14.11.2001 Toimiva oikeusvaltio -seminaari

OIKEUSVALTION PERIAATTEET JA TODELLISUUS

Oikeusvaltio on ajankohtainen aihe, erityisesti näinä päivinä. Monella on huoli turvallisuudesta ja tulevaisuudesta. Oikeusvaltion merkitys kestävän kehityksen ja hyvinvoinnin perustana ymmärretään taas paremmin.

–-------------------

Perustuslaki nostaa oikeusvaltioperiaatteet sekä ihmisarvon loukkaamattomuuden, yksilön vapauden ja oikeudet sekä oikeudenmukaisuuden valtiojärjestyksemme perusteiksi. - Mitä ovat oikeusvaltion periaatteet ja todellisuus?

Oikeusvaltiota voisi verrata kalliolle rakennettuun taloon, jossa on neljä kestävää nurkkaa: lainalaisuus, vallanjaon tasapaino, ihmisten perusoikeudet ja tärkeimpänä kaiken toimivuus. Onko tämä vain juhlapuhetta ja arkipäivä toista? - Käykö kuin Seitsemän veljeksen pohdiskelussa: "Ennen kuin arvaatkaan, pyristelet verkossansa - Du vet av ingenting innan du sprattlar i hans nät".

Oikeusajatteluamme on kautta aikojen kahlinnut laki. Siihen on tukeuduttu vaikeina aikoina ja sen monimutkaisuutta on lisätty hyvinä aikoina. Ehkä ajattelumme on vieläkin liian laki- ja valtiokeskeistä.

Perustuslain mukaan lainalaisuus on tärkein oikeusvaltion tunnus. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Entisajan laki oli yksinkertaisempi. Nykyajan oikeusjärjestelmä on monikerroksinen ja alati muuttuva kokonaisuus. Tulevaisuuden laki on vieläkin riippuvampi kansainvälisestä kehityksestä.

Laki on kuitenkin vain väline ja oikeus päämäärä. Asioita pitäisi puntaroida ihmisten kannalta, mittailla oikeusvaltiota sen mukaan, miten se toimii.

Oikeusvaltion toinen nurkka on lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovallan jaottelussa. Vallanjaon sijasta olisi parempi puhua tehtäväjaosta ja näin korostaa kaiken vallankäytön palvelutehtävää. Liian paljon on ollut valtioelinten turhaa keskinäistä nahistelua.

Ehkä osasyynä oli valtiosääntöuudistusten 1990-luvun vauhti ja siirtyminen ilman riittävää kokonaissuunnitelmaa presidentin suoraan vaalitapaan ja samanaikaisesti valmistautuminen Euroopan unionin jäsenyyteen.

Eduskunnan auditoriossa on hyvä todeta, miten olennaisen tärkeätä oli aikoinaan selvittää EU-jäsenyyden vaikutuksia kaikkien valtioelinten tehtävien kannalta. Näin voitiin sopeuttaa vallanjakojärjestelmäämme kokonaisuutena uusiin olosuhteisiin ja luoda eduskunnalle mahdollisuudet osallistua EU-asioiden valmisteluun. Lyhytnäköinen kiirehtiminen EU-asioihin olisi johtanut hallituksen ja tuomioistuinlaitoksen aseman ylikorostumiseen.

Oikeusvaltion kolmas nurkka on perusoikeuksissa. Julkisen vallan käyttöä on aina arvioitava ihmisten kannalta. Oli tärkeätä kirjoittaa perusoikeudet perustuslain toiseen lukuun, vallankäyttöä koskevien säännösten yhteyteen. Tämä haastaa myös valtiosääntötutkimusta pohtimaan valtarakenteita oikeuden sisällön ja legitimiteetin kannalta.

Kun perusoikeudet oli uudistettu 1995, ne voitiin sellaisenaan siirtää uuteen perustuslakiin. Sen seurauksena julkinen keskustelu perusoikeuksista jäi uuden perustuslain syntyvaiheissa taustalle. Mielenkiinto kohdistui enemmän valtioelinten toimivaltasuhteisiin, joihin uudessa perustuslaissa tehtiinkin, tosin ei olennaisia muutoksia. Perustuslaki antaisi yhteiskunnalliseen arvokeskusteluun kuitenkin paljon enemmän eväitä.

Perusoikeuksista erottuu kaksi säiettä: ensinnäkin perustuslaki korostaa yksilön vapauden, osallistumisen ja yrittämisen merkitystä. Toisaalta on tärkeää muistaa sosiaalinen oikeudenmukaisuus ja toimeentuloturvan takaaminen. Kaikilla ei mene yhtä hyvin.

Yhteiskunta, jossa ei ole tilaa todelliselle yrittämiselle tai jossa ei samalla huolehdita vähempiosaisista, ei voi menestyä. Olkoon kielikuvana juna. Sen veturin vauhtia ei saa jarruttaa, mutta kaikki vaunut on pidettävä mukana. Muutoin matka katkeaa.

Neljäs nurkka on järjestelmän toimivuudessa - niin kuin kansanviisaus sanoo "ei puhheis lihhaa ol". Jos oikeusvaltio on vain liiallista sääntelyä, yksilön voimattomuutta vallankäyttäjiä vastaan ja perusoikeuksien rajoittamista kriisitilanteissa, se ei kansalaisten kannalta enää ole oikeusvaltio. Seminaarissamme on rohkeasti puhuttava myös ongelmista.

Oikeusvaltio oli toiminnallinen kokonaisuus K. J. Ståhlbergin linjanvedoissa. Hän sanoi oikeusvaltion saavan lainsäädännön kehittyessä enemmän sisältöä. Peruskysymykset liittyvätkin lainalaisuusperiaatteen kautta säädösvalmisteluun.

Vuosikausien jälkeen on herätetty keskustelua säädöspolitiikasta. Kun hallitukset ovat pitkäaikaisia, olisi edellytyksiä pitkäjänteisempään lainsäädäntöön. Liian vähän pohditaan, mistä lailla voidaan säätää, käytetäänkö yleisluonteisia vai yksityiskohtaisia säännöksiä, sanktioita vai kannustimia taikka säännelläänkö mennyttä vai tulevaa. Jos hallituksen lakiesitys eduskunnan valiokunnassa havaitaan epäonnistuneeksi, eikö se pitäisi avoimesti tunnustaa? Lakien täytyy kantaa yli päivänpolitiikan.

Säädöskritiikki Montesquieun tapaan, että "tarpeettomat lait heikentävät niitä, jotka ovat välttämättömät", on kuitenkin liian suoraviivainen lääke. Monilla aloilla, kuten ympäristön, verotuksen, sosiaaliturvan ja taloudellisten etuuksien jaossa tarvitaan yksityiskohtaista sääntelyä. Toisaalta on alueita, joilla päätösvaltaa voitaisiin siirtää ihmisiä lähemmäksi käyttäen joustavampaa lainsäädäntöä.

Takavuosien normitalkoissa voitiin hallinnon määräyksiä vähentää 8000:n tasolta noin 5000:n tasolle. EU-ilmapiirissä sääntelyn viidakko on taas tihentymässä. Tämä johtaa tekniseen säädösajatteluun, jossa oikeudenmukaisuus ja terve järki ovat koetuksella.

Toimeenpanovallan puolella uudistusten ongelmia kuvaa sanapari "hallittu rakennemuutos". Se on merkinnyt eräänlaista hallinnon kolmiloikkaa virkamiesvallasta palveluperiaatteeseen ja sitten tulosvastuuseen. Kilpailukyvyn lisääminen on ollut tarpeen, mutta siihen on liittynyt myös lyhytnäköisiä säästöjä ja peruspalvelujen leikkauksia.

Muutosvauhdissa kasvukeskusten ja maaseudun erot ovat kärjistyneet. Peruspalvelutuotannon todellisuutta kuvaa se, että sadan pienimmän kunnan yhteenlasketut talousarviot ovat vain yksi prosentti muiden kuntien kokonaistaloudesta. Järjestelmien olisi joustettava olosuhteiden ja ihmisten tarpeiden mukaisesti.

Denna strukturomvandling kom fram i språklagskommitténs arbete. Komitténs uppgift var att ut arbeta en ny språklag beträffande våra nationalsspråk, finska och svenska. Den gällande språklagen från 1920-talet är bristfällig och föråldrad. Det behövs en modern och väl fungerande språklag. Språket gäller inte bara kommunikation.

Språklagsreformen handlar samtidigt om att utveckla förvaltningen. Hur kan kontakterna med myndigheterna underlättas och hur kan bättre service, klarare språkbruk och ett mer transparent tillvägagångssätt garanteras? Ett sådant utvecklingsarbete är en lika viktig fråga för alla.

Oikeusvaltion toiminnallisia ongelmia löytyy tietysti myös omalta alaltani, tuomioistuimista. Viime vuosikymmenen prosessiuudistukset, 1993 riita-asioissa, 1996 hallintolainkäytössä ja 1997 rikosasioissa, ovat oikeansuuntaisia mutta osaksi epäonnistuneet.

Riita-asioiden oikeudenkäyntiin on lisätty sellaisia muotomääräyksiä, jotka ovat tarpeettomia oikeusturvan kannalta, tehneet menettelyn kankeaksi ja johtaneet oikeudenkäyntikulujen riistäytymiseen käsistä. Rikosprosessin puolella pistää silmään ylikorostunut syyttäjävetoisuus ja tuomioistuinten unohtuminen taustalle.

Oikeusvaltiossa riidat kuuluu ratkaista riippumattomissa tuomioistuimissa, ei asiamiesten lausunnoilla, oikeusasiamiehenkään päätöksillä tai julkisuuden kautta. Ei ole myöskään oikea suuntaus, jos suuret jutut karkaavat tuomioistuimista, vähäisemmille riidoille tulee ylipääsemättömiä kynnyksiä taikka jos yhden henkilön selvityselimet alkavat piirtää oikeuden kuvaa.

Hallintotuomioistuinten osalta olen viime aikoina joutunut puolustamaan asioiden selvittämisvastuuta teoreettisia, muodollista kaksiasianosaissuhdetta korostavia malleja vastaan. Julkisoikeuden riidoissa ei ole aina tasavertaisia partteja, tasapainoa valittajan ja päätöksen tehneen viranomaisen välillä. Varsinkin sosiaaliturvan ja ympäristöoikeuden alalla tarvitaan aktiivista prosessinjohtoa; asioiden selvittämistä myös tuomioistuimen toimesta. Asioita ei saa ratkaista puutteellisen selvityksen pohjalta.

Oikeudenkäynti ei ole muotojen noudattamista varten vaan oikeuden löytämiseksi. Samoin muutoksenhakuoikeutta on katsottava kansalaisten perusoikeutena eikä tuomioistuinten kannalta. Tässä on ollut erilaisia näkemyksiä. Tosin uusin ehdotus hovioikeuksien muutoksenhakujärjestelmäksi, jossa luovutaan kaavaillusta valituslupajärjestelmästä ja ehdotetaan seulontajärjestelmää selvempien ja vaikeampien asioiden käsittelyn eriyttämiseksi, on oikeansuuntainen.

Oikeusvaltiokeskusteluun liitetään usein kysymys tuomarivaltiosta. Tuomiovalta eroaa kuitenkin muusta vallankäytöstä siinä, että se tapahtuu esitettyjen vaatimusten, sovellettavien säännösten ja selvitettyjen tosiseikkojen puitteissa. Onkin olennaista korostaa tosiseikkojen merkitystä. Jos normien soveltaminen erotetaan faktoista, päätöksenteko ajautuu Georg Henrik von Wrightin sanoja mukaellen yhteiskunnallisen todellisuuden ulkopuolelle.

Tämän vuoden lakimiespäivillä Aulis Aarnio on arvellut perusoikeusmyönteisen laintulkinnan lisäävän tuomioistuinten valtaa toimeenpanovallan kustannuksella. Sen mukaan jos julkisyhteisöjen resurssikysymyksiä oikeudellistetaan, hallintotuomioistuimista tulee hyvinvointivaltion puolustuslinnakkeita. Lausuma antaa arvoa hallintolainkäytölle. Siinä suhteessa huoli on kuitenkin aiheeton, että perustuslaki ei ole muuttanut kantaa siihen, milloin on kysymys lain mukaan subjektiivisista oikeuksista ja milloin määrärahasidonnaisista etuuksista.

Ihmisten oikeusongelmiin on kuitenkin annettava vastaus, eikä niitä saa sivuuttaa prosessiperusteilla. Korkeimman hallinto-oikeudenkin todellisuus lähtee kansalaisten yleisestä muutoksenhakuoikeudesta. Valituslupajärjestelmä on vain veroasioissa ja eräissä sosiaaliasioissa. Viime vuonna annettiin yli 3 800 asiaratkaisua. Niistä koski tavalla tai toisella EY-oikeutta kolmannes. Kuva oikeusvaltiosta piirtyy siten paitsi kansallisten myös näiden kansainvälisesti kehittyvien normien soveltamisesta.

Oikeusvaltiokeskusteluun kuuluu säädöskontrolli. Lakia alemmanasteisten säädösten kuten asetusten ja valtioneuvoston päätösten kontrolli on hallitusmuodon alkuajoista lähtien toiminut. Löytyy lukuisia tapauksia, joissa lain kanssa ristiriidassa olevaa asetusta ei ole sovellettu.

Lakien perustuslainmukaisuuden jälkivalvontaan on nyt oma suomalainen mallimme, perustuslain etusija. Sen mukaan perustuslain kanssa ilmeisessä ristiriidassa olevaa lain säännöstä ei saa tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa soveltaa.

Uudistus sopeutuu vallanjaon tasapainoon. Se tuo perustuslain lähemmäksi käytännön tasolla, mutta samalla säilyttää eduskunnan perustuslakivaliokunnan aseman. Valtiosääntötuomioistuinmalli olisi tehnyt perustuslaista valtioelinten väkikapulaa. Luottamus perustuslain pysyvyyteen käytännön tilanteissa on samalla yksi vastaus siihen, miten huolehtia perusturvallisuudesta ja selkeyttää kuvaa oikeusvaltiosta.

–-------------------

Maailmalla kysytään, miten asiat voidaan pitää hallinnassa. Vastauksena on jakamattomien ihmisoikeuksien rinnalla muistettava kansalliset kantavat rakenteet, oikeusvaltion toimivuus. Moni nostaa turhaan kädet pystyyn ajatellen, että kansallinen oikeus ei yllä globaaleille markkinoille. Ei ole kuitenkaan yhteisiä pelisääntöjä, elleivät ne kasva jostakin.

Murrettujen muotojen mestari Pablo Picasso sanoi, "ettei ole abstraktia taidetta - aina on aloitettava jostakin". - Suomalainen oikeusvaltio, kunhan emme sitä sotke, voisi hyvinkin olla vientitavaraa. Tähän tarvitaan määrätietoisuutta kuin Koskelan Jussilla, että "tosta se alkaa".