28.10.1997 EVA-päivän seminaari: Valtakirja hukassa?

JULKINEN VALTA PUNTARISSA

Vanhoissa maanlaeissa terotettiin esivallan velvollisuutta hallita myös kenenkään omaisuutta ja onnea turmelematta. - Nykyajan monimutkaisessa järjestelmässä onni on ahtaalla. Tulevaisuus on sitäkin vaativampi. Pysyvyyden tilalle tulee jatkuva muutos.

Tarvitsemme aatteellista puntarointia, jossa muistutetaan julkisen vallan palvelutehtävästä ja vastuusta, rengin paikasta isännän apuna. - Puntari on sauvamainen käsivaaka, jonka toisessa päässä on kiinteä vastapaino, toisessa koukku tai onko sen pykälä, joskin jotkut luonnehtivat sitä kidutusvälineen näköiseksi. Riittääkö tällainen puntari julkisen vallan koetteeksi?

1. Legitimiteetti oli alkuperäisen Nykysuomen sanakirjan mukaan laillisuus, laillinen oikeutus. Uudessa Perussanakirjassa on enää määre laillinen, lainmukainen. Onko vallan valtakirja ja vastuu ohentunut laillisuusajatteluksi? Kansakunnan tuntoja ei voi sivuuttaa.

Nykyisin puhutaan liian helposti kriisistä. Kaiken vallankäytön täytyy olla avointa ja kestää arvostelua. Muutoin ei ole kehitystä. Jos yksittäistapausten arvostelu kasvaa yli rajojen ja usko järjestelmään kokonaisuudessaan horjuu, sitten vasta ollaan ongelmissa. Silloin löytyy ehdotuksia ja tietäjiä ilman kokonaisvastuuta. Tämän vuoksi on tärkeätä pohtia nyt julkisen vallan toimivuutta ilman kriisitunnelmaa.

2. Ihmisten sanotaan vieraantuneen vallankäytöstä. Ehkä asetelma on toisinpäin; viranomaiset ovat erkaantumassa arkitodellisuudesta. Käsitteistö on monilla aloilla monimutkaistunut. Tästä on tosin matkaa Orwellin fantasiaan "Vuonna 1984", jonka uuskieli oli jaettu arkipäivän sanastoon, politiikan yhdyssanoihin ja erityisalojen termeihin. Vieraantumista vastaan on ponnisteltava.

"On ja pitäisi" on juristien ydinkysymyksiä. Georg Henrik von Wright on varoittanut normien siirtämisestä tosiseikkojen maailmasta. Normit ovat siltoja olemisen ja pitämisen välillä. Kielikuvaa voisi jatkaa: siltatyömaalla on tavoitettava sopiva jänneväli. Sellaiset lait, jotka ovat reaalisia, ovat helpommin omaksuttavissa. Olennaista on se, ettei moraalisluonteisiakaan pohdiskeluja suljeta pois lainsäädännöstä ja oikeudellisesta päätöksenteosta. Tämä tarkoittaa arvokeskustelua, joka yhdistää oikeussäännöt periaatteisiin ja lopulta yhteisiin arvoihin.

3. Perusoikeusuudistus on silta arvokeskusteluun. Se oli lopulta eduskunnan yksimielisesti rakentama. Uudistuksessa voidaan nähdä kaksi selkeää palkkia. Toinen on yksilöllisyyden, osallistumisen, yrittämisen ja elinkeinovapauden korostaminen. Toinen on sosiaalinen oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu niistä, jotka eivät muuten pärjää. Jokaiselle on taattu oikeus välttämättömään toimeentuloon. Tätä suomalaisen yhteiskunnan vahvuutta, perälautaa, että kaikki ovat mukana, ei saa kadottaa.

Yrittäminen ja yhteisvastuu - siinä on uutta jännitettä oikeusajatteluun. Järjestelmämme on käynyt läpi pitkän tien lainalaisuudesta yhdenvertaisuuteen ja tasa-arvoon, kasvanut hyvinä vuosina tasapuolisuuteen ja sääntelyn lisääntyessä rajoittamaankin yrittämistä. Hyvinvointiyhteiskunta kaipaa laatuajattelua.

4. Otetaanpa asiakokonaisuuksista esimerkiksi verotus. Se koskee lähes kaikkea toimintaa. Perustuslaki asettaa verolaille erityisiä vaatimuksia. Todellisuudessa on monia ongelmia, kuten veroasteen korkeus, palkka- ja pääomatulojen epäsuhta ja järjestelmän monimutkaisuus. Verohallintoa on viime vuosina uudistettu ja kehitetty uusia ennakkotietojärjestelmiä; samoin verotuksen oikaisujärjestelmää.

Veronmaksajan oikeusturva on kehittynyt. Jotain on kuitenkin vialla, kun veroaste on korkea ja yrittäjäpiireistä tulee kysymyksiä verotuksen tasapuolisuudesta. Perusongelma on verokeskustelun teknisyydessä. Säädösvalmistelu jää liiaksi verohallinnon sisälle. Verokeskustelua pitäisi yhdistää yleisempään oikeuskeskusteluun, pohtia veronmaksukykyä, sosiaalista oikeudenmukaisuutta, neutraalisuuden vaatimusta sekä yritysverotuksessa kansainvälistä kilpailukykyä. EU:n komissiossa tavoitellaan vielä tänä vuonna yhteisiä suosituksia epäreilun verokilpailun rajoittamiseen.

Hyvinvointivaltion toinen vaakakuppi on sosiaaliturva. Se on rakennettu korkeatasoiseksi vuosikymmenten aikana. Järjestelmässä on päällekkäisyyksiä mutta myös aukkoja. Perusoikeuksien hengessä tarvitaan kattavampi järjestelmä. Perustoimeentulon turvaa ei hallitusmuodossa ole kuitenkaan sidottu nykyisiin tukimuotoihin tai -tasoon.

Jos tavoitellaan aukotonta turvaa, on purettava päällekkäisyyksiä ja viritettävä järjestelmä osin alemmalle tasolle, mutta kattavana. Kuvaannollisesti nykyjärjestelmä on kuin verkko, johon jää kiinni tai josta putoaa läpi. Parempi olisi kimmoisa trampoliini, joka taatusti luo turvan, mutta joka helpommin palauttaa työhön ja yrittämiseen - tukee aktiivisuutta. Osittaisten muutosten yhteydessä on ollut vaikeuksia rakentaa luottamusta uudistustyön jatkuvuudelle.

5. Oikeuden kansainvälistymisessä on kaksi puolta: Ihmisoikeussopimukset tarkoittavat menettelyyn liittyviä pehmeitä arvoja ja taloudellinen integraatio puolestaan neljän perusvapauden, ihmisten, työvoiman, palveluiden ja pääoman liikkuvuuden turvaamista. Suomella ei ole ollut vaikeuksia täyttää näitä vaatimuksia.

Tähän liittyy eräs periaatteellinen näkemys. EU-jäsenyys on monin tavoin vaikuttanut valtiollisten instituutioidemme toimintaan, lainsäädäntöön, talousarvion rakenteeseen, hallintoon ja myös oikeusriitojen sisältöön. Sitä tärkeämpää on kehittää suomalaisen vallanjaon tasapainoa kokonaisuutena eikä edistää eduskunnan, hallinnon tai tuomioistuinten irrallista kehitystä. Demokratiavaje EU:n parlamentissa ei ole myöskään ongelma suomalaisten kansanvallassa. Vallanjakoperinteemme on muutoinkin aikaisempaa perua kuin Montesquieun kirjalakien hengestä.

6. Osallistumatta EVA-päivän keskusteluun Euroopan talous- ja rahaliiton (EMU) vaikutuksista otan esille yhden kysymyksen julkisen vallan päätöksenteosta. Perustuslakivaliokunta on viime kesäkuussa valtioneuvoston selonteosta antamassaan lausunnossa (PeVL 18/1997 vp) ottanut kantaa EMU:n kolmanteen vaiheeseen liittymistä koskeviin päätöksentekokysymyksiin. Lainsäädäntöjärjestystä koskevat kiistat on ollut tärkeää ratkoa hyvissä ajoin. Epävarmuudella säätämisjärjestyksestä saattaisi olla huomattavia taloudellisia seuraamuksia. Kansakunnan edustajien on voitava keskittyä asian sisältöön, taloudellisten ja yhteiskunnallisten vaikutusten selvittelyyn.

Perustuslakivaliokunnan mukaan, kun EU-liittymissopimuksen voimaansaattamislaki käsiteltiin poikkeuslakina supistetussa perustuslainsäätämismenettelyssä, ovat myös EMU:n kolmanteen vaiheeseen siirtymistä ja yhteisen rahan käyttöä koskevat sopimusmääräykset niiden silloisesta toteuttamisajankohtaa koskevasta epämääräisyydestä huolimatta tulleet voimaansaatetuiksi. Tämä perustuslakivaliokunnan kanta vastaa aikaisempaa Suomen Pankki -lain säätämisen yhteydessä annettua lausuntoa.

Valiokunta toteaa edelleen, että vaikka markkaa koskevan hallitusmuodon säännöksen muuttaminen ei ole edellytys yhteiseen rahaan siirtymiselle, perustuslain selkeyden turvaamiseksi on perusteltua muuttaa perustuslain tekstiä tältä osin yhteiseen rahaan osallistumisen vuoksi. Kansalaisten on voitava luottaa omaan perustuslakiin niin, että sitä ei sivuuteta vaan että se tarvittaessa aikanaan perustuslainsäätämisjärjestyksessä tarkistetaan. Muutoksen pitäisi olla voimassa viimeistään siinä vaiheessa, jolloin kansallinen raha ei enää ole laillinen maksuväline.

7. Lainsäädännössä asetetaan oikeudet ja velvollisuudet, myös oikea ja väärä. - Kansanperinteessä lakeja verrataan usein hämähäkinverkkoihin. Venäjällä sanotaan: "Herhiläiset ne päästävät läpi, mutta kärpäset pyydystävät". Lainsäädännön toimivuus kaipaa vahvaa verkkoa, jossa silmäkoko on viisaasti aseteltu. Tarpeettomat lait heikentävät välttämättömiä.

Lainkuuliaisuudella on ollut vankka sija yhteiskunnassamme. Esikuva on ollut vuoden 1734 laki. Se edusti korkeaa oikeuskulttuuria ja sisälsi kansan itsemäärämisoikeuden piirteitä, jotka olivat harvinaisia muualla Euroopassa. Nykyisin lain kuva on toinen. Lainsäädäntö on monilla aloilla pienipiirteistä. Samoin suurin osa vuosittain annettavista yli 1000 säädöksestä koskee viranomaisten välisiä toimivaltasuhteita. Lainsäädäntö on käymässä yhä välillisemmäksi.

Oikeuden kansainvälistyessä sovellettavista säädöksistä on jo kolmannes EY-säädöksiä. Lakiajattelu muuttuu samalla joustavammaksi. Direktiivien soveltamisessa on otettava huomioon, miten samat tavoitteet on saatettu voimaan muissa EU-maissa.

Vanha tuomarinohje uudistuu: "Parempi kotimainen tuomari kuin huono direktiivi". Lakikirjan lukeminen ei riitä, asioita täytyy ymmärtää.

8. Hallinto on vuosikymmenen aikana kokenut olennaisia muutoksia. Julkista sektoria on vuosina 1987 - 1995 leikattu niin, että valtion budjettitalouden piirissä oleva henkilöstö on vähentynyt 40 % ja koko julkisen sektorin 15 %. Tämä on lisännyt eroja hallinnonalojen välillä ja palveluiden jakautumisessa. Muutosta on kuvattu siirtona hyvinvointi-ideasta jatkuvan kehittämisen vaiheeseen ja lähentymiseen liikkeenjohdolliseen suuntaan.

Jatkuva muutos on osin vaikeuttanut käytännön tehtävien hoitamista. Toisaalta hallintokoneistoa on ryhdytty yhä enemmän mittaamaan valtioiden taloudellisen kilpailun menestys- tai epäonnistumistekijänä. Muotiin ovat tulleet value for money -tarkastelut, joissa uudistuksia tarkastellaan investointeina. Tässä ollaan aika kaukana palveluperiaatteesta.

Uudistuksia on usein arvioitu liiaksi hallinnon näkökulmasta, rationalisointina ja valtarakenteiden muutoksina. Ongelmaksi om jäänyt puutteellinen valmius toteuttaa kansallisia strategioita. Hyvä hallinto on kuitenkin välttämätön tuki elinkeinoelämälle. Suomella olisi samoin edellytyksiä ottaa aktiivisempi rooli EU:ssakin ja ajaa avoimuuden ja tietotekniikan periaatteita.

9. Hallinnon rakennemuutos, lama ja konkurssit kasautuvat viime vaiheessa oikeusriidoiksi. Samaan aikaan tuomioistuinkeskustelu on käpertynyt tuomarin asemaan ja sivutoimiin sekä kiistelyyn selvistä asioista. Olen yrittänyt kääntää huomiota oikeuden sisältöön. Olennaisia kysymyksiä ovat kaikissa prosessilajeissa, riita-, rikos- ja hallintoasioissa toteutetut oikeudenkäyntiuudistukset. Eräs ongelma on riitajuttujen oikeudenkäyntikulujen riistäytyminen. Samoin hovioikeuksiin ehdotetut valituslupasäännökset ovat saaneet kritiikkiä.

Hallintolainkäytön tärkein uudistuskohde on nyt alueellisten hallinto-oikeuksien muodostaminen lääninoikeuksien yhteisistä tuomiopiireistä. Toivottavasti tämä askel voidaan pian ottaa, jolloin suurlääneistä aiheutunut välitila jää lyhyeksi. Alueellisiin hallinto-oikeuksiin voidaan yhdistää muutoksenhaku ympäristöasioissa. Ympäristölakeja on kymmeniä ja EY-lähtöisiä sekundäärisäädöksiä yli 200. - Yksi koetinkivi on Natura, johon on löydettävä reaalinen, suomalaisen luonnonsuojelun vakuuttava vastaus. Elinkeinoelämänkin kannalta on olennaista, ettei ympäristökysymyksiä nähdä irrallisina ja rakenneta kapea-alaisia erityistuomioistuimia.

Tuomarin riippumattomuus on oikeusturvaa varten, eikä se saa merkitä eristäytymistä vaan riippuvuutta tehtävästä ja yleisestä kehityksestä. Sivutoimien osalta tuomareita koskevat yleiset virkamieslain tiukat säännökset. Kaikki erityisjärjestelyt johtavat ongelmiin.

Samanlaisia pulmia liittyy ehdotukseen perustaa tuomareiden käyttäytymistä tutkimaan erityislautakuntia. Tuomioistuinten on itse setvittävä kysymyksensä. Samoin tuomarinvalintalautakunta lisäisi vain sisäistä sulkeutuneisuutta. Siinä on myös demokratian kannalta vieraita järjestövallan piirteitä. Nyt tarvitaan avarampaa ajattelua oikeuden tehtävästä.

10. Mikä on julkisen vallan kuva? Julkista valtaa ja mediaa ei pidä asettaa vastakkain. Kumpikin etsii näkökulmaa todellisuuteen. Media ei voi alistua instituutioille, tyytyä seuraamaan sille annettavaa kuvaa. Sama koskee instituutioita. Julkisen vallan käyttö ei voi rajautua julkisuuden odotuksiin. Varsinkin oikeusasioissa astutaan vikaan, jos etsitään myönteistä tuomarin kuvaa. Kestävä kuva syntyy vain toiminnan ja asenteiden kehittämisestä palvelemaan perustehtävää. Vallankäyttö pitää haastaa avoimeen keskusteluun ja vastuuseen.

Tulevaisuutta ei voi ottaa haltuun. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunta on linjannut 2000-luvun suomalaisen hyvinvoinnin kolme perustekijää: metsä ja luonnonvarat, tieto ja osaaminen sekä yhteiskuntamme toimivuus, oikeusjärjestelmä. Valtion tehtävät painottuvat palvelusten tuottamisesta talouden toimivuuden vahvistamiseen.

Miten julkista valtaa on kehitettävä, että virkamiehet eivät ole protokollinensa kansakunnan häijyt henget - Aleksis Kiven sanoin. Miten voidaan tuottaa parempia päätöksiä, ohjausta ja valvontaa, palveluita tai tukitoimia? Perusedellytyksiä on lakien selkeys ja reaalisuus. Viranomaiskeskeistä sääntelyä on vähennettävä. Hallinnossa tarvitaan eriytymistä, ääripäinä paikalliset sosiaalipalvelut ja toisaalla vientiponnistusten tukeminen, myös kokoavia säännöksiä menettelystä, asioiden selvittämisestä ja päätöksenteosta. Oikeuden kehityksessä painoa on saatava enemmän sisältöön, oikeudenmukaisuuteen. Sen on päästävä yli kynnysten ja muotovaatimusten.

Yhteiskuntatieteissä on muotia puhua valtion ja kansalaisyhteiskunnan jännitteestä. Tarkemmin ajatellen monet myönteiset tavoitteet, turvallisuus, yrittämisen vapaus, rehti kilpailu ja yhteiskunnan avoimuus, toteutuvat julkisen vallan kautta. Siihen tarvitaan vain kansalaisyhteiskunnan henki. Silloin puntari on tasapainossa.