22.9.2000 Syyttäjäyksiköiden päälliköiden neuvottelupäivä Turussa

PERUSOIKEUDET JA OIKEUSVALTION PERIAATTEET

Ei syytöntä syytetä eikä viatonta viskota - ilmaisee sananlasku Kangaslammilta ytimekkäästi rikosoikeudelliset laillisuusperiaatteet.

Syyspäiväntasauksen päivänä, jota kansanperinteessä kutsuttiin syys-Matiksi ja jolloin peltotyöt oli vaihdettava puhdetöihin, on oikea hetki pohtia perusoikeuksien ja oikeusvaltion periaatteiden merkitystä. Tarkastelen asiaa laajemmin kuin syyttäjän tai tuomarinkaan kannalta pohdiskellen niitä vaatimuksia, joita on asetettava toimivalle oikeusvaltiolle.

Viime aikojen oikeuskeskustelu on ollut pinnallista otsikoiden hakemista. Etualalla ovat olleet gallup-kyselyt, uutisarvoiset rikosjutut, syyttämiset ja syyttämättä jättämiset sekä oikeudenkäyntikulujen riistäytyminen riitajutuissa. Nämä ovat kaikki oikeita aiheita, mutta oikeusturvan todellisuus ja valtiosääntökysymykset ovat jääneet liian vähälle huomiolle.

Kansalaisnäkökulman puute on vaivannut myös valtiosääntökeskustelua, kun maaliskuun alussa 2000 voimaantullutta perustuslakia valmisteltaessa voitiin suoraan tukeutua aikaisempaan vuoden 1995 perusoikeusuudistukseen. Päähuomio kiinnittyi valtioelinten toimivaltasuhteisiin ja reviirivartiointiin. Demokraattisessa oikeusvaltiossa vallankäytön oikeutus rakentuu kuitenkin aina ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien sekä odotusten varaan, minkä vuoksi oikeusvaltiotakin on mittailtava enemmän ihmisten kuin instituutioiden kannalta. Perusoikeuksista avautuu näkökulma oikeusjärjestyksen ja myös oikeusvaltiokehityksen puntarointiin. Jaottelen esitykseni kolmeen pääjaksoon: Oikeusvaltio, perusoikeudet ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteet.

Oikeusvaltio

Oikeusvaltioperiaate on yleensä kytketty lakisidonnaisuuteen ja nähty sen juuret keskiaikaisten maanlakien periaatteessa "maa on lailla rakennettava". Hallitusmuodon lakisidonnaisuussäännökselle, jonka mukaan kaikessa virkatoiminnassa on tarkoin lakia noudatettava, nähtiin katkeamaton traditio. Asia saa laajemman perspektiivin, kun muistamme common law -maista puuttuvan kirjoitetun lain perinteen. Eikö laki ole muutenkin enemmän väline ja oikeus päämäärä? Nyt perustuslain 2 §:ssä on laajempi lähtökohta, jonka mukaan julkisen vallankäytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia. Tämä säännös kytkee lakisidonnaisuuden samalla vallanjaon periaatteisiin.

Vallanjaon juuria tarkasteltaessa on samoin hyvä muistaa historian perinnettä. "Vilkaisu historiaan helpottaa oloa", sanoi Leo Tolstoi aikoinaan. Meidän oikeusjärjestelmässämme vallanjaon juuria voidaan nähdä jo vuoden 1634 hallitusmuodossa, mikä on selvästi vanhempaa perua kuin Montesquieun oppirakennelma teoksessa Lakien henki (1748). Historia antaa kehyksiä vallan kolmijako-opille. Se ei ole puhdas teoria, vaan sillä on käytännön merkitys valtiollisten tehtävien jakona (PL 3 §).

Tässä yhteydessä sallittaneen sivuhyppy tuomioistuinkeskusteluun. Olen vastustanut tuomarivaltiokehitystä, ennen kaikkea tuomarikeskeistä lähestymistä oikeusongelmiin ja näköalatonta keskittymistä ammattikuntakysymyksiin. Vaikka tuomioistuimet ovat riippumattomia, ne samalla ovat virastoyksikköjä, joiden työn sujumiselle ja tehokkuudelle on asetettava erityisiä vaatimuksia. Liikemaailman termejä käyttäen oikea corporate governance -ajattelu tarkoittaa sitä, että kun työn sisällölle ja sujumiselle asetettavat vaatimukset ymmärretään omassa piirissä, silloin ei tule ulkoisia paineita ja asiatonta puuttumista oikeudenkäytön järjestämiseen.

Syyttäjälaitos on perustuslaissa luettu lainkäyttöön, ja sillä on olennainen merkitys lain ja oikeuden toteutumisessa. Valtiosäännön kannalta on selvää, että syyttäjälaitos ei lukeudu vallanjako-opin mukaiseen tuomiovaltaan, vaikka syyttäjillä on laissa säädettyä ratkaisuvaltaa myös syyttämättä jättämiseen.

Oikeusvaltio ei tyhjenny lakisidonnaisuuteen ja vallanjaon periaatteisiin. Olennainen näkökulma oli jo vanhoissa tuomarinohjeissa, joiden mukaan yhteisen kansan hyöty on paras laki ja tuomari ei ole itseään varten. Toimivaa oikeusvaltiota on ajateltava ihmisten kannalta. Tämä näkyy tiivistettynä perustuslain alussa vahvistetuista valtiosääntömme perusarvoista: 1) yksilön vapaus ja oikeudet, 2) ihmisarvon kunnioittaminen ja 3) oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa. Tässä on silta perusoikeuksiin, jotka avaavat näkökulmaamme toimivan oikeusvaltion arvoperustaan.

Perusoikeudet

Perusoikeuksien uudistamista valmisteltiin 1970-luvun alusta lähtien. Matkan varrelta löytyy useita mietintöjä, jotka vähitellen karsiutuivat realistisempaan ajatteluun. Uudistus toteutettiin lopulta yksimielisesti vuonna 1995.

Perusoikeusuudistuksen merkitystä valtiosääntöperinteelle ei ole vielä riittävästi ymmärretty. Yleisesti meillä kyllä nähdään kehitys vapauksista yhdenvertaisuuteen, tasa-arvoon ja tasapuolisuuteen, säännöstelyn lisääntyessä osin keskivertoisuuteenkin. Yhteiskunnassa tarvitaan nyt selvästi uutta jännitettä yksilöllisyyden ja yhteisöllisyyden välille, kokonaisuuksien hahmottamista. Tässä mielessä perusoikeusuudistuksesta löytyy kaksi johdonmukaista säiettä. Toinen lähtee henkilökohtaisen vapauden ja yksilöllisyyden sekä yritteliäisyyden tukemisesta; toinen sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja yhteisvastuun korostamisesta.

Oikeusfilosofiselta kannalta näen tässä yksilönvapauden ja sosiaalisen yhteisvastuun yhdistämisessä vertailukohtaa tunnettuun John Rawlsin teoriaan, jossa yhdistetään vapaus- ja eroperiaatteet. Sen mukaan vapaus tarkoittaa jokaisen mahdollisimman laajaa vapautta, joka voidaan sovittaa yhteen muiden samanlaisen vapauden kanssa. Eroperiaate puolestaan sisältää tavoitteen ratkaisuihin, jotka tuovat huono-osaisimmille edullisen tuloksen. Yhteiskunta, jonka valjaissa ei ole vetoa tai josta puuttuu perälauta, mukana pysymisen turva, ei pärjää pitkän päälle. Toivoisin perusoikeuksien saavan oikeusasioissa todellista merkitystä.

Perusoikeuksia luokitellaan usein havainnollisesti sukupolviin: Ensimmäisen ryhmän muodostavat vapausoikeudet, kuten henkilökohtainen vapaus ja koskemattomuus. Näiden oikeuksien sisältönä on se, että julkinen valta pidättyy puuttumasta yksilön toimintavapauteen. Toisen sukupolven perusoikeuksia ovat taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet eli TSS-oikeudet. Niihin liittyy julkisen vallan aktiivinen toimintavelvoite. Nämä sosiaaliset oikeudet ovat tyypillisiä uudemmille perustuslaeille. Kolmantena sukupolvena pidetään ns. kollektiivisia oikeuksia, kuten erilaisia vähemmistöoikeuksia.

Perusoikeussäännöstömme vastaa hyvin kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita ja menee monissa kohdin pitemmällekin. Suomi on mukana noin 50 ihmisoikeussopimuksessa, joista tunnetuimpia ovat tietysti Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus, yhdistyneiden kansakuntien (YK) yleissopimukset ja kansainvälisen työjärjestön (ILO) lukuisat sopimukset. Euroopan ihmisoikeussopimus vuodelta 1953 valmisteltiin mahdollisimman kiireisesti ja välttäen kiistoja. Siten tuon sopimuksen aineellinen sisältö on nykyiseen perusoikeussäännöstöömme verrattuna osin vaatimaton. Menettelylliseltä kannalta sopimuksella on kuitenkin ollut huomattava merkitys, ja se on ollut taustalla myös prosessiuudistuksissa. Palaan myöhemmin siihen, että oma oikeudenkäyntiperinteemme menee silti monessa kohdin pitemmälle oikeusturvan takeissa.

Mittakaavaa kansainväliseen vertailuun saamme myös YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevasta yleissopimuksesta (KP-sopimus) ja toisaalta taloudellisia ja sosiaalisia oikeuksia koskevasta yleissopimuksesta (TSS-sopimus). Yrityksistä huolimatta näitä yleissopimuksia ei ole pystytty yhdistämään samaan asiakirjaan, kun kansainvälisesti on vaikea löytää taloudellisissa oikeuksissa yhtenäisiä standardeja. Suomen perusoikeussäännöstön vahvuus on siinä, että meillä vapausoikeudet, TSS-oikeudet ja muut perusoikeussäännökset muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden ja ne on sijoitettu valtiosäännön alkuun ja vallankäyttöä koskevien säännösten yhteyteen. Tästä avautuu olennainen näkökulma valtiosäännön merkitykseen koko yhteiskunnan perustuslakina, ei vain valtioelinten toimivaltasuhteiden järjestämisenä.

Perusoikeusuudistuksen jälkeen perusoikeusjärjestelmämme vastaa tarkoin kansainvälisiä sopimusvelvoitteita ja menee osin pitemmälle korostaen oikeuskulttuurimme erityispiirteitä. Eräs suomalainen erityispiirre on juuri perusoikeusjärjestelmämme kokonaisuudessa. Uudistuksella pyrittiin lisäämään myös perusoikeuksien suoraa sovellettavuutta, tuomaan perustuslaki lähemmäksi arkea. Perusoikeudet ovat sovellettavuuden kannalta tietysti erilaisia. Vapausoikeudet liittyvät kiinteästi yksilön asemaan ja ovat täsmällisinä yleensä suoraan sovellettavissa käytännön tilanteissa. Taloudelliset, sivistykselliset ja sosiaaliset oikeudet edellyttävät yleensä alemmanasteista lainsäädäntöä, jossa säädetään etuuksien saamisen edellytyksistä ja menettelytavoista. Tosin näissä TSS-oikeuksissakin on ehdottoman oikeuden muotoon kirjoitettuja säännöksiä, kuten oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja jokaisen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.

Tarkastelen esityksessäni perusoikeuksien soveltamista käytännössä. Monet yhdenvertaisuuden, liikkumisvapauden, kokoontumis- ja yhdistymisvapauden, sanan vapauden ja julkisuuden sekä elinkeinovapauden ja virkamiesten irtisanomissuojan loukkaukset ovat olleet KHO:nkin ratkaistavina. Esitykseni liitteenä on ote Perusoikeudet-perusteokseen kirjoittamastani selvityksestä (WSLT 1999). Tuomioistuinten merkitystä perusoikeusturvan toteutumisessa lisää myös perustuslakiin otettu säännös perustuslain etusijasta. Sen mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslainsäännökselle, jos ratkaistavana olevassa asiassa tavallisen lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Tämä etusijasäännös rajoittuu siten lain soveltamiseen yksittäisissä oikeusjutuissa. Tuomioistuimilla ei ole oikeutta arvioida lakien perustuslainmukaisuutta yleisellä tasolla ja irrallaan ratkaistavista asioista. Samoin soveltamatta jättäminen edellyttää ilmeistä ristiriitaa. Tämä uusi perustuslainmukaisuuden jälkikontrolli on hyvin sovitettu yhteen vallanjakojärjestelmämme perusteiden kanssa. Se lisää käytännön tilanteissa perusoikeusturvaa, mutta ei se puutu eduskunnan asemaan.

Tarkasteltaessa esimerkkejä perusoikeuksien soveltamisesta, syyttäjien kannalta on perustavaa laatua rikosoikeudellinen laillisuusperiaate (PL 8 §). Sen mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Saman ennakoitavuusperiaatteen vastaista olisi myös tuomita henkilö sinänsä rangaistavaksi säädetyn teon johdosta ankarampaan rangaistukseen kuin tekohetkellä on säädetty. Rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen kuuluu myös vaatimus rikostunnusmerkistöjen täsmällisyydestä. Taannehtivan rikoslain kiellon katsottiin aikaisemminkin perustuslakivaliokunnan käytännössä kuuluneen järjestelmäämme, vaikka nimenomainen laillisuusperiaate puuttui ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta (PeVL 12/1985 vp). Rikosoikeudellinen legaliteettiperiaate sisältyy myös kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin (Euroopan ihmisoikeussopimus 7 artikla ja KP-sopimus 15 artikla).

Taannehtivan rikoslain kielto näkyi aikoinaan siinäkin, että sotasyyllisyyslaki ja asekätkentälaki oli säädettävä poikkeuslakeina perustuslain säätämisjärjestyksessä. Nykyään tällainen poikkeaminen ei olisi enää mahdollista edes perustuslainsäätämisjärjestyksessä, ellei kysymys ole ihmisoikeussopimuksissa tarkoitetusta kansainvälisoikeudellisesta rikoksesta.

Taannehtivuuskielto koskee nimenomaisesti asetettuna lainsäätäjää, mutta se ulottuu myös lain soveltajaan. Tuomioistuin ei saa soveltaa lakia taannehtivasti sellaisen teon rankaisemiseksi, jota ei vielä tekohetkellä ollut sanktioitu. Tästä kiellosta on johdettavissa myös se periaate, että Suomea sinänsä velvoittavaa EY-direktiiviä ei voida asettaa rangaistusvastuun perusteiksi, mikäli direktiiviä ei ole tekohetkellä saatettu täytäntöön (implementoitu) kansallisen oikeuden osaksi. Ankaramman tulkinnan omaksumisesta ei sitä vastoin ole suoraan pidetty mahdottomana, mikäli tulkinta ei ole saavuttanut tavanomaisen oikeuden asemaa. Tähän nähden taannehtivuuskiellon vastaista ei ole ns. lievemmän lain periaatteen soveltaminen. Päin vastoin ihmisoikeussopimukset lähtevät siitä, että rikoksentekijänkin tulee päästä osalliseksi lievemmän lain periaatteesta. Suomessa lievemmän lain periaate ei sisälly PL 8 §:ään, mutta KP-sopimuksen kautta se on katsottu lailla turvatuksi ja kuuluvan rikosoikeudelliseen järjestelmäämme.

Olennainen osa taannehtivan rikoslain kieltoa on lailla säätämisen vaatimus ja siihen liittyvä rikostunnusmerkistön täsmällisyysvaatimus. Rikoksina rangaistavat teot on määriteltävä laissa, on usein perustuslakivaliokunnassakin todettu periaate (PeVL 2/1997 vp). Perusoikeusuudistuksen jälkeen myös lainsäädäntö käytännössä on suhtauduttu entistä tiukemmin myös ns. blanko-rangaistussäännöksiin, joskin tällaisista yleissäännöksistä on ollut vaikea kokonaan luopua. Säännöstely rikosten tunnusmerkistöissä on vielä pidetty tämänkaltaista sääntelyä, joskin kiinnitetty entistä enemmän huomiota paitsi perustuslain myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen vähimmäisvaatimuksiin.

Rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen kuuluvat myös lainkäyttäjää sitovat periaatteet, praeter legem -kielto ja analogiakielto. Lain soveltaja ei siten voi tulkinnalla laajentaa rikostunnusmerkistön tai rangaistussäännöksen soveltamista (KKO 1998:159).

Oikeusturva

Oikeusturva on jokaiselle kuuluva keskeinen perusoikeus. Perusoikeusuudistusta valmisteltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota siihen, että valtiosäännöstämme olivat puuttuneet yksilön näkökulmasta kirjoitetut säännökset oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä ja myös hyvän hallinnon periaatteista.Tässä oli suuri ero kansainväliseen ihmisoikeussopimuskäytäntöön. Lähimmät esikuvat olivat KP-sopimuksen 14 artiklan 1 kappale ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale. Uudistuksen jälkeen on jäänyt monelta huomaamatta, että oma perustuslakimme nyt menee monessa kohdin pitemmälle etenkin kuulemista, päätösten perustelemista ja muutoksenhakuoikeutta koskevissa vaatimuksissa.

Yleisesti voidaan luonnehtia, että Euroopan ihmisoikeussopimus asettaa menettelylle pitemmälle meneviä vaatimuksia kuin KP-sopimus, kun muutoksenhakuoikeus kansallisessa lainsäädännössä on järjestetty, mutta KP-sopimus puolestaan vaatii laajempaa muutoksenhakuoikeutta, kuten 14 artiklassa mahdollisuutta kahden asteen rikosprosessiin henkilön tullessa tuomituksi rikoksesta. Asia havaittiin tarkemmin vasta hovioikeusuudistuksen eduskuntakäsittelyn aikana, kun perustuslakivaliokunta totesi hallituksen esittämän muutoksenhakulupajärjestelmän noudattamisen jo hovioikeusasteessa huonosti soveltuvan suomalaiseen oikeusperinteeseen. Valiokunta huomautti siitä, voiko korkein oikeus toimia ylimpänä oikeusasteena, jos hovioikeudet valikoivat käsiteltäväksi otettavia asioita. Toisaalta kysymys oli enemmän esityksen terminologisista epäselvyyksistä. Pääasiallinen ongelma oli esityksen mukaan päätösten perustelematta jättämisessä (PeVL 9/1997 vp).

Meillä etsitään liian helposti muutoksenhakulupajärjestelmiä päähuomion kohdistuessa sen pohdiskeluun, ovatko rajoitukset ihmisoikeussopimusten pohjalta mahdollisia, muutoksenhakumahdollisuuksien tarpeellisuuden jäädessä kansalaisten kannalta liian taustalle. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusvaatimuksiin kuuluu kuitenkin tehokas oikeussuojakeino ylemmässä, ainakin toisessa asteessa. Liian vähän on pohdittu sitä kysymystä, miten menettely voidaan tehdä oikeusturvan kannalta mahdollisimman toimivaksi ja miten tarpeellista selvitystä voidaan esittää myös muutoksenhakuvaiheessa. Oikeudenkäyntiä riita- ja rikosasioissa on kehitetty liiallisten muotomääräysten pohjalta ja näin aiheutettu oikeudenkäyntikulujen kohoaminen. Keskitetyn ja välittömän oikeudenkäynnin periaatteisiin voidaan löytää varmasti joustavampia malleja ja välttää muutoksenhakuasteessa sellaisen todistelun toistamista, jota asianosaiset eivät vaadi tai joka oikeusturvan kannalta ei ole perusteltavissa. Perustuslakimme lähtee sosiaalisemman oikeudenkäyntijärjestyksen mallista kuin viime vuosien uudistuksissa sovelletut ulkomaiset esikuvat.

Valtakunnansyyttäjän taholta näihin oikeudenkäyntiuudistusten ongelmiin on kiinnitetty perustellusti huomiota. Virheiden korjaamiseen tarvittaisiin suurempaa vastuullisuutta lain valmistelulta ja myös tuomioistuinten aktiivisempaa osallistumista oman alansa kehittämistä koskevaan keskusteluun.Euroopan unionin piirissä valmistellussa julistuksessa perusoikeuksista kiinnitetään huomiota myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteisiin ja erityisesti oikeussuojakeinojen tehokkuuteen. Oikeudenkäyntimenettelyltä edellytetään selkeyttä, avoimuutta ja ennakoitavuutta sekä kustannusten kohtuullisuutta. Jos oikeudenkäyntikulut muodostuvat kynnykseksi oikeuteen pääsemiselle, se vähentää luottamusta oikeudenkäytön tasapuolisuuteen.

Asioiden tasapuolinen selvittäminen on yksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusvaatimuksia. Prosessioikeudessa on usein korostettu kaksiasianosaissuhteen merkitystä. Tämä on selvä lähtökohta ja kuvaa osapuolten tasa-arvoisuutta. Hallintoprosessissa asetelma on kuitenkin usein sellainen, että vastakkain ovat valtiovalta ja yksityinen, monasti esimerkiksi sosiaaliasioissa ja ympäristöasioissa viranomaista vähäväkisempi. Tällaiseen oikeudenkäyntiin ei sovellu passiivinen prosessinjohto, vaan tuomioistuimen on virallisperiaatteen mukaisesti myös osaltaan vastattava asian tulemisesta selvitetyksi. Asioiden selvittämisvastuu onkin oikein ymmärrettynä tärkeä tasapainoisen oikeudenkäynnin, equality of arms -periaatteen tae. Tuomioistuimen on katsottava prosessinjohtovaltaansa käyttäen, että asiat tulevat selvitetyiksi ja että asianosaisten puutteelliset tiedot eivät vähennä oikeusturvaa.

Pohdittaessa kielikuvana oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitettä painopiste ei ole käynnissä vaan oikeudessa. Prosessi on aina menettelytapa, jonka on palveltava oikeutta. Suhtaudun epäilyksin keskusteluun muutoksenhakuoikeuden rajaamisesta vain oikeuskysymyksiin ja esteiden asettamisesta uuden näytön esittämiselle muutoksenhakuvaiheessa. On ymmärrettävää, ettei kanteita saa muuttaa toisiksi, mutta yhtä ymmärrettävää on vaatimus lopputuloksen todellisuudesta. Jos normit erotetaan faktoista, oikeus käy epätodelliseksi ja menettää yhteiskunnallista merkitystään.

Lopettakaamme Aleksin Kiven sanoin: Oikeus ja totuus kieppaisevat viimein voiton monen konstin päästä. - Nykyaikana tosin myöhempi totuus jää julkisuudessa usein toiseksi.