9.3.2007 Oikeuslaitospäivä

Kommenttipuheenvuoro

Aluksi. Valistusajan merkkimiehemme Anders Chydenius pohdiskeli, että "asetukset ovat jo niin moninaiset, etteivät tuomarit itsekään saa niistä selvää" ja että "kaikki valittavat, eikä kukaan jaksa työskennellä paremman tulevaisuuden edestä". Hänen tuntonsa oli heikompien puolella.

Mikä on nyt oikeuden tila, kysyy moni. Tulee mieleen keventävä juttu Kuopion käräjiltä: Tuomari kysyy syytetyltä, oletteko syytön vai syyllinen. Tämä vastaa: "Siitähän me on tultu tänne yhdessä ottamaan selvää". - On mieluisaa kokoontua suurella joukolla selvittämään asioita.

Oikeuden paikka on kansalaisyhteiskunnassa, ei valtiovallan jatkeena, totesi J.V. Snellman aikoinaan. Suomalaisen oikeusvaltion linjanvetäjän K.J. Ståhlbergin tunnuslause oli puolestaan kansanvaltainen edistys lain pohjalta. Se kuvasti samalla lain merkitystä yhteiskunnallisen kehityksen välineenä – ei päämääränä.

Nykyajan sektoroituneessa järjestelmässä lainmuutoksista on tullut lähes itseisarvo. Pitäisi kantaa enemmän huolta kokonaisuuden toimivuudesta, hyvän hallinnon ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytyksistä. Kenen kannalta? Tähän John Rawlsin Oikeudenmukaisuusteoria antaa hyvän vastauksen: Se on reilu peli ihmisten kannalta.

Hyvät kollegat, edellinen suurkokous messukeskuksessa oli Elinkeinoelämän keskusliiton 100-vuotisjuhla. Siinä tuli vahvasti esille markkinoiden, demokratian ja oikeusvaltion yhteys. Oikeusvaltio on näistä ensisijainen. Ei ole demokratiakehitystä ilman oikeudellista turvallisuutta eikä markkinoiden toimivuutta ilman pelisääntöjä. Oikeus, demokratia, talous ja hyvinvointi niin vahva ketju, kuin sen heikoin lenkki. Muistatte tv-formaatin "äänestä heikoin lenkki". Tarvitsemme innostusta osoittamaan, että oikeus on vahvin lenkki, pettämätön tukirakenne.

Kansaneduskunnan juhlavaalien alla yritän pohdiskella oikeuden ja demokratian peruskysymyksiä vastuullisen oikeusvaltion hengessä. Edellisten puheenvuorojen kommentoinnin jätän vähemmälle.

Tavoitteita. Aloitan rakentavasti ja etsin oikeusvaltion vertauskuvaa talon rakentamisesta. Esitän rakennusmiehen mietteitä. Kestävään rakennelmaan tarvitaan luja perusta, yhteiset arvot ja oikeuskulttuuri. Kukin voi koputella talon neljää nurkkaa vaikkapa seuraavasti: Minkälaiseen lakiin vallankäyttö on sidottu? Onko vallanjaon tasapaino, instituutioiden tehtävät ojennuksessa? Toteutuvatko perus- ja ihmisoikeudet; muistetaanko myös velvollisuudet? Toimivatko talossa palvelut, kuullaanko valituksia? Miten pääsee eri kerroksiin. Onko ikkunoita, avoimuutta, viipymisen ongelmia? Eräs ystäväni kysyi, onko korruptio homevaurio. Vaikka talovertaus on yksinkertainen, se kuvaa asioiden suhdetta.

Säädöspolitiikka on ajankohtainen aihe. Viime syksyn "Paremman sääntelyn toimintaohjelma" on hyvä katsaus kehittämistarpeista. Linjaukset koskevat suunnitelmallisuuden vahvistamista sekä vaihtoehtojen ja vaikutusten arviointia. Säädöshuolto on olennainen asia. Tämän eduskunnan tärkeimmän työsaran toivoisin olevan esillä vaalikeskusteluissa ja sitten hallitusohjelmassa.

Oikeusministeriö ansaitsee säädöspolitiikan edistämisestä tunnustuksen. Arkisella tasolla sääntelyn ongelmat ovat silti lisääntyneet. Päättyvällä eduskuntakaudella annettiin vuodessa keskimäärin 1300 säädöstä, runsaat 4500 sivua. Kokonaisuudistuksia oli vuosittain 25-35, joukossa tärkeitäkin lakeja. Ongelma on kuitenkin siinä, että osittaisuudistuksissa harvoin selvitetään muutosten vaikutuksia. Samoin pulmana on lainsäädännön lyhytjänteisyys, puuttuminen kulloinkin vain epäkohtiin. Olemme etääntyneet tulevaisuutta rakentavan lainsäädännön ideasta, "land skall med lag byggas".

Sääntelyyn kohdistuu erilaisia vaatimuksia. Verolailta edellytetään perustuslaissa erityistä tarkkuutta. Verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta on säädettävä lailla. Tässä on tärkeä periaate: verokuormaa ei saa lisätä tulkintoja venyttämällä. Toinen kaikkia koskettava ala on sosiaalioikeus. Sen merkitys kasvaa olennaisesti väestön ikääntyessä. Vaatii paljon niin lakien säätäjiltä kuin soveltajilta turvata tasapuolisuutta tarveharkinnassa, ymmärtää ihmisten oloja ja rakentaa toimivat järjestelmät.

Ympäristöasioille ovat tyypillisiä joustavat normit. Niiden soveltamisessa tarvitaan tutkimustietoa ja varautumista epävarmoihin vaikutuksiin. Oikeus on tulevaisuuden tekijä. Muotisana innovatiivisuus tulee mieleen pohdittaessa vaikkapa tuotantoketjuja jätteen muuttamisesta raaka-aineeksi.

Uutisena kerron, että korkein hallinto-oikeus teki viime tiistaina valtioneuvostolle esityksen lainsäädäntötoimista ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden ensi asteen muutoksenhaun nopeuttamiseksi. Vaasan hallinto-oikeudessa on vireillä 950 ympäristöasiaa, joukossa teollisuuden perusedellytyksiin liittyviä asioita. Kehittämisvaihtoehdoista kestävin ratkaisu on jakaa näiden valitusasioiden käsittely Vaasan ja Kuopion hallinto-oikeuksien kesken sekä osoittaa tarvittavat varat tekniikan ja luonnontieteiden alan tuomarinvirkojen perustamiseen.

Nämä ovat vain esimerkkejä. Kaikilla aloilla oikeudenkäyttöön kohdistuu uusia odotuksia. Kun ydinvaltion tehtävissä ei ole järjestelmäkilpailua, on itse tiedostettava vastuu työn tehokkuudesta ja uusiutumiskyvystä. Meidän täytyy nostaa keskustelu tuomioistuinten merkityksestä, voimavaroista ja ammattitaidosta aivan toiselle tasolle. Kysymys on toimivan oikeusvaltion perusteista.

Ongelmia. Juhlapuheiden vastapainona on helppo löytää esimerkkejä lyhytnäköisestä lainsäädännöstä: Kestoaihe alkaa olla käytettyinä maahan tuotujen autojen autoverotus. Vuoden vaihtuessa tuli uusin täydennys auton verotusarvon määrittelyyn. Edellisen muutoksen yhteydessä eduskunta oli edellyttänyt kokemusten hankkimista vuoden 2006 loppuun sovellettavasta järjestelmästä.

Tässäkin löydämme ongelman, joka koskee oikeusvaltion perusteita: Tulli on resurssipulassaan turvautunut ostopalveluihin hintatietojen hankkimiseksi ja saanut hintahavainnoista vain yhteenvetoja. Kun asianosaisilla ei ollut tietoja verotusarvon määrittämisestä, korkein hallinto-oikeus katsoi uusimmassa ratkaisussaan, että tullin noudattama verotusarvon määrittelytapa ei täyttänyt lain vaatimuksia. Päätös lähetettiin tiedoksi oikeuskanslerille.

Helsingin hallinto-oikeudessa on nyt vireillä yli 3000 autoveroasiaa ja tulli on tehnyt 5000 uutta päätöstä, joihin saa vasta pyydettäessä tarkempia perusteluja. Olisi hyvä yleisesti selvittää, onko verotus vieläkään korjaantumassa lailliselle pohjalle.

Toinen esimerkki siirtää ensi asteen vastuuta tuomioistuinten tehtäväksi on lasten huostaanotto. Uusi lastensuojelulaki on tarkoitettu tulemaan voimaan ensi vuoden alusta. Keskeisin uudistus koskee päätöksentekojärjestelmää. Tahdonvastaisia huostaanottoasioita koskevat päätökset tullaan tekemään kuntatason sijasta ensivaiheessa hallinto-oikeuksissa. Korkein hallinto-oikeus muuttuu ensimmäiseksi ja ainoaksi muutoksenhakuasteeksi. Epäilys lain toimivuudesta ilmenee jo eduskunnan enemmistön hyväksymästä ponsilausumasta. Sen mukaan hallituksen on seurattava lapsen huostaanottoa koskevan päätöksenteon toimivuutta ja tarvittaessa mahdollisimman ripeästi valmisteltava ehdotus, että päätöksen tahdonvastaisesta huostaanotosta tekee kuntatason moniammatillinen toimielin.

Varauduttaessa lastensuojelulain toimeenpanoon on selvitettävä hallinto-oikeuksiin tarvittavat henkilöstölisäykset. Tätä ovat eduskunnan perustus- ja lakivaliokunnat edellyttäneet. Oma huoleni ei liity niinkään voimavaroihin vaan siihen, toteutuvatko lasten oikeudet, etu ja hyvinvointi nykyajan vaatimusten mukaisesti. Hämärtyykö uudistuksessa visio tuomioistuinten ja hallinnon tehtäväjaosta? Oikeusvaltion peruspilareiden huojunta voi heikentää hallinto-oikeuksien vahvistamista väliasteen tuomioistuimina.

En ole tässäkään huolissani tuomioistuinten riippumattomuudesta. Se on valtiosääntöisesti Suomessa vahva. Samoin on muistettava tuomarinohje, että "yhteisen kansan hyöty on paras laki". Riippumattomuutta ei ole tarkoitettu tuomioistuimen aseman vuoksi vaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeeksi. Täytyy kyllä varoa tuomarikeskeistä ajattelua. Se johtaa helposti eristäytymiseen ja turhien kynnysten rakentamiseen muuhun yhteiskuntaan, myös oikeushallintoon nähden. Uudistuksia on puntaroitava oikeusturvan kannalta, ei oman työmäärän näkökulmasta.

Valitettavasti tulee näennäisuudistuksia, joissa asiamäärät ovat lähtökohtana. Vaikka tutkimusten mukaan kaavavalitukset eivät ole ongelma, maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella rajoitettiin valitusoikeutta asemakaavoista. Perustuslakivaliokunta toivoi säännöksiin turhaan täsmennyksiä. Nyt on tulkintakysymyksiä. Ehkä muutoksenhakujärjestelmän selkeyttä olisi hyvä pohtia ennalta myös hovioikeuksissa, jos suunnitellaan taas uutta valituslupajärjestelmää.

Hallintotuomioistuinten arjesta mainitsen vielä tyypillisen riskitekijän. Se liittyy eri ministeriöissä valmistellun lainsäädännön toimeenpanoon. Voimavarat edellytetään otettavaksi oikeusministeriössä valmisteltuun budjettiin. Yhteensovitusongelmat on vihdoin havaittu. Oikeusturvapolitiikan toimintaohjelmassa vuosille 2007-2011 todetaan lakonisesti, että sektorikohtaisesti ilman riittävää selvitystä valmistellut uudistukset vaikeuttavat lainsäätäjän tahdon toteutumista.

Yhteistyö lainvalmisteluhankkeissa on välttämätöntä. Kun lastensuojelulain toimeenpanossa on varmasti ongelmia, korkein hallinto-oikeus asetti tällä viikolla työryhmän kokoamaan eduskunnan ponsissa tarkoitettuja selvityksiä ja edistämään näin oikeusministeriössä koottavaa taloussuunnittelua.

Talous. Tästä on lyhyt askel tuottavuusohjelmaan. Se nimettiin alkuaan vuoden kielisammakoksi. Tuottavuus ja rationalisointi ovat luonnollisia tavoitteita, mutta eivät kapeasti toteutettuina. Rakentamisen kuvissa pysyen, piirretäänpä pyramidi.

Hallintolainkäytön ja hallinnon toiminnallisia yhteyksiä voi kuvata siten, että pyramidin perustasossa tehdään miljoonia hallintopäätöksiä verotuksen, sosiaaliturvan, elinkeinojen harjoittamisen, ympäristön ja kunnallishallinnon aloilla. Päävastuu hyvinvoinnin edellytyksistä on tällä tasolla. Kaikilta aloilta ongelmia kanavoituu sitten hallintotuomioistuimiin. Väliasteessa ratkaistaan noin 30 000 asiaa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4000. Järjestelmää ei pidä heilutella selvittämättä vaikutuksia perustasoon.

Tarvitsemme todellisuuden mittakaavaa myös taloussuunnitteluun. Oikeusministeriön hallinnonala on kaikkein pienin, alle 2 prosenttia valtion talousarviosta. Hallintotuomioistuinten osuus on 16 prosenttia tuomioistuinlaitoksen määrärahoista, 5 prosenttia oikeusministeriön määrärahoista ja alle 0,1 prosenttia eli vajaa promille valtion talousarviosta, samaa suuruusluokkaa kuin sokerijuurikkaan rakennetuki.
Eräs mittatikku löytyy oikeusapumenoista. Yksityisille oikeusavustajille maksettavasta 32 miljoonan euron määrästä hallintotuomioistuinten osuus on alle 2 prosenttia. Kansantalouden kannalta olisi toiminnan taloudellisuutta mitattaessa olisi mukaan laskettava muutoinkin välilliset kustannukset, oikeudenkäyntikulut. Tässä on suora yhteys prosessioikeuden uudistuksiin.

Tulosohjausta on usein arvosteltu. Sen käsitteistö sopii huonosti oikeudenkäyttöön. On kuitenkin lyhytnäköistä keskittyä järjestelmän kritisointiin. Tulosohjausjärjestelmän kautta voidaan saattaa valtion talousarvioon ja ylimmän tason päätöksentekoon eduskunnassa tietoa lakien soveltamisen ongelmista ja oikeusturvan toteutumisesta sekä tuomioistuinten toimintaedellytyksistä.

Hallintotuomioistuinten yhteisessä toimintakertomuksessa arvioidaan myös lainsäädäntöuudistuksia, työtilannetta, voimavaroja ja työskentelyn taloudellisuutta pyrkien osoittamaan hallintotuomioistuinten ratkaisujen olennaista merkitystä myös kilpailukyvyn ja hyvinvoinnin kannalta. Asiat ovat hallinnassa. Työtilanteen seuranta kohdistuu yhteisen diaarikaavan mukaisesti noin 200 asiaryhmään. Ne ovat linkitettävissä hallinnon tilastoihin ja tilastokeskuksen tutkimuspalveluihin.

Vireillä on hanke tarkastella hallintotuomioistuinten ratkaisujen merkitystä yleisen hyvinvoinnin ja kilpailukyvyn kannalta. Muiden alojen virityksistä edistää pitkäjänteisempää taloussuunnittelua tunnemme turvallisuuspoliittiset selonteot ja yliopistojen kehittämisselvitykset. Oikeushallinnon tulosohjausselvityksissä on myös havaittu, että tarvitaan vuotta pitemmän aikavälin tarkastelua ja toisaalta tuomioistuinten itsensä vastuuta järjestelmän kehityksestä.

Tässä yhteydessä otan esille perustuslain säännökset korkeimpien oikeuksien tehtävistä. Ylimpien tuomioistuinten valvontatehtävään on katsottu sisältyvän alempien tuomioistuinten valvonta viranomaislaitoksena. Se ei siten tarkoita oikeutta puuttua yksittäisen oikeusjutun käsittelyyn. Käytännössä tähän tehtävään kuuluvat lainkäytön yhtenäisyyden, juttujen käsittelyaikojen ja tuomioistuinten voimavarojen riittävyyden valvominen sekä neuvottelupäivien järjestäminen ja henkilöstön koulutuksesta huolehtiminen.

Nämä tehtävät on nimenomaisesti lueteltu perustuslain valmisteluvaiheissa ja perustuslakivaliokunnan mietinnössä. Korkein hallinto-oikeus on aina pitänyt valvontatehtävää perustana vuorovaikutteiselle toiminnalle hallintotuomioistuinkentässä. Erityisen merkittävää on valvontatehtävän ulottuminen resurssien riittävyyden valvontaan. Se antaa pohjaa myös oikeushallinnon kehittämiselle. Yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten sektorikohtaiset toimintakertomukset ovat tästä osoitus.

Oikeushallinto. Turun tuomaripäivillä syksyllä havaitsin tuomarikunnassa, etenkin hovioikeuksien piirissä taas virinneen ajatuksia erityisen tuomioistuinhallituksen, hallinnon välikäden perustamisesta. Tällaiset kaavailut poikkeavat olennaisesti nykyjärjestelmän perusteista. En puutu yleisten tuomioistuinten itse harkittavaan asiaan, jos esimerkiksi käräjäoikeuksien ja hovioikeuksien yhteistyötä voimavarojen kohdentamisessa halutaan lisätä. Sitä tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomiteakin pohdiskeli.

Viimeksi valtiontalouden tarkastusvirasto tutkiskeli käräjäoikeuksien tulosohjausta ja ehdotti kevyellä haastatteluotannalla tutkittavaksi keskushallinnon kehittämistä. - Revisionsverket har konstaterat följande: Trots att vid tingsrätterna anses att justitieministeriets ställning och uppgifter är problemfria på det praktiska planet, borde justititeministeriet utreda både förutsättningarna att ordna centralförvaltningen av domstolsväsendet på grundval av en från ministeriet separat förvaltningsmyndighet och förutsättningarna att fortsätta och utveckla domstolsväsendet på grundval av den nuvarande centralförvaltningen.

Haluan taas kerran selkeästi toistaa oman kantani: Korkeimpien oikeuksien perustuslain mukaista tehtävää ei voida sivuuttaa. Ei ole realistista ajatella budjetin ulkopuolisia rahastoja tai mahdollisuutta kehittämiskomitean joidenkin jäsenten ideoimin tavoin perustaa sellainen keskusvirasto, joka voisi antaa oikeusministeriön ohi hallitus- ja eduskuntakäsittelyyn budjettiesityksiä. Tällaisia valtuuksia tarkoittava virasto ei sovi perustuslain puitteisiin.

Valtion talousarvio on monisyinen, perustuslain seitsemännessä luvussa säädetty kokonaisuus. Hallituksen budjettiesitykseen liittyvät lukuisat lakiesitykset, joiden toimeenpanon edellytyksiä ja resurssitarpeita juuri hallitustasolla on koordinoitava. On vaikea kuvitella järjestelmää, että oikeuslaitoksen näkökulmaa ei olisi ajamassa oikeusministeri valtioneuvostossa.

Näistä lähtökohdista en pidä mahdollisena valtiosääntöoikeudellemme vieraita ratkaisumalleja enkä yhdy muutenkaan oikeusministeriöön kohdistettuun kritiikkiin hallintoyhteistyössä. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole aikomusta osallistua virastokaavailuihin. Tietenkin tarvitsemme suurempaa mittakaavaa tuomioistuinten työn ymmärtämiseen. Se löytyy oikeusvaltion perusteiden lujittamisesta, ei oikeushallintoa koskevasta nahistelusta.

Lopuksi. Hyvät kuulijat, Platonin teoksen Lait johdannossa kolme viisasta pohtii kävelyretkellään maailman toiseksi parasta valtiota. Se on sellainen maa, jossa kasvatuksen avulla ymmärretään yhteiskunnan instituutioiden, lakien ja tuomioistuinten tarpeellisuus – ei pakottamalla. Tässä on historian ensimmäisiä sosiaalisen pääoman analyysejä kasvatuksen ja luottamuksen merkityksestä, yhteisistä oikeudellisista arvoista.

Yhteinen arvoperusta on välttämätön oikeusvaltiotalon rakentamisessa. Sosiaalinen pääoma merkitsee tukirakennetta, jonka avulla talon nurkat tukeutuvat toisiinsa. Tuomioistuimilla on rakennustyössä olennainen merkitys. Ihmisten kokemukset, tarpeet ja ongelmat tulevat juuri tätä kautta esille. Toimiva oikeudenkäyttö rakentaa turvallisuutta, hyvinvointia ja kilpailukykyä. Se meidän on saatava päättäjille tässä valtiossa selväksi. Kysymys ei ole tuomarivaltiosta vaan oikeusyhteiskunnasta.