Muu päätös 3601/2013
Asia Kilpailuasiaa koskeva valitus
Valittaja Visual Data Oy, Lahti
Päätös, jota valitus koskee
Markkinaoikeus 21.12.2011 nro 596/2011
ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET
Kilpailuvirasto (nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto) on Suomen Numeropalvelu Oy:n (jäljempänä myös SNOY) hakemuksesta myöntänyt 23.9.1998 tekemällään päätöksellä (Dnro 55/67/98) poikkeusluvan Finnet-yhtiöiden ja Sonera Oy:n tavoitettavuustietopalveluyhteistyöhön sisältyvälle hintayhteistyölle. Poikkeusluvassa tarkoitettu hintayhteistyö on koskenut SNOY:n tilaajatiedoista maksamien ja perimien korvausten määräämistä. Poikkeuslupa oli voimassa 30.9.2003 asti.
Visual Data Oy (jäljempänä myös Visual Data) on toimittanut Kilpailuvirastolle 18.1.2000 toimenpidepyynnön, jossa se on pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, ovatko toimenpidepyynnön kohteena olleet teleyritykset käyttäneet väärin määräävää markkina-asemaansa ja/tai rikkoneet niille myönnetyn poikkeusluvan ehtoja. Toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten lisäksi Kilpailuvirasto on selvittänyt asiassa myös SNOY:n toimintaa.
Kilpailuvirasto on katsonut 19.6.2003 tekemässään päätöksessä (Dnro 237 ja 53/61/2000), että jatkotoimenpiteet asian selvittämiseksi eivät ole olleet tarpeellisia, ja poistanut asian käsittelystä.
Markkinaoikeus on 27.1.2006 antamallaan päätöksellään (Nro 27/2006), siltä osin kuin nyt on kysymys, Visual Data Oy:n valituksen johdosta kumonnut Kilpailuviraston päätöksen ja palauttanut asian Kilpailuvirastoon uudelleen käsiteltäväksi.
Korkein hallinto-oikeus on 10.8.2007 antamallaan päätöksellä (taltionro 1964) jättänyt tutkimatta Kilpailuviraston valituksen, jossa on vaadittu markkinaoikeuden päätöksen kumoamista.
KILPAILUVIRASTON PÄÄTÖS 25.10.2010
Kilpailuvirasto on päätöksellään 25.10.2010 (Dnro 53/61/00) poistanut asian käsittelystä. Kilpailuvirasto on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:
6.3.3 Teleyritysten väitetty liikesuhteesta pidättäytyminen
44. Visual Data pyysi teleyrityksiltä tarjouksia ensimmäisen kerran elokuussa ja syyskuussa 1999 lähettämillään kirjallisilla tarjouspyynnöillä. Tilaajatietoja keräävistä teleyrityksistä 20 ei aluksi tehnyt lainkaan tarjousta Visual Datalle tilaajatietojen luovuttamiseksi. Osa tarjouksista oli Visual Datan mukaan toteuttamiskelvottomia joko hinnoiltaan tai teknisiltä toteutustavoiltaan.
45. Sonera Oyj (Sonera) on aluksi kieltäytynyt luovuttamasta Visual Datalle matkaviestintietoja vedoten tietosuojasyihin. Soneran mukaan tietosuojaviranomaiset ovat edellyttäneet matkaviestinasiakkaiden suostumusta siihen, että heidän tietojaan luovutetaan painetussa luettelossa tai CD-ROM -muotoisessa luettelossa julkaistaviksi.
46. Alun perin tarjouksen tekemättä jättäneistä teleyrityksistä osa on myöhemmin tarjoutunut luovuttamaan tilaajatiedot Visual Datalle yhteisluovutuksella Finnet-Media Oy:n yhteisellä tarjouksella. Lisäksi asiassa annettu selvitys osoittaa, että kaikkien teleyritysten keräämät tilaajatiedot on ollut koko ajan mahdollista saada myös SNOY:n kautta.
47. Myös liikesuhdetta pyytävältä yritykseltä voidaan asian kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa edellyttää kohtuullista myötävaikuttamista liikesuhteen syntymiseen. Teleyritysten antamien selvitysten mukaan Visual Data on katkaissut neuvotteluyhteydet useisiin yrityksiin, vaikka kyseiset yritykset olisivat olleet valmiita neuvottelemaan tilaajatietojen luovutustavasta ja hinnoittelusta. Kilpailuviraston tietoon ei ole tullut seikkoja, jotka kertoisivat Visual Datan myötävaikuttaneen siihen, että tilaajatietoja koskevissa neuvotteluissa olisi päästy yhteisymmärrykseen. Erityisen huomionarvoista on, että tilaajatietoja on luovutettu jäljempänä esitetyllä tavalla ainakin yhdelle CD-luettelon julkaisseelle yritykselle samalla, kun Visual Data on kieltäytynyt yhteistyöstä teleyritysten tai SNOY:n kanssa.
48. Joka tapauksessa teleyritykset ovat viime kädessä tarjoutuneet luovuttamaan tilaajatietonsa Visual Datalle joko suoraan tai vaihtoehtoisesti SNOY:n kautta. Luovutusvelvollisuuden perusteena olevan viestintämarkkinalain 58 §:n lähtökohta on se, että tilaajatiedot voi luovuttaa myös muu kuin ne kerännyt teleyritys. 58 §:n perustelujen mukaan tällaisella yrityksellä laissa tarkoitetaan muun muassa juuri SNOY:tä.
Visual Data on myös teleyritysten kanssa käymässään kirjeenvaihdossa viitannut siihen, että yritykset voivat vaihtoehtoisesti valtuuttaa SNOY:n luovuttamaan tiedot teleyritysten puolesta. Visual Data on vastineessaan 13.1.2010 todennut, että sen tarkoituksena ei ole ollut missään vaiheessa SNOY:n tuotteiden ostaminen. Tällä ei kuitenkaan ole tässä asiassa merkitystä, sillä Kilpailuvirasto katsoo teleyritysten täyttäneen velvollisuutensa ryhtyä liikesuhteeseen SNOY:n kautta tarjotulla tilaajatietojen luovutuksella.
49. SNOY on esittänyt Visual Datalle useita vaihtoehtoisia malleja ja tarjouksia tilaajatietojen luovuttamiseksi. Visual Data ei kuitenkaan ole ottanut yhtäkään SNOY:n esittämää ehdotusta laajamittaiseen käyttöön. Visual Data ei myöskään ole osoittanut riittävää selvitystä siitä, miksi yksikään SNOY:n esittämistä malleista ei olisi mahdollistanut Visual Datan suunnitteleman tuotteen rakentamista.
50. Visual Datan pyytämä hyödyke on ollut tosiasiallisesti koko ajan saatavilla joko teleyrityksiltä suoraan tai vaihtoehtoisesti SNOY:n kautta. Toisin kuin Visual Data 13.1.2010 vastineessaan esittää, näyttönä tästä ovat SNOY:n julkiset hinnastot ja muille tilaajatietoja pyytäneille yrityksille SNOY:n kautta tapahtuneet tilaajatietojen luovutukset. Kilpailuvirasto katsoo, että asiassa ei ole kertynyt näyttöä siitä, että tilaajatietoja keräävät teleyritykset olisivat syyllistyneet sellaiseen liikesuhteesta pidättäytymiseen, jota olisi pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
6.3.4 Teleyritysten hinnoittelu
51. Aluksi osa tilaajatietoja keräävistä teleyrityksistä on tarjouksissaan perinyt Visual Datalta korkeampaa hintaa kuin mitä ne ovat perineet SNOY:ltä vastaavia tietoja luovuttaessaan. Sittemmin yritykset ovat tehneet Visual Datalle uudet tarjoukset, minkä lisäksi tarjolla on ollut myös mahdollisuus hankkia tiedot SNOY:n kautta.
52. SNOY on tehnyt Visual Datalle asian selvittämisen aikana useita eri tarjouksia, joissa Visual Datan tietojen käyttötarkoitus on yritetty huomioida. Visual Data ei kuitenkaan viraston saamien tietojen mukaan ole ottanut yhtään SNOY:n tekemää tarjousta tuotteensa toteutuksen pohjaksi. Visual Data ei ole myöskään esittänyt näyttöä siitä, että yksikään SNOY:n esittämistä hinnoittelumalleista ei olisi mahdollistanut markkinoille tuloa. Kuten jäljempänä esitetään, SNOY:n hinnoittelun avulla markkinoille on tuotu CD-ROM -muotoinen luettelo.
53. Visual Data on myös teleyritysten kanssa käymässään kirjeenvaihdossa viitannut olevansa valmis siihen, että teleyritykset valtuuttavat SNOY:n luovuttamaan tiedot puolestaan. Kilpailuvirasto katsoo, että kilpailuoikeudellisesti asiassa on riittävää tarkastella SNOY:n hinnoittelua. Ottaen huomioon tämä ja SNOY:n hinnoittelusta jäljempänä esitetty, Kilpailuvirasto ei katso tarpeelliseksi arvioida tilaajatietoja keräävien teleyritysten hinnoittelua yksityiskohtaisesti.
6.3.5 SNOY:n hinnoittelu ennen toukokuuta 2002
54. Visual Data on vaatinut, että tilaajatietojen hinnoittelun tulisi perustua niiden luovuttamisesta aiheutuviin suoritekustannuksiin. Kyseinen hinnoitteluperuste johtuu viestintämarkkinalaista, jota Kilpailuvirastolla edellä kuvatun mukaisesti ei ole toimivaltaa soveltaa. Vähittäismarkkinoiden kilpailun kannalta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden aukoton selvittäminen ei myöskään ole kilpailuoikeudellisesti tässä tapauksessa perusteltua. Sen sijaan asiaa tulee selvittää siitä näkökulmasta, missä suhteessa tilaajatiedoista perittävät hinnat ovat niiden hyödyntämisarvoon markkinoilla.
55. Edellä esitetyn mukaisesti SNOY on asian selvittämisen aikana tehnyt Visual Datalle useita ehdotuksia tilaajatietojen luovutushinnoista myös ennen toukokuussa 2002 toteutettua hinnanuudistusta. Visual Data ei viraston saamien tietojen mukaan ole kuitenkaan ottanut näitä ehdotuksia käyttöön tai jatkanut neuvotteluja SNOY:n kanssa saamiensa tarjousten pohjalta.
56. SNOY on myös ennen toukokuuta 2002 tarjonnut Visual Datalle lisenssiperusteista hinnoittelumallia. Visual Data on väittänyt virastolle, että myöskään SNOY:n esittämän lisenssiperusteisen hinnoittelumallin avulla Visual Datan ei ole mahdollista tulla markkinoille.
57. Visual Data ei kuitenkaan ole tuonut esille seikkoja väitteensä tueksi. Vastoin Visual Datan näkemystä lisenssiperusteinen malli on mahdollistanut kuitenkin CD-ROM -muotoisen puhelinluettelon markkinoille tulon jäljempänä esitetyllä tavalla.
58. Näiltä osin epäilty kilpailunrikkomus on joka tapauksessa päättynyt viimeistään toukokuussa 2002. Siten seuraamusmaksuesityksen tekeminen markkinaoikeudelle ei ole mahdollista, koska kilpailunrajoituslain 22 §:n mukainen viiden vuoden vanhentumisaika on kulunut umpeen. Tämä ja muu edellä esitetty huomioiden Kilpailuvirasto ei katso tarpeelliseksi selvittää enempää SNOY:n ennen toukokuuta 2002 soveltamaa hinnoittelua. Koska SNOY on myös uudistanut hinnoitteluaan useaan otteeseen ja siten aktiivisesti pyrkinyt myötävaikuttamaan niin Visual Datan kuin muidenkin toimijoiden markkinoille pääsyyn, myöskään kilpailun toimivuuden kannalta ei ole tarpeen selvittää tarkemmin ennen toukokuuta 2002 sovellettua hinnoittelua.
6.3.6 SNOY:n hinnoittelu toukokuun 2002 jälkeen
59. Edellä kuvatuissa kilpailuneuvoston ratkaisuissa kilpailuneuvosto totesi, että kilpailuviranomaisen tehtäviin ei ensisijaisesti kuulu suoranaisesti puuttua yksittäisen elinkeinonharjoittajan hinnoittelun tasoon, vaan kilpailuviranomaisen tulee käyttää muita keinoja markkinan kilpailullisen rakenteen turvaamiseksi ja siten epäsuorasti vaikuttaa hintatasoon pitkällä aikavälillä. Elisa-päätöksessä kilpailuneuvosto ei katsonut tarpeelliseksi ottaa lainkaan kantaa itse hinnoittelun tasoon. Kilpailuoikeudellisen tarkastelun pääpaino on siten markkinoiden toimivuuden varmistamisessa eikä yksittäisen elinkeinonharjoittajan hintatason arvioinnissa.
60. Visual Data on asiassa vaatinut, että Kilpailuviraston tulisi velvoittaa teleyritykset luovuttamaan tilaajatietonsa viestintämarkkinalain mukaisesti suoritekustannuksia vastaavalla hinnoittelulla. Kilpailuvirastolla ei kuitenkaan ole asiassa toimivaltaa soveltaa viestintämarkkinalain hinnoittelua koskevia säännöksiä, eikä asiassa voida siten ottaa kantaa Visual Datan vaatimukseen suoritekustannuksiin perustuvasta hinnoittelusta. Tässä asiassa SNOY:n hinnoittelua tulee ensisijaisesti arvioida sen mukaan, onko sillä ollut vaikutuksia yritysten kilpailuedellytyksiin tilaajatietojen vähittäismarkkinoilla. Kilpailuneuvoston aiempien ratkaisujen ja tässä asiassa Kilpailuvirastolle annetun asiantuntijalausunnon mukaisesti kustannusvastaavuuden periaate ei ole riittävä tai edes oikea periaate hinnoittelun arviointiin. Edellä esitetyn mukaisesti hinnoittelua arvioitaessa tulee ottaa huomioon tilaajatietojen hyödyntämisarvo vähittäismarkkinoilla. Mikäli tilaajatiedoista perittävä hinta merkittävästi ylittäisi niiden hyödyntämisarvon, ei markkinoille tulo olisi mahdollista.
61. Toukokuussa 2002 SNOY uudisti hinnoitteluaan siten, että rajoittamattoman käytön lisenssin hintaa luetteloriviä kohti laskettiin 0,82 eurosta 0,20 euroon. Lisäksi SNOY:n uuteen hinnastoon sisältyi CD-ROM -luetteloita varten lisenssiperusteinen hinnoittelumalli.
62. Lisenssiperusteinen hinta vaihtelee tuotteen käyttäjämäärän mukaan. Näin määräytyvän hinnan voidaan lähtökohtaisesti katsoa vastaavan tuotteen taloudellista hyödyntämisarvoa. Lähtökohtaisesti SNOY on siis tilaajatietojen hinnoittelussaan noudattanut edellä esiteltyjä kilpailuoikeudellisia kriteerejä. Kilpailuviraston tietojen mukaan ainakin Findexa Oy:n tuotteistama CD-ROM -muotoinen puhelinluettelo laadittiin tätä hinnoittelumallia hyödyntäen. Koska SNOY:n hinnoittelumallin avulla on ollut mahdollista tulla markkinoille, ei lisenssiperusteinen hinta myöskään ole voinut olla kilpailuoikeudellisesti tarkasteltuna kohtuuttoman korkea suhteessa tilaajatietojen hyödyntämisarvoon vähittäismarkkinoilla.
63. Visual Data on edelleen SNOY:n hinnoittelu-uudistuksen jälkeen väittänyt, että lisenssiperusteinen malli ei mahdollista markkinoille tuloa. Visual Data ei kuitenkaan ole esittänyt virastolle selvitystä väitteensä tueksi varsinkin, kun otetaan huomioon, että vastoin Visual Datan näkemystä lisenssiperusteinen malli on mahdollistanut CD-ROM -muotoisen puhelinluettelon markkinoille tulon, kuten Findexa Oy:n esimerkki osoittaa.
6.3.7 Hakemistopalveluiden markkinoiden kilpailutilanne
64. Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin muun muassa silloin, kun kilpailua markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Säännös antaa lain esitöiden mukaisesti Kilpailuvirastolle mahdollisuuden suunnata toimintansa kaikkein merkittävimpiin kilpailunrajoituksiin.
65. Kilpailu hakemistopalveluiden markkinoilla on lisääntynyt huomattavasti sen jälkeen, kun teleyrityksille asetettiin velvollisuus luovuttaa tilaajatietojaan niitä pyytäville yrityksille. Markkinoille on tullut uusia yrityksiä haastamaan perinteiset teleyritykset ja tämän johdosta kuluttajatarjonta on monipuolistunut. Kilpailun toimivuutta osoittaa myös se, että hakemistopalveluiden markkinoilla toimii myös SNOY:sta tai sen omistajayrityksistä riippumattomia yrityksiä, kuten Eniro Finland Oy.
66. Kilpailun toimivuudesta kertoo osaltaan myös se, että markkinoille on päässyt myös CD-ROM -muodossa toteutetulla puhelinluettelolla. Kyseisellä tuotteella markkinoilla on toiminut ainakin Findexa Oy "Inoa Kontaktori" -nimisellä tuotteellaan.
67. Yhteystietoja ja hakemistopalveluita on markkinoilla saatavilla useilla vaihtoehtoisilla tavoilla sekä sähköisesti että perinteisten, painettujen luetteloiden muodossa. CD-ROM -muodossa tarjottavien luetteloiden itsenäinen merkitys kilpailun toimivuuden kannalta on siten erittäin vähäinen.
68. Mikään ei viittaa siihen, että teleyritysten tai SNOY:n tilaajatietojen hinnoittelusta olisi aiheutunut kilpailuongelmia tilaajatietojen vähittäismarkkinoilla. Hakemistopalveluiden markkinoiden kilpailun voidaan katsoa olevan kokonaisuudessaan toimivaa, eikä Kilpailuvirastolla siten ole tarvetta ryhtyä asiassa enempiin toimenpiteisiin.
6.4 Johtopäätökset
69. Kilpailuvirasto voi määrätä elinkeinonharjoittajan lopettamaan kilpailunrajoituslaissa kielletyn menettelyn tapauksissa, joissa menettelyä jatketaan edelleen. Mikäli menettely on jo päättynyt, vaihtoehtona on seuraamusmaksuesityksen tekeminen markkinaoikeudelle. Tällöin on otettava huomioon kilpailunrajoituslain vanhentumista koskevat säännökset.
70. Kilpailunrajoituslain 12 §:n mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Mikäli Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan käyttävän väärin määräävää markkina-asemaansa, viraston on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisen vaikutuksen poistamiseksi. Esikysymyksinä tällöin tulee selvittää kysymys elinkeinonharjoittajan mahdollisesta määräävästä markkina-asemasta sekä kysymys menettelyn luonteesta mahdollisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Kilpailuviraston kannanotoilla näihin esikysymyksiin ei kuitenkaan ole itsenäistä oikeudellista merkitystä, eikä niillä myöskään ole oikeusvaikutusta mahdollisissa tulevissa oikeudenkäynneissä. Markkinaoikeus on ratkaisukäytännössään todennut, että Kilpailuviraston ratkaisun perusteluilla ei ole oikeusvaikutuksia tai sitovaa todistusvaikutusta muissa oikeudenkäynneissä. Markkinaoikeuden mukaan oikeusvaikutusten arvioinnin kannalta merkitystä ei ole edes sillä, että Kilpailuviraston ratkaisun perusteluilla voi sinänsä olla tosiasiallisia vaikutuksia.
71. Mikäli elinkeinonharjoittaja katsoo kärsineensä vahinkoa kielletyn kilpailunrajoituksen johdosta, sillä on oikeussuojakeinona käytössään kilpailunrajoituslain mukaisen vahingonkorvauskanteen nostaminen yleisessä tuomioistuimessa. Vahingonkorvausasian käsittelystä säädetään kilpailunrajoituslain 18 a §:ssä. Tuomioistuimella on vahingonkorvausasioissa toimivalta soveltaa kilpailunrajoituslain säännöksiä. Tähän kuuluu myös sen arvioiminen, onko jokin menettely ollut esimerkiksi kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Halutessaan tuomioistuin voi pyytää Kilpailuviraston lausunnon käsitellessään vahingonkorvausasiaa. Kuten edellä on todettu, markkinaoikeuden ratkaisukäytännön mukaan Kilpailuviraston kilpailunrajoitusasiassa antamalla ratkaisulla ei ole sitovaa todistusvaikutusta tulevissa oikeudenkäynneissä.
72. SNOY:n ennen toukokuuta 2002 soveltama menettely on päättynyt yli viisi vuotta sitten, joten Kilpailuvirasto ei voi tehdä asiassa seuraamusmaksuesitystä, vaikka menettelyn katsottaisiin olleen kilpailunrajoituslain vastaista. Toisaalta rikkomuksesta ei ole yksiselitteistä näyttöä. Asiassa ei ole myöskään toimitettu näyttöä siitä, että SNOY:n toukokuun 2002 jälkeen soveltama hinnoittelu olisi kilpailunrajoituslain vastaista. Niin ikään tilaajatietoja keräävien teleyritysten väitetystä kilpailunrajoituslain vastaisesta menettelystä asiassa ei ole toimitettu näyttöä. Kilpailuviraston selvityksissä ei muutenkaan ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella asian enempi selvittäminen olisi tarpeen kilpailun toimivuuden kannalta.
73. Hakemistopalveluiden vähittäismarkkinoiden kilpailun voidaan myös kokonaisuutena katsoa olevan toimivaa. Myöskään CD-ROM -muotoisten luetteloiden merkitys markkinoiden toimivan kilpailun kannalta kokonaisuutena katsoen ei ole merkittävä.
74. Edellä esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
7. Sovelletut säännökset
75. Kilpailunrajoituslaki (480/1992, mukaan lukien muutossäädös 380/2004) 3 §:n 2 momentti, 6 § (ennen 1.5.2004 7 §) ja 12 §.
MARKKINAOIKEUDEN PÄÄTÖS 21.12.2011
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Visual Data Oy:n valituksen ja asiassa esitetyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset.
Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:
Sovellettavat säännökset ja kysymyksenasettelu
34. Kilpailunrajoituslaki (480/1992) on kumottu 1.11.2011 voimaan tulleella kilpailulailla. Kilpailulain 50 §:n 4 momentin mukaan lain voimaan tullessa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevat asiat käsitellään loppuun noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
35. Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin (318/2004) mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.
36. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Mainitun lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
37. Valituksen johdosta käsiteltävissä kilpailunrajoitusasioissa markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia Kilpailuviraston päätöksen lainmukaisuus. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa markkinaoikeus tutkii siten, onko Kilpailuvirasto valituksenalaisessa päätöksessään voinut perustellusti katsoa, ettei Visual Datan toimenpidepyyntö anna aihetta toimenpiteisiin, ja poistaa asian käsittelystään.
Markkinaoikeuden arviointi
38. Kilpailunrajoituslain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon kuluttajien etu ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapauden turvaaminen perusteettomilta esteiltä ja rajoituksilta. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä säädetään yhtäältä Kilpailuviraston toimimisvelvollisuudesta ja toisaalta Kilpailuviraston mahdollisuudesta olla ryhtymättä toimenpiteisiin silloin, kun kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun.
39. Kilpailunrajoituslaki ei voimaan tullessaan sisältänyt Kilpailuvirastolle annettua mahdollisuutta olla ryhtymättä toimenpiteisiin siinä tilanteessa, että kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Kilpailuvirastolle lisättiin kilpailunrajoituslain 12 §:n (303/1998) muutoksella mahdollisuus olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun. Mainittua 1.10.1998 voimaan tullutta lain muutosta perusteltiin hallituksen esityksessä seuraavasti.
40. Toimenpiteisiin ryhtymättä jättäminen tulee kyseeseen silloin, kun kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana tai kun rajoituksella muutoin on kilpailun turvaamisen kannalta ainoastaan vähäinen merkitys. Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu ja joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä (HE 243/1997 vp s. 30).
41. Mainittua hallituksen esitystä edeltäneessä Kilpailulainsäädännön uudistamistyöryhmän mietinnössä on todettu tehokkaan kilpailupolitiikan harjoittamisen edellyttävän, että kilpailuviranomaiset voivat keskittyä toimivan kilpailun ja yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Yhteiskunnan kannalta ei ole tarkoituksenmukaista, että merkittävä osa kilpailuviranomaisten resursseista kuluu sellaisten tapausten selvittämiseen, joilla on ainoastaan vähäinen vaikutus taloudelliselle kilpailulle (Kilpailulainsäädännön uudistaminen – yrityskauppojen valvonta ja toimivaltakysymykset, Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 3/1997, s. 62).
42. Kilpailunrajoituslain uudistukset keväällä 2004 olivat suurelta osin seurausta Euroopan unionin kilpailusääntöjen täytäntöönpanouudistuksesta. Samassa yhteydessä yhtenäistettiin vähämerkityksisten kilpailunrajoitusten arviointia Euroopan komission soveltamien arviointiperusteiden kanssa. Hallituksen esityksen (HE 11/2004 vp s. 39–40) mukaan Kilpailuvirasto voi jättää ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla voidaan pitää kokonaisuudessaan toimivana. Kilpailun toimivuutta tulee arvioida lähtökohtaisesti samalla tavoin kuin aiemmin voimassa olevaa pykälää sovellettaessa on tehty. Ehdotuksen mukaan Kilpailuvirasto voi siten edelleen olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Kilpailun toimivuutta arvioitaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota epäillyn kilpailunrajoituksen vaikutukseen markkinoiden toimintaan, kuluttajien etuun ja elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaamiseen.
43. Hallintolain esitöiden mukaan perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta. Perusteluvelvollisuuden kannalta merkitystä on myös Euroopan unionin oikeudella. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainakin yksityisten oikeussubjektien kannalta merkittävät päätökset on perusteltava. Perusteluvelvollisuus konkretisoituu erityisesti silloin, kun unionin oikeutta koskeva päätös on yksityisen kannalta kielteinen tai jollain tavoin oikeuksia rajoittava. Perusteluvelvollisuus edellyttää riittävän tiedon antamista, jotta päätöksen kohteena oleva yksilö voi pyrkiä toteuttamaan oikeuttaan (HE 72/2002 vp s. 100).
44. Unionin tuomioistuimet ovat ottaneet kantaa Euroopan komission kilpailuoikeudellisten päätösten perusteluvelvollisuuteen muun muassa asioissa T-306/05, Scippacercola ja Terezakis vastaan komissio (tuomio 16.1.2008, Kok., s. II-4) sekä C-119/97 P, Ufex ym. vastaan komissio (tuomio 4.3.1999, Kok., s. I-1341) ja T-24/90, Automec vastaan komissio (tuomio 18.9.1992, Kok. Ep., s. II-65).
45. Kilpailuvirasto on perustellut päätöstään poistaa asia käsittelystä ensinnäkin siten, että se ei ole saanut näyttöä kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisesta menettelystä. Toiseksi Kilpailuvirasto on katsonut, että asiassa ei kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla ole ollut tarvetta jatkotoimenpiteille.
46. Markkinaoikeus katsoo, että Kilpailuvirasto on epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä tilaajatietojen luovutuksen markkinoilla selvittäessään menetellyt hallintolain asian riittävälle ja asianmukaiselle selvittämiselle asettamien vaatimusten mukaisesti. Kilpailuviraston on lisäksi katsottava täyttäneen sille myös Euroopan unionin oikeudesta johdettavat velvollisuudet tutkia valituksessa sen tietoon saatetut seikat. Kilpailuvirasto on vastaavasti perustellut päätöksensä riittävän täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti myös asianosaisen oikeusturva ja hyvän hallinnon vaatimukset huomioiden.
47. Visual Datan ei asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä ole katsottava esittäneen sellaisia seikkoja, joiden valossa asian enempi selvittäminen kilpailunrajoituslain kannalta Kilpailuvirastossa olisi ollut tarpeen ja joiden valossa Kilpailuvirasto ei olisi voinut poistaa asiaa käsittelystään.
Johtopäätös
48. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Kilpailuvirasto on esittänyt valituksenalaisessa päätöksessään hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut riittävät perustelut ja voinut harkintavaltansa rajoissa poistaa Visual Datan tekemän toimenpidepyynnön johdosta vireille tulleen asian käsittelystään. Valitus on siten hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
49. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
50. Markkinaoikeus on 27.1.2006 antamassaan päätöksessä (Dnro 149/03/KR) kumonnut Kilpailuviraston 19.6.2003 tekemän päätöksen ja palauttanut asian Kilpailuvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Markkinaoikeus on samalla hylännyt asiassa esitetyn Visual Data Oy:n Kilpailuvirastoon kohdistaman vaatimuksen sekä TeliaSonera Finland Oyj:n ja Turun Puhelin Oy:n Visual Data Oy:öön kohdistamat vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ennenaikaisina. Markkinaoikeus on edellä mainitussa päätöksessään todennut, että mikäli asia myöhemmin tulee markkinaoikeuden käsiteltäväksi, markkinaoikeus voi harkitessaan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta ottaa huomioon myös kysymyksessä olevat kulut.
51. Visual Data Oy on vaatinut markkinaoikeudessa, että Kilpailuvirasto velvoitetaan korvaamaan sen asianosais- ja oikeudenkäyntikulut asiassa 149/03/KR 6 948,75 eurolla korkoineen ja nyt käsiteltävänä olevassa asiassa 4 500 eurolla. TeliaSonera Finland Oyj ja Turun Puhelin Oy ovat puolestaan vaatineet asiassa 149/03/KR, että Visual Data Oy velvoitetaan korvaamaan heidän yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulunsa 2 073 eurolla korkoineen.
52. Markkinaoikeuden asioissa 149/03/KR ja 612/10/KR antamat ratkaisut huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Visual Data Oy, TeliaSonera Finland Oyj ja Turun Puhelin Oy joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on siten hylättävä.
KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA
Visual Data Oy:n valitus
Visual Data Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan markkinaoikeuteen uudelleen ratkaistavaksi. Visual Data Oy on myös vaatinut, että Kilpailuvirasto velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Visual Data Oy on katsonut, ettei Kilpailuvirasto ole voinut poistaa nyt kyseessä olevaa asiaa käsittelystä kilpailunrajoituslain 12 §:n perusteella. Yhtiö on perusteluinaan lausunut muun ohella seuraavaa:
Kilpailuviraston päätöksessä tilaajatietojen hinnoittelun arviointiperiaatteista esitetty on virheellistä eikä päätöksessä ole otettu huomioon asiassa esitettyjä olennaisia seikkoja. Jos markkinaoikeus olisi tarkastellut laajemmin Kilpailuviraston päätöstä, se ei olisi voinut pitää toimenpidepyynnön käsittelyä hallintolain mukaisena.
Tilaajatietojen luovutusta koskeva lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö
Aiemmin tekemästään asian palauttamista koskevasta päätöksestä poiketen markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään jättänyt käsittelemättä viestintämarkkinalain ja sen taustalla olevan EU:n lainsäädännön sekä oikeuskäytännön merkityksen esillä olevassa asiassa. Markkinaoikeus ei ole päätöksessään myöskään käsitellyt ristiriitaa, joka Kilpailuviraston päätöksen johdosta syntyy direktiivissä 98/10/EY asetettuun tavoitteeseen nähden.
Visual Data Oy on viitannut tilaajatietojen luovuttamista sääntelevään Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 98/10/EY sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-109/03, KPN Telecom BV vastaan OPTA, 25.11.2004 antamaan ratkaisuun. Yhtiö on lisäksi viitannut viestintämarkkinalakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp ja eduskunnan liikennevaliokunnan mietinnössä LiVM 18/1998 vp lausuttuun.
Viestintävirasto on nyt tutkittavaan asiaan liittyvän Visual Datan toimenpidepyynnön johdosta antamassaan päätöksessä 22.6.2011 (248/539/00) todennut, että luovuttaessaan tilaajatietoja kolmansille osapuolille teleyritys on voinut laskuttaa vain näiden tietojen kolmansien osapuolien käyttöön antamisesta aiheutuvat kustannukset. Viestintäviraston mukaan teleyritysten tilaajaluettelotietojen hinnoittelun ei voida katsoa olleen asian vireille tullessa voimassa olleen viestintämarkkinalain (396/1997) 8 §:n 2 momentin 9 kohdan (566/1999) edellyttämällä tavalla kohtuullisessa suhteessa suoritekustannuksiin. Viestintävirasto on tutkinut vuonna 2000 voimassa olleen sekä vuonna 2002 alennetun teleyritysten luettelotietojen luovutuksen hinnoittelun sekä luovutuksen lainmukaisuuden.
Viestintäviraston päätös on perustunut kilpailunrajoituslain mukaisesti Kilpailuvirastolta pyydettyihin asiakirjoihin, jotka ovat olleet nyt käsiteltävänä olevan Kilpailuviraston päätöksen 25.10.2010 perusteena. Viestintäviraston mukaan teleyritysten tilaajatietojen hinnoittelu on asiakirjojen mukaan perustunut tilaajaluettelotietojen keräämisestä ja ylläpitämisestä aiheutuviin kustannuksiin, kuten henkilöstö-, tietojärjestelmä-, toimitila- ja pääomakustannuksiin sekä kustannusten päälle laskettuun voittolisään. Tilaajaluettelotietojen luovutuksen kustannukset, kuten tietojen poiminta-, käsittely- ja postikulut, on lisäksi veloitettu erikseen. Hinnoittelussa on lisäksi otettu huomioon arvopohjainen hinnoittelu, jossa hintaan vaikuttaa muun muassa oikeuden taloudellisen hyödyntämisen arvo markkinoilla.
Tekijänoikeuslain 49 §:n osalta lain esitöissä (HE 170/1997 vp) on todettu, että luettelosuoja kohdistuu vain itse luetteloon, taulukkoon tai muuhun vastaavaan työhön, mutta ei siihen yhdisteltyihin tietoihin. Suoja on tekijänoikeuden antamaa suojaa suppeampaa jäljentämissuojaa. Työtä ei saa valmistajan suostumuksetta jäljentää. Luettelossa olevia yksittäisiä tietoja saa vapaasti käyttää muussa yhteydessä.
Kilpailuviraston toimivalta asian tutkimisessa
Viestintävirasto on poistanut teleyrityksiin kohdistetun toimenpidepyynnön käsittelystään muun muassa sillä perusteella, ettei sillä ollut toimivaltaa teleyritysten esittämän neuvottelukumppanin Suomen Numeropalvelu Oy:n hinnoittelun selvittämiseen. Kilpailuvirasto on poistanut teleyrityksiin kohdistetun toimenpidepyynnön käsittelystään muun muassa sillä perusteella, että viestintämarkkinalain muutoksen jälkeen Viestintävirastolle tämä toimivalta syntyy.
Kilpailuvirasto on katsonut asian palautetuksi sille uudelleen käsiteltäväksi vasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 10.8.2007 jälkeen, mikä viivästytti asian käsittelyä lainvastaisesti yli puolellatoista vuodella. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen jälkeen Viestintävirasto on todennut asian asianmukaisen selvittämisen edellytykseksi sen, että Kilpailuvirasto tutkii teleyritysten hinnoittelun, ja Viestintävirasto jäi näin odottamaan Kilpailuviraston ratkaisua asiassa.
Kilpailunrajoituslain 12 §:n soveltaminen
Kilpailulaki 2010 -mietinnössä (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Kilpailukyky, 4/2009, s. 26) on todettu, että nyt tarkasteltavan kilpailunrajoituslain 12 §:n soveltamisen on katsottu edellyttävän suhteellisen laajaa sisällöllistä arviota markkinoiden toimivuudesta ja käytännössä asian tutkimista kokonaisuudessaan. Säännöksen soveltaminen edellyttää siten mietinnön mukaan suhteellisen laajaa vaikutusarviointia ja asettaa virastolle pitkälle menevän perusteluvelvollisuuden.
Kilpailuviraston olisi tullut arvioida kilpailunrajoituksen vaikutusta markkinoiden toimintaan. Arvioidessaan kilpailun toimivuutta markkinoilla Kilpailuviraston olisi tullut selvittää, onko Euroopan yhteisöjen ja kansallisesta lainsäädännöstä sekä oikeuskäytännöstä johdettu tavoite kilpailumarkkinoiden avaamisesta Suomessa toteutunut siten kuin tilaajatietojen luovuttamisesta ja hinnoittelusta kolmannelle osapuolelle säädetään.
Visual Data Oy:lle esitetyt hinnoittelumallit ovat perustuneet lähtökohtaan siitä, että tilaajaluettelon käyttöoikeudesta tulee korvata se tulo, joka jää saamatta oikeudenhaltijan luettelon vähentyvän käytön vuoksi. Esitetyt lisenssimaksut muodostaisivat esimerkiksi CD-ROM -tuotteessa arviolta yli 90 prosenttia kustannuksista, joka käytännössä lähes kokonaan olisi korvausta kilpailevan tuotteen vähenevästä käytöstä. Markkinaoikeus on virheellisesti hyväksynyt lainsäädännön ja oikeuskäytännön vastaisen näkemyksen hinnoittelun perustamisesta tilaajatietojen immateriaalisiin oikeuksiin sekä niiden oikeuksien hyödyntämisen arvoon vähittäismarkkinoilla. Kilpailuvirasto ei ole analysoinut, millaisten tuotteiden markkinoille tulon yli 12 vuotta kestänyt kilpailunrajoitus on sulkenut pois.
Kilpailuviraston olisi tullut arvioida kilpailunrajoituksen vaikutusta myös kuluttajien etuun. Kilpailuviraston olisi tullut tutkia, miten kulut³tajatuotteiden hinnat muuttuisivat, mikäli hinnoittelu suoritettaisiin lainsäädännön edellyttämin tavoin suoriteperusteisesti. Sillä, että teleyritysten tilaajatietojen luovutuksen hinnoittelu tukkumarkkinoilla on lainsäädännön vastaista, on merkittävä vaikutus tuotteiden hinnoitteluun kuluttajia koskevilla vähittäismarkkinoilla.
Kilpailuviraston olisi tullut lisäksi tutkia kilpailunrajoituksen vaikutusta myös elinkeinonharjoittamisen vapauteen. Tilaajatietojen luovuttamista koskevalla sääntelyllä on ollut tarkoitus vaikuttaa tilaajatietojen markkinoilla vallitsevaan kilpailutilanteeseen mahdollistamalla tilaajatietojen luovutus kolmannelle osapuolelle ja luomalla oikeus vapaasti julkaista tilaajaluetteloita. Tilaajatietojen luovuttamisen kilpailijoille tukkumarkkinoilla on tapahduttava lainsäädännön edellyttämin tavoin tilaajatietojen kolmansien osapuolien käyttöön antamisesta aiheutuvia suoritekustannuksia vastaan. Tilaajaluetteloiden kilpailu muodostuu täten markkinoilla toimivien ja sinne pyrkivien yritysten liiketaloudellisilla kustannustehokkuus- ja innovatiivisuusperusteilla.
Kieltäytymistä erityislainsäädännön noudattamisesta ei voida pitää kilpailuoikeudellisesti vähämerkityksellisenä asiana ottaen huomioon tavoitteet kilpailun avaamisesta nyt tutkittavalla markkinalla. Asiaa ei voida pitää vähämerkityksellisenä myöskään sillä perusteella, että hinnoittelun virhe olisi ollut vähäinen. SNOY on lausunnossaan 21.1.2011 markkinaoikeudelle ilmoittanut, että Visual Data Oy:ltä edellytetty alkuinvestointi olisi kustannusvastaavallakin rivihinnoittelulla noussut tuohon aikaan miljoonien markkojen tasolle. Liiketoiminnan ja sen tuottojen kannalta investointi olisi ollut mahdoton. Lainsäädännön tarkoittamina tilaajatietojen kolmansien osapuolien käyttöön antamisesta aiheutuvina suoritekustannuksina on massaluovutuksen toteuttanut Hansa Print Oy veloittanut Visual Datalta 500 euroa.
Kilpailuviraston lausunto
Kilpailuvirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Visual Data Oy:n valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Kilpailuvirasto on vaatimustensa perusteluina lausunut muun ohella seuraavaa:
Visual Data ei esitä valituksessaan sellaisia perusteita, jotka antaisivat aiheen päätöksen kumoamiseen tai joihin se ei olisi vedonnut asian markkinaoikeuskäsittelyn yhteydessä. Markkinaoikeus on ottanut Visual Datan esiin tuomat seikat huomioon päätöksessään ja hylännyt väitteet perusteettomina. Visual Datan valitus ei myöskään sisällä mitään sellaista, josta Kilpailuvirasto ei olisi lausunut markkinaoikeudelle.
Tilaajatietojen luovuttamista koskevan erityislainsäädännön merkitys
Visual Data on asiassa vaatinut, että Kilpailuviraston tulisi velvoittaa teleyritykset luovuttamaan tilaajatietonsa viestintämarkkinalain mukaisesti suoritekustannuksia vastaavalla hinnoittelulla. Kuten Kilpailuviraston päätöksen kohdassa 60 todetaan, Kilpailuvirastolla ei ole toimivaltaa asettaa yrityksille viestintämarkkinalain mukaisia velvoitteita, vaan yksinomainen toimivalta tähän on Viestintävirastolla.
Kilpailuviraston tehtävänä on ollut muun ohella selvittää teleyritysten ja SNOY:n hinnoittelun kilpailunrajoituslain (480/1992) mukaisuutta. Oikeuskäytännössä todetulla tavalla hinnoittelun arviointiperiaatteet kilpailulainsäädännön ja toimialan erityislainsäädännön nojalla eivät kuitenkaan ole kaikilta osiltaan samat. Viraston päätöksessä on selostettu ne periaatteet, joiden mukaisesti hinnoittelun kilpailunrajoituslain mukaisuutta tulee asiassa arvioida. Myös markkinaoikeus on ratkaistessaan Visual Datan aiemman valituksen todennut, että hinnoittelun arviointia kilpailunrajoituslain valossa on pidettävä erillisenä kysymyksenä hinnoittelun viestintämarkkinalainsäädännön mukaisuuden arvioinnista.
Kilpailuviraston perusteluista
Hallituksen esityksessä (HE 11/2004 vp) kilpailunrajoituslain 12 §:n perusteluja on täsmennetty seuraavalla tavalla: Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Edelleen toimenpiteisiin ryhtymättä jättämisellä tarkoitetaan myös seuraamusmaksuesityksen tekemättä jättämistä.
Kilpailuviraston asiassa antama ratkaisu on perustunut kahteen seikkaan: 1) kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisesta menettelystä ei ole saatu näyttöä ja 2) jatkotoimenpiteille asiassa ei kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla ole ollut tarvetta. Kilpailuviraston päätöksen yksityiskohtaiset perustelut tältä osin ilmenevät tarkemmin viraston päätöksen kohdista 44³–68.
Kilpailuvirastolla on ollut riittävät ja täysin kilpailunrajoituslain mukaiset perusteet olla ryhtymättä asiassa enempiin toimenpiteisiin. Kilpailunrajoituslain 12 §:n soveltamisessa ei vastoin Visual Datan näkemystä ole merkitystä sillä, onko arvioinnin kohteena ollut hinnoittelu perustunut viestintämarkkinalain tarkoittamalla tavalla suoritekustannuksiin. Koska Visual Datalle tarjottu hinnoittelumalli on niin ikään mahdollistanut markkinoille pääsyn Kilpailuviraston päätöksen kohdissa 63 ja 66 yksilöidyllä tavalla, viraston päätöksessä arvioidulla menettelyllä ei ole myöskään sellaista merkitystä kilpailun toimivuuden kannalta, että Kilpailuvirastolla olisi ollut tarvetta ryhtyä jatkotoimenpiteisiin.
Suomen Numeropalvelu Oy:n selitys
Suomen Numeropalvelu Oy on antanut selityksen Visual Data Oy:n valituksen johdosta.
Teleyritysten kuuleminen Visual Data Oy:n valituksen johdosta
Anvia Oyj on selityksessään lausunut, ettei sillä ole esitettävänä sellaisia näkökohtia, jotka eivät olisi tulleet huomioon otetuiksi asiassa tehdyissä päätöksissä.
Elisa Oyj on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä. Elisa Oyj on lausunut, että Kilpailuvirasto on perusteellisesti selvittänyt asian eikä Visual Data ole esittänyt perusteita markkinaoikeuden päätöksen muuttamiselle.
TeliaSonera Finland Oyj on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Visual Data Oy:n valituksen. Markkinaoikeuden päätöksessä on jo riittävin perustein todettu Visual Data Oy:n vaatimukset perusteettomiksi.
SSP Yhtiöt Oy on selityksessään lausunut, että Visual Datan valituksessaan esittämät vaatimukset ovat perusteettomia ja markkinaoikeuden päätös on ollut oikea.
AinaCom Oy, Alajärven Puhelinosuuskunta, Blue Lake Communications Oy, DNA Oy, Etelä-Satakunnan Puhelin Oy, Eurajoen Puhelin Osk, Finda Oy, Härkätien Puhelin Oy, Iisalmen Puhelin Oy, Ikaalisten-Parkanon Puhelin Osakeyhtiö, Jakobstadsnejdens Telefon Ab - Pietarsaaren Seudun Puhelin Oy, Kainuun Puhelinosuuskunta, Karis Telefon Ab - Karjaan Puhelin Oy, Keikyän Puhelin Osk, Kimito Telefon Ab - Kemiön Puhelin Oy, Kymen Puhelin Oy, Laitilan Puhelin Osk, Lohjan Puhelin Oy, Loviisan Puhelin Oy, Mariehamns Telefon Ab, Mikkelin Puhelin Oyj, Osuuskunta KPY, Oulu ICT Oy, Pargas Telefon Ab - Paraisten Puhelin Oy, PHP Liiketoiminta Oyj, Pohjanmaan Puhelin Oy, Pohjois-Hämeen Puhelin Oy, Telekarelia Oy, Vakka-Suomen Puhelin Oy ja Ålands Tele³fonandelslag eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet selitystä Visual Data Oy:n valituksen johdosta.
Visual Data Oy:n vastaselitys
Visual Data Oy on Kilpailuviraston lausunnon ja annettujen selitysten johdosta lausunut vastaselityksenään muun ohella seuraavaa:
Poikkeuslupapäätöksessä (Dnro 466/67/97) Kilpailuvirasto on viitannut direktiiviin perustuvaan luettelokilpailun aikaansaamisen tavoitteeseen ja on edellyttänyt teleyrityksiltä tilaajaluettelotietojen luovuttamisessa hinnoittelun kustannusvastaavuuden noudattamista. Tästä huolimatta Kilpailuvirasto on valituksenalaisessa päätöksessään lähtenyt kilpailuoikeudellisessa hinnoittelun arvioinnissaan kokonaan muusta, ilmoittamansa mukaan aiempaan oikeuskäytäntöön perustuvasta perusteesta.
Asian kilpailuoikeudellisessa tarkastelussa on ollut perusteita arvioida hinnoittelua myös suhteessa viestintämarkkinalain säädöksiin. Tähän on viitattu Kilpailuviraston poikkeuslupaa koskevassa päätöksessä, markkinaoikeuden päätöksessä asian palauttamisesta sekä markkinaoikeuden päätöksessä MAO:178–179/09. Myös Kilpailuviraston ja Viestintäviraston keskinäinen sopimus mahdollisti ja edellytti viestintämarkkinalain huomioon ottamista asian kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa.
Kilpailuvirastolle, Suomen Numeropalvelu Oy:lle ja edellä mainituille teleyrityksille on lähetetty tiedoksi Visual Data Oy:n vastaselitys.
KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU
1. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Visual Data Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.
KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT
1 Pääasia
1.1 Asiaa koskevat kilpailunrajoituslain säännökset
Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992; kilpailunrajoituslaki) 1 §:n mukaan terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamisesta vahingollisilta kilpailunrajoituksilta on voimassa, mitä tässä laissa säädetään. Lakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon kuluttajien etu ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapauden turvaaminen perusteettomilta esteiltä ja rajoituksilta.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Väärinkäyttönä pidetään muun ohella: 1) liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä; 2) hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä; 3) yksinmyynti- tai yksinostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syytä; 4) kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista; tai 5) määräävän markkina-aseman hyväksi käyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi.
Kilpailunrajoituslakia on muutettu lailla 318/2004, joka on tullut voimaan 1.5.2004. Mainitulla lailla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeva säännös on siirretty lain 6 §:ään.
Kilpailunrajoituslain 6 §:n (318/2004) mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla erityisesti: 1) kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen; 2) tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi; 3) erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla; tai 4) sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.
Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin (303/1998) mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua muun ohella 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun.
Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momenttia on muutettu lailla 318/2004, joka on tullut voimaan 1.5.2004. Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin (318/2004) mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.
1.2 Kilpailuviraston asiassa tekemät päätökset
Kilpailuvirasto on aikaisemmin asiassa antamassaan päätöksessä 19.6.2003 lausunut, että Suomen Numeropalvelu Oy:n tapa hinnoitella tilaajatietojen luovutukset viittaa viraston päätöksessä mainituilta osin kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaiseen syrjintään. Kilpailuviraston päätöksessään lausuman mukaan ei voida myöskään sulkea pois hinnoittelun kohtuuttomuuden mahdollisuutta verrattaessa Suomen Numeropalvelu Oy:n painettuja luetteloita ja CD-ROM -luetteloita varten luovuttamien tilaajatietojen hintoja viraston päätöksessä todettuihin hintoihin ja korvauksiin. Suomen Numeropalvelu Oy:n muutettua hinnoitteluaan toukokuussa 2002 Kilpailuvirasto on katsonut, että yksityiskohtaisen selvityksen tekeminen asiassa ei ollut enää kilpailun turvaamisen kannalta tarpeen. Kilpailuvirasto ei myöskään katsonut esityksen tekemistä markkinaoikeudelle kilpailunrajoituksen kieltämiseksi tai seuraamusmaksun määräämiseksi kilpailun turvaamisen kannalta tarpeelliseksi. Kilpailuvirasto on todennut päätöksessään pitävänsä myönteisenä yhden vuoden käyttöoikeudesta perityn hinnan suurta alenemista ja sitä, että uusi hinnoittelujärjestelmä on mahdollistanut Satakunnan Markkinapörssin, Visual Data Oy:n ja erään kolmannen palvelun tarjoajan pääsemisen markkinoille.
Markkinaoikeus on päätöksellään 27.1.2006 kumonnut Kilpailuviraston päätöksen ja palauttanut asian Kilpailuvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Kilpailuvirasto on päätöksessään 25.10.2010 lausunut, että Suomen Numeropalvelu Oy:n ennen toukokuuta 2002 soveltama menettely on päättynyt yli viisi vuotta sitten, joten Kilpailuvirasto ei voi tehdä asiassa seuraamusmaksuesitystä, vaikka menettelyn katsottaisiin olleen kilpailunrajoituslain vastaista. Kilpailuviraston päätöksessään lausuman mukaan toisaalta rikkomuksesta ei ole yksiselitteistä näyttöä. Kilpailuvirasto on päätöksessään katsonut, että asiassa ei ole toimitettu näyttöä siitä, että Suomen Numeropalvelu Oy:n toukokuun 2002 jälkeen soveltama hinnoittelu olisi kilpailunrajoituslain vastaista, eikä myöskään tilaajatietoja keräävien teleyritysten väitetystä kilpailunrajoituslain vastaisesta menettelystä asiassa ole toimitettu näyttöä. Kilpailuviraston päätöksen mukaan selvityksissä ei muutoinkaan ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella asian enempi selvittäminen olisi tarpeen kilpailun toimivuuden kannalta.
Kilpailuvirasto on katsonut hakemistopalveluiden markkinoiden kilpailun olevan kokonaisuudessaan toimivaa, eikä päätöksen mukaan Kilpailuvirastolla siten ole tarvetta ryhtyä asiassa enempiin toimenpiteisiin. Kilpailuvirasto on perusteluina arvioinnilleen muun ohella lausunut, että kilpailu hakemistopalveluiden markkinoilla on lisääntynyt huomattavasti sen jälkeen, kun teleyrityksille asetettiin velvollisuus luovuttaa tilaajatietojaan niitä pyytäville yrityksille. Markkinoille on tullut uusia yrityksiä haastamaan perinteiset teleyritykset, ja tämän johdosta kuluttajatarjonta on monipuolistunut. Kilpailuviraston mukaan kilpailun toimivuudesta kertoo osaltaan myös se, että markkinoille on päässyt myös CD-ROM -muodossa toteutetulla puhelinluettelolla. Yhteystietoja ja hakemistopalveluita on markkinoilla saatavilla useilla vaihtoehtoisilla tavoilla sekä sähköisesti että perinteisten, painettujen luetteloiden muodossa. CD-ROM -muodossa tarjottavien luetteloiden itsenäinen merkitys kilpailun toimivuuden kannalta on erittäin vähäinen.
1.3 Asian arviointi
Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Kilpailuvirasto voinut päätöksessään todetun selvityksen perusteella poistaa asian käsittelystään kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla.
Kilpailunrajoituslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 11/2004 vp) mukaan Kilpailuvirasto voi jättää ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla voidaan pitää kokonaisuudessaan toimivana. Kilpailun toimivuutta tulee arvioida lähtökohtaisesti samalla tavoin kuin aiemmin voimassa olevaa pykälää sovellettaessa on tehty. Ehdotuksen mukaan Kilpailuvirasto voi siten edelleen olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Kilpailun toimivuutta arvioitaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota epäillyn kilpailunrajoituksen vaikutukseen markkinoiden toimintaan, kuluttajien etuun ja elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaamiseen.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Kilpailuvirasto on voinut päätöksessään esitetyn selvityksen ja siitä tehdyn arvioinnin perusteella katsoa, että epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan pitää kokonaisuudessaan toimivana ja poistaa siten asian käsittelystään mainitulla perusteella. Asiassa ei tämän vuoksi ole tarpeen enemmälti arvioida kysymystä siitä, onko tilaajatietojen hinnoittelussa menetelty määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan kiellon vastaisesti.
Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon markkinaoikeuden mainitsemat perustelut muutoin, Kilpailuvirasto on voinut poistaa asian käsittelystään kilpailunrajoituslain 12 §:n perusteella. Markkinaoikeuden päätöksen, jolla Visual Data Oy:n valitus on hylätty, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
1.4 Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeudessa
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on 74 §:n 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole syytä markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen myöskään siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Visual Data Oy:n esittämän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Visual Data Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Anne Nenonen.