18.7.1999 Suomen hallitusmuoto 80 vuotta

Hallitusmuodon 80-vuotispäivä on merkkipaalu suomalaisen kansanvallan ja oikeusjärjestelmän historiassa. Sitä on hyvä juhlistaa juuri Haapajärvellä, presidentti K.J. Ståhlbergin kotiseudulla. Vietämme samalla Haapajärvi-seuran 50-vuotisjuhlaa.

Kun hallitusmuoto oli vahvistettu, Ståhlberg lähetti seuraavana päivänä, 18. heinäkuuta 1919 kirjeen kesäasunnolle lapsilleen ja kuvasi tuntojaan seuraavasti:

''Niin voitte arvata, jos pappuliini on hyvillään, kun paivällisiltä tullessaan sai sähkösanoman, että hallitusmuoto on vahvistettu. Se sentään on pääasia, että se nyt on auttamattomasti pelastettuna kaikenlaisilta vehkeiltä ja laskelmilta".

Tämä perhearkiston lausuma vie meidät paremmin kuin viralliset asiakirjat niihin tunnelmiin, joita hallitusmuodon vahvistaminen aikoinaan herätti. Kansakunta oli jakautunut kahtia ja maa oli sotien repimä. - Yritykset hallitusmuodonkin aikaansaamiseksi olivat kerta toisensa jälkeen rauenneet. Viimein tasavaltainen kanta voitti. Pitkä valmistelu vaikutti oikeastaan siihen, että perustuslaista tuli kestävä pohja valtakunnan rakentamiselle.

K.J. Ståhlbergin suuri päämäärä oli kansakunnan eheyttäminen. Hän oli koko elämänsä sivuilleen vilkuilematon suunnannäyttäjä niin tutkijana yliopistolla kuin valtiollisissa tehtävissä. Perustuslaista, sen kirjoittajana ja soveltajana tuli hänen elämäntehtavänsä. Hän oli jopa ensimmäinen virkamies, joka tuli erotetuksi siitä syystä, että piti kiinni Suomen perustuslaista.

Ståhlberg rakensi oikeutta eri tehtävissä, senaatin jäsenenä, valtiopäivämiehenä, korkeimman hallinto-oikeuden presidenttinä ja tiedemiehenä. Viikon kuluttua hallitusmuodon vahvistamisesta hänestä tuli Suomen ensimmäinen tasavallan presidentti.

"Käy valtakunnan ohjaksiin nyt mies, työn tyynen, vaan ei miekan" - kirjoitti Eino Leino runossaan heinäkuun lopulla.

Mikä on ollut hallitusmuodon merkitys ja mihin suuntaan valtiosääntömme kehitys kulkee kansainvälistyvässä maailmassa? Näitä kysymyksiä on hyvä pohtia täältä Haapajärveltä käsin. Näissä maisemissa nuori Kaarlokin sai opin alkeet ja ponnisti Ouluun koulutielle, joka vei hänet sitten valtiojärjestyksemme linjanvetäjäksi. Hänen viimeiseksi jäänyt kirjoituksensa vuoden 1952 Lakimies-lehdessa koski hallitusmuodon valmisteluvaiheita.

Perustuslain asema tulevaisuutemme rakentamisessa on ajankohtainen aihe. Tasavallan presidentti on kuukausi sitten, kesäkuun 11 päivänä vahvistanut uuden perustuslain. Se tulee voimaan ensi maaliskuun alussa vuonna 2000. - Uudessa perustuslaissa on edelleen korostettu valtiojärjestyksemme perustuvan demokratia- ja oikeusvaltioperiaatteille. Miten tätä Ståhlbergin perintöä vaalimme?

Etsikäämme vastausta ensin historiallisesta kuvasta hallitusmuodon valmistelusta. - "Vilkaisu historiaan helpottaa oloa", Leo Tolstoin kerrotaan sanoneen. - Näemme K.J. Ståhlbergin istuvan päiväkausia perustuslakikomitean puheenjohtajana ja sovittelevan pienessäkin piirissä, Anjalan kesässä tulevan hallitusmuodon säännöksiä.

Hallitusmuoto on ollut vuosikymmenten ajan oikeusjärjestyksemme perusta. Ståhlberg itse luonnehti presidenttikautensa jälkeen hallitusmuotoa vaatimattomaan tapaansa oloihimme soveltuvaksi ja sanoi, että "osuttiin oikeaan, kun vältettiin vastakkaisia äärimmäisyyksiä, myöskin niitä liiallisuuksia, joihin miltei kaikki muut uudet valtiot vapausinnossaan antautuivat".

On tietysti perusteetonta väittää, että hallitusmuoto sinällään olisi poistanut epäkohdat ja avannut tien tulevaisuuteen. Perustuslaki oli kuitenkin tasapainottava tekijä lähdettäessä rakentamaan luottamusta ja uutta uskoa oikeusvaltioon.

Hallitusmuotomme on ensimmäisen maailmansodan jälkeen säädetyistä länsieurooppalaisista perustuslaeista oikeastaan ainoa, joka on säilynyt pääpiirteissään viime vuosiin asti. Suomalaisella perustuslakiajattelulla on siten vahva perinne.

Yksi peruste valtiosääntömme säilymisessä on sen joustavuudessa. Tähän on osaltaan vaikuttanut kansainvälisesti harvinainen poikkeuslakimahdollisuus eli mahdollisuus säätää perustuslaista, sen sanamuotoa muuttamatta poikkeuksia. Poikkeuslakimahdollisuus on osoittautunut käyttökelpoiseksi. Tosin vaikeina sota-aikoina poikkeuslainsäädäntö muodostui liian laajaksi, mutta on sitten vähitellen supistunut. Nyt sitä on tietoisesti rajoitettu.

Perustuslain pysyvyys ja luottamus sen tasapuolisuuteen on olennainen asia. - Kerrotaan erään epämääräisen seurueen pohdiskelleen: "Lainvastaisuuden teemme hetkessä, mutta perustuslain vastaisuus vaatii pitemmän ajan". - Ihmisten keskuudessa näkyy näin juttujenkin tasolla perustuslain kunnioitus.

Kun puhumme näin hallitusmuodosta, emme tarkoita muuttumatonta asiakirjaa, vaan valtiosääntöperinnettä. Onko se säilynyt viime vuosien uudistuksissa?

Perustuslakiemme uudistamista alettiin laajemmassa määrin pohdiskella hallitusmuodon 50-vuotisjuhlan jälkeen 1970-luvulla. Tosin 70-luvun valtiosääntökomiteoiden mietinnöt osoittivat vielä enemmän perustuslakien pysyvyyttä kuin uudistustarvetta.

Ensimmäinen merkittävä uudistus toteutui vuonna 1987. Se koski presidentin vaalitapaa, hallituksen muodostamismenettelyä ja eduskunnan hajaannuttamista, presidentin valtaoikeuksia, lakien lepäämään jättämistä sekä talouspoliittisia säännöstelylakeja.

Tästä alkoi uudistustahti, joka on ollut vaikeasti hallittavissa. Tällä vuosikymmenellä valtiosääntöä on muutettu kaikkiaan 30 kertaa. - Vaikka muutokset ovat pääosin pieniä, voidaan kysyä uudistusten johdonmukaisuutta?

Valtiosääntöuudistusten tiellä on ollut kolme suuntaa, jotka vaivoin ovat koskettaneet toisiansa: 1) Monet uudistuksista ovat koskeneet ensinnäkin valtioelinten keskinäisiä suhteita ja poliittista järjestelmää. 2) Toinen pääsuunta on ollut kansalaisten aseman kehittäminen, perusoikeuksien uudistaminen. 3) Kolmas tienviitta on ohjannut Suomen sopeutumista kansainväliseen kehitykseen, Euroopan integraatioon. Nämä muutokset on tehty pääosin valtiosäännön ulkopuolella.

Moni on huolissaan muutosten tasapainosta ja kokonaisuuden varjelemisesta. - Palauttaako uusi perustuslaki taas pysyvyyden, poistaa uudistuspaineet, kuten esityksessä on tavoiteltu?

Pohtikaamme valtiosääntökehitystä näiden kolmen uudistussuunnan kannalta. Ensimmäinen tie on vienyt poliittisen vallan ytimeen. Olennaisia muutoksia on ollut presidentin vaalitavan muuttaminen. K.J. Ståhlberg oli eduskunnan valitsema.

Käsitykset presidentin vaalitavasta ovat vuosikymmenten aikana vaihdelleet poliittisten ryhmien välillä ja ryhmien sisälläkin. Nykyiseen vaalitapaan on tultu muuttamalla valitsijamiesvaali ensin vuonna 1987 välillisen vaalin ja suoran kansanvaalin yhdistelmäksi ja sitten vuonna 1991 suoraksi kaksivaiheiseksi kansanvaaliksi.

Vaalitapa vaikuttaa tietysti koko presidentti-instituutioon. Tutkijat ovat kysyneet, miten esivaalien, ehdokkaiden määrän ja äänten hajautumisen jälkeen presidentin takana on kansakunnan todellinen enemmistö. Turhapa tätä on pohdiskella. Ståhlbergin alkuperäisissä kaavailuissa oli jo suoran vaalin mahdollisuus, tosin monipuoluejärjestelmään paremmin sovitettuna.

Vaikka muutos on ollut luonnollinen kehitys, olen silti kuulunut niihin, jotka olisivat toivoneet suurempaa malttia ja poukkoilun välttämistä, vaalitapaa ja valtaoikeuksia koskevien säännösten kehittämistä kokonaisuutena sekä presidentille tarkoitetun, puolueintresseistä riippumattoman aseman kunnioittamista.

Toinen valtiosääntökeskustelua hallinnut aihe on ollut hallituksen muodostamismenettely. Sitä on viime vuosina muutettu monta kertaa lisäämällä eduskunnan mahdollisuuksia myötävaikuttaa ministereiden valintaan ja nyt uudessa perustuslaissa luopumalla muodollisestikin normaalitapauksessa presidenttijohtoisesta valtioneuvoston muodostamisprosessista. Näin perustuslakivaliokunta on uudistuksen määritellyt.

Näiden muutosten varjoon ovat jääneet muut uudistukset, kuten lakien lepäämään jättämissäännöstöstä luopuminen asteittain 80-luvulla ja määrävähemmistövaatimusten vähentäminen. Merkitystä on ollut myös valtiontaloutta ja budjettivaltaa koskevalla uudistuksella sekä eduskunnan valiokuntalaitoksen kehittämisellä ja valtioneuvostosäännösten uudistamisella.

Viime vuosikymmenten aikana on toteutettu monia valtioelinten toimivaltasuhteita koskevia uudistuksia. Instituutioiden Suomi voi siis hyvin - entä kansalaisten asema? Miten menee meillä suomalaisilla?

Valtiosääntöuudistusten toinen lohko on perusoikeuksien uudistamisessa, joka on sekin ollut vireillä 70-luvun alusta lähtien. Tien varrelta löytyy useita mietintöjä, jotka ovat vähitellen karsiutuneet realistisempaan ajatteluun ja toteuttamiskelpoisiin säännöksiin. Perusoikeusuudistus toteutettiinkin yksimielisesti eduskunnassa 1995.

Perusoikeusuudistuksen merkitystä valtiosääntöperinteellemme ei vielä ole riittävästi ymmärretty. Yleisesti meillä kyllä nähdään kehitys vapauksista yhdenvertaisuuteen, tasa-arvoon ja tasapuolisuuteen, säännöstelyn lisääntyessä osin keskivertoisuuteenkin. Nyt kaivattaisiin tervettä jännitettä yksilöllisyyden ja yhteisöllisyyden välille, todellisuutta arvokeskusteluun.

Tässä hengessä perusoikeusuudistuksesta löytyy kaksi säiettä. Toinen lähtee henkilökohtaisen vapauden ja yksilöllisyyden sekä yritteliäisyyden tukemisesta - toinen sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja yhteisvastuun korostamisesta. Yhteiskunta jossa ei ole aitoa yrittämistä, vetoa valjaissa sekä toisaalta sosiaalista turvallisuutta ja mukana pysymisen turvaa, ei voi menestyä.

Kolmas valtiosääntöuudistusten tie on ollut maamme sopeutuminen kansainvälistymiseen. Uusia vaatimuksia ovat asettaneet ihmisoikeussopimukset, Euroopan talousalueen ja EU:n jäsenyys sekä talous- ja rahaliiton EMU:n kolmas vaihe.

Valtiosäännön kannalta integraatio on merkinnyt eräiltä osin lainsäädäntö-, budjetti-, sopimuksenteko-, toimeenpano- sekä tuomiovallan siirtämistä. Vaikka EU-jäsenyyden velvoitteet ovat osin ristiriidassa perustuslakiemme kanssa, jäsenyyden mainitsemista hallitusmuodossa ei ole pidetty tarpeellisena.

Useimmissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa on perustuslakiin otettu yleinen säännös toimivallan luovuttamisesta kansainvälisille toimielimille. Meillä integraationkin tietä on tasoitettu poikkeuslaeilla. EU-jäsenyyskin ilmenee perustuslaista vain välillisesti. Ei ole ollut tarvetta itse puuttua Suomen suvereniteettiin ja valtiosääntömme perusteisiin.

EU-jäsenyys ei ole kovertanut Suomen asemaa täysivaltaisena ja itsenäisenä valtiona. Perustuslain kanssa ristiriidassa olevat valtiosopimukset on voitu saattaa voimaan ns. supistetussa perustuslainsäätämismenettelyssä kahden kolmasosan enemmistöllä ilman kiireelliseksi julistamista.

Valtiosääntökehityksemme kannalta on hyvä, että ei liioitella kansainvälistymisen vaikutusta vaan että nähdään asetelma myös toisinpäin. Miten voimme vaikuttaa yhteiseen eurooppalaiseen valtiosääntökehitykseen? Kansallista itsetuntoa ja itsepäisyyttä tarvitaan tälläkin saralla.

Olemme näin tarkastelleet valtiosääntömme kehitystä kolmelta suunnalta. Valtioelinten toimivaltasuhteet ja reviirikeskustelu ovat olleet viime vuosina liiaksi etualalla. Kansalaisten asema ja perusoikeuksien uudistaminen on jäänyt taustalle. Vallankäytön oikeutus rakentuu kansanvaltaisessa maassa kuitenkin aina ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien sekä osallistumisen ja hyväksymisen varaan.

Eikö olisi aika taas kansakunnan eheyttämiseen ja kahtiajakojen lientämiseen työllisten ja työttömien, kasvukeskusten ja riutuvan maaseudun välillä? Sosiologien kirjoissa ihmisiä jaotellaan euromenestyjiin, sinnittelevään kansaan ja putoavaan alaluokkaan. Vaikka nimitykset tuntuvat vierailta, ne kuvaavat yhteiskunnan eriarvoistumista. Tässä koetellaan myös perustuslakiamme, jonka yhtenä perusarvona on oikeudenmukaisuuden edistäminen.

Valtiosääntöajattelun painopistettä pitää siirtää instituutioista ihmisiin. Erityisen selvästi tämä tarve näkyy sopeutumisessa ylikansalliseen vallankäyttöön - Eurovaalien alhainen äänestysprosentti 30,1 havahdutti pohtimaan, onko meillä riittävän selkeää kuvaa yhteisten toimielinten asemasta ja tehtävistä. Nyt tarvitaan keskustelua vallankäytön oikeutuksesta ja sisällöstä eurooppalaisten kannalta.

Suomi on nyt kolmatta viikkoa EU:n puheenjohtajamaa. Mikä olisi oikeudelliselta kannalta olennaista ottaa esille? - Euroopan yhteinen valtiosääntökehitys on valinkauhassa. Onko mahdollista rakentaa vallankäytölle enemmän luottamusta, legitimiteettiä? Nykymenolla ei Eurooppa voi pitkän päälle kehittyä. Tarvitaan ennen kaikkea suurempaa avoimuutta ja eurooppalaisten ihmisten näkökulmaa.

Maastrichtin sopimuksessa viitattiin jo yleisesti oikeusvaltioperiaatteisiin ja ihmisoikeuksiin sekä jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen. Uudessa Amsterdamin sopimuksessa on otettu askel eteenpäin korostaen, että "unioni perustuu jäsenvaltioiden yhteisiin vapauden, kansanvallan, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamiseen sekä oikeusvaltion periaatteisiin". Samoin on viittaus Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan.

Ovatko sopimuskohdat juhlapuhetta vai yhteisen valtiosääntöperinteen kehittämistä? Europarlamentti on antanut julistuksen EU:n oman perusoikeusluettelon laatimisesta. Hanketta on pyritty edistämään päättyneellä Saksan puheenjohtajakaudella.

Ajatus EU:n yhteisestä perusoikeusluettelosta herättää osin myös ristiriitaisia ajatuksia. Perustavanlaatuisia oikeuksia on jo säännelty YK:n ihmisoikeussopimuksissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä kansallisissa perustuslaeissa. Yhteinen asiakirja saattaisi tehdä järjestelmän vieläkin monimutkaisemmaksi.

Olennaista on löytää aito eurooppalaisten yhteinen näkökulma. Keskustelua on paras käydä ensin kansallisista perusoikeuksista käsin, ei irrallaan kunkin maan oikeusjärjestyksestä ja yhteiskunnallisista olosuhteista. Suomella on perusoikeussäännöstömme pohjalta yleiseurooppalaiseen keskusteluun paljon annettavaa.

Suomen hallitusmuoto, jossa vapausoikeuksia sekä taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia on voitu kehittää kokonaisuutena, on maailmalla ainutlaatuinen. Toinen merkittävä piirre on siinä, että perusoikeudet ovat osa perustuslain kokonaisuutta ja voivat näin avata ihmiskeskeistä näkökulmaa myös valtaa ja vallankäyttöä koskeviin säännöksiin.

Näistä asioista meidän tulisi enemmän maailmallakin puhua, tosin suomalaiseen tapaamme vaatimattomasti ja omista kokemuksista lähtien. Kansainvälisellä tasolla ei ole pystytty yhdistämään vapauksia ja sosiaalisia oikeuksia. Esimerkiksi YK:n piirissä on näistä asioista erilliset sopimukset.

Henkisiä ja aineellisia arvoja tulisi kehittää kokonaisuutena. Ajatellaanpa kestävän rauhan rakentamista Balkanin niemimaalla, Kosovossa. Se edellyttää myös oikeusjärjestyksen perusteiden ja toimivuuden vahvistamista.

Hyvät kuulijat,

Palatkaamme vielä oman historiamme kautta tulevaisuuteen. Tosin tanskalainen filosofi Sören Kiergegaard on tokaissut, "miksi meidän on pohdittava tulevaisuutta, kun ymmärtäisimme paremmin menneisyyttä".

Hallitusmuodon 30-vuotisjuhlassa K.J. Ståhlberg luetteli seuraavien seikkojen aikoinaan helpottaneen perustuslain valmistelua. Niitä olivat valtiosääntömme historialliset perinteet, lujan hallitusvallan ja valtion päämiehen itsenäisen toimivallan turvaaminen, kansalaisten yleisten oikeuksien kehittämisen perinne, valtiopäiväjärjestyksessä vahvistettu parlamentarismi ja vuonna 1906 toteutettu uudenaikainen ja kansanvaltainen eduskunta.

Nämä keskeiset periaatteet säilyvät olennaisesti myös uudessa perustuslaissa. Perustuslakivaliokunta on sen nyt keväällä määritellyt siten, että "uudella perustuslailla ei muuteta Suomen valtiosäännön perusteita, vaan pikemminkin korjataan ja huolletaan valtiosääntöä sen nykyisistä perusteista lähtien''. Tässä onkin olennainen näkökulma valtiosääntöperinteen vaalimiseen. Meidän on ymmärrettävä valtiosäännön merkitys tulevaisuudessa.

Haapajärven teesinä voimme siirtää painopistettä instituutioista ihmisiin, vahvistaa perusoikeusajattelua, edellyttää ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien huomioon ottamista kaikessa vallankäytössä.

Tämä ajatus on kirjattuna hallitusmuodon ja uuden perustuslain alussa. Sen mukaan valtiosääntömme perusarvot ovat ihmisarvon loukkaamattomuus, yksilön vapaus ja oikeudet sekä oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa. Tämä tarkoittaa valtiosäännön merkitystä koko yhteiskunnan perusnormistona ei vain instituutioiden suhteiden järjestämisessä.

Perustuslain alussa on näkokulmaa myös kansainvälistymiseen. Sen mukaan on nimenomaisena tavoitteena, että Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.

Yhteiskunnan kestävä rakentaminen voi perustua vain kansanvaltaiseen oikeusvaltioajatteluun. - Tähän sopivat presidentti Ståhlbergin kaukoviisaat sanat vallankäytön oikeutuksesta:

''Luja on hallitusvalta nykyajan oikeusvaltiossa silloin, kun se, lailliseen kansaneduskuntaan ja sen kautta itse kansaan nojautuen, tahtoo ja voi osoittaa lujuutta toteuttaessaan kansan edun ja oikeuden vaatimuksia ja pitäessään kurissa kaikkea, mikä asettuu kansan kokonaisuutta, sen menestystä ja oikeusjärjestystä vastaan".