KHO:2013:192

Kysymystä siitä, oliko valtauksen hakijalle tullut kaivoslain (503/1965) perusteella antaa valtauskirja, oli arvioitava sovellettavassa laissa valtaukselle säädettyjen esteiden ja edellytysten perusteella. Merkitystä ei siten lähtökohtaisesti ollut sillä, voitaisiinko alueelle myöhemmin myöntää kaivoslaissa (621/2011) tarkoitettu kaivoslupa.

Valtaushakemusta ratkaistaessa ei tule eikä voidakaan arvioida sitä, ovatko kaivosluvan myöntämisen edellytykset olemassa. Valtauskirjan antamista harkittaessa saattaa kuitenkin poikkeuksellisesti käydä ilmeiseksi, että kaivoslupaa ei myöhemmin voitaisi myöntää. Tällöin jo valtauskirjan antaminen saattaisi merkitä tarkoituksetonta ja sen vuoksi kohtuutonta puuttumista maa-alueen omistajan oikeuksiin. Valtausta koskevien säännösten soveltaminen voisi periaatteessa olla sen vuoksi Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Käsiteltävässä asiassa tällaista ristiriitaa ei kuitenkaan ilmennyt.

Suomen perustuslaki 15 §, 18 § sekä 106 §

Kaivoslaki (503/1965) 4 § 1 ja 2 momentti, 5 § 1 momentti, 6 § 1 momentti, 8 § 1 momentti, 10 § 1 momentti, 12 § 1 ja 2 momentti sekä 15 § 1 ja 2 momentti

Kaivoslaki (621/2011) 178 § 1 momentti sekä 179 §

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 11.1.2013 nro 13/0007/3

Asian aikaisempi käsittely

A on työ- ja elinkeinoministeriöön 8.2.2008 saapuneella ja myöhemmin täydentämällään valtaushakemuksella hakenut valtauskirjaa 13 hehtaarin suuruiselle valtausalueelle Kalliosalo 1, joka sijaitsee Nurmon kunnan, nykyisin Seinäjoen kaupungin, Alanurmon kylän tiloilla Antimoni RN:o 28:0 ja Kalliosalo RN:o 9:101. Hakemuksen mukaan alueella on Geologian tutkimuskeskuksen paikallistama kulta-antimonimineralisaatio. Lisäksi A on otaksunut alueella olevan tinaa ja volframia.

A:n oheistaman Seinäjoen maistraatin 22.9.2008 päivätyn todistuksen mukaan maistraatin tietoon ei ole tullut kaivoslain 6 §:n 1 momentin 3–9 kohdissa tarkoitettuja valtauksen esteitä.

Lemminkäinen Infra Oy on ministeriöön 12.11.2008 saapuneessa mielipiteessään vaatinut, että valtausalueesta rajataan pois se neljän hehtaarin suuruinen alue, joka kuuluu yhtiön omistamaan tilaan Antimoni RN:o 28:0. Yhtiön mukaan tila on kokonaisuudessaan maa-ainesten ottoaluetta ja sillä sijaitsee kiinteä asfalttiasema.

Nurmon kunnanhallitus ja Länsi-Suomen ympäristökeskus ovat antaneet lausuntonsa ja Seinäjoen kaupunki lisäselvitystä.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on, hakemuksen käsittelyn siirryttyä sille uuden kaivoslain (621/2011) tultua voimaan 1.7.2011, päätöksellään 29.3.2012 hyväksynyt valtaushakemuksen ja antanut A:lle valtauskirjan 13 hehtaarin suuruiselle valtausalueelle Kalliosalo 1 (kaivosrekisterinumero 8576/1). Päätöksen mukaan valtausoikeus on voimassa kolme vuotta päätöksen antopäivästä.

Päätökseen liitetyn määräyksen 2 mukaan valtaaja ei saa ilman maanomistajan lupaa käyttää hyväkseen valtausalueella louhittuja kaivoskivennäisiä muuten kuin on välttämätöntä niiden käyttökelpoisuuden ja markkinoimismahdollisuuksien tutkimista varten.

Määräyksen 4 mukaan valtaajan on ilmoitettava kirjallisesti valtausalueeseen kuuluvien ja siihen rajoittuvien kiinteistöjen omistajille ja muille oikeudenhaltijoille etukäteen kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa, sekä väliaikaisista rakennelmista. Ilmoitus on tehtävä niin hyvissä ajoin, että omistajalla tai haltijalla on mahdollisuus vaatia vakuuden asettamista vahingosta tai haitasta, jonka valtaaja on velvollinen korvaamaan.

Määräyksen 5 mukaan siltä osin kuin nyt myönnettävä valtausalue sijoittuu Lemminkäinen Infra Oy:n omistamalla kiinteistöllä sijaitsevalle maa-ainesten ottoalueelle, on valtaajan vuosittain ennen tutkimustoimenpiteiden aloittamista laadittava tarkennettu tutkimussuunnitelma aiotuista tutkimuksista siltä osin kuin kyse on maa-ainesten ottoalueesta ja toimitettava se hyvissä ajoin etukäteen Tukesille sekä tiedoksi asianomaiselle maa-ainestenottoyhtiölle. Tutkimussuunnitelmasta tulee käydä ilmi tutkimusten aikataulu, toimenpiteet ja käytettäväksi suunnitellut alueet. Tutkimustöitä maa-ainesten ottoalueella voi suorittaa vain Lemminkäinen Infra Oy:n määrääminä ajankohtina. Maa-ainesten ottoalueella on noudatettava Lemminkäinen Infra Oy:n määräämiä turvallisuusohjeita.

Määräyksen 5 perusteluina on esitetty, että koska valtaaja ei ole esittänyt kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaista tutkimussuunnitelmaa niin yksityiskohtaisesti, että valtausoikeudesta päätettäessä olisi mahdollista arvioida kaivoslain 12 §:n mukaisen valtausoikeuden nojalla tehtävien tutkimustoimenpiteiden tarpeellisuutta tutkimustyön tavoitteiden kannalta taikka niiden vaikutusta alueella suoritettavalle maa-ainesten otolle, liitetään päätökseen määräys toimittaa vuosittain Tukesille ja Lemminkäinen Infra Oy:lle tarkennettu tutkimussuunnitelma ennen kuin valtaaja ryhtyy tutkimustoimenpiteisiin maa-ainesten ottoalueella. Tällä varmistetaan, ettei tutkimustoimenpiteistä aiheudu kaivoslain 12 §:n 2 momentissa mainittua vahinkoa tai haittaa tai vaaraa tutkimuksia suorittavalle henkilöstölle. Samalla Lemminkäinen Infra Oy voi määrittää ajankohdat, jolloin tutkimuksia voidaan suorittaa maa-ainesten ottoalueella ja Tukesin on mahdollista kaivoslain valvonnan toteuttamiseksi arvioida toimenpiteiden vaikutusta ja tarvittaessa antaa tarkempia määräyksiä toimenpiteiden suorittamisesta kyseisellä alueella.

Määräyksen 10 mukaan valtausoikeuden nojalla mahdollisesti tehtävien kairausten osalta valtaajan tulee huolehtia, että putket katkaistaan mahdollisimman läheltä maanpintaa ja putkien päät tulpataan.

Määräyksen 11 mukaan, jos valtaaja aikoo valtauksen voimassaoloaikana suorittaa koelouhintaa, kuivattamista tai koerikastusta taikka muita ympäristö- tai muilta vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä, on valtaajan ilmoitettava tästä etukäteen kaivosviranomaiselle. Ilmoitus on tehtävä hyvissä ajoin ennen toimenpiteen aloittamista. Kaivosviranomainen voi valvontaa varten ilmoituksen saatuaan tarvittaessa antaa määräyksiä toimenpiteiden suorittamisesta.

Päätöksessä on vastauksena lausuntoihin ja mielipiteisiin todettu muun ohella, että kaivoslain mukainen valtausoikeus ei muodosta estettä maa-ainesten ottamiselle ja että maanomistajille mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen ja haitan osalta viitataan lupamääräykseen 4. Päätöksessä on myös todettu, että valtausalue on rajattu kaivoslain 6 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaisesti. Vielä päätöksessä on todettu, että koska kyseessä on tutkimusvaihe, ei mahdollisen kaivostoiminnan vaikutuksia päätöksessä käsitellä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 11.1.2013 hylännyt Lemminkäinen Infra Oy:n valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Uusi kaivoslaki (621/2011) on tullut voimaan 1.7.2011. Sillä on kumottu vanha kaivoslaki (503/1965). Uuden kaivoslain 178 §:n 1 momentin mukaan kumottavan lain nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olevat asiat siirtyvät uuden kaivoslain voimaan tullessa kaivosviranomaiseen. Asiat käsitellään ja ratkaistaan noudattaen uuden kaivoslain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei uudessa kaivoslaissa toisin säädetä.

Vanhan kaivoslain (503/1965) 4 §:n 1 momentin mukaan sen, joka haluaa käyttää kaivoslain mukaista oikeutta esiintymään, on haettava joko valtauskirjaa alueeseen tai samanaikaisesti myös kaivospiirin määräämistä esiintymän hyväksi käyttämistä varten. Pykälän 2 momentin mukaan valtauskirjan saatuaan hakijalla (valtaajalla) on oikeus (valtausoikeus) valtauskirjalla osoitetulla alueella (valtausalueella) kaivoskivennäisiin kohdistuvaan tutkimustyöhön sen mukaan kuin kaivoslain 3 luvussa säädetään ja niiden hyväksi käyttämiseen 4 §:n 3 ja 4 momentin mukaan.

Vanhan kaivoslain (503/1965) 5 §:n 1 momentin mukaan valtausalue saa olla enintään yhden neliökilometrin suuruinen, lukuun ottamatta 12 §:n 3 momentissa tarkoitetun huuhdottavan kullan valtausaluetta, joka saa olla enintään seitsemän hehtaarin suuruinen. Valtausalueen on oltava yhtenäinen alue.

Vanhan kaivoslain (503/1965) 6 §:n 1 momentin mukaan valtausta ei saa suorittaa 1) valtausalueella, kaivospiirissä tai toisen kaivospiirin apualueella taikka vireillä olevan kaivospiirihakemuksen tarkoittamalla alueella, 2) aikaisemmalla valtausalueella tai kaivospiirissä ilman kauppa- ja teollisuusministeriön lupaa, jollei viittä vuotta ole kulunut valtauksen tai kaivosoikeuden raukeamisesta, 3) rajavyöhykkeellä ilman valtioneuvoston lupaa, 4) linnoitusalueella tai sitä ympäröivällä niin leveällä vyöhykkeellä, kuin asetuksella säädetään, 5) 30 metriä lähempänä lentokenttää, maantietä, katua tai yleiseen liikenteeseen käytettyä rautatietä taikka kanavaa, 6) 50 metriä lähempänä rakennusta, jota käytetään tai aiotaan käyttää asuntona, loma-asuntona tai työhuoneena, taikka sellaista rakennusta varten varattua tonttia tai rakennuspaikkaa, jossa on aloitettu rakentamista tarkoittavat työt, tai yleistä rakennusta tai laitosta taikka yli 35 000 voltin jännitteistä sähkölinjaa tai muuntoasemaa eikä puutarhassa taikka asuinrakennuksen yhteydessä olevassa puistossa, 7) teollisuuslaitoksen alueella tai sen käyttämällä varasto- tahi jätealueella, 8) ilman erityistä syytä asemakaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella, jos kunta vastustaa sitä alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä eikä 9) kirkko- tai hautausmaalla.

Vanhan kaivoslain (503/1965) 8 §:n 1 momentin mukaan valtaushakemuksessa, joka on kirjallisesti tehtävä kauppa- ja teollisuusministeriölle, on ilmoitettava 1) hakijan nimi, ammatti, kotipaikka ja osoite sekä selvitys siitä, että hakija on valtauskelpoinen, 2) alue, jolla esiintymän otaksutaan olevan, mainitsemalla läänin, kunnan, kylän ja tilan nimi sekä tilan rekisterinumero tai, milloin on kysymys tilaan kuulumattomasta alueesta, vastaavat tiedot, 3) valtausalueen suuruus, sen maantieteellinen sijainti ja rajat sekä sillä olevat kiinteistöjen rajat hakemukseen liitettyyn karttaan niin tarkoin merkittyinä, ettei epätietoisuutta niistä voi syntyä, hyväksyttävine selvityksineen siitä, ettei ole 6 §:ssä mainittuja valtauksen esteitä, 4) mitä kaivoskivennäisiä hakija otaksuu alueella olevan ja mihin otaksunta perustuu sekä perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta sekä 5) ehdotus valtausalueelle annettavaksi nimeksi.

Vanhan kaivoslain (503/1965) 10 §:n 1 momentin mukaan, mikäli valtaushakemus täyttää kaivoslaissa säädetyt edellytykset, kauppa- ja teollisuusministeriön on annettava hakijalle valtauskirja hakemuksessa tarkoitettuun alueeseen tai siihen alueen osaan, johon ei ole valtauksen estettä. Pykälän 2 momentin mukaan ottaen huomioon tarpeellisten tutkimusten arvioitu määrä ja laatu valtaus on voimassa vähintään vuoden ja enintään viisi vuotta valtauskirjan antopäivästä.

Vanhan kaivoslain (503/1965) 12 §:n 1 momentin mukaan valtaajalla on oikeus saman lain 3 luvussa säädetyillä ehdoilla toimittaa valtausalueella tutkimustyötä esiintymän laadun ja laajuuden selvittämiseksi sekä tarpeen mukaan käyttää alueen ulkopuolellakin maata teitä sekä voima-, vesi- ja muita johtoja varten. Pykälän 2 momentin mukaan tutkimustyö ja alueiden käyttö on rajoitettava niihin toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen tutkimustyön tarkoituksen saavuttamiseksi, niin kuin kuivattamiseen, kaivamiseen, koelouhintaan, syväkairaukseen, koerikastamiseen ja muuhun sellaiseen. Toimenpiteet on suoritettava siten, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän vahinkoa tai haittaa.

Suomen perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiakirjojen mukaan hakijan hakemus valtausoikeuden myöntämisestä on saapunut työ- ja elinkeinoministeriöön 8.2.2008. Hakemuksen mukaan alueella sijaitsee kulta-antimonimineralisaatio, lisäksi alueella otaksutaan esiintyvän tinaa ja volframia. Hakija on ilmoittanut tulevansa suorittamaan alueella lisätutkimuksia, joiden tavoitteena on selvittää, onko alueella mahdollisuutta kaivostoiminnan harjoittamiseen.

Hyvään hallintotapaan ja luottamuksensuojaan liittyvät valitusperusteet

Hallinto-oikeus toteaa, että uuden kaivoslain siirtymäsäännöksen mukaan ennen 1.7.2011 vireille tulleet hakemukset ratkaistaan vanhan kaivoslain (503/1965) mukaisesti. Tukesin on näin ollen tullut perustaa päätöksensä vanhan lain säännöksiin. Sillä seikalla, että uudessa kaivoslaissa säännökset valtausoikeuden myöntämisestä ovat poistuneet ja niiden tilalle on tullut säännöksiä malminetsintäluvan myöntämisestä, ei ole vaikutusta tämän asian ratkaisuun uuden kaivoslain siirtymäsäännöksen vuoksi.

Hakijalla on ollut oikeus valintansa mukaan hakea kaivoslainsäädännön mukaisia oikeuksia. Vanhan kaivoslain (503/1965) 10 §:n 1 momentin nojalla kaivosviranomaisen on annettava hakijalle valtauskirja, jos valtaushakemus täyttää laissa säädetyt edellytykset. Kyseisessä asiassa vanhan kaivoslain (503/1965) 6 §:ssä tarkoitettuja valtauksen esteitä ei ole ollut ja hakemus on täyttänyt vanhan kaivoslain (503/1965) 8 §:ssä säädetyt vaatimukset.

Hallinto-oikeus toteaa, ottaen huomioon myös hallintolain 6 §:ssä säädetty oikeusperiaate osapuolten tasapuolisesta kohtelusta, että Tukesin on tullut hyväksyä hakijan hakemus, kun se on täyttänyt laissa valtauskirjan antamiselle säädetyt edellytykset. Se seikka, mitä mahdollinen kaivoslupa, jota hakija myöhemmin voi hakea uuden kaivoslain nojalla, luvan myöntämiseksi edellyttää, ei ole esteenä valtausoikeuden myöntämiseen.

Perusoikeuksiin liittyvät valitusperusteet

Muutoksenhakija on vedonnut maa-ainesten ottoalueen toimintaedellytysten huomattavaan vaikeutumiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että elinkeinotoiminnan vaikeutuminen valtausalueella tai sen ulkopuolella ei sinänsä ole kaivoslain mukainen valtaushakemuksen hylkäämisen peruste. Kaivoslain mukainen valtausoikeus ei muodosta estettä maa-ainesten ottamiselle. Valtausoikeuden saaminen valtausalueeseen ei sellaisenaan tuota hakijalle oikeutta hallita aluetta rajoittamattomasti, vaan ainoastaan suorittaa kaivoskivennäisiä koskevaa tutkimusta alueella päätöksen lupamääräykset huomioon ottaen. Koska kyse on tutkimusvaiheesta, ei mahdollisen kaivostoiminnan vaikutuksia ole tullut tässä vaiheessa arvioida.

Hallinto-oikeus katsoo, että kaivostoiminnan harjoittajien ja maanomistajien oikeuksiin liittyviä omaisuudensuojanäkökohtia on jo vanhassa kaivoslaissa (503/1965) otettu huomioon. Maanomistajalle suoritettavasta valtauskorvauksesta on säädetty vanhan kaivoslain (503/1965) 15 §:n 2 momentissa. Kun otetaan lisäksi huomioon vanhan kaivoslain (503/1965) 15 §:n 1 momentin säännös tutkimustyöstä taikka alueiden käytöstä aiheutuvan pysyvän tai ohimenevän vahingon tai haitan täydestä korvaamisesta sekä valtaussäännösten tavoitteet ja sisältö, vanhan kaivoslain (503/1965) valtausta koskevat säännökset eivät ole muutoksenhakijan valituksessa esitetyillä perusteilla Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain omaisuuden suojaa koskevan 15 §:n tai elinkeinovapautta koskevan 18 §:n kanssa siten, että valtausta koskevia säännöksiä ei tulisi tuomioistuimessa soveltaa. Tämän lisäksi perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossa uuden kaivoslain yhteydessä hyväksynyt lain kokonaisuudessaan, vaikka se on sisältänyt siirtymäsäännöksiä koskien vireillä olevia hakemuksia. Tukesin päätös ei ole näin ollen lainvastainen valituksessa esitetyillä elinkeinotoiminnan vaikeutumiseen liittyvillä valitusperusteilla.

Hallinto-oikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että Tukesin päätöstä ei ole syytä muuttaa tai kumota.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Jorma Niemitalo ja Kristiina Kerttula. Esittelijä Sandra Wallin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lemminkäinen Infra Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan tai valtausaluetta ainakin rajoitetaan siten, että yhtiön omistama Antimonin tila RN:o 28:0 ei siihen sisälly. Vaatimuksen perusteluina on viitattu hallinto-oikeudessa lausuttuun ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Antimonin tilaan kohdistuu kokonaisuudessaan Seinäjoen ympäristölautakunnan 16.12.2010 kiinteistön omistajalle myöntämä maa-ainesten ottolupa (korjattu päätöksellä 11.2.2011) ja 21.7.2003 myönnetty ympäristölupa. Alueella sijaitsee kiinteä asfalttiasema, jossa on valmistettu Seinäjoen talousalueen asfalttipäällysteet vuodesta 1992. Louhintaa ja murskausta on suoritettu alueella vuosittain 150 000 - 200 000 tonnia. Arvioitu toiminta-aika alueella ulottuu ainakin vuoteen 2030.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan valtaushakemuksen täyttäessä kumotussa vanhassa kaivoslaissa asetetut edellytykset valtausoikeus tulee myöntää riippumatta siitä, onko kaivoshankkeella toteutumisen edellytyksiä, koska hakijan hakemuksesta ilmenevä tahtotila saada valtausoikeus on ratkaiseva.

On kuitenkin epätodennäköistä tai ainakin epävarmaa, että hakija haluaisi valtausoikeuden, jos tietäisi, ettei kaivoshanke voi toteutua. Voimassa olevan uuden kaivoslain mukaiset kaivosluvan myöntämisen edellytykset eivät ole käsillä. Valtausoikeuden tuottamien tutkimus- ynnä muiden oikeuksien toteuttaminen laajalla alueella aiheuttaa melkoisia kustannuksia. Hakija on tuskin valmis pitämään näitä kustannuksia vahinkonaan, jos ne jäävät turhiksi.

Hallinto-oikeudellisista periaatteista seuraa, että lupaviranomaisen ja hallintotuomioistuimen tulisi ottaa hakijan edut huomioon tilanteessa, jossa hanke ei voi edetä, mitä valtauksen hakija ei ilmeisesti tiedosta. Valtausoikeus tuottaa hakijalle rajoitetun luottamuksensuojan sen suhteen, että kaivoshanke saattaisi toteutua ainakin hallinnollisten päätösten sitä estämättä. Hakijalla ei myöskään ole tarvetta saada valtausoikeus tilanteessa, jossa kaivoslupaa ei voida myöntää. Lupaviranomainen loukkaa lisäksi tarkoitussidonnaisuuden periaatetta myöntämällä tarkoituksettoman valtausoikeuden.

Hallinto-oikeus on suoraviivaisesti ja uuden kaivoslain siirtymäsäännöksiin perustuen arvioinut asiaa yksinomaan vanhan kaivoslain kannalta.

Lainsoveltamistilanteen ajoittuessa merkittävän säädösmuutostilanteen saumakohtaan uuden lainsäädännön sisältö vaikuttaa vakiintuneen kannan mukaan tehtäviin linjauksiin, vaikka muodollisesti sovelletaankin vanhaa lainsäädäntöä. Useat uuden kaivoslain säännökset osoittavat, ettei valtausoikeutta uudessa kaivoslaissa vastaavaa malminetsintälupaa eikä kaivoslupaa voitaisi myöntää. Näiden säännösten sisältö tulee ottaa huomioon, jolloin valtausoikeus on syytä evätä siitäkin huolimatta, että suoranaista ristiriitaa vanhan kaivoslain mukaisiin valtauksen myöntämisedellytyksiin ei esiinny.

Uuden kaivoslain tutkintavaikutuksesta ja vallitsevasta perusoikeudet huomioon ottavasta lainsoveltamislinjasta johtuu myös, että yhtiön ja valtaajan keskenään ristiriitaisten perusoikeudellisten intressien välillä on suoritettava punnintaa, mitä hallinto-oikeus ei ole tehnyt.

Valtauksen ja malminetsintäluvan myöntämistä koskevassa intressipunninnassa on yhtäältä otettava huomioon mahdollisuus hyödyntää olemassa olevia malmiesiintymiä sekä toisaalta perustuslain mukainen omaisuuden suoja. Valtausoikeus kohdistuu tässä tapauksessa alueeseen, joka on kokonaisuudessaan maa-ainesten ottoaluetta eli varattu erityiseen käyttötarkoitukseen. Alueen kivilaatu kelpaa asfalttipäällysteiden ja raidesepelin raaka-aineeksi eikä yhtiöllä ole mahdollisuutta saada raaka-ainetta muualta Seinäjoen alueella. Raaka-ainetta olisi tuotava jopa satojen kilometrien päästä, mikä tekisi toiminnan kannattamattomaksi.

Kaivoksen perustaminen alueelle aiheuttaisi yhtiölle erittäin suuren taloudellisen menetyksen, joka muodostuu keskeiseltä osaltaan louhinnan ja murskauksen myyntitulon menetyksestä nykyiseltä ja tulevalta toiminta-ajalta. Laskelma ei ole teoreettinen, sillä yhtiöllä on luvat toiminnalle. Tätä seikkaa ei voida sivuuttaa harkittaessa valtausoikeuden myöntämistä perusoikeuksien kannalta. Mahdollisuus lunastuskorvaukseen on tässä vaiheessa etäinen ja epävarma, mutta taloudellisten menetysten kumuloituminen on jo alkanut.

Näissä olosuhteissa kaivoslain säännösten perusoikeusmyönteisenä tulkintana on pidettävä yhtiön olemassa ja toiminnassa olevan omaisuuden suojaamista epäämällä valtausoikeus. Valtaajalla ei ole omaisuudensuojaintressiä ensinnäkään sen johdosta, että hän ei omista sitä omaisuutta, johon valtaushakemus kohdistuu, ja toiseksi sen johdosta, ettei hän voi saada tarvittavaa oikeutta omaisuuden hankkimiseksi.

Myös elinkeinon harjoittaminen on perustuslaissa suojattu. Maanomistaja voi käyttää kiinteistöään monenlaisten elinkeinojen harjoittamiseen lainsäädännön asettamissa rajoissa. Pitkään jatkuneesta kaivoslain perinteestä kuitenkin johtuu, ettei oikeus kaivoskivennäisten hyödyntämiseen, verrattuna muun maa-aineksen hyödyntämiseen, kuulu maanomistajan perusoikeussuojaa nauttivaan oikeusasemaan.

Luonnollisesti myös valtauksen hakijalla on periaatteessa sama elinkeinovapaus kuin yhtiöllä. Tässä tapauksessa molempien oikeuksia ei kuitenkaan voida toteuttaa. Mahdollinen kaivostoiminta ja maa-ainesten otto kohdistuu samaan maapohjaan ja samoihin maa-aineksiin. Kun otetaan huomioon yhtiön pitkään jatkunut toiminta omistamallaan kiinteistöllä ja kiinteistön toiminnalle tarjoamat mahdollisuudet tulevaisuudessa sekä yhtiön saamat luvat toiminnalleen, yhtiön intressi elinkeinonsa harjoittamiseen on katsottava suuremmaksi kuin hakijan vasta potentiaalinen elinkeinonharjoittaminen.

Näin ollen kaivoslain valtausta koskevien säännösten perusoikeusmyönteisenä tulkintana on pidettävä yhtiön elinkeinon suojaamista valtausoikeus epäämällä. Yhtiötä uhkaa konkreettinen elinkeinon menetys kiinteistöllä. Valtauksen hakija puolestaan voi menettää vain mahdollisuuden tulevaan elinkeinoon. Tämä mahdollisuus on lisäksi pelkästään teoreettinen, koska hän ei voi saada kaivoslupaa.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon valtausoikeuden toteuttamisen ja valtausalueella toimivan asfalttiaseman sekä siihen liittyvän maa-ainesten ottamisen yhteensovittamista. Tarvittavat muutokset olisi tullut tehdä joko muotoamalla lupamääräykset uudelleen tai palauttamalla asia Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle. Merkityksellistä on, että kysymyksessä oleva asfalttiasema lähes rinnastuu vanhan kaivoslain 6 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettuun teollisuuslaitokseen.

Vähintään olisi tullut määrätä, ettei vanhan kaivoslain 12 §:ssä tarkoitettuja ja lupamääräyksin täsmennettyjä oikeuksia saa käyttää laitos- ja ottamisalueella. Lain vahingonkorvaussäännöksistä huolimatta ei ole ollut perusteltua aikaan saada tilannetta, jossa valtauksen hakijan ja yhtiön välille syntyy todennäköisesti konflikteja ja ainakin yhtiölle edunmenetyksiä. Valtauspäätös on täytäntöönpanokelvoton, minkä johdosta se tulee kumota.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on vastineessaan esittänyt, että valitus hylätään. Tukes on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

A:n 8.2.2008 vireille tullut valtaushakemus on tullut ratkaista vanhan kaivoslain säännöksiä noudattaen. Tämä on selvää uuden kaivoslain 178 §:n 1 momentin siirtymäsäännöksen perusteella. Vanhan kaivoslain 10 §:n 1 momentin mukaan hakijalle on annettava valtauskirja, jos hakemus täyttää laissa säädetyt edellytykset. Edellytykseksi ei ole asetettu sitä, voidaanko toiminnalle mahdollisesti myöntää myöhemmin kaivoslupa. Sekä vanhassa että uudessa kaivoslaissa on säädetty selkeästi siitä, että kaivoksen perustamista koskeva hakemus arvioidaan itsenäisesti.

Hakemus on täyttänyt vanhassa kaivoslaissa asetetut edellytykset eikä valtaukselle ole ollut esteitä. Tukes on toiminut luottamuksensuojaperiaatteen mukaisesti ratkaistessaan asian lainsäädännön vaatimusten mukaisesti.

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaan viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Valtausoikeuden tarkoituksena on antaa valtaajalle oikeus valtausalueella kaivoskivennäisiin kohdistuvaan tutkimustyöhön esiintymän laadun ja laajuuden selvittämiseksi. Kaivosviranomaisen tehtävänä on arvioida, täyttääkö hakemus valtausoikeudelle kaivoslaissa asetetut edellytykset ja onko valtaukselle esteitä. Näin Tukes on menetellyt.

Lemminkäinen Infra Oy on esittänyt näkemyksiä mahdollisen kaivostoiminnan vaikutuksista. Tukesin päätöksessä on kuitenkin kysymys valtausoikeudesta. Valtausoikeuden nojalla otetaan näytteitä tutkimuksia varten. Sen nojalla ei ilman maanomistajan lupaa saa hyödyntää alueelta louhittuja kaivoskivennäisiä muulla tavoin eikä suuremmassa määrin kuin on välttämätöntä niiden käyttökelpoisuuden ja markkinoimismahdollisuuksien tutkimista varten. Tästä on Tukesin päätökseen otettu myös informatiivinen lupamääräys 2. Valtausoikeus ei loukkaa yhtiön omaisuudensuojaa.

Valtausoikeus ei myöskään muodosta estettä maa-aineslain mukaiselle ottamistoiminnalle tai muun elinkeinon harjoittamiselle valtausalueella.

Tukesin päätös sisältää tarpeelliset määräykset, joiden tarkoituksena on rajoittaa valtausoikeuden nojalla tapahtuvasta tutkimustoiminnasta aiheutuvia vaikutuksia. Yhtiön kannalta merkitystä on erityisesti määräyksellä 5, jossa hakija määrätään ilmoittamaan yhtiölle ja Tukesille vuosittain ennen tutkimustoimenpiteiden aloittamista tarkennettu tutkimussuunnitelma aiotuista tutkimuksista yhtiön maa-ainesten ottoalueella. Suunnitelmasta tulee käydä ilmi tutkimusten aikataulu, toimenpiteet ja käytettäväksi suunnitellut alueet. Määräyksen mukaan tutkimustöitä maa-ainesten ottoalueella voi suorittaa vain yhtiön määrääminä ajankohtina, minkä lisäksi alueella on noudatettava yhtiön määräämiä turvallisuusohjeita.

Lupamääräyksellä 5 varmistetaan, ettei tutkimustoimenpiteistä aiheudu vanhan kaivoslain 12 §:n 2 momentin mukaista vahinkoa tai haittaa. Yhtiölle annettu mahdollisuus määrätä tutkimusajankohdat maa-ainesten ottoalueella edesauttaa merkittävästi tutkimustoiminnan ja yhtiön toiminnan yhteensovittamista. Lisäksi Tukes voi hakijan ilmoitusten perusteella antaa tarkentavia lupamääräyksiä, jos se arvioi tämän olevan tarpeellista.

Lupamääräyksellä 4 on puolestaan haluttu turvata mahdollinen vanhan kaivoslain 15 §:n mukainen korvausvelvollisuuden toteutuminen.

Tukes on katsonut, että riidanalaista aluetta ei voida pitää vanhan kaivoslain 6 §:n 1 momentin 7 kohtaan verrattavissa olevana teollisuusalueena. Sitä paitsi valtausalue ei ulotu itse asfalttiasemalle, vaan maa-ainesten ottoalueelle.

Koska valtausoikeuden nojalla tehtävät tutkimukset on mahdollista sovittaa yhteen maa-ainesten ottamistoiminnan kanssa, Tukes ei ole katsonut tarpeelliseksi rajoittaa valtausoikeuden nojalla tapahtuvaa tutkimustoimintaa maa-ainesten ottoalueella.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Lemminkäinen Infra Oy on vastaselityksessään viitannut hallinto-oikeudessa lausumaansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tukesin lähestymistapa on liian suoraviivainen eikä siinä oteta huomioon asian erityispiirteitä. Kaivoshanke ei voi saada uuden kaivoslain mukaista kaivoslupaa, mitä Tukes ei kiistä. Tällöin kaikki valtausoikeuden hakemisesta ja käyttämisestä johtuvat kustannukset ovat turhia. Tarkoituksettoman valtausoikeuden myöntäminen on hallinto-oikeudellisten periaatteiden vastaista. Valtauksen hakijan edun mukaista on, ettei hänelle aiheuteta turhia kustannuksia. Yhtiön edun mukaista on, ettei asfalttiaseman ja maa-ainesten ottamisalueen toimintaa häiritä.

Erityisesti nyt käsillä olevassa lainsäädännöllisessä taitekohdassa valtausoikeuden myöntämisen seurauksia tulee tarkastella laajemmin kuin pelkästään niiden välittömien tutkimus- ja vastaavien toimintojen kannalta, joihin valtausoikeus oikeuttaa. Valtausoikeuden normaali ja säännönmukainen seuraus sekä vanhan että uuden kaivoslain mukaan on se, että hakija tulee saamaan toiminnan harjoittamiseen edellytettävän luvan, jos kaivosmineraaleja löytyy ja hakija harkitsee tarkoituksenmukaiseksi käynnistää varsinaisen kaivoshankkeen. Viimeistään varsinainen kaivostoiminta tulisi kiistattomasti loukkaamaan yhtiön oikeutta harjoittaa asfaltin tuotantoa ja maa-ainesten ottamista omistamallaan kiinteistöllä, mikä viranomaisten tulisi ottaa huomioon.

Tukesin päätös ei sisällä keskeistä ja välttämätöntä yhteensovittamismääräystä siitä, että valtausoikeutta ei ole lupa käyttää laitosalueella ja toimintojen ollessa käynnissä. Lupamääräyksen 4 mukainen ilmoitusvelvollisuus on tässä suhteessa merkityksetön ja lupamääräyksessä 5 tarkoitettu tutkimussuunnitelma on lupaviranomaisen ja hakijan välinen asia, joka vain annetaan tiedoksi yhtiölle. Määräyksen 5 mukainen lähinnä kellonaikoihin liittyvä yhtiön määräysvalta on yhteensovittamisen kannalta vähämerkityksinen, vaikka sinällään hyödyllinen ja järkevä.

Yhtiö on vedonnut lupamääräysten puutteellisuuteen siinä tarkoituksessa, että niiden lähempi tarkastelu osoittaa, etteivät kaivoshanke ja asfalttiaseman toiminta maa-ainesten ottamisineen ole sovitettavissa yhteen.

Lemminkäinen Infra Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko valtauksen hakijalle tullut kaivoslain (503/1965) perusteella antaa valtauskirja hakemuksessa tarkoitettuun alueeseen. Tätä kysymystä on arvioitava sovellettavassa laissa valtaukselle säädettyjen esteiden ja edellytysten perusteella. Valtaushakemusta ratkaistaessa ei tule eikä voidakaan arvioida sitä, ovatko kaivosluvan myöntämisen edellytykset olemassa. Merkitystä ei siten lähtökohtaisesti ole sillä, voitaisiinko alueelle myöhemmin myöntää kaivoslaissa (621/2011) tarkoitettu kaivoslupa. Kaivoslupa-asiaa myöhemmin ratkaistaessa sovelletaan viimeksi mainittua lakia päätöksenteon ajankohtana vallitsevien olosuhteiden valossa.

Valtauksen tarkoituksena on mahdollistaa tutkimustyö sen selvittämiseksi, onko alueella hyödyntämiskelpoinen kaivoskivennäisesiintymä. Valtauskirjan antamista harkittaessa saattaa poikkeuksellisesti käydä ilmeiseksi, että kaivoslupaa ei myöhemmin voitaisi myöntää. Tällöin jo valtauskirjan antaminen saattaisi merkitä tarkoituksetonta ja sen vuoksi kohtuutonta puuttumista maa-alueen omistajan oikeuksiin. Valtausta koskevien säännösten soveltaminen voisi periaatteessa olla sen vuoksi Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Kysymys korostuu käsillä olevassa siirtymävaiheen soveltamistilanteessa. Uuden kaivoslain (621/2011) 2 luvun malminetsintää koskevissa säännöksissä on laajennettu eräiden aiemmassa kaivoslaissa (503/1965) tarkoitettujen valtauksen esteiden piiriä. Tällä saattaa olla merkitystä valtauskirjan antamisen edellytyksiä koskevan päätöksenteon perustuessa toiseen lakiin kuin kaivosluvan myöntämisen edellytyksiä koskeva harkinta.

Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ilmeisen ristiriidan olemassaoloa koskevassa arvioinnissa on otettava huomioon, että lupa maa-ainesten ottamiseen on voimassa kulloinkin ainoastaan määräajan. Kaivosluvan myöntämisen mahdolliset esteet eivät käsillä olevassa asiassa myöskään olisi yksiselitteisiä. Muutoinkaan ei ole ilmennyt, että kaivoslain (503/1965) valtausta koskevien säännösten soveltaminen käsiteltävänä olevassa asiassa olisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi kaivoslain (621/2011) 179 § sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.