Muu päätös 1682/2014

Asia Poikkeamista rakentamisessa koskeva valitus

Valittaja Vaasan seurakuntayhtymä

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 28.9.2012 nro 12/0675/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 27.4.2011 antamallaan päätöksellä Nr 83/2011 hyväksynyt Vaasan seurakuntayhtymän hakemuksen saada rakentaa kerrosalaltaan 285 m²:n saunarakennus Mustasaaren kunnan Österhankmon kylässä sijaitsevalle tilalle Leirikeskus RN:o 3:93 ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että kysymyksessä on olemassa olevaa leirikeskusta palveleva talousrakennus. Seurakuntayhtymän toimintaa palvelevan saunarakennuksen rakentaminen ei vaikeuta kaavoituksen toteuttamista. Kun otetaan huomioon, että kysymys on saunarakennuksen rakentamisesta, hakemuksen mukaisen rakentamisen ei voida katsoa aiheuttavan haittaa naapureille.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet hallinto-oikeuteen ELY-keskuksen päätöksestä. Valituksessaan he ovat vaatineet, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja Vaasan seurakuntayhtymän hakemus hylätään.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kyseinen 285 m²:n suuruinen saunarakennus ei ole talousrakennus, kuten ELY-keskuksen päätöksessä on väitetty, ja sen rakentaminen aiheuttaisi kiistatta haittaa kaavoitukselle. Lisäksi asiassa tulee ottaa huomioon maanomistajien yhdenvertainen kohtelu. Esimerkiksi kesämökkinaapurina asuva A ei joitakin vuosia sitten saanut lupaa pienen saunarakennuksensa muuttamiseen lähemmäs rantaa, koska sen katsottiin aiheuttavan haittaa seurakuntayhtymälle. Nyt on kysymys paljon suuremmasta rakentamisesta.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut hallinto-oikeudessa lausunnon.

Vaasan seurakuntayhtymä on antanut hallinto-oikeudessa selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet hallinto-oikeudessa vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja hylännyt Vaasan seurakuntayhtymän hakemuksen. Hallinto-oikeus on myös hylännyt seurakuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on pääasiaratkaisunsa perusteluissa lausunut seuraavaa:

Meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Saman pykälän 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 momentin rajoituksesta säädetään 23 luvussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jossa ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta. Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Hakemus koskee kerrosalaltaan 285 m²:n saunarakennuksen rakentamista rantavyöhykkeelle kiinteistöllä Leirikeskus 3:93 Österhankmon kylässä, vaikka kyseisellä alueella ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin edellyttämää kaavaa. Samalle kiinteistölle on vuonna 2006 myönnetty poikkeaminen 1324 m²:n ja 169 m²:n suuruisten pää- ja huoltorakennusten rakentamiseen. Asiakirjojen mukaan mainitun kiinteistön rantavyöhykkeellä on jo vapaa-ajan asunto.

Asiakirjojen mukaan kunnan mantereenpuoleisille rannoille on ollut tekeillä rantaosayleiskaava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen käsitellessä asiaa ja hyväksyessä hakemuksen. Kyseinen rakennuspaikka sijaitsee suunnitellulla osayleiskaava-alueella. Mustasaaren kunnanvaltuusto on 12.4.2012 hallinto-oikeuskäsittelyn aikana hyväksynyt yllä mainitun rantaosayleiskaavan sekä 29.6.2012 lisäksi päättänyt, että kaava tulee voimaan muilta osin lukuun ottamatta kaavan hyväksymistä koskevia valituksia. Vaasan seurakuntayhtymän rakennuspaikkaa koskeva kaava on siis tullut voimaan.

Kyseinen rakennuspaikka on 12.4.2012 hyväksytyssä rantaosayleiskaavassa osoitettu kirkkojen ja muiden seurakunnallisten rakennusten alueeksi (YK). Kaavan mukaan tällä YK-alueella on kolme rakennuspaikkaa, jotka kaikki sijaitsevat Kuxvägenin ja rannan välisellä alueella. Kaavan yleismääräysten mukaan kaavaa ei voi kuitenkaan muun muassa mainitulla alueella käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Rakennusluvan myöntäminen edellyttää edelleen poikkeamista maankäyttö- ja rakennus lain 72 §:n 1 momentin, 171 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 172 §:n mukaisesti.

Ottaen huomioon yllä mainittu ja erityisesti suunnitellun rakennuksen käyttötarkoitus ja koko, rakennuspaikan sijainti ja maasto-olosuhteet sen ympäristössä, nykyinen asutus alueella ja 12.4.2012 alueelle hyväksytyn yleiskaavan sisältö hallinto-oikeus katsoo, että rakennushanke toteutettuna yksittäisen poikkeamispäätöksen perusteella aiheuttaa 172 §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamaa haittaa. Hakemuksen hyväksymiselle ei näin ollen ole edellytyksiä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaasan seurakuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Haettu poikkeamislupa tulee myöntää tai vaihtoehtoisesti asia tulee palauttaa uudelleen käsiteltäväksi siten, että asiaa käsiteltäessä otetaan huomioon alueelle 10.8.2012 voimaan tullut rakentamisen oikeuttava rantaosayleiskaava. Lisäksi seurakuntayhtymä on vaatinut, että sen oikeudenkäyntikulut korvataan valtion varoista.

Seurakuntayhtymä on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että hyväksytty rantaosayleiskaava oikeuttaa rakentamaan poikkeamishakemuksen mukaisen saunarakennuksen, joka palvelee kiinteistöllä jo olevaa lasten ja nuorten käyttöön tarkoitettua leirikeskusta. Hallinto-oikeuden päätös aiheuttaa asianosaisille turhia kuluja ja viivyttää lapsille ja nuorille tarkoitetun leirikeskussaunan rakentamista.

ELY-keskus on lausunnossaan viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä sen perusteena oleviin asiakirjoihin ja esittänyt, että Vaasan seurakuntayhtymän valitus tulisi hyväksyä ja ELY-keskuksen myöntämä poikkeamislupa leirikeskuksen saunarakennuksen rakentamiseksi tulisi saattaa voimaan.

ELY-keskus on esittänyt muun ohella, että tila RN:o 3:93 on muodostettu Vaasan evankelis-luterilaisten seurakuntien yleistä tarvetta varten järjestää leiritoimintaa lapsille ja nuorille. Tila on ollut jo vanhassa rantayleiskaavassa virkistysalue (V₁), joka on tarkoitettu pääasiassa lähiulkoilua ja virkistyskeskuksia varten. Alueella sai tosin rakentaa vain yleiseen virkistystoimintaan liittyviä rakennuksia ja rakennelmia. Alueella on sijainnut vanha seurakunnan leirikeskus uimarantoineen sekä uimahuone ja laituri, joka oli rakennettu yhteismaalle, jonka Vaasan seurakuntayhtymä on sittemmin lunastanut itselleen. Uudessa rantaosayleiskaavassa tien ja rannan välissä oleva ranta-alue on erotettu omaksi alueeksi, jolle on merkitty kolme olemassa olevaa rakennuspaikkaa. Niiden yhteenlaskettu rakennusoikeus on 450 kerrosalaneliömetriä. Itse seurakunnan leirikeskus ja siihen liittyvä huoltorakennus ovat tilan mantereen puolella ilman kaavassa osoitettua rakennusoikeutta, mutta kuitenkin ranta-alueella, koska alue on mukana rantaosayleiskaavassa. Kaava on siltä osin epäselvä ja herättää kysymyksiä rakentamisesta ja rakennusoikeudesta YK-merkinnällä osoitetulla alueelle. Kaava sallii kuitenkin esimerkiksi haetun leirikeskussaunan rakentamisen.

ELY-keskus on myöntänyt poikkeamisen saunarakennuksen rakentamiselle sen vuoksi, että jo siinä poikkeamisluvassa, jolla Länsi-Suomen ympäristökeskus on myöntänyt Vaasan seurakuntayhtymälle luvan saada korvata ja rakentaa uuden leirikeskuksen, on ollut asiakirjoissa mukana asemapiirros, johon nyt kysymyksessä oleva leirikeskuksen sauna on ollut piirrettynä. Seurakuntayhtymä ei tosin tuolloin hakenut lupaa saada rakentaa uutta saunaa, mutta seurakuntayhtymälle myönnettiin lupa saada purkaa rannassa oleva suuri uimahuone. Seurakuntayhtymä on halunnut modernisoida ja rakentaa uudelleen alueen rakennukset niin, että yleiseen käyttöön tarkoitetut rakennukset täyttävät nykypäivän vaatimukset. Poikkeamislupaharkinnassa on otettu huomioon myös se, että Länsi-Suomen ympäristökeskus on sallinut vanhan leirikeskuksen uimahuoneen purkamisen. Koska olemassa olevia rakennuksia on korvattu uusilla vastaavilla tarkoituksenmukaisilla rakennuksilla, on ELY-keskus katsonut, että rakentaminen voidaan toteuttaa poikkeamismenettelyllä. Siihen aikaan, kun Vaasan seurakuntayhtymä haki poikkeamista, ELY-keskus ei voinut tietää, milloin uusi oikeusvaikutteinen rantaosayleiskaava hyväksytään kunnassa. Vaasan seurakuntayhtymän hakemuksen ja valituksen mukaan voidaan päätellä, että seurakuntayhtymällä ei ole suunnitelmia muuttaa alueen käyttöä aikaisemmasta.

ELY-keskuksen käsityksen mukaan kunnalla ei ole mahdollisuutta lähitulevaisuudessa asemakaavoittaa aluetta. Haettu rakentaminen sekä ympäristön muu rakentaminen on uuden hyväksytyn rantaosayleiskaavan mukaan sellaista, että siellä ei ole mahdollista käyttää maanomistajarahoitteista ranta-asemakaavaa rakentamisen toteuttamiseksi.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat selityksessään esittäneet muun ohella, että ylisuurelle saunarakennukselle ei tule myöntää lupaa eikä asiaa myöskään tule palauttaa uudelleen käsiteltäväksi.

Vaasan seurakuntayhtymä on antanut vastaselityksen.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan poikkeamista koskevalta osalta ja ELY-keskuksen päätös poikkeuksen myöntämisestä saatetaan lopputuloksen osalta voimaan.

2. Vaasan seurakuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Pykälän 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on muun ohella: 1) uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Hanke ja alueen kaavatilanne

ELY-keskus on hallinto-oikeuden kumoamalla päätöksellä 27.4.2011 hyväksynyt Vaasan seurakuntayhtymän hakemuksen saada rakentaa kerrosalaltaan 285 m²:n suuruinen saunarakennus Mustasaaren kunnan Österhankmon kylässä sijaitsevan tilan Leirikeskus RN:o 3:93 rantavyöhykkeelle.

Kiinteistöllä sijaitsee ennestään 1 324 m²:n suuruinen leirikeskuskäyttöön tarkoitettu päärakennus ja 169 m²:n suuruinen huoltorakennus, joiden rakentamiseen on myönnetty poikkeus vuonna 2006. Leirikeskustoiminta alueella on asiassa saadun selvityksen mukaan alkanut jo 1960-luvulla ja jatkunut siitä lähtien keskeytyksettä tähän päivään asti.

Rakennuspaikka sijaitsee alueella, jolle Mustasaaren kunnanvaltuusto on 12.4.2012 hallinto-oikeuskäsittelyn aikana hyväksynyt kunnan mantereenpuoleisia rantoja koskevan rantaosayleiskaavan. Kunta on 18.6.2012 päättänyt, että kaava tulee voimaan muilta osin lukuun ottamatta niitä alueita, joista on valitettu hallinto-oikeuteen. Nyt kysymyksessä olevilta osin kaava on tullut voimaan 10.8.2012.

Rakennuspaikka on voimaan tulleessa rantaosayleiskaavassa osoitettu kirkkojen ja muiden seurakunnallisten rakennusten alueeksi (YK). Kaavaselostuksen mukaan YK-merkinnällä on osoitettu muun muassa seurakunnan leirikeskus Österhankmossa. Kaavassa YK-alueelle on Kuxvägenin ja rannan väliselle alueelle osoitettu kolme olemassa olevaa rakennuspaikkaa. Kaavan yleismääräysten mukaan edellytykset rakentamiselle muun ohella YK-alueella on selvitettävä suunnittelutarveratkaisulla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta talousrakennuksesta, jota pykälän 1 momentin rajoitus ei koskisi. Asiassa on siten ratkaistava, edellyttääkö rakennushanke vielä rantaosayleiskaavan voimaan tultuakin sen vireillä ollessa haettua poikkeamista. Mikäli näin on, asiassa on ratkaistava kysymys edellytyksistä myöntää poikkeaminen maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin suunnittelutarpeesta saman lain 171 ja 172 §:n nojalla.

Alueelle, jolla nyt kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijaitsee, nyttemmin voimaan tulleessa rantaosayleiskaavassa osoitettu kaavamerkintä "kirkkojen ja muiden seurakunnallisten rakennusten alue (YK)" ei mahdollista suoran rakennusluvan myöntämistä minkään rakennuksen rakentamiseen. Koska kysymys ei ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta, poikkeamisen tarve ei ole poistunut myöskään sen vuoksi, että kaavakarttaan on kiinteistön RN:o 3:93 alueelle merkitty kolmea jo olevaa rakennuspaikkaa kuvaavat pallomerkinnät. Näin ollen ratkaistavaksi tulee, ovatko edellytykset myöntää poikkeaminen kyseiselle hankkeelle olemassa.

Ranta-alueelle rakentaminen edellyttää lähtökohtaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaista kaavallista suunnittelua, josta voidaan poiketa vain saman lain 171 ja 172 §:ssä säädetyin edellytyksin. Asian ratkaiseminen yksittäisin poikkeamispäätöksin saattaa vaarantaa muiden maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun tai perusteettomasti rajata suunnitteluvaihtoehtoja.

Poikkeamisen oikeudellisia edellytyksiä arvioitaessa voidaan kuitenkin ottaa huomioon se, että nyt on kysymys jo vanhastaan tavanomaisesta loma-asumisesta poikkeavassa käytössä olleesta alueesta ja alueella jo olevan leirikeskuksen päärakennuksen toimintoja palvelevasta saunarakennuksesta. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu kaavallisessa suunnittelussa edellyttää puolestaan samanlaista kohtelua vain osoitettaessa alueita samanlaisiin käyttötarkoituksiin. Saunarakennuksen rakentaminen sinänsä ei liioin merkittävästi lisää leirikeskustoiminnasta naapureille mahdollisesti aiheutuvaa häiriötä.

Arvioitaessa sitä, onko asia voitu ratkaista kaavan sijaan tulevalla ELY-keskuksen poikkeamispäätöksellä, voidaan lisäksi ottaa huomioon hakemusvaiheessa vielä vireillä olleen rantaosayleiskaavan voimaantulo ja siinä hankealueelle osoitettu käyttötarkoitus. Alue on voimaan tulleessa oikeusvaikutteisessa rantaosayleiskaavassa osoitettu osaksi kirkkojen ja muiden seurakunnallisten rakennusten aluetta (YK). Kyseisellä osayleiskaavalla on siis jo ratkaistu hankealueen lähtökohtainen sopivuus nyt haettuun rakentamiseen.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon alueella jo pitkään jatkunut seurakunnan ylläpitämä leirikeskustoiminta ja tässä tarkoituksessa myönnetyt pää- ja huoltorakennusten poikkeamisluvat, sekä osayleiskaavassa sittemmin osoitettu alueen pääkäyttötarkoitus, poikkeamisluvan myöntäminen saunarakennukselle ei näissä oloissa vaaranna maanomistajien tasapuolista kohtelua tai aiheuta haittaa kaavoitukselle. Poikkeamiselle ei ole muutakaan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentissa tarkoitetuttua estettä. Samoilla perusteilla hakemukseen suostumiselle on ollut mainitun lain 171 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on poikkeamisen osalta kumottava ja ELY-keskuksen päätös saatettava lopputulokseltaan voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Vaasan seurakuntayhtymän valitus oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta on hylättävä. Samalla perusteella seurakuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.