13.10.2006 XV Tuomaripäivä

TUOMIOISTUIMEN RIIPPUMATTOMUUS

Puhujan on kunniakkaassa VPK:n talossa hyvä alkaa positiivisella funterauksella.
Jos kaks äijä seiso Martisillal ni
toine voi ajatella et kyl o savine vesi.
Toine voi ajatella et tätä pitki voi
päästä maailma ääri.
Lainaus kirjasta O NY!

Tämän tuomaripäivän teema on kuin jatke vuoden 1980 tuomaripäivään, jolloin sain osakseni tarkastella tuomarin tehtävää ja asemaa. YK:n piirissä oli koottu selvitys yhdenvertaisuudesta lainkäytössä ja korostettiin siitä näkökulmasta tuomarin riippumattomuuden merkitystä. Johtopäätökset koskivat koulutusta, valintatapaa, asemaa ja työskentelyn turvaamista ulkopuolisilta häiriöiltä. Suositusten kärki kohdistui tietysti sellaisiin maihin, joissa on epävakaat olot ja oikeudenkäyttö vasta vakiintumassa.

Tarkastelin tuolloin sveitsiläisen tutkijan Kurt Eichenbergerin analyysiä lainaten riippumattomuuden viittä lohkoa: valtiosääntöistä, prosessioikeudellista ja sosiaalista riippumattomuutta sekä sisäistä vahvuutta ja esteettömyyden merkitystä. Lähtökohtani oli, että tuomarin tehtävää on tarkasteltava toimivan oikeussuojajärjestelmän osana. Riippumattomuus on yhteiskunnallinen kysymys. Sen kääntöpuolena on riippuvuus lainsäädännöstä ja yhteiskunnan yleisestä kehityksestä. Se korostaa puolestaan lainsäädäntövallan ensisijaisuutta. Siksi tämä hallintotuomioistuinten tervehdys koskee paremman sääntelyn ja oikeusturvan yleisiä edellytyksiä. Lainsäätäjän aseman korostaminen sopii muutoinkin teemaksi yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden, demokratian juhlavuonna.

Nykyajan oikeusjärjestelmä on normien, periaatteiden ja arvojen monikerroksinen kokonaisuus. Siksi analyysit ajautuvat helposti järjestelmäkeskeisiin päätelmiin. Kysymykseen oikeudenmukaisuudesta on usein vaikea vastata. Tulee mieleen John Rawlsin Oikeudenmukaisuusteoria. Sen pääsanomassa, keskivertoisuuden kritiikissä ja huonompiosaisten aseman parantamisessa on aineksia vastustaa yleisen välinpitämättömyyden lisääntymistä.

Oikeamielisen tuomarin työ edellyttää jatkuvaa ammattitaidon ja asiantuntemuksen kehittämistä, koulutusta ja ihmisten asioiden ymmärtämistä. Lääkäriliiton eettisissä pohdinnoissa on huoli siitä, että yhteisen ihmiskuvan ja eettisen arvomaailman aika olisi ohi. Lääkärin etiikan sanotaan muuttuneen lääketieteen etiikaksi. Siksi monet lääkärit toivovat, että nähtäisiin vielä yhteinen parantamisen ja hoitamisen etiikka. - Tästä sain kimmokkeen pohtia säädöshuoltoa enemmän lääkärin kuin tuomarin näkökulmasta.

Suomen kilpailukyvyn ja hyvinvoinnin kannalta on olennaista, että saataisiin aikaan hallittavaa ja ymmärrettävää sääntelyä, mikä edistää oikeusvarmuutta ja luottamusta. Meillä on lukuisia lainvalmistelun, lakien vaikutusten arvioinnin kehittämisohjelmia ja normitalkoita. Tuorein on oikeusministerin puheenjohdolla valmisteltu paremman sääntelyn toimintaohjelma, joka luovutettiin pääministerille viime syyskuussa. Tällä kertaa ohjelmalla on aikaisempaa suurempi kantavuus. Sitä valmistelemassa ovat olleet eri hallinnonalojen lisäksi elinkeinoelämän ja työmarkkinoiden järjestöt sekä korkeimmat oikeudet.

Säädöspolitiikan tuttuja ongelmia ovat sääntelyn määrän ja yksityiskohtaisuuden jatkuva kasvu, valmistelun etupainotteisuuden ja hallinnonalojen koordinoinnin puuttuminen, EU-lainsäädäntöön vaikuttamisen reaktiivisuus sekä lainvalmistelun läpinäkyvyyden väheneminen. Lyhytjänteisyys on johtanut usein epäkohtalainsäädäntöön, jolloin paikataan vain havaittuja puutteita. Pitemmän aikavälin rakennustyöhön ei ole silloin edellytyksiä. Tuomarikunnan on aktiivisesti kannettava huolta sääntelyn parantamisesta ja annettava omista kokemuksistaan palautetta. Toimenpidesuositukset, joita on vahvasti tuettava, koskevat lainsäädäntösuunnitelman vahvistamista ja valmistelun laajapohjaisuuden lisäämistä sekä kulloinkin vaihtoehtojen ja vaikutusten arviointia. Säädöshuolto on yhteiskunnan perustoimintojen huoltoa.

Toimiva lainsäädäntö on olennainen yhteiskunnallinen asia, myös oikeusturvan ja tuomioistuinten työn perusta. Opiskeluaikana monet osoittivat viisautensa viitaten tanskalaisen oikeusteoreetikon Alf Rossin pohdiskeluihin normien voimassaolon kytkemisestä siihen, että viranomaiset niitä soveltavat. Normien vaikutus kohdistuu kuitenkin paljon laajemmalle yhteiskuntaan, niiden pohjalta tehtäviin valintoihin. Siksi lainsäädännön ennakoitavuus ja vaikutusten arvioiminen on olennainen asia.

Vaikutusarvioinnissa pitäisi enemmän selvittää myös lakien toimeenpanon edellytyksiä. Hallintotuomioistuinten osalta asetelmaa voi kuvata pyramidilla. Perustasossa, hallinnossa tehdään miljoonia päätöksiä esimerkiksi verotuksen, sosiaaliturvan, kuntien, elinkeinojen harjoittamisen ja ympäristöoikeuden alalla. Valtaosa virheistä voidaan korjata jo ensiasteessa, minkä vuoksi myös oikeusturvan määrällinen painopiste on hallinnon rakenteissa ja toimintatavoissa. Muutoksenhakuasteessa, hallinto-oikeuksissa, markkinaoikeudessa ja vakuutusoikeudessa ratkaistaan yhteensä runsaat 30 000 asiaa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa noin 4000 asiaa. Oikeusturvaa on näin arvioitava toiminnallisena kokonaisuutena ja huolehdittava koko järjestelmän toimintaedellytyksistä.

Hallintotuomioistuimet pyrkivät jatkuvasti kehittämään ratkaisutoimintaansa. Viime vuonna voitiin hyvin täyttää asetetut tulostavoitteet. Ongelmana oli se, että alueellisiin hallinto-oikeuksiin saapui yli 2000 lainkäyttöasiaa enemmän kuin ratkaistiin. Saapuvien asioiden määrä on noussut yhteiskunnan rakennemuutoksen ja uuden lainsäädännön mukana. Tilanne voi muodostua kestämättömäksi pitkällä aikavälillä.

Neuvottelupäivä ei ole oikea paikka tehdä esityksiä resursseista. Mainitsen vain pari lukua osoittamaan, millä kustannustehokkuudella laajan julkishallinnon oikeusriitoja ratkaistaan. Hallintotuomioistuinten määrärahaosuus on 16 prosenttia tuomioistuinlaitoksen määrärahoista, 5 prosenttia oikeusministeriön budjetista ja vajaa promille valtion talousarvioesityksen kokonaismäärästä. Hallintotuomioistuinten tämän hetken yhteistyöhankkeita ovat päätösten laatua, lainkäytön joutuisuutta ja koulutustoiminnan kehittämistä koskevat toimintaohjelmat. Tuoreimmat tavoitteet ovat eilispäivältä, yhteisestä kokouksesta Maarianhaminasta.

Palatkaamme säädöspolitiikan ja toimintaedellytysten tavoitteista arkeen. Saammeko aikaan parempaa sääntelyä? Tunnustelen potilaan pulssia eräissä lainsäädäntöhankkeissa, joissa on vaikeuksia löytää toimivia ratkaisuja:

Kestoaiheita julkisuudessa on kaavoituksen hitaus. Tilastot kuitenkin osoittavat, että esimerkiksi asemakaavoja, joista valitetaan hallinto-oikeuksiin, on alle 10 prosenttia. Niistä pieni osa päätyy korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jossa ratkaistava on kolme sadasta kaavasta. Ratkaisuajoissa on hallinto-oikeuksien kesken vielä eroja, mutta niitä tasataan. Joutuisinta on käsittely täällä Turussa, keskimäärin 5,4 kuukautta. Mielikuva muutoksenhausta kaava-asioiden jarruna ei perustu tosiasioihin.

Eduskunnassa on esitys maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta. Vuorovaikutusta kaavoituksen valmistelussa lisätään. Tältä osin esitys on myönteinen. Esitykseen on kuitenkin liitetty ehdotuksia muutoksenhaun rajoittamisesta mm. niin, että asemakaavan hyväksymistä koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla siltä osin kuin asia on ratkaistu yleiskaavassa. Kun yleiskaavan ja asemakaavan suunnittelutasot ovat erilaiset, muutos aiheuttaisi enemmän ongelmia kuin helpottaisi järjestelmän toimivuutta. Vaikutuksia maanomistajien asemaan ei ole edes ajateltu. Sama epämääräisyys liittyy siihen, jos kunnan jäsenten valitusoikeus poistettaisiin vähäisistä asemakaavan muutoksista. En ymmärrä myöskään niitä ajatuksia, että muutoksenhaku rakentamisen lupa-asioissa tehtäisiin luvanvaraiseksi. Olosuhteet rakennushankkeissa ovat hyvin erilaisia ja prejudikaattiperusteet eivät toimi.

Olen huolestuneena seurannut suunnitelmia antaa vielä ennen vaalikiireitä esitys uudeksi lastensuojelulaiksi. Vuonna 1984 voimaan tullut lastensuojelulaki oli aikanaan moderni ja sen periaatteet ovat hyvin kestäneet. Uudessa esitysluonnoksessa nimenomaan lasten kannalta tärkeät asiat, avohuolto, jälkihuolto ja perheen kuntoutus ovat jääneet vähäiselle huomiolle. Pääpaino näyttää olleen kuntien viranomaisten vastuunjaossa sekä laitoshuollon organisoimisen perusteissa, viranomaiskysymyksissä. Suurin ongelma liittyy siihen, että lapsen tai hänen huoltajansa vastustaessa huostaanottoa asian ratkaisisi ensi asteena hallinto-oikeus. Tuomioistuin pohtisi avohuollon riittävyyttä, asiakassuunnitelmia, läheisverkostoa, sijaishuoltopaikkaa ja yhteydenpitokysymyksiä. Nämä ovat tyypillisiä hallinnolle kuuluvia kysymyksiä, mihin pitäisi keskittää myös päätösvalta tukitoimista ja rahankäytöstä.

Periaatteellinen ongelma on, että korkein hallinto-oikeus jäisi ainoaksi muutoksenhakuasteeksi. Eihän tällainen laki voi olla mitenkään mahdollinen. Asiaa pitäisi valmistella laajemmalta pohjalta ottaen huomioon myös kuntien palvelurakenteeseen tulevat muutokset. Toimiva ratkaisu löytyisi siten, että järjestettäisiin kuntatasolla riittävä asiantuntijakäsittely myös huostaanottopäätöksiin, joista sitten nykyiseen tapaan olisi muutoksenhaku hallinto-oikeuksiin.

Kolmas erilainen esimerkki koskee päästöoikeuksia ja välillisesti sähkön hintaa. KHO ratkaisi vuosi sitten valitukset valtioneuvoston päätöksestä myöntää noin 500 laitokselle päästöoikeuksia. Seuraava kierros on nyt alkamassa. Päästökaupan taustalla on YK:n ilmastosopimus ja sitä täsmentävä Kioton pöytäkirja, EU:n päästökauppadirektiivi ja kansallista toimeenpanoa koskevat vuoden 2004 päästökauppalaki ja -asetus. Laissa omaksutun ns. perintömenetelmän mukaan kunkin laitoksen saamien päästöoikeuksien määrä perustuu laitoksen päästöhistoriaan, useimmiten vuosiin 1998-2002. Laitoksille jaetaan oikeuksia niiden vertailuvuosina toteutuneiden päästöjen eikä esimerkiksi tuotannon kasvuennusteiden perusteella. Monissa valituksissa perintömenetelmää on pidetty kohtuuttomana. Menetelmän hyväksymistä oli kuitenkin nimenomaisesti käsitelty lain eduskuntakäsittelyssä, minkä vuoksi KHO:n päätöksissä on selostettu laajalti eduskunnan asiakirjoja, myös perustuslakivaliokunnan mietintöä. Oikeudenmukaisuuden vakuuttaminen on kuitenkin ollut vaikeampaa.

Sektorikohtaisen lainvalmistelun ongelmista voitaisiin hyvin mainita useita esimerkkejä. Tunnettuja ovat julkisia hankintoja koskevat uudistukset sekä vaiheittain valmistellut muutokset autoverolakiin, joka kuitenkin edelleen aiheuttaa runsaasti valituksia. Nyt kaivattaisiin lainsäätäjän jämerämpiä otteita.

Suomen itsenäisyyden juhlarahaston Sitran syksyllä järjestämässä seminaarissa Kohti hyvinvoivaa ja kilpailukykyistä yhteiskuntaa ennakoitiin julkishallintoon suuria muutoksia. Vertailukohtana on yritysmaailma, jossa on siirrytty pois suurista hierarkkisista organisaatioista kohti uutta visiojohtoista ja verkostomaista mallia. Näin varmaan tapahtuu, mutta huolena on, miten ihmisten ääni voisi paremmin kuulua yhteiskunnassa.

Erik Allardt nosti 1970-luvun alussa subjektiivisen eli koetun hyvinvoinnin tutkimuskohteeksi. Hän pohti ihmisten tarpeita ja niiden tyydyttämistä. Tämän jälkeen tuli monia suomalaisen elämäntapoihin liittyviä tutkimuksia. Sen jälkeen kiinnostus ihmisten kokemaan hyvinvointiin on tavallaan hiipunut. Tilalle ovat tulleet asiantuntijoiden resurssi-indikaattorit, joilla mitataan tulotasoa, työttömyyttä, sosiaaliturvaa ja terveyttä. Ehkä tässäkin heijastuu järjestelmäkeskeisen ajattelun lisääntyminen. Minulla on tunne, että yksittäiset asiat, myös oikeusturvaongelmat tulevat lähivuosina korostumaan. Hallintotuomioistuimilla on niiden ratkaisemisessa tärkeä sija.

Eduskunnassa järjestettiin viime viikolla Demokratia ja säädöspolitiikka -juhlaseminaari. Tarkoitus oli muodostaa laajempaa näkökulmaa keskusteluun oikeusjärjestyksen tilasta ja lainsäädännön kehittämisestä yksittäisiä lainsäädäntöhankkeita laajemmin.

Seminaarissa hollantilainen kollegani Tjeenk Willink tarkasteli vallanjaon, parlamentin, hallinnon ja tuomioistuinlaitoksen vastuusuhteiden kehitystä ja suhdetta myös mediaan. Hän arvioi, että valtiollinen peruspalvelujärjestelmä on kehittymässä kohti yhtiömallia ja etääntymässä weberiläisistä malleista. Hän nimitti tendessiä "byrokraattiseksi korporaatiologiikaksi"ja ennusti, että lainsäädännössä heijastuu enemmän lyhytjännitteinen, populistinen julkisuus l´opinion populaire eikä niinkään enää yleinen mielipide l´opinion publique. Silloin ihmiset ovat enemmänkin kuluttajia, intressiorganisaatioiden edustajia, omistajia tai muita erillisryhmiä. Kansalaisyhteiskunnan yhteisöllinen mielipide jää taustalle eikä yhteinen sosiaalinen pääoma pääse riittävästi vaikuttamaan.

Hyvät kuulijat,
Tänä vuonna vietetään paitsi demokratian juhlavuotta myös J.V. Snellmanin syntymän 200-vuotisjuhlaa. Hänen Valtio-oppi -teoksessaan on analyysi siitä, "miten voimaton on demokratia suuriin pysyviin muutoksiin, jollei sivistyskehityksen myötä ihmisen arvon tajunta yleensä, ihminen semmoisenaan nouse kansan henkiseksi ominaisuudeksi". Tässä on suuri viisaus demokratian "sisällöntuotannolle".

Platonin Lait - teoksen dialogissa kolme viisasta pohtii kävellessään Ida-Vuoren rinteellä "toiseksi parasta valtiota". Siinä kansalaiset oli saatava kasvatuksen avulla ymmärtämään yhteiskunnan instituutioiden ja lakien tarpeellisuus - ei pakolla. Voimme siis vuosituhanten takaa jo löytää analyysin sosiaalisen pääoman merkityksestä yhteiskunnan kehityksessä. Tätä pääomaa ei rakenneta pykälillä. Tarvitaan ihmisten keskinäistä luottamusta ja vuorovaikutusta.