Muu päätös 1470/2014

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Servea Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 29.11.2012 nro 399/2012

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupungin sosiaali- ja terveystoimi on pyytänyt tarjouksia kotihoidon asiakkaiden kauppapalveluista ajalle 1.5.2012–30.4.2014 ja mahdolliselle vuoden mittaiselle optiokaudelle. Hankinnasta on julkaistu 19.12.2011 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Turun kaupungin peruspalvelulautakunta on 8.2.2012 (§ 71) tekemällä päätöksellä siirtynyt hankinnassa neuvottelumenettelyyn. Neuvottelumenettelyyn otettiin mukaan ne tarjoajat, jotka täyttivät tarjoajalle asetetut soveltuvuusvaatimukset ja jotka olivat edeltävässä menettelyssä tehneet tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen.

Turun kaupungin peruspalvelulautakunta on 13.3.2012 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 131) valinnut Kespro Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 720 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Servea Oy:n hankintapäätöksestä tekemän valituksen. Markkinaoikeus on velvoittanut Servea Oy:n korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäynti³kulut 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina siltä osin kuin täällä on kysymys seuraavaa:

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

(...)

Tarjouspyyntö ja vertailuperusteiden asettaminen

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tekniset eritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Vertailuperusteita koskevat edellytykset vastaavat siten EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen vertailuperusteille asetettavia edellytyksiä.

Hankintalain 62 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidessaan ottaa huomioon myös asianomaisen yleisön tarpeisiin liittyviä taloudellisia ja laadullisia perusteita sekä ympäristövaatimusten täyttymiseen liittyviä perusteita, jos tällaiset perusteet ovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan kohteeseen. Samoin edellytyksin hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankinnan kohteen käyttäjänä toimivan erityisen heikossa asemassa olevan väestönosan tarpeisiin liittyviä perusteita, jos tällaiset tekijät on määritelty teknisissä eritelmissä.

Hankintalain 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2006 vp s. 105 ja 106) on muun ohella mainittu, että vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Esitöissä on lisäksi todettu, viitaten Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (asia C-513/99, Concordia Bus Finland, tuomio 17.9.2002, Kok., s. I-7213, 69 kohta), että jokaisen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteen ei ole välttämättä tuotettava taloudellista etua hankintayksikölle, vaan myös sellaiset seikat, jotka eivät ole puhtaasti taloudellisia, voivat vaikuttaa tarjouksen edullisuuteen. Mainitussa oikeuskäytännössä on katsottu sallituksi ottaa huomioon esteettisiä ominaisuuksia sekä sellaisia ympäristönäkökohtia, jotka eivät tuota hankinta³yksikölle välitöntä taloudellista etua.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-448/01, EVN ja Wienstrom, tuomio 4.12.2003, Kok., s. I-14527) on tuotu esiin, että jokaisen niistä perusteista, joita hankintaviranomainen käyttää taloudellisesti edullisimman tarjouksen selvittämiseksi, ei olisi välttämättä oltava puhtaasti taloudellinen (tuomion 32 kohta). Mainitussa oikeuskäytännössä on hyväksytty se, että kun hankintaviranomainen julkista hankintaa ratkaistessaan päättää tehdä sopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen tekijän kanssa, se saa ottaa huomioon ympäristönäkökohtia, kunhan nämä näkökohdat liittyvät hankinnan kohteeseen, ne eivät anna hankintaviranomaiselle rajoittamatonta valinnan vapautta, ne on nimenomaisesti mainittu tarjouseritelmässä tai hankintailmoituksessa ja ne noudattavat kaikkia yhteisön oikeuden perusperiaatteita, erityisesti syrjintäkiellon periaatetta (em. asia EVN ja Wienstrom, tuomion 33 kohta).

Hankintalain 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2006 vp s. 106 ja 107) on vielä todettu, että mainitun pykälän 2 ja 3 momentti perustuu julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY johdanto-osan 46 perustelukappaleen neljänteen kohtaan, jossa puolestaan on todettu seuraavaa:

"Tasavertaisen kohtelun takaamiseksi olisi tarjouksia voitava sopimuksen tekoperusteiden ansiosta vertailla ja arvioida puolueettomasti. Jos nämä edellytykset täyttyvät, taloudelliset ja laadulliset sopimuksentekoperusteet kuten myös ympäristövaatimusten täyttämiseen liittyvät perusteet voivat antaa hankintaviranomaiselle mahdollisuuden vastata asianomaisen yleisön tarpeisiin sellaisina kuin ne ilmoitetaan hankintasopimuksen teknisissä eritelmissä. Hankintaviranomainen voi samoin edellytyksin käyttää yhteiskunnallisten vaatimusten täyttämiseksi perusteita, jotka määritellään teknisissä eritelmissä ja jotka vastaavat sellaisen erityisen heikossa asemassa olevan väestönosan tarpeisiin, johon sopimuksen kohteena olevan rakennusurakan tai tavara- tai palveluhankinnan edunsaajat tai käyttäjät kuuluvat."

Esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 107) hankintayksiköllä on siten oikeus ottaa tarjousten arvioinnissa huomioon myös sellaisia hankinnan kohteeseen liittyviä laadullisia ja taloudellisia tekijöitä sekä ympäristöominaisuuksia, jotka eivät tuota välitöntä etua hankintayksikölle, mutta joilla voidaan vastata asianomaisen yleisön tarpeisiin. Tällaisten perusteiden on kuitenkin oltava mitattavia. Lisäksi on mahdollista käyttää myös sellaisia vertailuperusteita, jotka liittyvät yhteiskunnallisten vaatimusten täyttämiseen ja jotka määritellään teknisissä eritelmissä. Tällaisten perusteiden tulee liittyä direktiivin 2004/18 johdanto-osan edellä mainitun kohdan mukaisesti erityisen heikossa asemassa olevan väestönosan tarpeisiin, johon sopimuksen kohteena olevan rakennusurakan taikka tavara- tai palveluhankinnan edunsaajat ja käyttäjät kuuluvat.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut virheellinen siltä osin kuin vertailuperusteen osatekijänä on käytetty tuotekorin hintaa ja vertailuperusteena erikoistuotteiden määrää.

Tarjouspyynnön kohdassa 11.4 "Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu ja tarjouksen valinta" on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi palvelun hinta 90 prosentin ja laatu, tarkoittaen erikoistuotteiden määrää, 10 prosentin painoarvolla. Hinnan osatekijöitä ovat olleet tuotekorin hinta 50 prosenttiyksikön ja kauppapalvelun hinta 40 prosenttiyksikön painoarvolla.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 ollut palvelunkuvaus on sisältänyt yksityiskohtaiset tiedot palvelulle asetetuista ehdottomista vaatimuksista, tilausjärjestelmistä ja -käytännöistä, kotiinkuljetusprosessista, asiakaspalvelun laadusta, palvelua tuottavasta henkilöstöstä, tuotevalikoimasta, kuljetuskalustosta, omavalvonnasta, asiakaspalautteesta ja reklamoinnista sekä asiakastyytyväisyydestä.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleessa hintaliitteessä on lueteltu 45 tuotetta ja 20 erikoistuotetta. Ensin mainittu ryhmä on sisältänyt elintarvikkeiden lisäksi päivittäistuotteita. Hintaliitteen taulukossa on kunkin tuotteen kohdalla esitetty tuote ja sitä koskevat yksikkötiedot. Joidenkin tuotteiden osalta tuotekuvausta on tarkennettu kertomalla, tuleeko kyseisen tuotteen olla muun ohella vähälaktoosinen, tuoretuote, pakaste, eines tai mikroateria taikka mihin käyttötarkoitukseen tuotteen tulee soveltua.

Tarjoajan on tullut täyttää taulukon yhteen sarakkeeseen vertailuhinta eli tuotteen arvonlisäverollinen tarjoushinta ja toiseen sarakkeeseen tuotteen arvonlisäverollinen yksikkökohtainen tarjoushinta. Tarjottu tuote on tullut yksilöidä taulukon kolmannessa sarakkeessa.

Erikoistuotteiden ryhmässä on lueteltu esimerkiksi kuulokojeen patteri, iltapäivälehti, sanaristikkolehti, tuoreet leivonnaiset, sukkahousut ja kukat. Erikoistuotteiden osalta on tullut ilmoittaa pelkästään, onko tuotetta saatavilla vai ei.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksiköllä on oikeus ottaa tarjousten arvioinnissa huomioon sellaisia mitattavia hankinnan kohteeseen liittyviä laadullisia ja taloudellisia tekijöitä, jotka eivät tuota välitöntä taloudellista etua hankintayksikölle, mutta joilla voidaan vastata asianomaisen yleisön tarpeisiin. Samoin edellytyksin arvioinnissa voidaan käyttää teknisissä eritelmissä määriteltyjä sosiaalisia perusteita, joilla turvataan erityisen heikossa asemassa olevan väestönosan tarpeita.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa hankintayksikkö on käyttänyt hintaa koskevan vertailuperusteen osatekijänä tuotekorin hintaa. Hankinnan kohteena ovat olleet kotihoidon asiakkaiden kauppapalvelut niin, että palveluntoimittaja vastaanottaa tilaukset, kerää tavarat ja kuljettaa ne asiakkaan kotiin, mutta asiakas maksaa ostamansa tuotteet itse.

Markkinaoikeus katsoo, että tuotekorin rahamääräinen hinta on mitattavissa oleva tekijä, joka on liittynyt hankinnan kohteeseen, vaikka hankinnan kohteena eivät suoranaisesti olekaan olleet itse tuotteet.

Mitattavuuden kannalta nyt kysymyksessä olevassa asiassa merkitystä ei ole sillä, että tuotekorin hinta ei ole sisältänyt kuin osan tuotevalikoiman tuotteista ottaen huomioon sen, että tarjouspyynnön liitteenä 2 olleessa hintaliitteessä mainittujen 45 tuotteen ja 20 erikoistuotteen voidaan arvioida olevan luonteeltaan sellaisia tuotteita, joita kotihoidon asiakkaat tyypillisesti hankkivat.

Tuotekorin hinnan vertailuperusteen osatekijänä on osaltaan katsottava estäneen sen, että tarjoajat olisivat tarjonneet palvelua huomattavan alhaisella hinnalla verrattuna siihen, mitä kotihoidon asiakkailta veloitetaan ostoksista. Tuotekorin hinnalla on paitsi vastattu asianomaisen yleisön eli kotihoidon asiakkaiden tarpeisiin samalla myös turvattu kyseisiä tarpeita. Tarjouspyynnön mukaan kotihoidon asiakkaita ovat muiden ohella ikääntyneet, sairaat tai vammaiset, joiden on hankintasäännösten tarkoittamassa merkityksessä katsottava kuuluvan erityisen heikossa asemassa olevaan väestönosaan.

Tuotekorin hinnan käyttäminen vertailuperusteen osatekijänä on tarjouspyynnön perusteella ollut kaikkien tarjoajien tiedossa. Kyseisen osatekijän ei ole myöskään katsottava antaneen hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava tuotekorin hintaa tai erikoistuotteiden määrää koskevien vertailuperusteiden osatekijöiden olevan syrjiviä.

Edellä todetun mukaisesti tuotekorin hinnan painoarvo on ollut 50 ja kauppapalvelun hinnan painoarvo 40 prosenttiyksikköä. Vaikka tuotteiden hintaa onkin painotettu hieman varsinaisen hankittavan palvelun hintaa enemmän ja tuotekoriin valitut tuotteet ovat koskeneet vain osaa koko valikoiman tuotteista, ei asiassa kuitenkaan ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön asettamien vaatimusten olisi tältä osin katsottava olevan epäsuhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden ja siten suhteellisuusperiaatteen vastaisia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei Turun kaupunki ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Servea Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Servea Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankinnan kohde on määritelty tarjouspyynnössä kauppapalveluiksi. Tarjouspyynnön mukaan kauppapalvelu sisältää ruokatilausten vastaanoton, tavaroiden keräilyn ja kuljetuksen asiakkaille tarvittaessa kaappiin, jääkaappiin tai pakastimeen saakka. Muuta hankinnan kohteeseen ei tarjouspyynnön mukaan ole liittynyt.

Tarjouspyynnön mukaan tilaaja ei sitoudu tiettyihin asiakas- tai toimitusmääriin, vaan toimitettavien kauppakassien määrä perustuu asiakkaiden tilauksiin. Tarjouspyynnön mukaan kauppakassien tilaukset tekevät asiakkaat, ei hankintayksikkö, minkä lisäksi kulloinkin toimitettavan kauppakassin hinta tai sisältö eivät ole etukäteen määriteltävissä. Kauppakassi saattaa sisältää osin tuotekorin tuotteita tai ei. Tuotekori ei ole hankinnan kohteena.

Markkinaoikeus viittaa päätöksensä perusteluissa unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-513/99, Concordia Bus Finland. Kyseisen tuomion perusteluissa on todettu, että jokaisen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteen ei ole välttämättä tuotettava taloudellista etua hankintayksikölle. Markkinaoikeus jättää kuitenkin huomioon ottamatta tuomiossa esitetyt perusteet sille, miksi tuomiossa on tähän johtopäätökseen päädytty ja miten johtopäätöstä on tulkittava.

Mainitussa asiassa oli kysymys kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valitsemisesta. Vertailuperusteina olivat kokonaishinta, kaluston laatu sekä liikenteenharjoittajan laatu- ja ympäristöjärjestelmä, josta saattoi saada lisäpisteitä. Tuomion perustelujen 55 kohdassa on tuotu epäsuorasti esille se, että vaikka kysymys ei ole taloudellisesta edusta, edun tulee kuitenkin kohdistua myös hankintayksikköön, mikä vastaa hankintalain 72 §:n 1 momentin sisältöä. Ratkaisevaa ei ole, tuottaako vertailuperuste taloudellista etua, vaan tuottaako se mitään etua hankintayksikölle.

Edellä todettua täydentää tuomion 46 kohta, jonka mukaan haitallisten päästöjen vähentymisestä koitui hyötyä hankintayksikkönä olleelle Helsingin kaupungille.

Tuomion 59 kohdan perusteella puolestaan on selvää, että arviointiperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen.

Tuomion 65 kohdan mukaisesti linja-autojen typpioksidipäästöjen tasoa ja melutasoa koskevien perusteiden katsottiin liittyvän hankinnan kohteeseen, joka on kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitaminen.

Markkinaoikeuden ratkaisemassa tapauksessa hankinnan kohteena on kauppapalvelut eikä tuotekori. Vertailuperusteeksi valittu tuotekori ei tuota hankintayksikölle välitöntä tai välillistä hyötyä.

Markkinaoikeuden viittaamassa toisessa unionin tuomioistuimen tuomiossa C-448/01 hankinnan kohteena on ollut sähkön toimittaminen. Pisteytyksessä merkitystä oli annettu sille, että sähkö oli tuotettu uusiutuvista energialähteistä. Energialähde liittyi välittömästi hankinnan kohteeseen, eikä tuomio anna perusteita markkinaoikeuden päätökselle.

Toisin kuin markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa on katsottu, eivät tarjouspyynnön liitteessä 2 olevasta hintaliitteestä ilmenevät tiedot ole hankintadirektiivissä tarkoitettuja teknisiä erittelyjä tai niihin rinnastettavissa olevia tietoja.

Hyväksyttävän tarjouksen edullisuutta on arvioitava hankintayksikön kannalta ja vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen.

Markkinaoikeuden tuomion perusteluissa todetaan, että tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi palvelun hinta 90 prosentin ja laatu eli erikoistuotteiden määrä 10 prosentin painoarvolla. Hinnan osatekijöitä ovat olleet tuote³korin hinta 50 prosenttiyksikön ja kauppapalvelun hinta 40 prosenttiyksikön painoarvolla. Tuotekori ja palvelu ovat kuitenkin kaksi eri asiaa. Jälkimmäisen hankintayksikkö ostaa, edellistä ei, minkä vuoksi tuotekorin hinnan sisällyttäminen palvelun hintaan on perusteetonta.

Tarjottuja tuotekorien hintoja ei voida objektiivisesti arvioida, sillä tarjouspyynnössä mainittujen tuotteiden määrä on vain 65 tuotetta noin 2 000–3 000 tuotetta käsittävästä tuotevalikoimasta. Lisäksi väite, että viitatut tuotteet edustaisivat asiakkaiden tyypillisesti hankkimia tuotteita, on perustelematon.

Päätöksensä perusteluissa markkinaoikeus toteaa myös, että tuotekorin rahamääräinen hinta on mitattavissa oleva tekijä, joka on liittynyt hankinnan kohteeseen, vaikka hankinnan kohteena eivät suoranaisesti olekaan olleet itse tuotteet. Tuotekorin hinta siten, kuin hankintayksikkö on sen mitannut, ei ole objektiivinen ja kokonaistaloudellisuutta osoittava tekijä, eikä se liity suoraan tai epäsuoraan hankinnan kohteeseen.

Edelleen markkinaoikeus perustelee tuotekorin hinnan käyttöä vertailuperusteena sillä, että sen vertailuperusteen osatekijänä olisi katsottava estäneen sen, että tarjoajat olisivat tarjonneet palvelua huomattavan alhaisella hinnalla verrattuna siihen, mitä kotihoidon asiakkailta veloitetaan ostoksista. Tosiasiallisesti ostoskorin käyttö johtaa päinvastaiseen tulokseen. Siinä olevat tuotteet myydään halvemmalla ja muut tuotteet kalliimmalla ja osa palvelun hinnasta maksatetaan hankintayksiön asiakkailla tuotteiden hinnoissa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu on ollut hankintalain 62 §:n vastaista.

Turun kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Servea Oy:n korvaamaan kaupungin markkinaoikeuden päätöksessä kohtuullisiksi harkitut 1 000 euron oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Turun kaupunki on lisäksi vaatinut, että Servea Oy velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 100 eurolla viivästyskorkoineen.

Turun kaupunki on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnössä liitteineen hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvät seikat on kuvattu niin selkeästi ja yksityiskohtaisesti, että tarjoajat ovat voineet ymmärtää, mitä ja miten halutaan hankkia. Tuloksena on ollut keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tekniset eritelmät eli pakolliset vaatimukset ja sopimuksenteko- eli vertailuperusteet ovat antaneet tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eikä niillä ole rajoitettu kilpailua saati suosittu tai syrjitty jotakin tarjoajaa.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena oleva palvelu on tarkoitettu kotihoidon osoittamille asiakkaille, jotka ikääntymisen, sairauden, vamman tai muun syyn vuoksi eivät ole kykeneviä hankkimaan välttämättömiä ruoka- ja muita päivittäistavaroita. Hankinnan kohteena ovat olleet kotihoidon asiakkaiden kauppapalvelut niin, että palveluntoimittaja vastaanottaa tilaukset, kerää tavarat ja kuljettaa ne asiakkaan kotiin, mutta asiakas maksaa ostamansa tuotteet itse. Tuotekorin rahamääräinen hinta on liittynyt hankinnan kohteeseen, vaikka hankinnan kohteena eivät suoranaisesti olekaan olleet itse tuotteet.

Hankintayksikkö voi kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidessaan ottaa huomioon myös muun ohella asianomaisen yleisön tarpeisiin liittyviä taloudellisia ja laadullisia perusteita, jos tällaiset perusteet ovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan kohteeseen. Samoin edellytyksin hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankinnan kohteen käyttäjänä toimivan erityisen heikossa asemassa olevan väestönosan tarpeisiin liittyviä perusteita, jos tällaiset tekijät on määritelty teknisissä eritelmissä. Kunnan toimiessa hankintayksikkönä voidaan huomioon ottaa myös kunnan tarkoitus tuottaa palveluja kuntalaisille.

Euroopan komissio on vuonna 2010 julkaissut oppaan sosiaalisesta ostamisesta. Oppaan mukaan jokaisen yksittäisen sopimuksentekoperusteen ei ole tarpeen antaa taloudellista etua hankintaviranomaiselle, vaan hankintaviranomaisen on voitava yhteenlaskettujen sopimuksentekoperusteiden, eli taloudellisten ja sosiaalisten, avulla määritellä tarjous, joka tarjoaa parhaan hinta-laatusuhteen. Oppaassa on todettu, että hankintadirektiiveillä sallitaan nimenomaan sosiaalisten näkökohtien sisällyttäminen sopimuksentekoperusteisiin. Oppaan mukaan lainsäädäntö perustuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön siten, että sosiaalisia sopimuksentekoperusteita koskeva perussääntö johtuu asioista C-513/99 ja C-448/01 ja hankintadirektiiveistä, joissa viitataan erityisesti näihin tuomioihin niiden johdanto-osan ensimmäisessä kappaleessa.

Markkinaoikeus on päätöksessään soveltanut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä oikein. Kuten Euroopan komission edellä mainitussa oppaassa todetaan, tuomiosta C-513/99 johtuvia periaatteita voidaan soveltaa soveltuvin osin sosiaalisiin sopimuksentekoperusteisiin.

Asiakkaan maksamalla hinnalla on taloudellista merkitystä asiakkaalle, vaikka sillä ei olekaan välitöntä taloudellista merkitystä hankintayksikölle. Kaupungin kannalta taloudellinen vaikutus voi välillisenä olla vaikeammin arvioitavaa. Pidemmällä aikavälillä vaikutus voi olla kielteisiä taloudellisia vaikutuksia poissulkevaa, esimerkiksi toimeentulohakemusten määrään liittyen.

Tuotekorin hinnalla on keskeinen liityntä hankinnan kohteeseen ja tuotekorin hinnan vertailu vastaa kauppapalveluja käyttävän kotihoidon asiakkaiden tarpeisiin. Hankintalain esitöiden mukaan hankintayksiköllä on oikeus ottaa tarjousten arvioinnissa huomioon myös sellaisia hankinnan kohteeseen liittyviä laadullisia ja taloudellisia tekijöitä sekä ympäristöominaisuuksia, jotka eivät tuota välitöntä etua hankintayksikölle, mutta joilla voidaan vastata asianomaisen yleisön tarpeisiin.

Julkisten hankintojen sääntelyn perinteiset tavoitteet ja perusteet ovat laajentuneet kattamaan myös niin sanottuja sosiaalisia näkökohtia. Ympäristö tai sosiaaliselta perusteelta ei edellytetä välitöntä taloudellista etua itse hankintayksikölle. Asiassa C-513/99 unionin tuomioistuin viittasi myös siihen, että lisäpisteisiin oikeuttavat ympäristöperusteet olivat täsmällisiä ja objektiivisesti mitattavissa, aivan kuten nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa.

Julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö on ensisijaisesti menettelyn sääntelyä. Kotihoidon asiakkaiden kauppapalvelujen kyseessä ollen tuotekorin hinnan vertaileminen ei ole perusteetonta, vaan se on eduskunnan apulaisoikeusasiamiehenkin tulkinnan mukaan kaupungin lakiin perustuva velvollisuus. Hankintayksikkö ei ole poikennut hankintalain velvoitteista. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp, s. 56) mukaan hankintalain ollessa yleislaki voitaisiin lailla poiketa perustelluista syistä yleislain velvoitteista. Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava muun ohella huomioon asiakkaan etu.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on todennut, että kauppapalvelujen laatuun vaikuttavia tekijöitä ovat muun muassa asiakkaan tilaaman ostoskorin hinta ja korostanut, että kotipalveluna annettavan kauppapalvelun laatua on arvioitava erityisesti asiakkaalle tarjottavien hyödykkeiden hinnan perusteella sekä vielä korostanut, että kunnan järjestämä kotiin annettava ja asiakkaan kannalta usein välttämätön päivittäiseen elämään liittyvä palvelu ei saa muodostua hinnaltaan kohtuuttomaksi asiakkaalle ja että palvelun tulee olla käytettävissä riippumatta asiakkaan varallisuusasemasta.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisen toimivuutta koskevassa sosiaali- ja terveysministeriön raportissa todetaan toimivaan kilpailuun kuuluvan myös se, että kustannukset eivät siirry tarkoituksettomasti palvelun käyttäjälle ja onnistuneessa kilpailutuksessa on asetettava etusijalle asiakkaiden oikeudet ja tarpeet. Hankintayksikkö on menetellyt suosituksesta ilmenevällä tavalla.

Tuotekorin tuotevalikoima on laadittu ottaen huomioon kauppapalvelua käyttävien kotihoidon asiakkaiden tarpeet valikoimalla koriin tuotteita, joita kotihoidon asiakkaat tyypillisesti hankkivat. Koska tuotekorissa ei ole epätyypillisempiä hyödykkeitä, eivät tällaisten hyödykkeiden hinnat vääristä tarjousvertailua. Tämä on kotihoidon asiakkaan edun mukaista. Kotihoidon asiakas itse arvioi, ostaako hän kauppapalvelun kautta jotain tuotekorin ulkopuolisia tuotteita. Tässä arvioinnissa tuotteen hinta ei liene asiakkaalle merkityksetön asia. Tarjouksia on näiden neutraalien ja syrjimättömien vertailuperusteiden ansiosta voitu vertailla puolueettomasti. Perusteet ovat olleet mitattavia ja ne ovat liittyneet hankinnan kohteeseen. Asetetut vertailuperusteet ovat julkisia hankintoja koskevien perusperiaatteiden mukaisia.

Tuotekori ja palvelu ovat eri asioita, mutta ne liittyvät toisiinsa sillä tavoin, ettei niitä käytännössä voi erottaa toisistaan, vaikka maksaja onkin eri taho. Onkin vaikeaa kuvitella päivittäiseen elämiseen liittyvää kauppapalvelua ilman kauppatavaroita. Tuotekorin hinnan vertaileminen ei ole perusteetonta.

Valittajan vaatimukset ovat perusteettomia eikä hankintayksikön menettely ole ollut valituksessa väitetyin tavoin virheellistä. Valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton.

Kespro Oy on ilmoittanut, ettei se käytä sille varattua tilaisuutta antaa lausunto.

Servea Oy on antanut selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hankinnan kohteeseen liittyviksi voidaan katsoa sellaiset vertailuperusteet, jotka koskevat välittömästi hankinnan kohdetta. Tällaisia vertailuperusteita ovat esimerkiksi hankinnan kohteena olevan tavaran, palvelun tai rakennustyön laatu, hinta taikka toimitusaika. Hankinnan kohteena ei ole ollut ostoskori vaan kauppapalvelu.

Kun kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa 50 prosenttia pisteytyksestä on perustunut tuotekorin hintaan, mikä ei ole hankinnan kohteena ja minkä osalta 20 prosenttia pisteistä perustuu erikoistuotteisiin, joita ei ole hinnoiteltu lainkaan, on menettelyssä rikottu myös suhteellisuusperiaatetta.

Jos tuomiosta C-513/99 ilmeneviä oikeusohjeita voitaisiin sellaisenaan soveltaa sosiaalisiin perusteisiin edellytettäisiin kuitenkin sitä, että vaikutus kohdistuisi hankintayksikköön. Vaikutuksen ei tule olla välttämättä taloudellinen, mutta sen tulee kohdistua hankintayksikköön.

Ympäristönäkökohtia voidaan ottaa eräissä tilanteissa huomioon. Olennaista niiden osalta kuitenkin on yhtäältä edun tuottaminen hankintayksikölle, mistä tässä tapauksessa ei ole kysymys, ja toisaalta edun mitattavuus, mikä ei myöskään toteudu tässä tapauksessa.

Hankintayksikön näkemys perustuu eri oikeuslähteistä poimittuihin irrallisiin ja yksittäisiin lauseisiin.

Turun kaupungille ja Kespro Oy:lle on lähetetty tiedoksi Servea Oy:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Servea Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Servea Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Servea Oy:n korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 100 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Tarjouspyynnön kohdassa 8. Tarjoushinta on todettu muun ohella seuraavaa:

Asiakkaalle toimitettavien tuotteiden hintojen tulee olla kilpailukykyisiä yleisesti markkinoilla olevaan hintatasoon verrattaessa koko sopimuskauden ajan. Hintojen tarkistamisen arvioinnissa käytetään viimeisiä saatavissa olevia valtakunnallisia tilastotietoja.

Tarjouspyynnössä on siten asetettu asiakkaille toimitettavien tuotteiden hintatasoa koskeva vähimmäisvaatimus. Tarjousten vertailussa on tämänkin perusteella voitu julkisista hankinnoista annetun lain 62 §:n mukaisesti ottaa huomioon asiakkaan maksettavaksi jäävien tuotteiden hinta tuotekoria koskevana vertailuperusteena.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Servea Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Turun kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Servea Oy on julkisista hankinnoista annetun lain 89 §:n (321/2010) 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Saija Laitinen.