25.5.2000 Kouvolassa

SUOMEN PERUSTUSLAKI JA OIKEUSKEHITYS

Oikeus rakentava tekijä

Oikeuskeskustelussa ovat etualalla gallup-kyselyt, uutisarvoiset rikosjutut, syyttämiset ja syyttämättä jättämiset sekä oikeudenkäyntikulujen riistäytyminen riitajutuissa. Syvemmät kysymykset siitä, minkälaisessa oikeusvaltiossa elämme ja mihin suuntaan kehittyy julkisoikeus, hallintolainkäyttö ja valtiosääntö, jäävät vähemmälle huomiolle.

Oikeus ei ole kuitenkaan vain riitojen ja ongelmien ratkaisemista. Lainalaisuuden vanha periaate "maa on lailla rakennettava" sisältää tärkeän näkökulman oikeuden merkityksestä tulevaisuuden rakentamisessa. Keskeinen merkitys on perustuslailla. Se on koko yhteiskunnan peruslaki ei vain valtioelinten valtasuhteita varten.

Suomen uusi perustuslaki tuli voimaan 1.3.2000. Eduskunnan perustuslakivaliokunta määritteli uudistusta siihen tapaan, että "uudella perustuslailla ei muuteta valtiosäännön perusteita, vaan pikemminkin korjataan ja huolletaan valtiosääntöä sen nykyisistä perusteista lähtien".

Esitelmässä tarkastelen valtiosääntöuudistusten taustaa, perustuslain pääsisältöä, lähinnä perusoikeuksien merkitystä ja arvioin oikeusajattelun tulevaa kehitystä.

Valtiosääntömme pysyvyydestä

Hallitusmuoto täytti viime kesänä 80 vuotta. Se oli ensimmäisen maailmansodan jälkeen säädetyistä länsieurooppalaisista perustuslaeista oikeastaan ainoa, joka oli säilynyt pääpiirteissään viime vuosiin asti. Suomalaisella perustuslakiajattelulla on siten perinteitä.

Yksi peruste valtiosääntömme säilymisessä on sen joustavuudessa. Tähän on osaltaan vaikuttanut kansainvälisesti harvinainen poikkeuslakimahdollisuus eli mahdollisuus säätää perustuslaista, sen sanamuotoa muuttamatta, poikkeuksia. Poikkeuslakimahdollisuus on osoittautunut käyttökelpoiseksi myös integraatio-oloissa.

Perustuslain pysyvyys ja luottamus sen tasapuolisuuteen on olennainen asia. - Kerrotaan erään epämääräisen seurueen pohdiskelleen: "Lainvastaisuuden teemme hetkessä, mutta perustuslain vastaisuus vaatii pitemmän ajan."- Ihmisten keskuudessa näkyy näin juttujenkin tasolla perustuslain kunnioitus. Tähän liittyy se olennainen, että perustuslain säännösten tulee olla reaalisia ja mahdollisimman pitkälle oikeudellisesti sitovia, todellista oikeutta.

Kun puhumme hallitusmuodon pysyvyydestä, emme tarkoita muuttumatonta asiakirjaa, vaan valtiosääntöperinnettä. Onko se säilynyt viime vuosien uudistuksissa?

Valtiosääntöuudistukset

Perustuslakiemme uudistamista alettiin laajemmassa määrin pohdiskella hallitusmuodon 50-vuotisjuhlan jälkeen 1970-luvulla. Tosin ensimmäinen merkittävä uudistus toteutui vasta vuonna 1987. Se koski presidentin vaalitapaa, hallituksen muodostamismenettelyä ja eduskunnan hajaannuttamista, presidentin valtaoikeuksia, lakien lepäämään jättämistä sekä talouspoliittisia säännöstelylakeja.

Tästä alkoi uudistustahti, joka on ollut vaikeasti hallittavissa. Viime vuosikymmenellä valtiosääntöä muutettiin kaikkiaan 30 kertaa.

Valtiosääntöuudistusten tiellä on ollut kolme suuntaa, jotka vaivoin ovat koskettaneet toisiansa: 1) Monet uudistuksista ovat koskeneet ensinnäkin valtioelinten keskinäisiä suhteita ja poliittista järjestelmää. 2) Toinen pääsuunta on ollut kansalaisten aseman kehittäminen, perusoikeuksien uudistaminen. 3) Kolmas tienviitta on ohjannut Suomen sopeutumista kansainväliseen kehitykseen, Euroopan integraatioon.

Vallanjaon muutokset

Pohtikaamme valtiosääntökehitystä näiden kolmen uudistussuunnan kannalta. Ensimmäinen tie on vienyt poliittisen vallan ytimeen. Olennaisia muutoksia on ollut presidentin vaalitavan muuttaminen.

Käsitykset presidentin vaalitavasta ovat vuosikymmenten aikana vaihdelleet poliittisten ryhmien välillä ja ryhmien sisälläkin. Nykyiseen vaalitapaan on tultu muuttamalla valitsijamiesvaali ensin vuonna 1987 välillisen vaalin ja suoran kansanvaalin yhdistelmäksi ja sitten vuonna 1991 suoraksi kaksivaiheiseksi vaaliksi. Vaalitapa vaikuttaa tietysti koko presidentti-instituutioon.

Toinen valtiosääntökeskustelua hallinnut aihe on ollut hallituksen muodostamismenettely. Sitäkin on viime vuosina muutettu monta kertaa lisäämällä eduskunnan mahdollisuuksia myötävaikuttaa ministereiden valintaan ja nyt uudessa perustuslaissa luopumalla muodollisestikin normaalitapauksessa presidenttijohtoisesta valtioneuvoston muodostamisprosessista. Näin perustuslakivaliokunta on uudistuksen määritellyt.

Näiden muutosten varjoon ovat jääneet muut uudistukset, kuten lakien lepäämään jättämissäännöstöstä luopuminen asteittain 1980-luvulla ja määrävähemmistövaatimusten vähentäminen. Merkitystä on ollut myös valtiontaloutta ja budjettivaltaa koskevalla uudistuksella sekä eduskunnan valiokuntalaitoksen kehittämisellä ja valtioneuvostosäännösten uudistamisella.

Viime vuosikymmenten aikana on toteutettu monia valtioelinten toimivaltasuhteita koskevia uudistuksia. Instituutioiden Suomi voi siis hyvin - entä kansalaisten asema? Miten menee meillä suomalaisilla?

Perusoikeusuudistus

Valtiosääntöuudistusten toinen lohko on perusoikeuksien uudistamisessa, joka oli vireillä 1970-luvun alusta lähtien. Tien varrelta löytyy useita mietintöjä, jotka ovat vähitellen karsiutuneet realistisempaan ajatteluun. Perusoikeusuudistus toteutettiin lopulta yksimielisesti eduskunnassa vuonna 1995.

Perusoikeusuudistuksen merkitystä valtiosääntöperinteellemme ei vielä ole riittävästi ymmärretty. Yleisesti meillä kyllä nähdään kehitys vapauksista yhdenvertaisuuteen, tasa-arvoon ja tasapuolisuuteen, säännöstelyn lisääntyessä osin keskivertoisuuteenkin. Nyt kaivattaisiin tervettä jännitettä yksilöllisyyden ja yhteisöllisyyden välille, todellisuutta arvokeskusteluun.

Tässä hengessä perusoikeusuudistuksesta löytyy kaksi säiettä. Toinen lähtee henkilökohtaisen vapauden ja yksilöllisyyden sekä yritteliäisyyden tukemisesta - toinen sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja yhteisvastuun korostamisesta. Yhteiskunta, jossa ei ole aitoa yrittämistä, vetoa valjaissa, sekä toisaalta sosiaalista turvallisuutta ja mukana pysymisen turvaa, ei voi menestyä.

Valtiosääntö ja integraatio

Kolmas valtiosääntöuudistusten tie on ollut maamme sopeutuminen kansainvälistymiseen. Uusia vaatimuksia ovat asettaneet ihmisoikeussopimukset, Euroopan talousalueen ja EU:n jäsenyys sekä talous- ja rahaliitto EMU:n kolmas vaihe.

Valtiosäännön kannalta integraatio on merkinnyt eräiltä osin lainsäädäntö-, budjetti-, sopimuksenteko-, toimeenpano- sekä tuomiovallan siirtämistä. Vaikka EU-jäsenyyden velvoitteet ovat osin ristiriidassa perustuslakiemme kanssa, jäsenyyden mainitsemista hallitusmuodossa ei ole pidetty tarpeellisena.

Useimmissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa on perustuslakiin otettu yleinen säännös toimivallan luovuttamisesta kansainvälisille toimielimille. Meillä integraationkin tietä on tasoitettu poikkeuslaeilla. EU-jäsenyyskin ilmenee perustuslaista vain välillisesti. Ei ole ollut tarvetta itse puuttua Suomen suvereniteettiin ja valtiosääntömme perusteisiin.

EU-jäsenyys ei ole kovertanut Suomen asemaa täysivaltaisena ja itsenäisenä valtiona. Perustuslain kanssa ristiriidassa olevat valtiosopimukset on voitu saattaa voimaan ns. supistetussa perustuslainsäätämismenettelyssä kahden kolmasosan enemmistöllä ilman kiireelliseksi julistamista.

Valtiosääntökehityksemme kannalta on hyvä, että ei liioitella kansainvälistymisen vaikutusta, vaan nähdään asetelma myös toisinpäin. Miten voimme vaikuttaa yhteiseen eurooppalaiseen valtiosääntökehitykseen? Kansallista itsetuntoa ja itsepäisyyttä tarvitaan tälläkin saralla.

Oikeusturva

Uusi perustuslaki korostaa oikeuden ja oikeusvaltioperiaatteen merkitystä. Perustuslain alussa vahvistetaan perustavanlaatuisina arvoina ihmisarvon loukkaamattomuus, yksilön vapaus ja oikeudet sekä oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa. Valtiojärjestyksen perusteisiin on kirjattu kansanvaltaisuuden ja oikeusvaltion periaatteet. Julkisen vallan lakisidonnaisuus, joka aikaisemmin oli säädetty hallitusmuodon lopussa, on nyt perustuslain alussa.

Tuomiovallan merkitystä korostavat vallanjaon sekä tuomioistuinlaitoksen aseman ja rakenteen selkeä vahvistaminen perustuslaissa. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden vastuuta muutoksenhakujärjestelmän toimivuudesta korostaa näille ylimmille tuomioistuimille perustuslain mukaan kuuluva tehtävä myös valvoa lainkäyttöä omalla toimialallaan.

Perusoikeudet etualalle

Viime vuosien valtiosääntökeskustelu on painottunut valtioelinten toimivaltasuhteisiin ja reviireiden vartiointiin. Kansalaisten asema on jäänyt liiaksi taustalle. Tämä selittyy osaksi siitä, että maaliskuun alussa 2000 voimaan tullutta perustuslakia valmisteltaessa voitiin suoraan tukeutua vuoden 1995 perusoikeusuudistukseen pohtimatta uudestaan näitä asioita. On kuitenkin muistettava, että vallankäytön oikeutus demokraattisessa maassa rakentuu aina ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien varaan. Odotukset niiden toteutumisesta kohdistuvat viime kädessä tuomioistuimiin. Tuomioistuimilla on suuri vastuu paitsi perusoikeuksista, myös siitä ilmapiiristä, minkälaisessa oikeusvaltiossa elämme.

Perusoikeuksia uudistettaessa pyrittiin lisäämään perusoikeuksien suoraa sovellettavuutta ja vahvistamaan oikeusjärjestelmäämme, tuomaan perustuslaki lähemmäksi arkea. Perusoikeudet ovat tietysti sovellettavuuden kannalta erilaisia. Vapausoikeudet liittyvät kiinteästi yksilön asemaan ja ovat täsmällisinä yleensä suoraan sovellettavissa käytännön tilanteissa. Taloudelliset, sivistykselliset ja sosiaaliset oikeudet (TSS-oikeudet) edellyttävät puolestaan alemmanasteista lainsäädäntöä, jossa säädetään etuuksien saamisen edellytyksistä ja menettelytavoista. Perusoikeussäännöksillä on näiden säännösten soveltamisessa tulkinnallista merkitystä. Tosin näissäkin on eräitä ehdottomia, subjektiivisen oikeuden muotoon kirjoitettuja säännöksiä, kuten oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja jokaisen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.

Perusoikeuksia on alettu viime vuosina yhä enemmän soveltaa käytännön tilanteissa. Monet yhdenvertaisuuden, liikkumisvapauden, kokoontumis- ja yhdistymisvapauden, sananvapauden ja julkisuuden sekä elinkeinovapauden ja virkamiesten irtisanomissuojan loukkaukset ovat olleet korkeimman hallinto-oikeudenkin ratkaistavina. Tuomioistuinten merkitystä perusoikeusturvan toteutumisessa lisää perustuslakiin otettu säännös perustuslain etusijasta. Tämä tarkoittaa uudentyyppistä perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmää.

Lakien perustuslainmukaisuus

Perustuslain mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos ratkaistavana olevassa asiassa tavallisen lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Tämä etusijasäännös rajoittuu siten lain soveltamiseen yksittäisissä oikeusjutuissa. Tuomioistuimilla ei ole oikeutta arvioida lakien perustuslainmukaisuutta yleisellä tasolla ja irrallaan ratkaistavista asioista. Soveltamatta jättäminen edellyttää myös ilmeistä ristiriitaa. Kun sellainen havaitaan, lainsäätäjä tietysti korjaa säännöksen myöhemmin perustuslain mukaiseksi.

Tämä perustuslain merkitystä vahvistanut uudistus soveltuu hyvin yleiseen lainsäädännön, hallinnon ja tuomiovallan kolmijakoon. Se ei puutu eduskunnan asemaan, mutta lisää erityisesti perusoikeusturvaa ja samalla tuomioistuinten osuutta sen toteutumisessa. On huomattava, ettei perusoikeuksien soveltaminen ole riippuvainen siitä, onko niihin asian käsittelyvaiheissa vedottu. Tuomarin on tunnettava laki ja otettava sovellettavat säännökset huomioon viran puolesta. Perusoikeusluvun lopussa on muutenkin velvoite, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Ihmisoikeusvelvoitteet

Perusoikeussäännöstömme vastaa hyvin kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita, menee monissa kohdin pitemmällekin. Suomi on mukana n. 50 ihmisoikeussopimuksessa. On mielenkiintoista havaita, ettei YK:n piirissä ole lukuisista yrityksistä huolimatta pystytty yhdistämään kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia (ns. KP-sopimus) ja taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia (TSS-sopimus) samaan yhtenäiseen asiakirjaan. Samoin Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus vuodelta 1953 valmisteltiin mahdollisimman kiireisesti ja välttäen maiden välisiä kiistoja. Tässä meille tärkeimmässä ihmisoikeussopimuksessa on monia oikeuksia, mutta se on aineellisen sisällön kannalta kuitenkin selvästi perusoikeussäännöstöämme vaatimattomampi. Sopimukseen ei sisälly myöskään yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta.

Mihin suuntaan oikeuskehityksessä?

Oikeusjärjestelmämme kehittämistä olisi kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden lisäksi arvioitava enemmän kansallisista, sosiaalisen oikeusturvaperinteen lähtökohdista. Viime vuosina on liian helposti päädytty ulkomaisiin malleihin, rajoitettu muutoksenhakua ja lisätty menettelyn muotomääräyksiä. Tämä on johtanut varsinkin siviiliriidoissa vuoden 1993 uudistuksen jälkeen oikeudenkäyntikulujen ryöstäytymiseen käsistä. Rahasta on tullut kynnys päästä oikeuteen. Kun on välillä harkittu muutoksenhakurajoituksia väliasteeseenkin, hovioikeuksiin, on kiinnitetty huomiota lähinnä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Sen 7. lisäpöytäkirja oikeuttaa kyllä muutoksenhakurajoituksia järjestelmään vähäisten rikosten kohdalla. Toisaalta YK:n edellä mainitun KP-sopimuksen 14 artikla vaatii mahdollisuutta kahden asteen rikosprosessiin aina, kun henkilö tuomitaan rikoksesta. KP-sopimus menee siten pitemmälle. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei edes muutoksenhakulupajärjestelmä ollut vaikeuksitta yhdistettavissä suomalaiseen oikeusperinteeseen.

Oikeuskehitys tienhaarassa

Oikeuskehityksemme on tienhaarassa. Ulkomaisten mallien sijasta olisi tärkeää pitää kiinni omasta oikeusperinteestä. Perusoikeusuudistus ja perustuslaki antavat oikeusajattelullemme entistä vahvempaa pohjaa. Oikeus on vahva, kun se koetaan yhteiseksi. Oikeusturvassa voidaan nähdä tarve siirtää painopiste muodollisesta lakisidonnaisuudesta aineelliseen oikeuteen ja yhdenvertaisuuteen. Muotomääräyksiä ei pidä tietysti väheksyä, mutta ei niistä ole oikeuden mitaksi. Prosessi on vain menettelytapa todellisen oikeuden etsimiseen.

Oikeutta pidetään usein vain ongelmien ratkaisemisena, jopa osana ongelmaa. Olisi kuitenkin muistettava oikeuden merkitys rakentavana tekijänä yhteiskunnassa. Sosiologien kirjoissa jaotellaan ihmisiä euromenestyjiin, sinnittelijöihin ja putoajiin. Nimitykset kuvaavat yhteiskunnan eriarvoistumista. Kehitys koettelee myös perustuslaissa vahvistettuja perusarvoja. Niistä tärkeimpiä on oikeudenmukaisuuden edistäminen. Siltä tieltä ei saa kääntyä.