9.10.1998 XI Tuomaripäivät

TUOMIOISTUINLAITOS, VALTIOSÄÄNTÖ JA YHTEISKUNTA

Tuomaripäivien aihe, prosessiuudistusten jyviä ja akanoita vie ajatukset sateisen kesän elonkorjuuseen. - Vuosia sitten arvioin kesän prosessioikeuden professorinviran hakijoiden pätevyyttä. Enpä aavistanut, että prosessioikeus nousee näin hallitsevaan asemaan oikeustuomioistuinlaitoksessa. - Haluaisin silti herätellä vastarintaa. Tuomarikunnan pitäisi syvemmältä puntaroida puimakoneen, tuomioistuinlaitoksen kuntoa ja tehtävää yhteiskunnassa.

Puheenvuoroni painottuu valtiosääntöön, ei rakenteisiin vaan vallankäytön oikeutuksen pohdiskeluun. Valtiosäännön perusarvot: ihmisarvon loukkaamattomuus, yksilön vapaus ja oikeudet sekä oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa ovat koskevat tuomioistuinuudistuksiakin.

Valtiosääntöoikeus on viime vuosina harpannut monta askelta eteenpäin, instituutioista ihmisiin. Uusi hallitusmuotoesitys ei muuta valtiosääntömme perusteita, mutta korostaa kokonaisuutta. Perustuslakiin tulee kirjatuksi vahva oikeusvaltion ja oikeusturvan periaate. Tuomarikunnan ja tuomioistuinten olisi tämä selkeämmin ymmärrettävä. Valtiosäännöstä saamme moniin kysymyksiin selkeät vastaukset.

Ensinnäkin tuomioistuinten riippumattomuus, vallan kolmijako-opin kulmakiviä ei saa johtaa eristäytymiseen. Riippumattomuus tarkoittaa samalla riippuvuutta laista ja oikeudesta (legaliteetti) sekä yhteiskunnan yleisestä kehityksestä (legitimiteetti).

Tuomiovalta on muutoinkin osa vallankäytön kokonaisuutta. Se ilmenee hallitusmuodon säännöksistä kansanvaltaisuuden ja oikeusvaltion, yhdenvertaisuuden, oikeusturvan ja perusoikeuksien turvaamisesta. Eihän tässä uutta ole, vain tuomarinohje "oikeudesta yhteisen kansan hyödyksi". - Eikö kuitenkin ole ohjenuoraa oikeuden kovenemista - jota näen - vastaan?

Entä perussäännös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeista? Tuomioistuinlaitos ei voi pestä käsiänsä oikeusongelmista ja rajoittua vain omiin työtilastoihinsa. Uudistusten taustalla tarvitaan tietoa ihmisten ongelmista, yhteiskuntatilastoista sekä syistä, miksi asiat tulevat tai eivät nykyään tule tuomioistuimiin. On hyvä, että oikeuspoliittinen tutkimuslaitos (Optula) on käynnistänyt hankkeen maamme oikeusolojen kuvaamisesta.

Valtiosäännöstä vielä yksi esimerkki. Perustuslakivaliokunta katsoi hovioikeusuudistuksen yhteydessä, että muutoksenhakulupajärjestelmä "ei vaikeuksitta" sovi suomalaiseen oikeusperinteeseen. Tähän on syytä viitata siinä mielessä, että juuri tuomioistuinuudistuksissa on otettava huomioon oman oikeuskulttuurimme ja valtiosäännön vaatimukset. Tuomarikunnalle ei ole kunniaksi, vaikka valmistelu tehdäänkin muualla, että eduskunta joutuu etsimään oikeusturvan ydintä. Oikeusaatteen pitäisi asua jo uudistajissa.

Ihmisoikeussopimusten merkitystä voidaan arvioida siten, että YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) puoltaa yleistä muutoksenhakuoikeutta. Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taas korostetaan enemmän prosessille asetettavia vaatimuksia. Oma hallitusmuotomme asettelee pitemmälle julkisuuden, kuulemisen, perustelemisen ja muutoksenhakuoikeuden vaatimuksia. - Eikö sanaparissa "oikeudenmukainen oikeudenkäynti" painopisteen tulisi olla etupäässä?

Siviiliprosessin uudistusta 1993 on luonnehdittu enimmiltään onnistuneeksi. Ongelmana on, että valmistelu on kasvanut usein pääkäsittelyn korvikkeeksi. Haastehakemukseen ja vastaukseen on otettu varmuuden vuoksi kaikki, eikä uskalleta keskittyä olennaiseen. Eikö olla vikatiellä, jos jälkeenpäin kiistellään siitä, mihin seikkoihin valmistelussa on vedottu?

Rikosprosessin uudistamisessa 1997 on samoin päästy entistä välittömämpään, keskitettyyn ja akkusatoriseen menettelyyn. Asianosaiset kuulustelevat todistajan. Tuomari muuttuu kuin ulkopuoliseksi. Menettelyä on luonnehdittu syyttäjävetoiseksi. Miten käy ajan mittaan prosessinjohdon? Toinen ongelma on saman selvityksen, jos se enää on edes saatavissa, uudestaan esittämisellä.

Hallintoprosessissa vuoden 1996 hallintolainkäyttölaki on kasvattanut eroa riita- ja rikosasioihin. Tosin hallinnon oma oikeudenkäymiskaari oli jo paloina ollut muodostumassa. Suullisten käsittelyjen lisääminen on vaatinut uutta ajattelutapaa.

Erot prosessilajien välillä ovat lisääntyneet. Silti tuskin hyödyttää leimata siviiliprosessin uudistusta ns. liberalistisen kaavamaisen oikeuskäsityksen perilliseksi tai korostaa hallintoprosessia ns. sosiaalisen perinteen säilyttäjänä. Kaikella oikeudenkäytöllä on maassamme ollut perinteisesti kansanomainen luonne.

Uudistuksissa tuomioistuinlohkoilla olisi paljon toisiltaan oppimista. Ehkä suurin merkitys olisi siinä, että yleisessä prosessissa voitaisiin säilyttää tarpeellista joustavuutta väittämis- ja vaatimistaakkaa sekä prekluusiota koskevien säännösten soveltamisessa. Vastaavasti hallintoprosessi voisi saada ryhtiä yleisten tuomioistuinten suullisen käsittelyn perinteestä. Olennaista olisi päästä vertailemaan asioiden selvittämistä ja päätösten perustelemista, tuomion mallia oikeusturvan kehittämiseksi kokonaisuutena.

Tehokkuus kuuluu nykyisin oikeudenkäytön perusvaatimuksiin. Tuomioistuinten tulosneuvotteluista on juuri ilmestynyt oikeusministeriön tulosohjaustyöryhmän raportti. Valtiosäännön kannalta tuomioistuinlaitos on, presidentti K.J. Ståhlbergin sanoja lainaten oikeudenkäytössään riippumaton mutta muutoin valtion virastokoneiston osa. Riippumattomuus ei estä tulosvastuun korostamista. Asiassa on löydettävä menettelytavat.

Tulosohjaus ei voi mennä oikeudenkäytön sisällön alueelle. On olennaista, että tuomioistuinlaitos kantaa vastuuta voimavarojen tehokkaasta käytöstä ja menettelyn kehittämisestä. Valtiosäännössä tämä velvoite näkyy ylimpien tuomioistuinten tehtävässä valvoa lainkäyttöä omalla toimialallaan. Tämä on tuomioistuinlaitoksen itse ymmärrettävänä.

Elinkeinoelämän puolella puhutaan ns. corporate governance -järjestelmästä, asioiden hallinnasta, vastaamisesta omistajien ja sidosryhmien odotuksiin. Järjestelmä on tutkijoiden mukaan paras, kun sisäinen ja ulkoinen näkökulma vastaavat toisiansa. Ulkopuolelta ei silloin kohdisteta painetta.

Tuomioistuinlaitokseen sovitettuna ulkoinen paine on haettava ihmisten oikeusodotuksista ja yhteiskuntakeskustelusta - ei oikeushallinnosta. Oikeusministeriöllä on tärkeä tehtävä vastata toimintaedellytyksistä ja budjetista ja se tarvitsee yhteistyökumppanina tuomioistuinten kaiken tuen.

Johtamisjärjestelmien uusin suuntaus, ei välttämättä viimeinen on ns. arvojohtaminen. Se ei tarkoita arvojen toistamista vaan toiminnan kehittämistä yhteisesti asetettujen arvojen pohjalta. Tässäkin kohtaamme valtiosäännön, perusoikeusarvot.

Tulosvastuuseen liittyy valvonta. Pari vuosikymmentä sitten puhuimme tuomioistuinten kansanvaltaisesta kontrollista ja nimittämisjärjestelmistä. Aikoinaan laadin tutkimuksen tästä valtiosääntökomitealle. Nyt olen tullut toisiin ajatuksiin. Sulkeutuneisuutta voidaan torjua vain avoimella menettelyllä.

Ehdotus tuomareiden virkaesityslautakunnasta on saanut ristiriitaisen vastaanoton. Korkeimmat oikeudet vastustavat sitä. Puolesta ovat eräät järjestöt ja joukko alioikeuksia. Asia jäi hallitusmuotoesityksessäkin auki. Siinä todetaan vain yleisesti, että nimittämisessä noudatettavasta menettelystä, kuten ehdollepano- tai virkaesitysjärjestelyistä, säädettäisiin erikseen. Asiassa tarvittaisiin syvempää pohdintaa.

Tuomioistuinten valvonnan avain on menettelyn avoimuudessa. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on pitkään ollut tavoitteena kehittää perustelemista. Niissäkin tapauksissa, joissa alemman asteen päätöksen lopputulos ja perustelutkin pysytetään, on selkeästi viitattava esitettyihin vaatimuksiin, saatuun selvitykseen sekä alemman asteen päätöksen lainkohtiin ja muihin perusteluihin.

Valituslupa-asioissa, milloin hakemus hylätään, on katsottu yleensä riittäväksi päätöksen perusteleminen mainitsemalla asianomaiset lainkohdat. Tarvittaessa on tällainenkin päätös laajemmin perusteltava. Tämäkin liittyy tuomioistuinlaitoksen vallankäytön oikeutukseen sekä avoimuuden ilmapiirin ja valvonnan edellytyksiin. Tässä on vielä paljon parannettavaa.

Hallintotuomioistuinten ajankohtaisia näkymiä on asiarakenteessa tapahtuva muutos. Veroasioiden osuus on vähentynyt, kun verotuksen oikaisulautakuntia on uudistettu. Sosiaaliasiat ovat laman myötä lisääntyneet. Ympäristöoikeus on myös käynyt yhä tärkeämmäksi. Vireillä on rakennuslainsäädännön uudistaminen ja valmisteilla yhtenäinen, EY-direktiivin edellyttämä ympäristölupajärjestelmä. Se tuo aikanaan, kun ryhti uudistuksiin löytyy, merkittäviä asioita hallintotuomioistuimiin.

Oikeuden kansainvälistymistä osoittaa, että KHO:ssa asioita, joissa EY-oikeus tulee sovellettavaksi, on lähes kolmannes. Niissä on primaarioikeuden ja asetusten suoraa soveltamista, direktiivien välitöntä vaikutusta ja tulkintavaikutusta sekä EY-oikeuden etusijaratkaisuja. Ennakkoratkaisupyyntöjä on tehty kaksi, joista toiseen on saatu vastaus.

Den europeiska gemenskapsrätten håller på att bli allt mer bekant för oss. Det finns altså redan hundratals förvaltningsdomstolsbeslut där man åberopat de nya rättskällorna och tillämpat dem. Med hänsyn till parternas rättssäkerhet är det viktigt att hålla i minnet den gamla principen att det åligger domaren av känna till lagen. Härigenom bygger domstolarna upp tryggheten för medborgarna i integrationsprocessen.

Suurimpana uudistuksena on eduskunnassa vireillä alueellisten hallinto-oikeuksien muodostaminen. Lääninoikeuksista ja vesiylioikeudesta muodostetaan kahdeksan alueellista hallinto-oikeutta. - Samalla säilytetään lain edellyttämällä tavalla pysyvät istuntopaikat kaikilla nykyisillä lääninoikeuspaikkakunnilla. On merkittävää, että vuosien valmistelun jälkeen voidaan vahvistaa hallintotuomioistuinlaitosta. Tasavallan presidentti totesi puheessaan KHO:n 80-vuotisjuhlassa, että tämä on hallitusmuotoon kirjoitettavaa oikeusvaltiokehitystä.

Viime tuomaripäivillä kysyttiin tuomarinkuvaa. Eikö nyt olisi syytä kysyä tuomioistuinlaitoksen kuvaa? Julkisuus kuuluu oikeudenkäyttöön. Julkisuuslainsäädännön uudistaminen on nyt vireillä. Avoimuus on eri asia kuin näyttävyys ja julkisuuden tavoittelu. Julkisuuskampanjat johtavat vikaan. Sen olen aina sanonut. Eivät tuomioistuimet ja media ole vastakkain. Kumpikin tekee työtänsä.

Hallituksen kertomusta myöten kaikki kantavat huolta oikeuslaitoksen uskottavuudesta. Eduskunnan lakivaliokuntakin on toivonut, että tuomioistuinlaitos ja syyttäjälaitos kiinnittävät erityistä huomiota tiedottamisen tapaan. Eikö tämä vie ajatuksia viestintästrategioihin? Julkinen kuva paranee vain menettelyn avoimuuden lisäämisellä ja todellisen oikeuden tavoittamisella.

Tuomarikunta ei voi sivuuttaa sitä, syyttäjälaitoksen samoin kuin oikeusasiamiehen saama julkisuus ovat ehkä hämmentäneet kuvaa tuomioistuinlaitoksesta. Oikeusasiamies on luonnehtinut kantelujen ratkaisemista varattomien tuomioistuimeksi - tosin aivan oikein lisäten - ettei näin voida ratkaista oikeusriitoja. Meidän pitäisi kantaa huolta tuomioistuinmenettelyn selkeydestä. Tiedotettaessa olisi hyvä kertoa myös asioiden käsittelyn vaiheesta. Tämä edistäisi tuomioistuinten työn ja myös oikeudenkäynnin ymmärtämistä.

Todetkaamme lopuksi yksi yhteinen asia: Tuomioistuinten on itsensä tehtävä selväksi se, että riidat ratkaistaan riippumattomissa tuomioistuimissa, ei julkisuuden kautta, osapuolten kannanotoilla tai asiamiesten lausunnoilla. Siinä on meille tehtävää. Tuomioistuimet ovat sitä, mitä tuomarit ovat.