23.10.1997 Lääninoikeuksien ylituomareiden ja hallintopäälliköiden neuvottelupäivät Vaasassa

OIKEUDEN TODELLISUUS JA OIKEUSKESKUSTELU

Oikeuskeskustelu on ollut järjestelmäkeskeistä, rajautunut tuomarin asemaan ja sivutoimiin sekä kiistelyyn selvistäkin asioista. Yritän - taas kerran - kääntää huomiota oikeuden sisältöön ja oikeusturvan todellisuuteen, kansalaisten kannalta tarpeellisiin uudistuksiin.

Vaasa, vahva tuomioistuinkaupunki, on oikea paikka virittää keskustelua ajankohtaisista uudistuksista. Aiheet ovat nyt arkisempia kuin viime viikon Lakimiespäivässä tehdyt ehdotukset. Tuomioistuinlaitos ei ole kriisissä - julkisuuden puheenvuoroista huolimatta.

Oikeutta ja mediaa ei pidä asettaa vastakkain. Kumpikin etsii näkökulmaa todellisuuteen. Media ei voi alistua instituutioille, tyytyä seuraamaan sille annettavaa kuvaa. Sama koskee oikeutta. Sekään ei saa rajautua julkisuuden odotuksiin. Astutaan vikaan, jos tuomioistuinlaitoksessa etsitään myönteistä julkisuuskuvaa. Kestävä kuva saadaan vain oman toiminnan ja asenteiden kehittämisellä palvelemaan perustehtävää, oikeusturvan antamista.

Tämä puheenvuoro, korkeimman hallinto-oikeuden tervehdys lääninoikeuksille sisältää kymmenen teesiä naulattavaksi Vaasan lääninoikeuden oveen. Tarkastelen koko tuomioistuinlaitosta, kun yleistä linjanvetoa tarvitaan ja kun näitä aiheita on päivien ohjelmassa.

1. Selkeyttä lainvalmisteluun

Oikeuden perusteet ovat lainsäädännössä, sen selkeydessä. Lakisidonnaisuus on meillä vahva perinne. Oikeuden kansainvälistyessä sovellettavista säädöksistä on jo lähes kolmannes EY-oikeutta. Integraatio näkyy julkisoikeudessa ja hallintotuomioistuinten työssä. Uudet normit on tunnettava ja niitä on viran puolesta sovellettava. Kysymykset oikeuden sisällöstä ovat nousseet etualalle. Oikeusturva on lakiin perustuvan oikeudenmukaisuuden takaamista.

Oikeusjärjestelmän selkeys on muutosvauhdissa kovalla koetuksella. Säädösvalmistelun tason parantaminen on viime vuosien suuria hankkeita. Tätä taustaa vasten eräät vireillä olevat oikeudenkäyntiuudistukset tuntuvat epätodellisilta. Otetaanpa oikeudenkäynnin ytimestä muutama esimerkki.

Laki sähköisen viestinnän ja automaattisen tietojenkäsittelyn käyttämisestä yleisissä tuomioistuimissa (HE 97/1997 vp) on tarkoitus laajentaa koskemaan myös hallintotuomioistuimia ja kaikkea viestintää oikeudenkäyntiasioissa. Esitys on ristiriidassa määräaikasäännösten kanssa ja sen terminologia on vanhakantaisempaa kuin se menettely, jota sovelletaan hallintotuomioistuimissa. Telefax-tulosteiden seuraamisessa ei tarvita sekuntikelloja, kun valitusten täydennysmenettely on vakiintunut jo 60-luvulta. Ajatelkaapa, että hovioikeus ja korkein oikeus jättivät tutkimatta valituksen, kun kahdeksan sivun valituskirjelmän viimeinen sivu oli tullut minuutin virka-ajan jälkeen (KKO 1997:78).

Toinen esimerkki on oikeusapulaki (HE 132/1997 vp). Sen mukaan oikeusavusta voitaisiin muun oikeudenkäytön rinnalla käydä aina erillistä oikeudenkäyntiä lääninoikeuksissa ja KHO:ssa. Näin on esitetty siitä huolimatta, että KHO on todennut oikeusapua koskevan muutoksenhaun liittyvän kiinteästi aina pääasian käsittelyyn ja että nämä asiat pitäisi ratkaista muun prosessin yhteydessä, lähinnä alioikeuksissa. Oikeudenkäynnin selkeyttä ei tällä tavoin edistetä. Toivon, että tuomioistuimet ja asianajajakunta kautta maan heräävät kysymään esityksen mieltä.

Esimerkkejä lainvalmistelun ongelmista löytyy tietysti muidenkin ministeriöiden alalta, viimeksi toimeentulotukea ja kuntajakoa koskevista uudistusehdotuksista, joissa perinteinen oikeusajattelu on sivuutettu. Laintarkastuskuntaa tarvittaisiin.

2. Perusoikeuksien takaaminen

Perusoikeudet ovat saaneet vuoden 1995 uudistuksen jälkeen oikeudenkäytössä entistä suuremman merkityksen. Vapausoikeuksista on monia aikaisemminkin jo sovellettu. Perusoikeuksilla on myös merkitystä tulkintaperiaatteina. Perusoikeusuudistusta liiottelematta voidaan hyvin sanoa, että se monessa kohdin menee paljon pitemmälle kuin ihmisoikeussopimukset ja kansainvälinen perusoikeusajattelu. Ihmisoikeussopimuksen vaatimukset ovat suhteellisen vaatimattomia oikeusperinteeseemme verrattuna.

Perusoikeusuudistukseen on tarpeen kiinnittää huomiota senkin tähden, että hovioikeusuudistusta ollaan vasta nyt loppusuoralla korjaamassa perusoikeusajattelumme hengen mukaiseksi. Asiassa on muutenkin hämmennystä. Lakimiespäivänä yksi alustaja luonnehti tuomioistuimia perusoikeuksien takuujärjestelmänä ja toinen puolestaan tuumi, ettei hallitusmuotoa käräjälainkäytössä ollenkaan sovelleta.

On olennaista, että kansalaiset voivat luottaa perusoikeusturvaansa ja että perusoikeudet myös käytännön tuomioistuintyössä otetaan huomioon. Yksi ongelma on siinä, että uusien perusoikeuksien edellyttämä lainsäädäntö on osin säätämättä. Lainsäätäjän tarkoitus, oikeusvarmuus ja yksilön oikeudet ovat joskus vaikeasti yhteensovitettavissa. Näitä tilanteita on liittynyt asiakirjojen julkisuutta (HM 10 §:n 2 momentti), valituskieltoja (HM 16 §) ja työstä erottamista (HM 15 §:n 3 momentti) koskeviin säännöksiin. Ongelma ei ole siinä, etteikö perusoikeuksia sovellettaisi vaan tavallisten lakien puutteellisuudessa siirtymäkautena.

Hallitusmuotoa uudistettaessa siirtymäsäännökset on huolella valmisteltava. Perustuslaki 2000 -komitea ehdottaa myös etusijan antamista perustuslaille ristiriitatilanteissa. Tämä soveltuu hyvin vallanjakojärjestelmäämme ja korostaa perusoikeuksien merkitystä muuhun lainsäädäntöön nähden. Kysymys ei ole käytännön tilanteista irrotetusta lakikontrollista vaan konkreettisesta perusoikeusturvasta. Se ei ole tuomarivaltion malli vaan vahvistaa oikeusvaltiota. Askeleet tähän suuntaan on jo otettu.

3. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti

Prosessioikeudessa on toteutettu suuria uudistuksia. Riita- ja rikosasioissa on pyritty lisäämään välittömyyttä ja keskittämään menettelyä pääkäsittelyyn. Samalla on lisätty muotomääräyksiä ja esteitä näytön esittämiselle. Hallintolainkäyttölaissa on puolestaan, lakivaliokunnan mukaisesti pyritty riittävään väljyyteen, jotta voidaan ottaa huomioon yleiset tavoitteet ja asiaryhmien erityispiirteet.

Erona siviili- ja rikosprosessiin on myös se, että aina ei ole kaksiasianosaissuhdetta, minkä mukaisesti alempi hallintoviranomainen olisi asianosaisen asemassa. Tämän vuoksi on tärkeää korostaa virallisperiaatteen merkitystä oikeusturvan takeena eli valitusviranomaisen vastuuta siitä, että asiat tulevat selvitetyiksi. Uudistusten jälkeen prosessinjohto hallintotuomioistuimessa on selvästi aktiivisempi kuin yleisissä tuomioistuimissa.

Ihmisoikeussopimus on väärin ymmärretty, jos sen katsotaan koskevan vain muotomääräyksiä ja edellyttävän aina kahta asianosaista. Muoto ei saa käydä aineellisen oikeuden edelle. Hallintolainkäyttölaki täyttää kaikilta osin kansainväliset ja myös perusoikeusuudistuksemme vaatimukset. Se on muutoinkin oikeusajattelua vahvistava. Koko oikeuslaitokselle olisi hyödyllistä, jos hallintolainkäyttölain periaatteita tunnettaisiin enemmän ja karsittaisiin myös riita- ja rikosasioissa oikeusturvan kannalta turhia muotomääräyksiä. Kiireellisin muutos on oikeudenkäyntikulujen kohtuullistaminen, mikä 90-luvulle asti oli mahdollista. Rikosprosessin suullinen käsittelykin kaipaa varmaan pian tarkistamista.

4. Oikeusturva tuomioistuinuudistusten lähtökohdaksi

Hallintolainkäytön tärkein uudistus on alueellisten hallinto-oikeuksien muodostaminen, seuraava askel yhteisistä tuomiopiireistä. Toivottavasti ehdotus voidaan pikaisesti toteuttaa, jolloin sekava välivaihe, tuomiopiirien kytkeytyminen vanhaan läänijakoon jää lyhytaikaiseksi. Tuomioistuinuudistusten perusta on oikeusturvatarpeissa ja ihmisten edellytyksissä, kuten lakivaliokunta uudistusta kiirehtiessään (LaVM 6/1997 vp) on todennut.

Vaasalaiset ovat olleet huolissaan omien tuomioistuintensa pysymisestä. Silti on vastuutonta tehdä oikeusturvasta aluepolitiikkaa ja kirjoittaa hovioikeuden presidentin tavoin, että seinäjokiset veisivät hallinnon oikeusriitansa mieluiten kotipaikan alioikeuteen. Eihän se näin mene. Oikeusturvassa on kysymys paljon suuremmista arvoista ja yhdenvertaisuudesta koko maassa. Tarvitaan asiantuntemusta ja vakaata asioiden ratkaisemista. On helppo kuvitella, minkälaisiin solmuihin ja kustannuksiin oikeudenkäymiskaaren kanteenmuutos-, prekluusio-, näyttö- ja kulukorvaussäännökset kansalaisten oikeusturvan ja oikeusvaltioperinteemme johtaisivat.

5. Ympäristöasiat vahva osahallintotuomioistuinlaitosta

Kynnyskysymys on ollut ympäristöasiat. Tässäkin on otettava huomioon kestävän kehityksen ajatus, eräänlainen läpäisyperiaate. Ympäristönsuojelun vaatimukset on otettava huomioon kaikessa päätöksenteossa. Keskustelu erityistuomioistuinten perustamisesta on nyt vihdoin lopetettava. Ympäristölakeja on kymmeniä ja EY-lähtöisiä sekundäärisäädöksiäkin yli 200. Jokainen asiantuntija näkee, ettei niiden jaottelusta prosessisäännöksin saada ongelmattomia ryhmiä. Tarvitaan kokonaisnäkemystä niin kansalaisten kuin elinkeinoelämämmekin kannalta. Rakennuslainsäädännön uudistustyössä on jo yksimielisesti päädytty siihen, että kaavavalitukset keskitetään alueellisiin hallinto-oikeuksiin. Ne liittyvät läheisesti muihin rakennusasioihin ja kunnallishallintoon.

Samoin ympäristönsuojelulainsäädännön yhtenäistämisestä ja ympäristöasiain lupalautakunnista alkaa olla riittävää ja kestävää yksituumaisuutta, niin että EU-jäsenyyden mukanaan tuoma IPPC-direktiivi (1996) voidaan aikanaan saattaa voimaan. Tämä on nähtävä haasteena vesiylioikeudelle, joka yhdessä lääninoikeuden kanssa voi muodostaa Vaasaan entistä vahvemman ja merkittävämmän yleisen tuomioistuinyksikön, keskeisen osan Länsi-Suomen hallinto-oikeutta. Toivon tässä asiassa vahvempaa itsetuntoa ja otetta oikeusturvan kehittämiseen. Se takaa myös jatkuvuuden ja monipuolisemman urakehityksen.

6. Oikeudenkäynnin todellisuus

Oikeusteorian peruskysymyksiin kuuluu "on ja pitäisi". Georg Henrik von Wright on varoittanut (1983) normien siirtämisestä tosiseikkojen maailmasta. Samoin hän toteaa, ettei moraalisluonteisia tutkiskeluja saa sulkea pois lainsäädännöstä ja oikeudellisesta päätöksenteosta. Tämä tarkoittaa arvopohdiskelun tarpeellisuutta.

Oikeuden toteutumisen mitta on myös siinä, miten tosiseikat tulevat esille ja miten selkeä on menettely. Aineellinen totuus on pidettävä etusijalla prosessioppeihin nähden. Hallintolainkäyttölain 33 §:n virallisperiaatteella ja suullisilla käsittelyillä on hallintotuomioistuinkuvaan olennainen merkitys. Asioita ei saa ratkaista puutteellisen selvityksen tai epävarman prosessinjohdon pohjalta.

7. Päätösten perusteleminen

Tuomioistuinkuva piirtyy päätöksistä ja niiden perustelemisesta. Selkeä ja avoin perustelu asettaa päätöksenteolle vaatimuksia, avaa tuomioistuinlaitosta ja samalla tahdittaa sen kehitystä yleisiä odotuksia vastaavasti.

Perusteleminen on tärkeää ennen muuta asianosaisten oikeusturvan kannalta. Perusteluista on käytävä ilmi ne seikat ja selvitykset, jotka ovat vaikuttaneet ratkaisuun, ja se, millä oikeudellisella perusteella ratkaisuun on päädytty. Hallintotuomioistuimissa kannanotto laintulkintakysymykseen ilmenee usein epäsuorasti tosiasiaperustelusta. Oikeus- ja näyttökysymyksiä on muutoinkin vaikea erottaa. Tulkintakysymyksiä on nykyisin käsitelty erikseen laajoissa asioissa. Ihmisoikeustuomioistuimen ja EY:n tuomioistuimen ratkaisuja on usein viime aikoina selvitelty perusteluissa.

Lääninoikeuksien päätösten perustelut ovat hyvin kehittyneet. Sen vuoksi saattaisivat ei muutosta (lopputulos ja perustelut pysytetty) -ratkaisut KHO:ssa lisääntyä. Asianosaisten kannalta on kuitenkin vaikea ymmärtää tällaisia päätöksiä, joissa perustelut ovat oikeastaan liitteenä olevassa alemman asteen päätöksessä. Sen vuoksi ollaan siirtymässä järjestelmään, jossa alemman asteen perustelut todetaan kertoelmassa. Päätöslauselmassa viitataan selkeämmin lääninoikeuden päätöksen perusteluihin. Muutos on atk-pohjaisessa järjestelmässä helposti toteutettavissa.

8. Tiedottaminen ja avoimuus

Avoin tiedottaminen on tuomioistuimissa päivän sana - KHO:ssa vuosikymmenten perinne. Se ei saa olla myönteisen julkisuuden hakemista. Muotihokema "täytyy myös näyttää" vie helposti vikaan. Todellinen kuva rakentuu aina perustoiminnan, oikeusturvan kehittämiselle. Lääninoikeuksiin tulisi kuhunkin nimetä tiedottamisesta vastaava, joka voisi vastata myös asiakir- jojen julkisuuskysymyksistä.

Tutkimukset osoittavat, että lainsäädännöstä tiedottaminen kohtaa usein vaikeuksia. Tieto tuomioistuinratkaisuista, jotka ovat konkreettisia, menee paljon helpommin perille. Avoimuus on tätäkin kautta osa oikeusturvaa.

9. Tuomarin tehtävä aseman edelle

Tuomioistuimet ovat sitä, mitä tuomarit ja henkilökunta ovat. Tämä ei tarkoita tuomarin aseman korostamista - päinvastoin henkilökohtaista vastuuta työn sujumisesta. Myöskään riippumattomuus ei saa johtaa eristäytymiseen, vaan on muistettava riippumattomuuden kääntöpuolena olevan riippuvuus oikeusjärjestyksestä ja yhteiskunnan kehityksestä. Tältä kannalta on korostettava vuorovaikutussuhteiden merkitystä, tuomareiden osallistumista yhteiskuntaan. Samalla on pidättäydyttävä kuitenkin sellaisista tehtävistä ja sidonnaisuuksista, jotka saattavat asettaa tuomarin riippumattomuuden ja esteettömyyden kyseenalaiseksi.

Sivutoimien osalta tuomareita koskee yleinen valtion virkamieslaki. Lain tiukan joustavat säännökset ovat sinänsä hyvin toimivia. Esimerkiksi välimiestehtävään on aina haettava lupa tai tehtävä vähintäänkin ilmoitus. Tuomioistuimen päällikkö voi rajoittaa lain mukaan sivutoimia, mistä on ylimääräinen muutoksenhaku mahdollista KHO:een. Tuomioistuinlaitoksessa on paikoin ollut joustavaa käytäntöä sivutoimiasioissa, eikä virkamieslain soveltaminen ole kovin tuttua.

Erityissäännösten ottaminen virkamieslakiin tuomareiden mahdollisuudesta hoitaa välimiesoikeustehtäviä on osoittautunut ongelmalliseksi. Jos lisätään tuomaritoimikunnan ehdotuksen mukaisesti samalla salassapitosäännöksiä, lisätään myös epäluuloja valvontajärjestelmän tehokkuutta kohtaan. Asiaa pitäisi vielä pohtia eikä pikaratkaisuilla lisätä ongelmia.

Samanlaisia ongelmia liittyy ehdotukseen perustaa tuomareiden rikkeitä ja käyttäytymistä tutkimaan erityislautakuntia. Tuomioistuinlaitoksen on nyt itse ryhdistäydyttävä ja setvittävä kysymyksensä. Nimitysjärjestelmän uudistamisessakin on varottava pinnallisuutta. Julkisuudessa esitetyn tuomarinvalintalautakunnan perustamiseen liittyy järjestövallan piirteitä. Jos samalla korostetaan kelpoisuusvaatimuksena pitkäaikaista tuomarinkokemusta, ajaudutaan entistä sulkeutuneempaan tuomarinuraan. Tarvitaan avarampaa ajattelua ja tuomarinuraa. Toivoisin, ettei näitä ongelmia ja lautakuntamalleja ulotettaisi hallintotuomioistuimiin.

10. Oikeusajattelun näkymiä

Oikeuskeskustelussa tarvitaan uutta kurssia, vakuuttavia vastauksia. Oikeuslaitos ei saa kuivettua kiviriipaksi, vaan sen tulee täyttää paikkansa rakentavana tekijänä. Tuomarin aseman sijasta olisi hyvä miettiä enemmän oikeuden tehtävää ja paikkaa kansalaisyhteiskunnassa. Kaiken vallankäytön tulee avautua ja kestää arvostelua. Keskustelu on palautettava tuomarivaltiosta oikeusvaltion vahvistamiseen. Kehitys on paljossa hallintotuomioistuinten varassa.