Muu päätös 1358/2014

Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus

Valittaja Varsinais-Suomen liitto

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.8.2012 nro 12/0247/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 12.8.2011 nro 154/2011/4 Liikenneviraston hakemuksesta lakkauttanut Örön länsipuolisen 4,5 metrin syvyisen julkisen kulkuväylän hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti Kemiönsaaren kunnassa.

Väylän lakkauttamisesta ei ennalta arvioiden aiheudu vesilain mukaan korvattavaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä.

Aluehallintovirasto on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Väyläalue tarvitaan Puolustusvoimien Merivoimien käyttöön ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta-alueeksi. Väylää ei ole merkitty virallisille merikartoille yleisenä kulkuväylänä.

Aluehallintoviraston soveltamat lainkohdat

Vesilaki (264/1961) 4 luku 3 (88/2000) ja 3 a § (646/1992)

Hallinto-oikeuden ratkaisu sikäli kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun muassa Varsinais-Suomen liiton aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Vanhan vesilain 4 luvun 1 §:n (646/1992) mukaan yleisellä kulkuväylällä tarkoitetaan vesistössä tai meressä olevaa väylää, joka on tämän luvun säännösten mukaisesti määrätty julkiseksi kulkuväyläksi tai yleiseksi paikallisväyläksi.

Saman luvun 2 a §:n (646/1992) mukaan yleiseksi kulkuväyläksi määräämisestä on, jollei tässä laissa muuta säädetä, soveltuvin osin voimassa, mitä vesistöön rakentamisesta ja siihen annettavasta luvasta säädetään.

Vanhan vesilain 4 luvun 3 §:n (1391/2009) 1 momentin mukaan ennen kuin aluehallintovirasto määrää yleisestä kulkuväylästä 1 a tai 2 §:n mukaisesti, sen tulee todeta, että kysymyksessä oleva vesistön osa kohtuuden mukaan täyttää ne vaatimukset, jotka vesistössä harjoitettava liikenne huomioon ottaen yleiselle kulkuväylälle voidaan asettaa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan aluehallintoviraston päätöksessä on määrättävä yleisen kulkuväylän sijainti. Jos sijainti joltakin osin vahvistetaan poikkeamaan siitä, mitä hakemuksessa on esitetty, on hakijalle varattava tilaisuus vastineen esittämiseen ennen päätöksen tekemistä.

Saman pykälän 3 momentin mukaan turvalaitteiden rakentamisesta yleiseen kulkuväylään tai sen rannalle on tämän luvun säännösten lisäksi voimassa, mitä merenkulun turvalaitteista erikseen säädetään. Yleinen kulkuväylä on merkittävä 12 luvun 11 §:ssä mainittuun vesipäätösrekisteriin ja aluehallintovirastossa pidettävään karttaan sekä merenkulkulaitoksessa ylläpidettävään merikarttaan (1391/2009).

Saman luvun 3 a §:n 1 momentin (646/1992) mukaan yleistä kulkuväylää koskevaa lainvoimaista päätöstä voidaan hakemuksesta muuttaa tai väylä lakkauttaa noudattaen soveltuvin osin kulkuväyläksi määräämistä koskevia säännöksiä. Jos väylän kunnossapitäjä vastustaa muuttamista tai lakkauttamista tarkoittavaa vaatimusta, on edellytyksenä lisäksi, että väylästä tai sen käyttämisestä aiheutuu vahingollinen seuraus, jota vesialuetta väyläksi määrättäessä ei ole edellytetty, tai että olosuhteet ovat myöhemmin olennaisesti muuttuneet.

1 päivänä syyskuuta 1992 voimaan tulleen vesilain muutoksen (646/1992) voimaantulosäännöksen mukaan Merenkulkuhallituksen päätökset, joilla on ennen lain voimaantuloa vahvistettu julkisia kulkuväyliä, pysyvät voimassa, ja väyliin sovelletaan, mitä julkisista kulkuväylistä vesilaissa säädetään.

Vesilain 2 luvun 6 §:n 1 momentin (264/1961) mukaan, jos rakentaminen, ottamalla huomioon, mitä saman luvun 3 §:ssä ja luvussa jäljempänä on säädetty, ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua, voidaan lupa siihen myöntää, mikäli yritys hyötyisän tai suojaavan tarkoituksensa vuoksi on tarpeen vesialueen tai sen rannalla olevan kiinteistön järkiperäistä hyväksikäyttöä taikka muuta hyödyllistä taloudellista toimintaa varten.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos rakentamisesta edellä mainittujen säännösten mukaisesti toteutettuna aiheutuu 1 momentissa tarkoitettua suurempi yleisen tai yksityisen edun loukkaus tai rakentamiseen muutoin ei 1 momentin nojalla voida myöntää lupaa, on, jollei tämän luvun 5 §:stä muuta johdu, luvan myöntämisen edellytyksenä, että rakentamisesta saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava (553/1994).

Vesilain 2 luvun 4 §:n (136/1999) mukaan harkittaessa rakentamisen edellytyksiä on asemakaava otettava huomioon. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Lupaa harkittaessa on myös katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 ja 2 momenttien mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista.

Asiassa saatu selvitys

Merenkulkuhallitus on 21.3.1983 antamallaan päätöksellä vahvistanut Örön länsipuolisen 4,5 m:n väylän käyttöönoton ja asettanut väylälle kuusi turvalaitetta. Merenkulkuhallituksen päätöksessä on määrätty, ettei väylää ja sen turvalaitteita paineta julkisille merikartoille. Päätöksentekoajankohtana voimassa ollut vesilaki ei edellyttänyt julkisen väylän perustamiselle vesilain mukaista lupaa eikä väylän merkitsemistä merikartalle. Väylän merkitsemistä merikartalle ei ole edellytetty 1.1.2012 voimaan tulleessa uudessa vesilaissa (587/2011).

1.9.1992 voimaan tulleen vesilain muutoksen (646/1992) johdosta julkisen kulkuväylän perustamiselle on edellytetty hankittavaksi vesilain mukainen lupa ja väylä on tullut merkitä Merenkulkulaitoksessa ylläpidettävään merikarttaan. Lainmuutoksella Merenkulkuhallituksen päätökset, joilla ennen lain voimaantuloa on vahvistettu julkisia kulkuväyliä, pysyvät voimassa ja väyliin sovelletaan, mitä julkisesta kulkuväylästä vesilaissa säädetään.

Örön länsipuolinen 4,5 m:n väylä on vesilain tarkoittama julkinen kulkuväylä, jota on käytetty kauppamerenkulkuun. Tullihallitus on myöntänyt usealle varustamolle luvan käyttää väylää tullitienä ulkomaan kauppamerenkulussa. Merenkulkulaitos ei ole kuitenkaan voinut 21.3.1983 annetussa päätöksessä olevan rajoituksen takia toimittaa alueelta sellaista turvallisen merenkulun kannalta tarpeellista merikarttaa, johon väylä turvalaitteineen olisi merkitty.

Örön väylä lyhentää Lounais-Suomen alueen satamista itään suuntautuvan liikenteen kulkemaa matkaa verrattuna Utön väylään. Örön väylän väyläosat B ja C on otettu käyttöön liikenteelle vuosina 2000 ja 2005. Väyläosa A on osoitettu uudeksi kauppamerenkulun väyläksi Varsinais-Suomen maakuntavaltuuston 13.12.2010 hyväksymässä maakuntakaavassa. Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on 19.11.2007 hyväksynyt Varsinais-Suomen liikennestrategian 2030. Örön väylän avaaminen sisältyy liikennestrategian toimenpideohjelmaan sekä aiesopimukseen alueen liikennejärjestelmäsuunnitelman kehittämistoimenpiteiden edistämisestä vuosina 2009–2012.

Örön väylää on esitetty syvennettäväksi 7,5 m:n tai 9,0 m:n väyläksi. Hanke on käsitelty ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä vuonna 2002. Väylälle ei kuitenkaan haettu vesilain mukaista lupaa Puolustusvoimien kielteisen kannan vuoksi.

Liikennevirasto on 25.10.2010 Etelä-Suomen aluehallintovirastoon toimittamassaan hakemuksessa pyytänyt lupaa Örön länsipuolisen väylän lakkauttamiseen Kemiönsaaren kunnassa. Hakemuksen perustelujen mukaan väylä lakkautetaan, koska Örön alueella sijaitsee Puolustusvoimien Merivoimien keskeisin ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta-alue, eikä aluetta voida korvata muilla käytössä olevilla tai mahdollisesti käyttöön saatavilla alueilla. Entisen Merenkulkuhallituksen tehtäviä hoitava Liikennevirasto ei ole voinut merkitä väylää virallisille merikartoille Merenkulkuhallituksen päätökseen perustuen. Liikennevirasto on katsonut, että väylän epävirallinen tila täytyy purkaa, koska nykyinen tilanne ei tue turvallista kauppamerenkulkua eikä se ole voimassa olevan vesilainsäädännön mukainen. Väylää käytetään tällä hetkellä niin sanottuna tullitienä, koska väylä on virallisesti vahvistettu. Liikennevirasto ei voi kuitenkaan luovuttaa väylän käyttäjille sellaista merikarttatietoa, jossa esitetään väylän geometria ja sen turvalaitteet. Väylä ei myöskään kuulu luotsattaviin väyliin eikä sillä ole VTS-ilmoittautumisvelvollisuutta.

Johtopäätökset

Asiassa on riidatonta, että väyläaluetta tarvitaan Puolustusvoimien Merivoimien käyttöön ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta-alueeksi ja että väylää ei ole merkitty virallisille merikartoille yleisenä kulkuväylänä. Vesilain muutoksella vuonna 1992 ei toisaalta ole ollut sellaista oikeusvaikutusta, että Merenkulkulaitoksen päätökseen sisältynyt rajoitus olla merkitsemättä väylää merikarttaan olisi poistunut.

Väyläturvallisuus on yksi meriturvallisuuden keskeisistä osa-alueista. Turvallisuuden keskeisiä tekijöitä ovat ajantasaiset merikortit, asianmukaisesti merkityt väylät ja toimiva liikenteen ohjaus. Liikennevirastosta annetun lain mukaan Liikenneviraston tehtäviin kuuluu muun muassa vastata vesiväylien suunnittelusta, ylläpidosta ja rakentamisesta ja huolehtia liikenteen hallinnasta ja sen kehittämisestä valtion liikenneväylillä ja meriliikenteessä myös valtion väylien ulkopuolella siten kuin siitä erikseen säädetään. Liikennevirasto on väylän kunnossapitäjänä velvoitettu oikeussubjekti meriturvallisuuden ennaltaehkäisevässä ylläpitämisessä.

Merenkulkulaitoksen päätöksellä vahvistettu Örön kalastusväylä on 1.9.1992 voimaan tulleen lain (646/1992) perusteella yleinen kulkuväylä ja siihen sovelletaan, mitä julkisista kulkuväylistä vesilaissa säädetään. Vesistönosan, jolle väylä sijoittuu, ei Merivoimien alueella harjoittama ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta huomioon ottaen ole kuitenkaan katsottava nykytilanteessa kohtuuden mukaan täyttävän niitä vaatimuksia, joita harjoitettava liikenne kulkuväylälle asettaa. Väyläturvallisuus edellyttäisi lisäksi väylän merkitsemistä merikarttoihin. Koska väylä ei täytä väyläturvallisuuden keskeisiä vaatimuksia ja koska väyläalue on Merivoimien esikunnan esittämän selvityksen perusteella välttämätön Merivoimien ampuma-, harjoitus- ja koetoiminnan harjoittamista varten, perusteet väylän lakkauttamiselle ovat olemassa.

Örön väylän lakkauttamisen seurauksena on eräistä Lounais-Suomen alueen satamista itään suuntautuvan kaupallisen liikenteen reittien pidentyminen sellaisten varustamojen alusten osalta, jotka ovat voineet käyttää Örön 4,5 metrin väylää ja joille on myönnetty lupa käyttää väylää tullitienä ulkomaan kauppamerenkulussa. Väylän lakkauttamisesta johtuvasta kulkuyhteyksien vähentymisestä aiheutuu haittaa myös yleiselle edulle. Arvioitaessa väylän lakkauttamisen edellytyksiä on muun selvityksen ohessa kiinnitettävä huomiota Varsinais-Suomen maakuntavaltuuston 13.12.2010 hyväksymään maakuntakaavaan, jossa Örön väylä on osoitettu uudeksi kauppamerenkulun väyläksi. Väylän lakkauttamisen voidaan arvioida vaikeuttavan vahvistusvaiheessa olevan maakuntakaavan toteuttamista. Kuitenkin, kun otetaan huomioon maakuntakaavan ohjeellisuus suunniteltaessa alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä, vesilain 2 luvun 4 §:n säännöksen ei ole tässä tilanteessa katsottava merkitsevän Varsinais-Suomen maakuntavaltuuston hyväksymästä maakuntakaavasta johtuvaa ehdotonta kieltoa hakemuksen hyväksymiselle.

Hallinto-oikeus on katsonut, että väyläturvallisuudelle ja yleiselle edulle päätöksestä aiheutuvaa hyötyä on kokonaisharkinnassa pidettävä väylän lakkauttamispäätöksestä aiheutuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattavana. Näin ollen aluehallintovirasto on voinut hyväksyä Liikenneviraston hakemuksen.

Aluehallintoviraston päätökseen on saanut hakea muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen, eikä sitä panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Päätöksen täytäntöönpanoa ei voida valittajien esittämällä tavalla kytkeä Turunmaan maakuntakaavan vahvistamista koskevan ympäristöministeriön päätöksen lainvoimaisuuteen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Varsinais-Suomen liitto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan.

Vanhan vesilain 4 luvun 3 ja 3 a § sekä vanha vesilaki kokonaisuudessaan eivät anna puolustusvoimille erityisasemaa suhteessa muihin toimijoihin. Aluehallintoviraston ratkaisun perusteluna on alueen käyttö puolustusvoimien ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta-alueena, mutta aluehallintoviraston päätökseen ei liity selvitystä mainitun toiminnan määrästä, laadusta ja laajuudesta. Ratkaisussa ei ole osoitettu, etteivät julkinen kulkuväylä ja puolustusvoimien tarpeet olisi yhteen sovitettavissa.

Väylän sulkemista koskeva päätös rikkoo suhteellisuusperiaatetta. Aluehallintovirasto on käyttänyt toimivaltaansa väärin suhteessa tavoiteltuun päämäärään ajankohtana, jolloin väylään liittyvät suunnitteluprosessit ovat kesken. Väylään liittyvät intressit ja tavoitteet ovat sovitettavissa yhteen julkisella kulkuväylällä tapahtuvan liikennöinnin kanssa väylää lakkauttamatta.

Väylän avaamisesta ja merkitsemisestä merikarttoihin saatava hyöty väyläturvallisuudelle ja yleiselle edulle on huomattava verrattuna lakkauttamispäätöksestä aiheutuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen. Asiassa ei käy ilmi, millä tavoin olosuhteet Örön väylän merialueella ovat muuttuneet suhteessa tilanteeseen, jolloin Merenkulkuhallitus on vahvistanut väylän. Merivoimien harjoitus- ja koetoiminta on ollut sovitettavissa yhteen julkisella kulkuväylällä tapahtuvan liikennöinnin kanssa, kuten vuosien 2007–2011 aikana saadut kokemukset väylän käytöstä tullitienä osoittavat. Myös Liikennevirasto on hallinto-oikeudelle toimittamassaan vastineessaan lausunut, että sen olisi mahdollista sovittaa yhteen muut intressit ja väylällä liikennöinti. Samaa kantaa on edustanut hallinto-oikeuden vähemmistöön jäänyt jäsen.

Maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä lain suhde vanhaan vesilakiin pyrittiin järjestämään vallinneen käytännön mukaiseksi. Vaikka maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset kaavat ja kaavamääräykset eivät suoranaisesti sido vesilain lupaharkintaa, kaavojen vaikutukset ulottuvat lupaharkintaan. Vanhan vesilain 2 luvun 4 § mukaan lupaharkinnassa on otettava huomioon asemakaava sekä maakuntakaavan että yleiskaavan oikeusvaikutukset. Huomioonottamisvelvollisuus ulottuu olemassa olevien kaavojen lisäksi valmisteilla oleviin kaavoihin. Luvan myöntäminen ei saisi merkittävästi vaikeuttaa laadittavana olevan tai sellaisen kaavan laatimista, jonka laatimisesta on tehty päätös.

Varsinais-Suomen maakuntavaltuusto on 13.12.2010 hyväksynyt Turunmaan maakuntakaavan. Maakuntakaava on saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Turunmaan maakuntakaavassa Örön väylä on osoitettu uutena kauppamerenkulun väylänä.

Maakuntakaava toteuttaa Örön väylän osalta valtioneuvoston 13.11.2008 hyväksymissä valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa olevaa erityistavoitetta "Alueidenkäytössä on turvattava olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen, maanteiden ja vesiväylien jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet sekä valtakunnallisesti merkittävien satamien ja lentoasemien sekä rajanylityspaikkojen kehittämismahdollisuudet." Örön väylä on merkittävä vesiväylä muun muassa Turun ja Naantalin satamiin.

Ympäristöministeriössä vahvistettavana oleva Turunmaan maakuntakaava olisi pitänyt ottaa aluehallintoviraston ratkaisussa huomioon vanhan vesilain 2 luvun 4 § edellyttämällä tavalla. Aluehallintoviraston tekemä päätös vaikeuttaa merkittävästi Turunmaan maakuntakaavan toteuttamista. Örön väylän tarve ja merkitys on perusteltua arvioida ja päättää maakuntakaavan vahvistamisen yhteydessä. Tällöin väylän suhde ympäröivään alueidenkäyttöön tulee arvioitua riittävän laaja-alaisesti.

Ympäristöministeriön vahvistamisen jälkeen maakuntakaava ohjaa viranomaisten toimia. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 § mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista.

Liikennevirasto on hakenut väylän lakkauttamista, mutta samalla pitänyt tärkeänä väylän osoittamista maakuntakaavassa. Tämä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 32 § tarkoittamaa viranomaiselta edellytettävää maakuntakaavan toteutumisen edistämistä.

Väylää pidetään Varsinais-Suomen liikennejärjestelmän kehittämisen yhtenä kärkihankkeena. Örön väylän väyläosat B ja C on otettu käyttöön vuosina 2000 ja 2005. Väyläosa A on osoitettu uutena kauppamerenkulun väylänä Varsinais-Suomen maakuntavaltuuston 13.12.2010 hyväksymässä maakuntakaavassa.

Örön väylän avaaminen sisältyy Varsinais-Suomen liikennestrategian 2030 toimenpideohjelmaan sekä aiesopimukseen Varsinais-Suomen liikennejärjestelmäsuunnitelman kehittämistoimenpiteiden edistämisestä vuosina 2009–2012. Örön kauppamerenkulun väylästä hyötyy merkittävästi idän suuntainen, poikittainen liikenne. Väylällä oletetaan olevan merkittävä vaikutus maakunnan elinkeinoelämän kilpailukyvylle. Kauppamerenkulun operaattorit pitävät Örön väylää tärkeänä. Väylä on tärkeä reitti Varsinais-Suomen satamista ulkomerelle. Tietyillä reiteillä saadaan Örön väylää käyttämällä merkittävää säästöä sekä matka-ajassa että polttoaineen kulutuksessa. Kohoavilla polttoainekustannuksilla matkan lyhentyminen sekä mahdollisuus nopeuden alentamiseen tuovat merkittävän säästön kuljetuskustannuksiin. Mahdollisimman lyhyellä reitillä on myönteinen vaikutus myös ympäristövaikutuksiin ja meriliikenteen turvallisuuteen. Suurin suora hyöty ympäristön kannalta syntyy siitä, että lyhyempi väylä pienentää polttoaineen kulutusta ja näin myös vähentää meriliikenteestä ilmakehään kohdistuvia päästöjä. Laivaliikenteen turvallisuuden parantuessa, onnettomuusriski pienenee, jolloin myös riskit ympäristölle pienenevät.

Örön väylä on reittivaihtoehto kasvavalle liikenteelle ahtailla väyläosuuksilla sekä normaali- että poikkeusolosuhteissa. Se parantaa meriliikenteen turvallisuutta vähentämällä yhteentörmäysriskiä Lövskärin alueella, jossa vilkkaasti liikennöidyt Naantalin ja Utön väylät risteävät. Örön väylä mahdollistaa itään suuntautuvan liikenteen siirtymisen pois niin sanotulta Hangon sisäväylältä, jonka heikkoutena ovat kaksi jyrkkää mutkaa, jotka ovat vaikeasti navigoitavia ja jotka voivat olla vaarallisia varsinkin kovilla etelän ja lounaan puoleisilla tuulilla. Näissä mutkissa on merkittävä karilleajon riski vaikeissa sääolosuhteissa, jolloin Örön suoran väylän käyttö on huomattavasti turvallisempaa.

Huviveneilyn näkökulmasta julkisen kulkuväylän lakkauttaminen ja väylän turvalaitteiden poistaminen heikentää meriliikenteen turvallisuutta, koska lakkauttamisesta huolimatta huviveneet voivat edelleen liikkua alueella. Huviveneilyn edellytysten turvaamisella ja kehittämisellä on merkittäviä positiivisia vaikutuksia Varsinais-Suomen matkailulle.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa valituksen johdosta.

Liikennevirasto on vastineessaan esittänyt, että meriliikennettä ei voida ohjata turvallisesti väylälle, joka ei täytä vanhan vesilain 4 luvun 3 §:n vaatimusta yleisen kulkuväylän merkitsemisestä merikartoille. Vesilain muutoksen 66/1992 mukaan ennen lain voimaantuloa vahvistettuihin väyliin sovelletaan, mitä yleisestä kulkuväylästä säädetään. Liikenneviraston tai entisen Merenkulkulaitoksen ei ole ollut mahdollista merkitä väylää tai sen turvalaitteita merikartoille väylän hyväksymispäätöksen 21.3.1983 perusteella. Yhteensovittaminen voi tulla myöhemmin tulevaisuudessa mahdolliseksi, jos puolustusvoimien kanta muuttuu siten, että väylän merkitseminen merikartalle on mahdollista. Liikennevirasto on yrittänyt intressien yhteensovittamista siinä onnistumatta.

Myöskään luotsien ohjauskirjoja ei ole mahdollista suorittaa väylälle, jota ei ole merkitty.

Maakuntakaavaa ei vastineen antamisaikaan ole edelleenkään vahvistettu ympäristöministeriössä. Puolustushallinnon varaus alueeseen ajaa liikenteen intressien edelle. Koska nyt lakkautettavaksi esitetty väylä ei ole sama kuin vahvistettavana olevassa maakuntakaavassa esitetty uusi väyläyhteys, ei sen lakkauttamisella ole vaikutuksia kaavan mahdolliseen toteuttamiseen. Uusi väylä edellyttäisi joka tapauksessa vesilain mukaisen luvan maakuntakaavasta riippumatta. Päätös nykyisen väylän lakkauttamisesta ei estä uuden yhteyden perustamista, mikäli puolustusvoimien intressit alueeseen tulevaisuudessa lievenevät riittävästi.

Merivoimien esikunta on vastineessaan esittänyt, että valitus hylätään. Örön länsipuolinen meriväylä on julkisena kulkuväylänä lakkautettava eikä sitä tule merkitä virallisiin merikarttoihin. Kyseessä on vanha kalastusväylä, jota ei ole koskaan tarkoitettu yleiseen käyttöön.

Väyläalue tarvitaan merivoimien käyttöön ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta-alueena. Örön länsipuolinen alue on puolustusvoimien ainoa vedenalainen koetoiminta-alue ja laivaston tärkein ampuma-alue. Valituksessa esitetty väite, jonka mukaan esitetyt puolustusvoimien tarpeet liittyvät harjoitus- ja koetoimintaan, eivätkä välittömästi maanpuolustukseen, on huolestuttavan virheellinen. Puolustusvoimista annetun lain mukaan puolustusvoimien päätehtävänä on Suomen sotilaallinen puolustaminen, mikä sisältää maa-alueen, vesialueen ja ilmatilan valvomisen sekä alueellisen koskemattomuuden turvaamisen. Sotilaalliseen puolustamiseen kuuluu myös sotilaskoulutuksen antaminen ja vapaaehtoisen maanpuolustuskoulutuksen ohjaaminen sekä maanpuolustustahdon edistäminen. Puolustusvoimat ylläpitää ja kehittää puolustusvalmiutta muun muassa ampuma- ja harjoitusalueilla tapahtuvien sotilaallisten harjoitusten kautta ja suorittaa näin laissa annettua tehtäväänsä.

Perusteena kalastusväylän lakkauttamiselle on merivoimien tarve käyttää Örön merialuetta vedenalaisen sodankäynnin tutkimus- ja koetoiminta- sekä ampuma- ja harjoitusalueena. Merivoimien ammunnat ovat henkilöstön kouluttamista sodan ajan tehtäviin ja siten olennainen osa maanpuolustusta. Vastaavasti koetoiminta liittyy merivoimien suorituskyvyn rakentamiseen osana maanpuolustuksen materiaalista valmiutta.

Örön alueella sijaitsee merivoimien keskeisin ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta-alue, jota ei voida korvata muilla käytössä olevilla tai mahdollisesti käyttöön saatavilla alueilla. Örön alueella vallitsevat olosuhteet ja alueen laajuus vastaavat merivoimien päätoiminta-alueen olosuhteita. Samanaikaisesti merialueiden lisääntyvä hyötykäyttö mukaan lukien tuulivoima-, suojelu-, virkistys- ja soranottoalueet sekä merenpohjaan laskettavat kaapelit ja putket vähentävät edelleen maanpuolustuksen tarpeisiin käytettävissä olevia merialueita muualla.

Örön aluetta käytetään säännöllisesti vedenalaiseen koetoimintaan. Alueella testataan muun muassa puolustusvoimille hankittujen asejärjestelmien ja materiaalien toimivuutta. Materiaalin vastaanotto ja elinikätestit ovat olennainen osa puolustusvoimien taistelumateriaalin testausta. Ne ovat myös osa operatiivista suunnittelua. Merivoimat on kartoittanut useita alueita merialueilta. Örön alue on ainoa alue Suomen rannikolla, jossa pohjan muoto ja syvyysalue ovat optimaaliset kokeiden suorittamiseksi. Osaksi koetoiminnasta johtuen pohja on myös tarkimmin luodattu alue rannikolla, jolloin kokeiden tulokset ovat päteviä ja vaara-alueet ovat parhaiten ennakoitavissa.

Kokeet ja testaukset eivät ole teollisuuden suorittamia testejä eikä niillä ole kaupallisia tarkoitusperiä. Edellä kuvattu koetoiminta on nimenomaan puolustusvoimien rauhan ajan tehtäviin kuuluvaa jatkuvaa toimintaa osana materiaalista ja operatiivista suunnittelua, koulutusta ja harjoittelua ja testaamista.

Örön merialue on meriliikenteeltä sivussa oleva alue, jolloin meriliikennettä ei jouduta koe- ja ampumatoiminnan vuoksi rajoittamaan. Koetoiminta edellyttää ajoittain tai pysyvästi laitteiden ja rakenteiden sijoittamista merenpohjaan. Koetoiminnassa joudutaan käyttämään suurehkojakin räjähdeainemääriä, joiden turvallinen käyttö edellyttää kyseisen merialueen sulkemista ja riittäviä turvallisuusetäisyyksiä. Kyseessä on niin merellä liikkujien kuin tutkimus- ja koetoimintaa suorittavan henkilöstön turvallisuus. Merivoimien nykyisen kaltaiselle tutkimus- ja koetoiminnalle ei ole löydettävissä vastaavaa vapaata ja turvallista aluetta muualta.

Örön kalastusväylän alueella ja edustalla sijaitsee myös merivoimien keskeisin ampuma- ja harjoitusalue, jonka käyttö ei myöskään ole siirrettävissä. Vastaavaa aluetta ei ole saatavissa muualta Suomen merialueelta. IImatorjunta-ammuntojen mahdollisuus alueella on ensiarvoisen tärkeää. Ammunnoissa on mahdollista käyttää korkeaa lakikorkeutta. Helsinki-Vantaan lentoaseman lähestymiskäytävät eivät rajoita ammuntoja, kuten Porkkalan alueella. Alueen laajuus ja lakikorkeus mahdollistavat monimaaliammunnat yhtä aikaa (ilmaan ja pintaan). Samoin alue mahdollistaa isojen alusosastojen ammunnat samalla maalitoiminnalla. Siirtymisetäisyys Örön väyläalueelle on kohtuullinen, mikä helpottaa harjoitusten suunnittelua ja vähentää kustannuksia siirtymisten ja harjoitusten huoltojärjestelyjen osalta.

Mikäli veneväylä avattaisiin julkiselle liikenteelle, häiritsisivät varsinkin huviveneet ammuntoja ja ammuntojen varotoimintaa. Kauppamerenkulun ja puolustusvoimien toiminnan yhteensovittaminen Örön länsipuolisella alueella ei ole mahdollista.

Valtioneuvoston 13.11.2008 hyväksymiä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevan päätöksen aluerakennetta koskevan luvun 4.2. mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille.

Varsinais-Suomen liitto on vastaselityksessään esittänyt, että se yhtyy Liikenneviraston esittämään tavoitteeseen meriliikenteen turvallisesta järjestämisestä alueella siten, että väylä avataan julkisena kulkuväylänä ja merkitään merikarttoihin.

Merivoimien esikunnan kuvauksessa puolustusvoimien tarpeista Örön alueella ei käy ilmi olemassa olevien toimintojen laajuus ja frekvenssi. Vastineessa ei ole esitetty määrällisiä toiminnan kehittämistarpeita, joten puolustusvoimien tulevat tarpeet ovat enintään nykyisen suuruisia.

Väylään liittyvät eri intressit ja tavoitteet ovat yhteen sovitettavissa julkisella kulkuväylällä tapahtuvan liikennöinnin kanssa ilman, että väylä lakkautetaan. Puolustusvoimien nykyiset tarpeet ovat olleet sovitettavissa yhteen julkisella kulkuväylällä tapahtuvan liikennöinnin kanssa, kuten vuosien 2007–2012 aikana saadut kokemukset väylän käytöstä tullitienä osoittavat.

Merkitään, että ympäristöministeriö päätöksellään 20.3.2013 DN:ro YM1/5222/2011 vahvistanut Turunmaan maakuntakaavan, mutta jättänyt Örön uutta kauppamerenkulun väylää tarkoittavan merkinnän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä luonnonsuojelulain 65 §:n vastaisena vahvistamatta. Päätös ei ole lainvoimainen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.