25.5.1998 Tuomioistuinlaitoksen tulevaisuus -seminaari
HALLINTOTUOMIOISTUINTEN KEHITYSNÄKYMIÄ
Oikeus on olennainen asia. Vähän puhutaan kuitenkin oikeuden sisällöstä ja kehityksestä, enemmän tuomareista, syyttäjistä ja oikeudenkäytön osapuolista. Viime päivien oikeuskeskustelu ei koske sekään tuomioistuinten toimintaa. Tuomioistuinten on itse tunnettava vastuunsa oikeuden kehityksestä, avauduttava kritiikille ja otettava kantaa ajankohtaisiin kysymyksiin. Riippumattomuus ei saa merkitä eristäytymistä yhteiskunnan kehityksestä.
Tämän seminaarin otsikoista puuttuvat oikeus ja kansalaisten oikeusturva. Tarkastelen silti ajankohtaisia valtiosäännön, tuomioistuinlaitoksen ja erityisesti hallintotuomioistuinten kehitysnäkymiä oikeusturvatarpeiden kannalta. Yritän painottaa näkökulmani kansalaiskeskeiseksi.
1. Hallitusmuodon alkuun on kirjattu tärkeä näkökulma julkisen vallan käyttöön. Sen mukaan valtiojärjestyksemme perusarvot ovat ihmisarvon loukkaamattomuus ja yksilön vapaus ja oikeudet sekä oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa. Säännös avaa näkökulmaa instituutioista ihmisiin, osoittaa oikeuden paikan kansalaisyhteiskunnassa. Todellinen oikeus on koettava kaikille yhteiseksi ja heikompien turvaksi mielivaltaa vastaan, ei valtiovallan jatkeeksi. J.V. Snellmanin sanoman mukaan tuomioistuinten paikka on kansalaisyhteiskunnassa, oikeuksien turvana.
Esitys uudeksi hallitusmuodoksi vahvistaa entisestään tätä ihmisoikeusnäkökulmaa ja myös oikeusvaltioperiaatetta. Sen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia (HM 2 §:n 3 momentti). Kansanvaltaisuuden ja oikeusvaltion periaatteet korostavat vallanjaon tasapainoa ja osoittavat eduskunnan ensisijaista asemaa oikeuksien ja velvollisuuksien linjanvetäjänä. Tässä on raamit tuomarivaltiokehitykselle ja viime aikojen tuomarikeskeiselle keskustelulle. Tuomioistuinlaitoksen tulevaisuus on liitettävä näihin kansanvaltaisen oikeusvaltion perusteisiin.
2. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusteet ovat hallitusmuodon 16 õ:n mukaisesti käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta. Vaikka luettelo ei ole tyhjentävä, menee se tällaisenakin pitemmälle kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla. Oikeudenkäytön kehittämiseen ei riitä, että täytämme kansainvälisen tason, vaan on muistettava kansallisen oikeuskulttuurin perinteet. Hallintolainkäytönkin alalla suuri joukko asioista tulee ihmisoikeussopimuksen alan ulkopuolelta, kun perinteisesti Euroopan hallintotuomioistuinten käsiteltäviin asioihin kuuluvat kaikkia koskevat veroasiat, kunnallisasiat, sosiaaliturva ja ympäristöasiat.
Kansallisen oikeus- ja valtiosääntöperinteemme näkökulma on saattanut viime vuosina unohtua, kun on esitetty esimerkiksi muutoksenhakulupajärjestelmää hovioikeuksiin, pohdittu avustajapakkoa korkeimpiin oikeuksiin ja etsitty prekluusiosäännöksissäkin enemmän ulkomaisia malleja. Oikeuskeskustelu on kuitenkin heräämässä ja kynnys tällaisiin muutoksiin on selvästi noussut.
3. Hallinnon oikeusturvan kehittämisessä on viimeinen saavutus hallintolainkäyttölain antaminen 1996. Yleislaki sisältää keskeiset säännökset valituksesta ja muista oikeusturvakeinoista, myös ylimääräisestä muutoksenhausta. Kun hallintolainkäytössä käsiteltävät asiat ovat prosessuaalisesti useamman tyyppisiä kuin yleisessä lainkäytössä, lain säännökset eivät ole niin yksityiskohtaisia kuin oikeudenkäymiskaaren säännökset. Lain säätämisvaiheissa eduskunnan lakivaliokunta perusteli yleislain merkitystä oikeusturvan kannalta sekä kiinnitti hallintotuomioistuinten huomiota erityisesti asian selvittämistä, asianosaisen kuulemista, asian ratkaisemista ja päätöksen perustelemista koskevien säännösten huolelliseen soveltamiseen.
Oikeusturvan perusvaatimuksiin kuuluu asioiden selvittäminen. Päätösten on vastattava todellisuutta. Hallintolainkäyttölain sisältämä virallisperiaate on tärkeä oikeusturvaperiaate. Se ei tarkoita vain tuomioistuimen selvittämistoimenpiteitä vaan aktiivista prosessinjohtoa ja vastuuta siitä, että asia tulee joko asianosaisten toimesta tai viran puolesta hankittavin lausunnoin selvitetyksi. Oikeusturva ei voi olla riippuvainen siitä, miten asianosainen tietää sovellettavat säännökset tai osaa asiansa ajaa. Kun hallintotuomioistuimessa ei aina ole kaksiasianosaissuhdetta tai yksityinen valtiota vastaan voi olla muutoin heikommassa asemassa, aktiivisella prosessinjohdolla on olennainen merkitys.
Aineellisen oikeuden periaatteista lähtien on syytä torjua ehdotus, että muutoksenhaussa erotetaan toisistaan oikeus- ja näyttökysymykset ja että muutoksenhaku on mahdollista vain oikeuskysymyksissä. Tällainen erottelu sisältää periaatteen, että ylemmässä asteessa ei enää voida esittää uutta selvitystä. Yleisten periaatteiden mukaista on tietysti pitää kiinni kanteenmuutoskiellosta, mutta aineellisen oikeuden vaatimuksiin sopivat huonosti sellaiset prosessuaaliset rajoitukset, jotka eivät oikeudenkäynnille ole välttämättömiä.
Hallintolainkäytössä on suhtauduttu pidättyvästi yleiseen valituslupajärjestelmään. Muutoksenhaun rajoittaminen on hyväksyttävissä silloin, kun oikeusturva alemmissa asteissa voidaan taata. Oikeusministeriön virkamiesselvityksessä esitettyä ajatusta valituslupajärjestelmän laajentamisesta myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei voida yleisistä oikeusturvalähtökohdista hyväksyä.
4. Hallintotuomioistuinten vahvistaminen liittyy oikeusvaltiokehitykseen. Se on ollut perusteena korkeimman hallinto-oikeuden perustamiselle Suomen itsenäistymisvaiheessa ja vuosikymmenten aikana alemman asteen lainkäyttöä uudistettaessa. Kehitys on käynyt johdonmukaisin askelin perustamalla ensin lääninoikeudet lääninhallituksiin 1955, takaamalla niiden toiminnallinen itsenäisyys 1974 ja vihdoin tuomioistuimen riippumaton asema 1989. Jokainen on nähnyt lääninoikeuksien merkityksen esimerkiksi verotuksen, sosiaaliturvan ja ympäristön asioissa.
Kun lääninoikeuksissa vielä 80-luvulla ratkaistiin vuosittain 40.000 asiaa, oikaisujärjestelmien kehittäminen hallinnossa on vähentänyt asiamäärän runsaan 20.000:n vuositasolle. Asioiden merkitystä ja toiminnan taloudellisuutta koskevissa vertailuissa lääninoikeudet ovat tuomioistuinten kärkijoukkoa. Hallintolainkäyttölaki on vahvistanut lääninoikeuksien aseman pääsääntöisenä muutoksenhakuasteena kaikissa hallintoasioissa, ellei toisin ole erikseen säädetty.
Hallintolainkäytön vahvistaminen noudattaa yleismaailmallista kehitystä. Valtaosassa Euroopan unionin jäsenmaita on vahva hallintotuomioistuinperinne. Ruotsissa on kolmiasteinen yleisten hallintotuomioistuinten järjestelmä, 24 lääninoikeutta, 4 kamarioikeutta ja hallitusoikeus. Välivaiheessa oli lähinnä kustannussyistä kysymyksiä eri tuomioistuinlohkojen yhdistämisestä, mutta näistä suunnitelmista on nyt luovuttu oikeusturvasyistä. Saksassa tuomioistuinlaitos jakautuu viiteen lohkoon ja hallintotuomioistuinjärjestelmäkin kolmeen lohkoon. Ranskassa hallintotuomioistuinlaitosta on viimeksi vahvistettu perustamalla väliasteen tuomioistuimet ja rakentamalla järjestelmä kolmiasteiseksi. Lähialueilla, erityisesti Baltian maissa on oikeusvaltiokehityksen vahvistamiseksi virinnyt ehdotuksia hallintotuomioistuinten perustamiseksi.
5. Hallintolainkäytön ajankohtaisin kysymys Suomessa on alueellisten hallinto-oikeuksien muodostaminen lääninoikeusjärjestelmän pohjalta. Hallintotuomioistuintoimikunnan annettua mietintönsä 1997 (KM 1997:4) asiasta on nyt toukokuussa annettu oikeusministeriön työryhmän ehdotus hallinto-oikeuslaiksi. Ehdotus vastaa hallitusmuotoesitystä, johon otetun säännöksen mukaan yleisiä hallintotuomioistuimia ovat KHO:n ohella alueelliset hallinto-oikeudet.
Ehdotuksen mukaan muodostettaisiin kahdeksan alueellista hallinto-oikeutta ja yhdistettäisiin vesiylioikeus Vaasan hallinto-oikeuteen. Niillä lääninoikeuspaikkakunnilla, joille hallintotuomioistuinta ei enää jäisi, olisi kuitenkin laissa turvatut pysyvät istuntopaikat. Siten suullisten käsittelyjen järjestämisen ja oikeutta hakevien kannalta järjestelmä ei muuttuisi verrattuna nykyisiin lääninoikeuspalveluihin.
Ehdotus on monivaiheisen neuvottelun ja sovittelun tulos. Olennaista on lakisääteinen turva tasapuolisesti ympäri maan hallinto-oikeuspalvelujen säilymisestä. Toivottavasti tämä lausuntokierroksella yleisesti ymmärretään ja ehdotus, vielä mahdollisesti täydennettynä ja yksityiskohdissa tarkistettuna, on toteutettavissa. Se on johdonmukainen jatko hallintolainkäyttölaille ja lääninoikeuksien yhteisille tuomiopiireille. Tällä tavoin vuosien epävarmuus kehittämistyön linjasta ja oikeusturvan vahvistamisesta on poistettavissa.
Tuleviin hallinto-oikeuksiin yhdistetään myös muutoksenhaku ympäristöasioissa. Ensivaiheessa laajimmat ympäristöasiat, vesiasiat ja valmisteltavan ympäristönsuojelulain mukaiset asiat keskitetään Vaasan hallinto-oikeuteen ja tarpeellisten kokemusten jälkeen mahdollisesti jaetaan Kuopion hallinto-oikeuteen. Muut ympäristöasiat, kuten rakennuslain mukaiset kaavavalitukset tulevat kaikkiin hallinto-oikeuksiin.
Ympäristöasioiden ohjaaminen yleisiin hallintotuomioistuimiin on samalla suuri periaatteellinen kysymys ja estää sen, että meille kehitettäisiin liian kapea-alaisia ympäristöoikeuksia, mikä saattaisi johtaa ympäristöasioiden eristämiseen muusta lainkäytöstä ja myös yleisen yhteiskuntakehityksen kannalta vinoutuviin ratkaisuihin.
Olisi toivottavaa, että vuosia valmisteltu ja eri hallinnonaloilla pääpiirteiltään yhteiseksi todettu ratkaisumalli olisi hyväksyttävissä. Ratkaisu on ennakoitu myös oikeusministeriön virkamiesselvityksissä, joskin levottomuutta on saattanut herättää epävirallinen pohdiskelu mahdollisuuksista yhdistää lääninoikeudet ja yleiset tuomioistuimet. Taustalla on ilmeisesti ollut huoli hovioikeuksien tulevan aseman ja työtilanteen säilymisestä.
Haluan tässä puolustaa niin hallinto-oikeuksia kuin hovioikeuksiakin niiden tehdessä vakuuttavaa työtä ja lisätessä yhä enemmän suullista käsittelyä ja menettelyn avoimuutta. Kahden erilaisen prosessiperinteen sekoittaminen tässä kehitysvaiheessa ei ole oikeusturvan kannalta perusteltavissa.
6. Prosessioikeuden kehityksessä voidaan erottaa oikeastaan kaksi päälinjaa. Toinen on liberalistinen prosessikäsitys. Se juontaa juurensa roomalaisen oikeuden kaavoista, kanonisen oikeuden kirjallisesta täydellisyysperiaatteesta ja avustajapakosta sekä myöhemmästä Saksan siviiliprosessin käsittely- ja määräämisperiaatteen yhteensovittamisesta. Toinen linja on sosiaalinen prosessikäsitys. Sen juuret ovat puolestaan pohjoissaksalaisessa virallistoimintoisuudessa ja aineellisen totuuden periaatteiden kehittelyssä.
Kummatkin prosessikäsitykset ovat vaikuttaneet Pohjoismaissa, ehkä naapureissamme enemmän sosiaaliset periaatteet. Meidän uusi siviiliprosessilakimme vuodelta 1993 kuvastaa lähinnä liberalistista prosessikäsitystä, kun asianosaisilla on väittämis- ja vaatimistaakka. Kun tuomioistuin kuitenkin vastaa osin oikeudenkäynnin kulusta, prosessinjohto sisältää myös sosiaalisia piirteitä. Hallintoprosessi on vieläkin enemmän sosiaalisen prosessin kaltainen, kun tuomioistuimella on osaltaan vastuu myös asian aineellisen puolen tulemisesta selvitetyksi.
Periaatteelliselta kannalta on myös hallitusmuodon oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevista vaatimuksista luettavissa aineellisen oikeuden ja sosiaalisen prosessin periaatteita. Tähän pitäisi käytännön kehittämistyössä kiinnittää enemmän huomiota niin, että prekluusiosääntöjä taikka suullisuuden, välittömyyden ja keskittämisen periaatteita ei sovellettaisi liiaksi muodollisen oikeudenkäynnin suuntaan.
Oikeudenkäytön kehittämiseen liittyy erityisesti päätösten perusteleminen. Se pakottaa asioiden huolelliseen selvittämiseen ja vaikuttaa lainmukaiseen lopputulokseen pääsemisessä. Kysymys on samalla tuomioistuinratkaisujen arvoperustan osoittamisesta. Perustelu antaa välillisesti mahdollisuuden myös lainkäytön valvontaan. Tuomioistuinten ja yhteiskunnan suhteen kannalta on tärkeää korostaa tosiasiaperustelujen merkitystä. Jos tulkintakannanottoja kehitellään irrallaan tosiseikoista teoreettisina kysymyksinä, tuomiovallan käytössä painottuu oikeuden kehittäminen eikä riidan ratkaiseminen.
Oikeudenkäytön avoimuuteen liittyy myös ratkaisuista tiedottaminen. Tutkimusten mukaan tieto yksittäisistä asioista menee paremmin perille kuin yleinen tieto sovellettavista säännöksistä. Tuomioistuinten tiedotustoiminnalla on siten suuri merkitys koko oikeusjärjestyksen toimivuuden ymmärtämisessä. Kysymys ei saa olla viestintästrategiasta, selviytymisestä julkisuuden kanssa. Jotkut asettavat liian herkästi oikeuden ja median vastakkain. Siitä ei ole kysymys, vaan kummassakin päämääränä todellisuuden tavoittaminen. Julkisuus on olennainen osa nykyaikaista oikeudenhoitoa. Avoimuus, joka tekee myös kritiikin mahdolliseksi, on ainut kestävä perusta myös oikeuden kehittämiseen.
7. Tuomarin asemaa on pohdittu erityisessä toimikunnassa. Kun tuomaritoimikunnan työstä on erillinen esitys, totean vain periaatteellisen lähtökohtani. Sen mukaan tuomareihin sovelletaan yleisiä virkamieslain säännöksiä ja siten myös sivutoimirajoituksia, minkä johdosta kaikkiin erityisjärjestelyihin on syytä suhtautua pidättyvästi.
Korkeimman hallinto-oikeuden taholta ei ole myöskään nähty perusteita puoltaa erityisen virkaesityslautakunnan perustamista oikeusministeriön yhteyteen. Tällainen erityisjärjestely saattaisi päin vastoin johtaa kehityspiirteisiin, joita on vaikea sopeuttaa tuomioistuinten riippumattomuuteen ja toisaalta yleiseen valtiosääntökehitykseen. Lautakunta, jossa on yksittäisiä tuomareita eri asteista ja oikeudenkäynnin osapuolitahojen edustajia, vie ajatukset toisenlaiseen menettelyyn. Nykyinen tuomareiden nimitysjärjestelmä lisäämällä avoimuutta hakumenettelyyn, ansioiden ja niiden vertailun julkisuutta antaa paljon paremmat lähtökohdat järjestelmän kehittämiselle.
8. Tarkasteltaessa tuomioistuimista hallitusmuotoon otettuja ja ehdotettuja säännöksiä on muistettava, että tuomiovallan käyttö on olennainen osa toimivaa oikeusvaltiota. Jos perustuslaissa säädettäisiin vain yleisesti tuomioistuinten riippumattomuudesta ja muut säännökset tuomioistuinlaitoksen asemasta ja rakenteesta jätettäisiin lain varaan, johtaisi se tuomiovallan ja oikeusturvan epäsuhtaiseen asemaan lainsäädäntöön ja hallintoon nähden. Tällainen pohdiskelu saatetaan kokea tuomioistuinlaitoksen heikentämiseksi ja epävarmuudeksi kehittämistyössä.
Valtiosääntöä kehitettäessä on johdonmukaisesti korostettu tuomioistuinten merkitystä paitsi Perustuslaki 2000-mietinnössä (KM 1997:13) myös valtiosääntökomitean välimietinnössä (KM 1974:27) ja valtiosääntökomitea 1992:n mietinnössä (KM 1994:4). Esityksessä uudeksi hallitusmuodoksi vahvistetaan oikeusvaltioperiaatteiden ohella tuomioistuinten riippumattomuus, tuomioistuinlaitoksen yleinen rakenne sekä jakautuminen yleisiin tuomioistuimiin ja hallintotuomioistuimiin, ylimpien tuomioistuinten tehtävät ja kokoonpano, valtakunnanoikeuden rakenne ja tuomareiden nimittäminen ja virassapysymisoikeus. Kansalliselta kannalta on merkittävää, että hallitusmuotoomme ei oteta säännöksiä ylikansallisesta tuomiovallasta, kun tuomiovalta yksittäisissä asioissa säilyy kansallisella tuomioistuinlaitoksella.
9. Perusoikeussäännöstömme, joka on kansainvälisesti vertaillen nykyaikainen, avaa olennaisen näkökulman oikeusajattelun kehitykseen. Perusoikeuksissamme on otettu huomioon kansainvälisten ihmisoikeussopimusten velvoitteet ja täsmennetty vapausoikeuksia. Hallitusmuotoon on siksi otettu säännökset taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä perusoikeuksista.
Muualla tällaista kokonaisuutta ei ole saatu aikaan. Samoin YK:ssa on kansalais- ja poliittisia oikeuksia sekä toisaalta taloudellisia ja sosiaalisia oikeuksia koskevat sopimukset laadittu erikseen. Kun vireillä on ajatuksia ihmisten velvollisuuksien yleismaailmallisen julistuksen aikaansaamisesta, Suomen perusoikeusuudistus saattaisi Helsingin hengessä antaa pohjaa tällaiseen kokonaisempaan perusoikeusajatteluun. Meidän tulisi enemmän osallistua kansainväliseen keskusteluun.
10. Tämän päivän arvokeskustelussa voi aistia moraalista herkistymistä. Kysely internetissä tuottaa yli 300 viittausta etiikan kirjallisuuteen. Kaikilla ammattialoilla laaditaan eettisiä sääntöjä, kuten lääkärin, journalistin, asianajajan ja lakimiehen eettiset ohjeet. Taustalla on yhteinen tarve vahvistaa ammattikunnittain vakaumusta siitä, mikä on oikein ja mikä väärin, kun ulkoapäin asetetut lait ja normit eivät riitä.
Yhteiskuntamoraali rinnastetaan usein oikeustajuntaan tai oikeusvakaumukseen. Oikeuden ja moraalin suhteen pohdiskelulla on sen vuoksi yhteiskunnassa erityinen merkitys. Olennaista on, että moraalikeskustelua ei rajata oikeusasioiden ulkopuolelle, ohenneta julkisen vallan legitimiteettiä legaliteetiksi.
Päätöksiltä odotetaan laillisuuden lisäksi oikeutusta. Se on jotakin enemmän kuin lainmukaiseksi selittäminen. Eettisissä ohjeissa, joita olisi hyvä lähentää toisiinsa, on yhteisiä piirteitä. Kaikissa niissä tavoitellaan luottamusta, totuudessa pysymistä ja oikeudenmukaisuutta - oikeastaan todelliseksi koettua oikeutta ja kohtuutta.
|
