15.2.2001 Helsinki aikajanalla 2001

Päätöksenteon oikeutus ja tulevaisuus

1. Kreikan kaupunkivaltioiden ihanteena oli, että kaikki kansalaiset pääsivät päättämään yhteisistä asioistaan. - Platonin mukaan 5 040 hengen asukasluku sopi parhaiten "kaikenlaisiin sopimuksiin ja yhteishankkeisiin, veroihin ja jakotoimituksiin". - Niinhän nytkin keskustellaan uusista jakotoimituksista ja veroista sekä valtion, kuntien ja kuntalaisten suhteista. Tosin meidän on nyt nostettava katsetta aikajanalla Helsingin tulevaisuuteen; pohdittava henkisen ja aineellisen hyvinvoinnin edellytyksiä uusissa tietoyhteiskunnan oloissa.

2. Tulevaisuutta tutkailevan kirjallisuuden hakusanat, kuten virtuaalikunta, teledemokratia ja asiakirjahautomo eduskunnan tulevaisuusvaliokuntaan ovat hauskasti kuvaavia, mutta jäävät ihmisille aika etäisiksi. Sen sijasta, että kehitellään erityisiä tietoyhteiskuntateorioita, olisi parempi puhua yksinkertaisesti tietoyhteiskuntakehityksen vaikutuksista. Päätöksenteon oikeutusta, legitimiteettiä, on aina arvioitava ihmisten kannalta.

Asetelma on sama kuin ns. uudessa taloudessa. Siinäkin toimintamekanismit ovat samat kuin vanhassa taloudessa. Muutos näkyy siinä, että tavaran tuottamisen sijasta uuden talouden tärkein tuote on tieto. Kaikki perustuu yhä enemmän informaatioteknologiaan ja osaamisen hyödyntämiseen. Verkostoituminen vaikuttaa kuitenkin samalla päätöksenteon edellytyksiin.

3. Tietoyhteiskunnan viitekehys piirtyy mielenkiintoisella tavalla alan gurun Manuel Castellsin trilogiassa The Information Age. Sen mukaan on olennaista nähdä jännite maailmanlaajuisen teknologis-taloudellisen verkoston ja paikallisten identiteettien välillä.

Ihmiset etsivät identiteettiä paitsi lähipiiristä myös elämyksellisesti verkkoyhteyksistä kaukaa samanhenkisten kesken. Sitoutuminen muuttuu enemmän asia- ja intressikohtaiseksi. Näin osallistumiseen avautuu teknologian tietä samalla uusia kaukovaikuttamisen mahdollisuuksia. Mitä tämä vaikuttaa vallankäytön oikeutukseen?

Olen viime aikoina lähestynyt aihetta pohdiskellen oikeusvaltioajattelumme tulevaisuutta. Tässäkin voimme edetä aikajanalla vuosisataisin harppauksin. Vanhan ajan oikeusvaltion tunnusmerkki oli lakisidonnaisuus, julkisen vallan sitoutuminen lakiin.

Toinen merkkipaalu on ollut vallanjaon omaksuminen, mikä sekin meillä on vanhempaa perua kuin Montesquieun oppirakennelma teoksessa Lakien henki (1748). Kolmas tunnusmerkki on perusoikeuksissa, ihmisten oikeuksissa ja velvollisuuksissa. Siinä on askel oikeuden muodosta sisältöön, myös sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen.

Neljäs oikeusvaltion mitta on oikeusjärjestyksen toimivuudessa; miten se edistää niin henkistä kuin aineellistakin hyvinvointia. Tästä todellisuuden puntarista avautuu näkökulma tulevaisuuteen: Mikä on vallankäytön oikeutus, minkälaisia lakeja ja ratkaisuja saamme aikaan, miten niitä noudatetaan ja miten me rakennamme elinympäristöämme?

Pohdittaessa kunnallisten ja muidenkin viranomaisten päätöksenteon oikeutusta on ensin muistettava yhteiset pelisäännöt, lait - millaiset lait? Laki on vain väline ja oikeus päämäärä. Reaaliset lait ovat helpoimmin omaksuttavissa. Niitä noudatetaan.

Suomessa niin kuin tietysti muuallakin on liian vähän kiinnitetty huomiota säädöspolitiikkaan. Päähuomio on ollut säädösten määrän vähentämisessä, ei niinkään niiden laadun parantamisessa. Nyt näkyy taas merkkejä, että aletaan harkita lainsäädännön yksityiskohtaisuuden tasoa, tavoitteita, keinoja ja tehosteita. Oikeus voisi kääntyä ongelmista myönteisemmin tulevaisuuden rakentamiseksi.

Laki ja oikeus on silloin vahva, kun se kohtaa todellisuuden, virtuaalitodellisuus ei riitä. Filosofi Georg Henrik von Wright on 1983 murskannut myytin normatiivisen erillisestä todellisuudesta. Sen mukaan "normien siirtäminen tosiseikkojen maailmasta on samalla niiden siirtämistä pois totuuden valtakunnasta". - Vain sellainen päätöksenteko voi kasvattaa luottamusta, mikä perustuu reaalisten tosiseikkojen selvittämiseen. Tähän on aina lisättävä päätöksenteon avoimuus ja päätösten perusteleminen.

4. Päätöksenteon oikeutus punnitaan luottamuksessa. Tämä koskee olennaisesti kansanvaltaista päätöksentekojärjestelmää. Tutkijat puhuvat edustuksellisesta demokratiasta, eturyhmädemokratiasta, suorasta demokratiasta ja osallistuvasta demokratiasta. Samoin erotetaan verkkodemokratia ja teledemokratiakin, mutta nämä ilmaisut kuvaavat enemmän osallistumisen teknisiä mahdollisuuksia.

Meidän kysymyksemme on siinä, voiko tietoyhteiskunnassa suora osallistuminen korvata edustuksellista demokratiaa?

Julkaisussa Kuntien tulevaisuus (1999) on ennakoitu median ja tietoverkkojen varaan rakentuvien toimintaryhmien kasvattavan merkitystään niin, että ne olisivat Suomen itsenäisyyden 100-vuotisvuonna 2017 puolueiden ja liike-elämän jälkeen seuraavaksi tärkein kunnallisen vaikuttamisen kanava. Päätöksenteon ilmapiiri voi muuttua merkittävästi.

En kuitenkaan tältä seisomalta usko verkko-osallistumisen tai teledemokratian syrjäyttävän vakiintunutta edustuksellista demokratiaamme. Kysymys on lähinnä siitä, miten uudet osallistumismuodot voisivat saada aikaan enemmän palautetta ja kiinnostusta yhteisiin asioihin, tukea kunnallista päätöksentekojärjestelmäämme.

5. Joskus kuulee arvioita, että lait tai varsinkin lakimiehet olisivat vanhanaikaisia ja asettaisivat esteitä uusien osallistumismuotojen kehittämiselle. Kritiikki ei osu kohdalleen. Kuntalaisten osallistumisen lakisääteinen perusta avaa ovia monenlaiselle vaikuttamiselle. Perustuslaissa on säädetty vaali- ja osallistumisoikeuksista, julkisen vallan tehtävästä edistää yksilön vaikuttamismahdollisuuksia häntä koskevaan päätöksentekoon. Nykyisessä kuntalaissa on kokonainen luku kunnan asukkaiden osallistumisesta, aloitteista, tiedottamisesta, kansanäänestyksestä ja muista vaikuttamiskeinoista. Kunnan hallintosäännössä on lisäksi yksityiskohtaisia määräyksiä.

Nykyaikaiset osallistumiskeinot löytyvät myös hallintomenettelylain neuvonta-, tiedottamis- ja kuulemissäännöksistä. Vuoden 1999 julkisuuslaissa on puolestaan asetettu viranomaisille velvoite huolehtia yleisön tiedonsaannin kannalta riittävästä tiedottamisesta. Vuoden 2000 maankäyttö- ja rakennuslaki menee vieläkin pitemmälle, kun se edellyttää kaikkien osallisten todellista vuorovaikutusta kaavoja valmisteltaessa. Asiakaslähtöisyys on selvimmin vahvistettu uudessa laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista.

I den tvåspråkiga huvudstaden skall också de språkliga rättigheterna minnas. Språket är ändå inte bara ett kommunikationsmedel utan det utgör möjligheterna att deltaga, främja kultur och förstärka identitet. Behovet att få kommunicera på eget språk begränsas ju ingalunda till myndighetsutövandet. Minst lika stora intressen ligger i frågor som gäller de mera vardagliga sociala och kulturella omständigheterna.

En av de viktigaste förändringarna har varit privatiseringen av offentlig service. Problemet gäller inte bara språkliga rättigheter utan förvaltningsförfarandet och rättsskyddet som helhet. De här kommunikationsproblem, t.ex. privatiseringen, den mera komplicerade myndighetsutövningen samt internationaliseringen är gemensamma både för den finsk- och svenskspråkiga befolkningen. För att utveckla beslutssystemet behövs inga språkgränser.

Uusi teknologia aiheuttaa uudentyyppisiä kielellisen ilmaisun ongelmia. Verkko-osallistuminen on luonteeltaan kaukovaikuttamista; enemmän katselemista ja näkemistä kuin kuuntelemista tai osapuolten vuorovaikutusta. Vuoden 1999 alussa Helsingissä, Politics and Internet -kongressissa asiaa arvioinut Benjamin Barber sanoi, että pelkät tietokoneet eivät sinänsä edistä demokratiaa ja että liian harvoin esiintyy todellista vuoropuhelua. Tarvittaisiin siten enemmän taustatietoja, muuten vuoropuhelu jää tyhjäksi.

6. Verkkopalveluille olisi paljonkin teknisiä edellytyksiä. Vuoden 2000 alussa Suomessa oli 90 Internetiin liitettyä tietokonetta tuhatta asukasta kohden ja Internetiä oli haastattelututkimuksen mukaan käyttänyt jo yli 55 % aikuisista. Kaikkiaan 67 % Internetiä käyttäneistä oli käynyt viimeisen kolmen kuukauden aikana jollakin julkishallinnon kotisivulla. Suomen itsenäisyyden juhlarahastolla SITRA:lla on ollut uraa uurtava projekti "Oppiva Ylä-Karjala" . Sen tulokset ovat myönteisiä. Vuoden 1999 lopussa tuon kansalaisverkon piirissä oli jo yli 4500 rekisteröitynyttä käyttäjää. Samalla on muodostumassa tehokas keskustelukanava asukkaiden ja kunnallisten päättäjien välille.

Kuntaliiton tietojen mukaan vuoden 2000 alussa yhteensä 452 kunnastamme noin 400:lla oli kotisivut. Sähköpostitunnuksia on 125.000. Verkottuminen on ollut hyvässä vauhdissa. Esimerkiksi Oulussa hallintokuntien esityslistat laitettiin verkkoon 1994 alussa. Kuorevedellä on kuntalaisten "sisäverkko" asiavalmistelua varten, Pirkanmaalla verkkoäänestyskokeilu, Espoossa nuorisovaltuuston "ideahautomo", Kotkassa televerkkokokeilu, Tampereella "virtuaalivirasto" ja kahden kaupunginosan suunnittelupeli. Meillä Helsingissä on esimerkilliset verkkopalvelut, joita tämän päivän aikana on jo laajasti selvitelty.

Tutkimusten mukaan kiinnostus ja verkkovaikuttaminen on suurempi silloin, kun kysymys on lähellä olevasta, konkreettisesta asiasta. Omatoimisuus menee selvästi edelle virkamiesvetoisia osallistumishankkeita. Toisaalta hyvin suosittuja näyttävät olevan pöytäkirjat ja esityslistat. Vuoropuhelulle ja osallistumiselle ennen päätöksentekoa saattaisi olla edellytyksiä. Toisaalta on muistettava väestön ikääntyminen, erilaiset olosuhteet ja muuttoliike. Kaikilla ei ole suinkaan samanlaisia uuden osallistumisen mahdollisuuksia.

Asiaan liittyy periaatteellinen puoli. Verkkokeskustelu on vaikuttamista; jonkun on aina tehtävä ja todettava päätös sekä kannettava vastuu siitä. Se koskee niin kaupunkisuunnittelua, sosiaaliturvaa kuin avustusten jakamistakin. Tarvitaan vastuullista valtuustoa, kaupunginhallitusta, lautakuntia ja virkamieskuntaa toteuttamaan yhteistä kunnallispolitiikkaa ja tekemään päätöksiä.

Päätöksentekoon liittyy myös oikeusturvan vaatimus, kuntalaisten mahdollisuus vaatia oikeuksiaan ja vahtia laillista menoa. Oikeusvaltioperiaatteiden takaamisesta - ei kuntien päätöksentekoon sekaantumisesta - on kysymys hallinto-oikeuksien toiminnassa. Muutoksenhakuoikeus on sekin osa kunnallista itsehallintoa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavista asioista runsas kolmannes eli yli 1500 asiaa vuodessa koskee kuntia, kuten kaavoja ja ympäristöä, sosiaaliturvaa, julkisia hankintoja ja kuntalain soveltamista. Kunnan toimialakiistat ovat vaihtuneet säästötoimiin. - Päätöksenteon oikeutusta ei tule etsiä juridisista rajoista vaan päätösten sisällöstä.

7. Onko verkkovaaleille sitten tilaa ja edellytyksiä? Uusia osallistumiskeinoja on usein kaivattu sen vuoksi, että kansalaiset näyttävät vieraantuvan politiikasta. Tämä näkyy alhaisina äänestysprosentteina. Vuoden 1924 kunnallisvaalien jälkeen alhaisin äänestysprosentti oli vuoden 1999 Europarlamenttivaaleissa, vain 30,1 % eli alle kesän lämpöennätysten. Kunnallisvaaleissakin äänestysaktiivisuus on laskenut noin 20 prosenttiyksikköä 20 vuodessa.

Äänestysaktiivisuuden laskun syiksi mainitaan usein arvotyhjyys, luottamuspula päättäjiin, muuttoliikkeen lisäämä juurettomuus ja yleinen vieraantuminen. Tarkempi tutkimus saattaisi osoittaa yhteisöllisten arvojen tilalle tulleen enemmän yksilöllisiä työhön, harrastuksiin ja rahaan liittyviä arvoja.

Nykyisen kuntalain yhtenä tavoitteena oli kuntalaisten osallistumisen lisääminen. Lain tueksi kehitettiin ns. osallisuushanke, jolla pyrittiin aktivoimaan kunnissa erilaisia osallistumismuotoja. Selonteossaan eduskunnalle 1999 valtioneuvosto joutui myöntämään, että osallistumistavoitteet eivät oikein ole toteutuneet.

Uusiakin osallistumisen muotoja onkin mietittävä, jos paikalliset, kunnan omatkaan asiat eivät enää kiinnosta. Toisaalta eivät 1990-luvulla järjestetyt, kaikkiaan 28 neuvoa-antavaa kansanäänestystäkään jaksaneet suuresti innostaa. Toisaalta Sveitsissä, jossa kansanäänestys on hyvin normaali menettely, on samoin harvoin viime aikoina päästy yli 50 %:n äänestysaktiivisuuden.

Äänestysaktiivisuuden lasku ei kuitenkaan saa hämmentää kuvaa kunnallisen itsehallinnon merkityksestä. Vuoden 1997 kansalaismielipidetutkimuksen mukaan 82 % suomalaisista pitää kunnallista itsehallintoa ja demokratiaa perusarvoina, joita ei saa heikentää missään oloissa. Toisaalta eräissä valtarakennetutkimuksissa jopa 85 % vastaajista on arvioinut kuntalaisten vaikutusvallan vähäiseksi.

Kun nuorten äänestysaktiivisuus on ollut alhaisempaa ja kun toisaalta heidän verkko-osaamisensa on keskimäärin suurempi, voisi tämä asetelma ennakoida tietotekniikan mahdollisuuksia lisätä osallistumista yhteisiin asioihin.

8. Maailmalta löytyy useita esimerkkejä verkkodemokratian kokeiluista. Tunnetuin niistä on Kaliforniasta, ns. PEN, Public Electronic Network, joka on enemmänkin verkkopalvelu- ja keskustelujärjestelmä. Bolognan kaupungissa Italiassa on virtuaalinen kaupungintalo, jonne voi mennä verkossa tekemään aloitteita, keskustelemaan ja äänestämään. Kölnissä on samoin kokeiltu nettiäänestyksiä, myös viimeisessä Europarlamenttivaalissa.

Verkkoäänestyksiin sisältyy toisaalta useita vaalisalaisuuteen, luottamukseen ja hakkeririskiin liittyviä kysymyksiä. Suomessakin vaalilaki edellyttää äänestämisen tapahtuvan viranomaisen edessä, mikä turvaa tietysti paitsi vaalisalaisuutta myös tuloksen luotettavuutta.

9. Hyvät kuulijat - kuten toivottavasti huomaatte - yritän takertumatta monimutkaisen aiheemme verkkoon puoltaa näkemystä kunnallisen edustuksellisen demokratian ja samoin hallintoelinten päätöksenteon elinvoimaisuudesta.

Toisaalta on selvää, että tarvitaan uuden teknologian kaikki mahdollisuudet lisäämään osallistumista ja vuoropuhelua kuntalaisten ja päättäjien kesken. - Kysymys on yhteisistä asioista.

Jyväskylän yliopistolla julkaistiin vuoden 1999 lopussa tutkimus "Vaalit vai karnevaalit?" (Mika Karhulahti ja Jarno Laine). Tutkimuksessa voitiin osoittaa monia verkkovaalitoiminnan mahdollisuuksia ja toisaalta rajoituksia. Suurimmat ongelmat nykyisellään liittyvät vielä vaalisalaisuuden turvaamiseen ja yleensäkin tietoturvallisuuteen. Sähköiset henkilökortitkaan eivät vielä anna täyttä varmuutta. Monilla on ennakkoluuloja tietotekniikkaan, ja yleiset vaalit on kuitenkin järjestettävä joka suhteessa yleistä luottamusta herättävällä tavalla.

10. Seminaarimme aihe haastaa lopuksi visualisoimaan virtuaalikuntaa, joka olisi nimensä näköinen, kolmiulotteinen ja interaktiivinen. Tällaisia virtuaalikävelyjä olemme tehneet jo tuomioistuimessanikin eräissä kaava-asioissa. Virtuaali-Helsingin taustahahmo Risto Linturi kuvailee erästä kävelyään virtuaalitodellisuudessa näin: "Avaan työasemastani näkymän virtuaaliseen Helsinkiin. Näen Mannerheimintien, jota siirryn Finlandia-talon kohdalle. Siirryn ovesta sisätiloihin ja huomaan, että konserttisalissa on julkinen tilaisuus"...(Arena 2000 - Virtual Helsinki). Olemme nyt täällä reaalitodellisuudessa!

Kunnat, ennen muuta pääkaupunkimme Helsinki, ovat avainasemassa yhdistämässä kuntien asukkaiden etuja ja paikallisia intressejä toisaalta globalisaation ja tietoyhteiskunnan olosuhteisiin. Se on eräänlainen välitystehtävä, jossa paikallisten vahvuuksien pohjalta kohdata ulkoinen kilpailu.

Kunta vastaa samalla aina kokonaisuudesta, kuntalain mukaan pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Siinä työssä ei pärjää vain näennäisyyksillä tai mielipidetutkimuksilla. Tarvitaan johtajuutta ja sovittelutaitoa, tulevaisuuden visiota. Hankalatkin asiat on uskallettava kertoa avoimesti. Toisaalta asiat ovat yhteisiä ja siten kaikkia kuntalaisia tarvitaan.

Näyttävyyttä tavoittelevana aikana on hyvä muistaa Fredrik Suuren tunnuslause Esse, non videri eli on parempi olla jotain eikä vain näyttää siltä, näyttäytyä.