21.11.2006 Oma kunta voimavarana -seminaari

KUNNALLINEN ITSEHALLINTO PERUSOIKEUTENA

Toivotan Teidät kaikki lämpimästi tervetulleiksi K.J. Ståhlbergin säätiön ja Suomen Kotiseutuliiton järjestämään seminaariin "Oma kunta voimavarana". Ajankohtaisen ja merkittävän aiheen äärelle ovat kokoontuneet politiikan keskeiset vaikuttajat, alan tutkijat ja kunta-asioiden päätöksentekijät. Kunnallisen itsehallinnon kehitys on yhteinen, kaikkia koskettava asia.

On samoin mieluisaa, että tilaisuus pidetään täällä K.J. Ståhlbergin käynnistämän ylimmän tuomioistuimen ilmapiirissä. Ehkä se antaa perspektiiviä tarkastella asioita yli päiväkohtaisten kiistojen ja löytää yhteisiä visioita.

1. Aluksi.

Hyvä on aloittaa sananlaskulla Askolasta: "Kunta elättää vanhana, vanhemmat lapsena, keski-ikä hulluin". Perusturvasta huolehtiminen varsinkin ikääntymisen ja lapsuuden aikana on olennainen asia. Mutta laajemminkin määrittäen, kunnat ovat avainasemassa suomalaisen yhteiskunnan rakenteiden ja yleisen hyvinvoinnin tukiverkostona.

Me suomalaiset istumme mielellämme korkealle mäelle tuumimaan maailman menoa. Asioita on katseltava kaukoviisaasti, myös. Konsta Pylkkänen luonnehti kaukoviisautta seuraavasti: "asiat tapahtuvat suunnitelmien mukaan tai sitten jäävät huvikseen tapahtumatta. " Katsotaan, miten käy kunta- ja palvelurakenteen uudistamisen.

Avauspuheenvuoroni koostuu kunnallisen itsehallinnon peruskysymyksistä.

2. Missä on kunnallisen itsehallinnon oikeudellinen perusta?

Vanha perinteinen käsitys lähti siitä, että kuntien valta on valtion vallasta johdettua. Oikeustieteilijöistä ensin Kaarle Makkonen arvosteli delegointikonstruktiota ja Toivo Holopainen väitöskirjassaan sitten hukkasi valtion kuntien aseman perustana ja toi tilalle oikeusjärjestyksen. Tämä positivistinen tarkastelu antaa paremmat lähtökohdat pohdiskella kuntien asemaa ja tehtäviä. Itse korostaisin enemmän kunnallishallinnon historiallista taustaa, vallankäytön rakenteiden ja yhteisöllisyyden kehitystä. Kunnat ovat vanhempia kuin valtio. Valta on rakentunut alhaalta ylöspäin, käräjäkiviltä kohden yhtenäisvaltiota.

Hallitusmuoto ei perustanut kuntia, vaan edellytti niitä, sääti kunnallisen itsehallinnon kuuluvan perustuslain suojan piiriin. Nykyisessä perustuslaissa on itsestään selvyytenä todettu - tosin säännös oli unohtua komiteavaiheessa, että Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

Kuntien tehtävistä ei siis voida säätää asetuksella, ei antaa enää hallinnollisia normeja edes valtionosuuksien valvonnasta, ei kohdistaa valtion puolelta tulosohjausta. Tätä samaa itsellisen päätöksenteon ilmapiiriä ja toimintaedellytyksiä on korostettu myös Euroopan neuvoston laatimassa paikallisen itsehallinnon peruskirjassa. Olennainen on sen 3 artiklan 1 kappale: "Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti". Tutkijat puhuvat itsehallinnon demokraattisesta funktiosta.

Itsehallintoon kuuluu monenlaista vallankäyttöä, kuten aluevaltaa kunnan alueella, talousvaltaa verotusoikeutena, maankäytön ja tulevan kehityksen suunnitteluvaltaa, säädösvaltaa, organisaatioiden miehitystä, henkilöiden valintaa ja paikallisen kulttuurin edistämistä. Kysymys ei ole vain kunnallisen itsehallinnon institutionaalisesta suojasta vaan jostakin enemmästä, paikallisen väestön etujen hoitamisesta.

3. Entä kuntien asukkaat?

Kuntalain mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kun kunnat ovat erilaisia, ovatko kuntalaisten edut yhteisiä?

Suomen väkiluku on nyt 5,2 miljoonaa. Ennusteen mukaan väestönkasvu jatkuu vajaat 30 vuotta ja kääntyy sitten lievään laskuun. Väestönkasvu kohdistuu eteläisiin maakuntiin ja seutukunnittain suurille kaupunkiseuduille. Yli 65-vuotiaiden määrä kasvaa kaikkialla maassa ja kaksinkertaistuu suurilla kaupunkiseuduilla vuoteen 2030 mennessä. Tuolloin joka neljäs on yli 65-vuotias. On varauduttava väestön ikääntymiseen ja huoltosuhteen muutoksiin.

Kunnat ovat, niiden lakisääteinen erityistoimiala huomioon ottaen paljolti eduskunnan asettaminen sosiaali- ja koulutuspoliittisten tehtävien paikallistason toteuttajia. Siksi tulemme näkemään lähivuosina suuria muutoksia. Sosiaali- ja terveydenhuollon kustannukset nousevat ja opetustoimen menot alenevat.

Toinen muutos on siinä, että kuntien erot tulevat kasvamaan. Taajamissa asuu jo nyt 4,2 miljoonaa suomalaista. Asuinpaikkaa vaihtaa vuosittain neljännesmiljoona. Yksilötasolle vietynä kuva muuttuu moniulotteiseksi. Hyvinvoinnin edellytykset ja ongelmat ovat yhteisiä kautta maan. Huono-osaisuutta työttömyyden, huoltosuhteen tai tulotason perusteella on niin suurissa kaupungeissa kuin maaseudulla. Hyvinvoinnin pulmiin on etsittävä yhteisiä ratkaisuja koko maassa. Tässä näemme paikallisen demokratian ja kansalaisten yhdenvertaisuuden jännitteen.

Kuntien kokoero on todella suuri. Sadan pienimmän kunnan budjetit ovat yhteenlaskettuna alle prosentti muiden kuntien yhteenlasketuista budjeteista eli pienin neljännes on vähäinen osa kuntataloudesta. Epätasapaino vaatii lisää yhteistoimintaa peruspalveluiden turvaamisessa ja väistämättä rakenteellisia muutoksia.

4. Miten hahmotamme kuntien aseman muuttuvissa oloissa?

Suomessa kunnallisella itsehallinnolla on vuosisataiset juuret, paljon kauempana kuin usein viitatuissa vuosien 1865 ja 1873 asetuksissa, kuten sanoin aina käräjäkivillä asti. Tuskinpa löytyy toista EU:n jäsenmaata, jossa on yhtä vahva itsehallinnon perinne. Kunnat huolehtivat meillä pääosin peruspalveluista ja ovat vahva julkisen vallan käyttäjä, kaavoittaja, lupien myöntäjä ja muu toimija.

Kunnat ovat paljon enemmänkin, yhteiskunnan ja yhteisöllisyyden rakentajia. Siksi kunnallishallinnon uudistustarpeita ei saa tarkastella vain valtion ja kuntien suhteena. Asetelmasta voisi piirtää tasasivuisen kolmion, jonka kärjissä ovat valtio - kunta - kuntalaiset. Asioita on tarkasteltava kuntalaisten kannalta, toimivan hallinnon ja peruspalvelujen turvaamisen kannalta, ei valtion ja kuntien köydenvetona. Kunta on se taso, johon osallistuminen ja ihmisten identiteetti usein kiinnittyvät.

Tässä yhteydessä otan esille yhden minua vaivanneen lainsäädäntöhankkeen, joka osoittaa epäluottamusta asioiden hoitamiseen kuntatasolla. Se on esitys uudeksi lastensuojelulaiksi, jonka valmistelussa heijastuu viranomaiskeskeinen näkökulma ei avohoito eikä kuntalaisten yhteisvastuun näkökulma. Lapsen huostaanotosta päättää nykyisin sosiaalilautakunta. Esityksen mukaan asiasta päättäisi yksi viranhaltija ja vanhemman tai lapsen vastustaessa alueellinen hallinto-oikeus, siis ensimmäisenä asteena ja korkein hallinto-oikeus jäisi ainoaksi muutoksenhakuasteeksi. Suurin ongelma on siinä, että tukitoimet, rahat ja huostaanotto eriytyisivät ja lastensuojelun lähiseuranta pirstoutuisi.

Miksi nyt ei kehitetä riittävää asiantuntijakäsittelyä kuntatasolle, kun kunta- ja palvelurakenteita muutenkin uudistetaan? Hämmentävää, että politiikan puolella ei uskota kuntatasoon, kunnalliseen demokratiaan ja yhteisvastuuseen ja että asia on sanottava täältä tuomioistuinten puolelta.

5. Kunnat ja perusoikeusuudistus

Perustuslain mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien toteutuminen. Vaikka valtio on ensisijainen taho, kunnat ja kuntayhtymät käyttävät myös julkista valtaa. Tämä oli lähtökohta myös perusoikeusuudistuksessa.

Ongelmallisempaa on, millä tavoin taloudellisiin, sivistyksellisiin ja sosiaalisiin oikeuksiin kuuluvat turvaamis- ja edistämisvelvoitteet kohdistuvat suoraan kuntiin. Tämä ratkeaa sen mukaan, miten oikeuksien ja velvoitteiden toteuttamisvastuu on jaettu lainsäädännössä kuntien ja valtion kesken.

Perusoikeussäännökset eivät määritä, miten valtion ja kuntien väliset kustannukset on jaettava. Kuntien uusista tehtävistä on edelleen säädettävä lailla. Samalla on huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset huolehtia tehtävistään. Valtio ei voi vapautua jonkin oikeuden tai etuuden toteuttamisvastuusta pelkästään siirtämällä lailla tätä tarkoittavia tehtäviä kunnille.

Aikaisempi kolmiovertaus saattaa osoittautua liian staattiseksi eri tahojen vastuun ja kansainvälisen kilpailutilanteen arvioimisessa. Niinpä olen kehitellyt uuden lähestymistavan: toisiinsa liittyvien vaikutussuhteiden teorian. Kuvakielelle puettuna: ajatelkaapa, miten veteen heitetty kivi aiheuttaa renkaat veden pinnassa. Sisimpänä renkaana on oman elämän hallinta ja vastuu lähipiiristä, sitten kyläyhteisö, kuntataso, maakunta, valtio, Euroopan integraatio ja lopulta uloimpana renkaana väikkyy globaali markkina, muutoksen hallinta maailmalla.

En tavoittele mielikuvaa kivien viskomisesta vaan näkökulmaa jäsentää hyvinvoinnin rakentamisen edellytyksiä. Hyvinvointiyhteiskunnassa tarvitaan aitoa yhteisöllisyyttä, myös lähimmäisvastuuta. Kaikkia tehtäviä ei voi eikä pidä siirtää julkiselle vallalle. Kunta voi hyvin organisoida palveluja, mutta se ei voi osoittaa inhimillistä kiintymystä.

6. Mitä johtopäätöksiä vaikutussuhteiden ketjusta?

Kunnan asema on nähtävä yksityisten ja yritysten, valtion ja laajemmalle ulottuvien vaikutussuhteiden ketjussa. Näin ollen kunnan perustehtävien ulottuvuutta on arvioitava paitsi suhteessa lähimmäisvastuuseen myös valtiovallan rooliin.

Missä määrin sellaisten, kaikille kansalaisille yleisesti kuuluvien etuuksien ja palveluiden järjestämisvastuuta, jossa ei tarvita paikallista harkintaa ja kunnallista demokratiaa, pitäisi palauttaa valtion tehtäväksi? Siten kuntia koskevissa uudistuksissa ei pidä rajata näkökulmaa vain kuntien kantokykyyn ja mahdollisuuksiin.

Valtion roolia olisi myös avoimesti pohdittava. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunta on mietinnöissään vuodesta 1997 lähtien todennut valtion roolin vähitellen muuttuvan niin, että se on erilainen ydinvaltion tehtävissä, ohjaajana, rahoittajana ja tuen antajana. Tässä yhteydessä pitäisi pohdiskella vastuuta kaikkia kansalaisia koskevien palvelujen turvaamisesta.

Vaikutussuhteiden muutos heijastuu kuntaan myös seuraavalla tasolla. Odotustilassa uinuva EU:n uusi perustuslaillinen sopimus korostaa alue- ja paikallishallinnon asemaa. Silti tulemme näkemään, miten EU-politiikka yhä enemmän laajentuu kuntien peruspalvelusektorille. Palveludirektiivi on vain yksi esimerkki. Tämä merkitsee myös kilpailusääntöjen kiristymistä. Alussa on ollut vaikeuksia julkisten hankintojenkin uusien pelisääntöjen sisäänajossa.

Globalisaatiokehityskin näkyy kuntatasolla. Monet ovat pelänneet kansallisen vaikutusvallan häviämistä. Uudempi tutkimus on osoittanut, että kansallisvaltiot eivät rapaudu, niiden rooli vain muuttuu toimijaksi globaaleilla markkinoilla. Etenkin kuntien kannalta on olennaista tarkastella globalisaatiokehitystä arkisella tasolla, uusina mahdollisuuksina ja keskittyä omiin vahvuuksiin.

7. Kunnan tuleva asema?

Kun etsimme instituutioiden, kunnan, valtion tai kirkonkin, vallankäytön oikeutusta eli legitimiteettiä, katseet on käännettävä instituutioista ihmisiin, kuntalaisiin, kansalaisiin ja seurakunnan jäseniin. Kaikilla instituutioilla on perusta saman kansakunnan parissa. Samalla tavoin uudistusten oikeutusta ja hyväksyntää on etsittävä yleisestä ja yhteisestä luottamuksesta. Uudistusten tarvetta ja eri malleja on siksi avattava laajemmin julkiseen keskusteluun.

Kun kysymys on oman yhteiskuntamme linjauksista, malleja ei suoraan löydy muista maista. Tietysti on hyödyllistä tutustua lähialueen ajatteluun, erityisesti pohjoismaiden uudistushankkeisiin.

Ruotsissa, yhdeksän miljoonan asukkaan naapurissa, on 290 kuntaa ja vireillä uudistushanke ns. vastuuselvityksen pohjalta. Tanskassa on suuri reformi, jossa tavoitellaan vähintään 20.000 asukkaan kuntia. Samalla nykyiset 14 maakuntalääniä sulautetaan viideksi alueeksi, joiden päätehtäväksi tulee sairaalatoimi. Uudistusta perustellaan EU:n subsidiariteettiperiaatteella. Kansalaisia lähinnä toimivista kunnista tehdään niin vahvoja, että ne pystyvät palvelemaan ja vastaamaan paikallisesta julkishallinnosta.

Suomessa keskustelua kunta- ja palvelurakenteen uudistusvaihtoehdoista hallitsee näkökulmaero, painotetaanko palveluiden tuottamista erilaisissa palvelurakenteissa vai kuntarakenteen suurempia yksiköitä. Tästä saamme varmasti täälläkin valaisevat puheenvuorot.

8. Periaatteellisia kysymyksiä

Hyvinvoinnin ja kunnallisen itsehallinnon tulevaisuuden kehitystä on yksin vaikea ennakoida. Parempi on pohtia asioita yhdessä. Esitän siksi lopuksi eräitä periaatteellisia kysymyksiä:

1) Lähtökohtana on kunnallisen itsehallinnon malli sekä paikallisen demokratian ja vastuun järjestelmä. Hajanainen, eri palvelutehtävien mukana sektoroituva järjestelmä voisi luoda uusia hallinnontasoja, joiden muodostaminen ei kuntalaisten kannalta ole perusteltua.

2) Perustuslaissa on erityinen säännös hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Tehtävä voidaan antaa lailla tai lain nojalla silloin, kun se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä se vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

Yksityistämiseen ei siten liity mystiikkaa. Perustuslain vaatimukset vain on otettava huomioon. Tarkoituksenmukaisuuden pohdiskeluun liittyvät tehokkuusnäkökohdat ja palveluiden tuottamisen edellytykset.

I detta sammanhang vill jag även hänvisa till en vägledande grundprincip. Nämligen enligt grundlagen skall, när förvaltningen organiseras, en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskpråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder.

3) Eräät peruspalvelut, etenkin terveydenhuollon sektorilla edellyttävät normaalia kuntarakennetta laajempaa pohjaa. Näitä ovat selvästi erikoissairaanhoito, jonka kustannustehokas hoitaminen vaatii hyvinkin laajan väestöpohjan. Sairaanhoitopiirit osoittavat tämän sektorin pitkälti jo eriytyneen kuntarakenteesta. Kehittämiskohteena on lähinnä palvelujen tarvetta ja kustannuksia koskevan poliittisen päätöksenteon sekä tuotantoa koskevan ammatillisen päätöksenteon organisoiminen entistä tarkoituksenmukaisemmalla tavalla.

4) Valtion ja kuntien tehtäviä ja vastuunjakoa pitäisi tarkastella kokonaisuutena. Onko tarpeen säilyttää kuntien vastuupiirissä sellaisia tehtäviä, joissa on kysymys kaikille kansalaisille turvatuista yleisistä etuuksista, joissa ei tarvita paikallistuntemusta tai harkintaa?

5) Uudistustarpeita selvitettäessä on myös muistettava, että kunta on paljon muutakin kuin palvelujen tuottaja. Kunta on viranomainen, elinympäristön suunnittelija ja kaavoittaja, monella tavoin yhteiskunnan rakentaja. Kysymys on myös kuntalaisten identiteetistä. Uudistukset, joita kuntalaiset eivät hyväksy saatikka ymmärrä, eivät rakennu kestävälle pohjalle. Vahva kunnallishallinto perustuu vuorovaikutukseen.

9. Mistä tiekartta, miten edetä?

Tulee mieleen Dag Hammarskiöldin viisas lausuma: "älä problematisoi jokaista askelta, jonka otat; vaan katso tietä, jota kuljet, niin pääset perille". Tien löytämiseksi tarvitsemme ensinnäkin muutostietoisuutta, sen ymmärtämistä, että maamme kilpailukyvyn ja yleisen hyvinvoinnin rakentaminen edellyttää välttämättä varautumista muutoksiin.

Kysymys ei ole vain kunnista ja niiden tuottamista peruspalveluista vaan ihmisten, yksityisten ja yritysten, lähiympäristön ja kuntien, maakuntien ja valtion ketjusta. Toisin sanoen: Suomen kilpailukyvystä ja suomalaisen hyvinvoinnin turvaamisesta.

Samoin on muistettava, että "tie ei vie minnekään vaan se, joka tiellä kulkee". Toiseksi tarvitaan siis aktiivisuutta. Kuntien, joissa nykytila, muutosvaatimukset ja mahdollisuudet parhaiten ymmärretään, tulee ottaa aloite käsiinsä. Sille ns. Paras-hanke antaa nyt tilaa.

10. Lopuksi

Tänä vuonna vietetään yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden satavuotisjuhlaa, jossa kunnallisen demokratian kehityksellä tulee olla oma tärkeä sijansa. Puhemies Paavo Lipponen on aika viisaasti tuuminut, että jos itsenäisyytemme alussa olisi ollut myös yleinen kunnallinen äänioikeus ja paikallistason toimiva demokratia, olisi ehkä kansalaissodan tragedia ollut vältettävissä.

Päätän puheeni säätiön nimissä K.J. Ståhlbergin, todellisen kunnallismiehen sanoihin vuoden 1908 vaaleihin mentäessä: "Puolueiden ja niihin kuuluvain tulisi, siitä huolimatta mikä heidät erottaa, aina kun yhteiset asiat vaativat, olla valmiita yhteistoimintaankin toistensa kanssa sekä eduskunnassa että muualla."