Muu päätös 1966/2014

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Anniina Luotonen

Päätös, jota valitus koskee

Valtiovarainministeriö 26.9.2012 nro VM/1320/07.01.01.00/2012

Asiakirjapyyntö ja valtiovarainministeriön päätös

Toimittaja Anniina Luotonen on 17.7.2012 pyytänyt saada valtiovarainministeriöltä Espanjan ja Suomen välisen vakuussopimuksen asiakirjat julkisilta osiltaan.

Valtiovarainministeriö on 27.7.2012 lähettänyt asiakirjat julkisiksi katsomiltaan osilta Luotoselle.

Luotonen on 2.8.2012 pyytänyt ministeriön päätöstä asiakirjapyyntöönsä.

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään 26.9.2012 todennut aluksi seuraavaa:

Espanjan lainaohjelman vakuusjärjestely toteutetaan Suomen valtion ja Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Créditon (Espanjan talletussuojarahaston) välillä. Asiakirjapyynnöllä on katsottava tarkoitetun seuraavia 16.7.2012 päivättyjä asiakirjoja:

a. ISDA Master Agreement ja ISDA Schedule to the Master Agreement,

b. Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement,

c. Total Return Swap Confirmation,

d. Escrow and Custody Agreement,

e. Party A fee letter,

f. Party B fee letter,

g. epävirallinen suomenkielinen käännös ISDA Master Agreement and ISDA Schedule to the Master Agreement -asiakirjasta, ja

h. epävirallinen suomenkielinen käännös Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement -asiakirjasta.

Ministeriö on päätöksenään todennut seuraavaa:

Valtiovarainministeriö luovuttaa asiakirjat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 10 §:n mukaisesti siltä osin kuin ne ovat julkisia.

Ministeriö on päätöksen perusteluina todennut seuraavaa:

Asiakirjojen julkisuusarviointi

Asiakirjajulkisuutta koskevat yleiset periaatteet

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta ja muusta tallenteesta.

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä.

Julkisuuslaissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on lain 3 §:n mukaan toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa julkisuuslain 10 §:n mukaan tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n säännöksen mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se on laissa säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 23 §:n mukaan viranomaisen palveluksessa oleva ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan viranomaisessa toimiessaan tietoonsa saamaa seikkaa, josta lailla on säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentissa säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan 1 momentissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisen yhteisön liikesalaisuus ja taloudellinen etu salassapitoperusteena

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuuslain hallituksen esityksessä todetaan, että valtion rahoitusjärjestelyjä koskevien päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin ja että nämä tiedot on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa.

"Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin."

"Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin."

Yksityisen liike- ja ammattisalaisuus ja taloudellinen etu salassapitoperusteena

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain hallituksen esityksessä todetaan, että liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle.

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää: Julkisuusperiaate, s. 293) on todettu, että liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohtaa tulkittaessa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus, joka on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen (HE 30/1998 vp, s. 87). Salassapidon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys.

Viranomaisen harkintaa koskevat säännökset

Julkisuuslain 17 §:ään on kirjattu yleinen ohje viranomaisille lain tulkinnasta ja soveltamisesta. Viranomainen on julkisuuslain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallisia ja laissa säädettyjä perusteita eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuden toteuttaminen - asiakirjan antaminen julkisilta osin

Julkisuuslain 10 §:ssä säädetään, että kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain hallituksen esityksen mukaan tiedon antaminen osittain salassa pidettävästä asiakirjasta edellyttää, että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein:

"Usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein."

Asiakirjakohtainen arviointi

Suomen ja Espanjan talletussuojarahaston väliset asiakirjat

Vakuusjärjestelyn mallin perusperiaatteista sovittiin euroryhmässä Kreikan toisen sopeutusohjelman yhteydessä 3.10.2011. Sovitun mukaisesti myös Suomen ja Espanjan talletussuojarahaston välinen vakuusjärjestely toteutetaan niin sanotuilla total return swap -transaktioilla sekä escrow-asiamiessopimuksella. Täytäntöönpanossa Espanjan talletussuojarahasto toimittaa asiamiehelle (kansainvälinen investointipankki) käteistä vakuudeksi. Asiamies sijoittaa varat euroalueen viiden parhaimman luottoluokituksen omaavan maan joukkovelkakirjoihin. Suomen vakuuden alkusumma on 769,92 miljoonaa euroa, jos Espanjalle annettava laina on kokonaisuudessaan 100 miljardia euroa.

Vakuusjärjestelyn täytäntöön panemiseksi on tehty seuraavat sopimusasiakirjat:

- 16.7.2012 päivätty ISDA Master Agreement -sopimus ja sen liite ISDA Schedule to the Master Agreement Suomen valtion ja Espanjan talletussuojarahaston välillä,

- ISDA Master Agreement -sopimuksen erilliset 16.7.2012 päivätyt liitteet Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement ja Total Return Swap Confirmation,

- erillinen 16.7.2012 päivätty Escrow and Custody Agreement -asiamiessopimus liitteineen Suomen valtion, Espanjan talletussuojarahaston

ja kansainvälisen investointipankin välillä koskien vakuuksien säilytystä,

- Suomen valtion ja kansainvälisen investointipankin välinen 16.7.2012 päivätty palkkiokirje Party A fee letter, ja

- Espanjan talletussuojarahaston ja kansainvälisen investointipankin välinen 16.7.2012 päivätty palkkiokirje Party B fee letter.

Vakuusjärjestely muodostuu edellä mainituista erillisistä sopimuksista. Sopimusasiakirjoista lSDA Master Agreement -sopimukset perustuvat kansainvälisten johdannaismarkkinoiden osapuolten järjestön (International Swaps and Derivatives Association, Inc. (ISDA)) vakiosopimukseen. ISDA Master Agreement -sopimuksen liitesopimukset määrittävät transaktioiden kaupalliset ehdot mukaan lukien hinnoittelu, Escrow and Custody -asiamiessopimus sisältää yksityiskohtaiset määräykset vakuusjärjestelyssä käytettävän varallisuuden hallinnasta, sijoittamisesta ja sijoitustoimintaa koskevista ohjeista sekä muista omaisuudenhoitoa koskevista seikoista. Party A fee letter -palkkiokirje koskee Suomen valtion ja investointipankin sekä Party B fee letter -palkkiokirje Espanjan talletussuojarahaston ja investointipankin välistä palvelun hinnoittelua.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla asiakirja on salassa pidettävä, jos se muun muassa sisältää tietoja valtion liiketoimintaa koskevasta seikasta, josta tiedon antaminen aiheuttaisi julkisyhteisölle vahinkoa tai haittaa.

Vakuusjärjestelyssä investointipankki hoitaa vakuustilejä ja suorittaa sopimuksissa määriteltyjä omaisuudenhoito- ja sijoitustoimia sille annettujen ohjeiden mukaisesti. Suomen vakuuden muodostamien hoidettavien varojen määrä on erittäin huomattava (alkupääomaltaan lähes 770 miljoonaa euroa, jos koko Espanjan pankkisektorin vakauttamiseen varattu

100 miljardin euron lainoitus lopulta käytetään), jonka vuoksi edellytyksenä on, että omaisuudenhoitoon liittyvät tiedot ovat luottamuksellisia. Tiedot, jotka mahdollistaisivat varoja koskevien ohjeiden antamisen, eivät ole julkisia. Tällaisia tietoja ovat sopijapuolten yksilöintitiedot ja omaisuudenhoito-ohjeiden antamisen kannalta merkitykselliset yhteystiedot.

Edellä mainitut Suomen ja Espanjan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat siten myös julkisuuslain 24 §·n 1 momentin 17 kohdan nojalla osin salassa pidettäviä. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenee sopimusten yksityiskohtaiset, sopijapuolten yksilöimistiedot ja omaisuudenhoito-ohjeiden antamisen kannalta merkitykselliset yhteystiedot.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla yksityiset liike- ja ammattisalaisuudet tulee pitää salassa. Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi.

Asiakirjat sisältävät sellaista teknis-taloudellista informaatiota, jota asiakirjojen osapuolena olevan investointipankin kilpailijat voivat hyödyntää liiketoiminnassaan sopijapuolten vahingoksi. Asiakirjojen osapuolena olevalla investointipankilla on perusteltu liiketoiminnallinen intressi pitää salassa osallisuutensa sopimuksiin ja sopimusten yksityiskohtaiset ehdot, jonka vuoksi asianomaiset tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan tarkoittamia liikesalaisuuksia.

Edellä mainitut Suomen ja Espanjan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat siten myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla osin salassa pidettävät. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenee kansainvälisen investointipankin nimi-, tili- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten sisältämät yksityiskohtaiset, liiketoiminnalliset sopimusehdot.

Sovellettuina säännöksinä päätöksessä on mainittu Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentti sekä julkisuuslain 1, 3, 9, 10, 17, 22 ja 23 §, 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohta ja 2 momentti sekä 33 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Anniina Luotonen on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin asiakirjojen ja tietojen salassapitoon ei ole lainmukaisia perusteita ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan nämäkin asiakirjat ja tiedot. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valtiovarainministeriö on 27.7.2012 luovuttanut Luotosen pyynnöstä Espanjan ja Suomen välisen vakuussopimuksen asiakirjat julkisiksi katsomiltaan osilta, mutta salannut merkittävän osan asiakirjoista, muun muassa järjestelyssä asiamiehenä toimivan kansainvälisen investointipankin nimen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla valtion liiketoimintaa koskevat seikat ovat salassa pidettäviä vain sillä edellytyksellä, että tiedon antamisesta koituisi julkisyhteisölle haittaa. Päätöksessään ministeriö ei yksilöi, millaista haittaa tietojen julkistamisesta voisi seurata, vaan vetoaa pelkästään niiden luottamuksellisuuteen.

Asiakirjojen mahdollisesti sisältämiä liike- ja ammattisalaisuuksia ei ole salaamisen vuoksi mahdollista arvioida. Korkeimman hallinto-oikeuden on otettava kantaa etenkin siihen, onko asiamiehenä toimivan kansainvälisen investointipankin nimi julkisuuslaissa tarkoitettu liike- tai ammattisalaisuus ja onko sen salaaminen yhteiskunnallisesti näin merkittävässä asiassa perustuslakiin kirjatun julkisuusperiaatteen mukaista.

Valtiovarainministeriö on julkisesti kertonut suhteellisen seikkaperäisesti vakuusjärjestelyn toteuttamisesta. Jos peitetyissä osissa on jo julkisuuteen kerrottuja tietoja, niiden salaaminen itse asiakirjoista ei liene perusteltua.

Valtiovarainministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkein hallinto-oikeus on 14.5.2013 antamallaan vuosikirjaratkaisulla KHO 2013:90 ottanut kantaa vastaavaan asiaan. Se on arvioinut, olisiko valtiovarainministeriön tullut julkisuuslain perusteella antaa tieto niin sanottuun Kreikan vakuussopimukseen liittyvistä Suomen valtion ja eräiden kreikkalaisten pankkien välisistä sopimuksista sekä Suomen valtion, eräiden kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin välisistä sopimuksista. Päätöksessä katsottiin, että sopimukset sisälsivät eräitä tietoja, joita voitiin pitää pankkien julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina yksityisinä liikesalaisuuksina. Toisaalta nämä tiedot olivat sen luonteisia, että niitä voitiin pitää liikesalaisuuksina ainoastaan, mikäli ne olivat yhdistettävissä sopimusosapuolina oleviin pankkeihin.

Valtiovarainministeriö luovutti Luotoselle 27.7.2012 julkisuuslain 10 §:n mukaisesti julkisilta osiltaan vakuusasiakirjat, jotka liitettiin myös ministeriön arkistoon. Kreikan vakuussopimusten julkistuksesta poiketen ministeriö toimitti välittömästi Espanjan vakuusjärjestelyn sopimusasiakirjojen allekirjoituksen jälkeen vakuusasiakirjat julkisilta osiltaan niitä pyytäneille. Kreikan vakuussopimusten julkistuksesta poiketen Espanjan vakuusjärjestelyn sopimusasiakirjat olivat myös huomattavasti laajemmin julkisia heti niiden allekirjoituksesta lukien. Ministeriön itsenäisesti tekemän arvion perusteella katsottiin, että muutama sopimusliite sisälsi liikesalaisuuksia. Samoin liikesalaisuuksiksi arvioitiin kaikki vakuusasiakirjoissa olleet tiedot, jotka koskivat niin kansainvälisen investointipankin kuin Suomen vastapuolena toimineen Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Créditon (Espanjan talletussuojarahasto) nimi-, tili- ja muita yksilöintitietoja.

Vuosikirjaratkaisun KHO 2013:90 jälkeen ministeriö arvioi paitsi Kreikan myös Espanjan vakuusjärjestelyn asiakirjojen julkisuutta uudelleen. Ministeriö julkaisi 14. ja 28.5.2013 Kreikan vakuussopimukset vuosikirjaratkaisussa esitettyjen julkisuuslakia koskevien tulkintaohjeiden mukaisesti internetsivuillaan ottaen huomioon sen, että vakuussopimuksista osa sisältää sopijapuolina olevia pankkeja koskevia yksilöintitietoja, jotka mainitun vuosikirjaratkaisun nojalla ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä liikesalaisuuksia. Välittömästi tämän jälkeen 31.5.2013 ministeriö julkaisi myös Espanjan vakuusasiakirjat vastaavin perustein internetsivuillaan. Vuosikirjaratkaistussa ilmaistun julkisuuslain tulkintaohjeen perusteella julkaistut vakuusasiakirjat lähetettiin myös niitä aiemmin pyytäneille tahoille julkisilta osiltaan.

Ministeriö on viitannut soveltuvin osin sanottuun vuosikirjaratkaisuun ja ministeriön päätöksessä esitettyihin perusteluihin. Vakuusasiakirjoista osa sisältää sopijapuolina olevia pankkeja koskevia yksilöintitietoja, jotka vuosikirjaratkaisun nojalla ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä liikesalaisuuksia eivätkä näin ollen ole julkisia. Vakuusasiakirjat on luovutettu Luotoselle julkisilta osiltaan.

Luotoselle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Lausuminen Anniina Luotosen valituksesta raukeaa siltä osin kuin hän on jo saanut pyytämänsä asiakirjat.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian ja hylkää Luotosen valituksen.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(---)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista;

(---)

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Lainvalmisteluaineisto

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Salassapitoperusteena 20 kohdassa on yksityisen liike- tai ammattisalaisuus sekä elinkeinonharjoittajan taloudellinen etu."

"Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-how´n" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Säännöksessä ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Momentin 18 (oikeastaan 20) kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa."

"Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta."

"Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset."

Oikeuskäytäntö

Korkein hallinto-oikeus on 14.5.2013 antamallaan vuosikirjaratkaisulla KHO 2013:90 ratkaissut asian, joka koski Kreikan vakuussopimukseen liittyvien Suomen valtion, eräiden kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin välisten sopimusten julkisuutta. Ratkaisua koskevassa vuosikirjaotsikossa todetaan muun ohella seuraavaa:

"Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sopimukset sisälsivät eräitä tietoja, joita voitiin pitää pankkien julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina yksityisinä liikesalaisuuksina. Toisaalta nämä tiedot olivat sen luonteisia, että niitä voitiin pitää liikesalaisuuksina ainoastaan, mikäli ne olivat yhdistettävissä sopimusosapuolina oleviin pankkeihin. Sopimuksiin sisältyvät liikesalaisuudet eivät siten asiakirjojen antamisen yhteydessä paljastuisi, jos ne eivät samalla olleet yhdistettävissä sopimusasiakirjoista ilmenevään tietoon osapuolina olevista pankeista.

Osassa valtiovarainministeriön päätöksestä tehdyistä valituksista oli erityisesti vaadittu sopimusten sisällön julkistamista, toisissa erityisesti sopimusosapuolina olevien pankkien nimien julkistamista. Tilanteessa, jossa pankkien nimien antaminen yhdessä sopimusten sisällön julkistamisen kanssa olisi johtanut pankkien liikesalaisuuksien paljastumiseen, korkein hallinto-oikeus harkitsi oikeaksi julkisuusperiaatteen mahdollisimman laajan toteutumisen turvaamiseksi ja julkisuuslain 10 § huomioon ottaen ratkaista asiat siten, että ministeriö velvoitettiin antamaan tieto sopimusasiakirjojen sisällöstä pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja paljastamatta."

Asiakirjapyynnön kohde ja valtiovarainministeriön eri vaiheissa Luotoselle antamat asiakirjat

Luotosen valtiovarainministeriölle 17.7.2012 esittämä asiakirjapyyntö on koskenut Espanjan ja Suomen välisen vakuussopimuksen asiakirjoja.

Ministeriön valituksenalaisen päätöksen mukaan Suomen valtion ja Espanjan talletussuojarahaston (Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Créditon) välinen vakuusjärjestely toteutetaan niin sanotuilla total return swap -transaktioilla sekä escrow-asiamiessopimuksella. Täytäntöönpanossa Espanjan talletussuojarahasto toimittaa asiamiehenä toimivalle kansainväliselle investointipankille käteistä vakuudeksi. Asiamies sijoittaa varat euroalueen viiden parhaimman luottoluokituksen omaavan maan joukkovelkakirjoihin. Suomen vakuuden alkusumma on 769,92 miljoonaa euroa, jos Espanjalle annettava laina on kokonaisuudessaan 100 miljardia euroa.

Vakuusjärjestelyn täytäntöönpanemiseksi on tehty seuraavat 16.7.2012 päivätyt sopimusasiakirjat:

- ISDA Master Agreement ja sen liite ISDA Schedule to the Master Agreement Suomen valtion ja Espanjan talletussuojarahaston välillä,

- ISDA Master Agreement -sopimuksen erilliset liitteet Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement ja Total Return Swap Confirmation Suomen valtion ja Espanjan talletussuojarahaston välillä,

- erillinen Escrow and Custody Agreement -asiamiessopimus liitteineen Suomen valtion, Espanjan talletussuojarahaston ja kansainvälisen investointipankin välillä,

- Party A fee letter Suomen valtion ja kansainvälisen investointipankin välillä, sekä

- Party B fee letter Espanjan talletussuojarahaston ja kansainvälisen investointipankin välillä.

Ministeriön päätöksessä todetaan, että lSDA Master Agreement -sopimukset perustuvat kansainvälisten johdannaismarkkinoiden osapuolten järjestön vakiosopimukseen. ISDA Master Agreement -sopimuksen liitesopimukset määrittävät transaktioiden kaupalliset ehdot mukaan lukien hinnoittelun ja Escrow and Custody -asiamiessopimus sisältää yksityiskohtaiset määräykset vakuusjärjestelyssä käytettävän varallisuuden hallinnasta, sijoittamisesta ja sijoitustoimintaa koskevista ohjeista sekä muista omaisuudenhoitoa koskevista seikoista. Vielä päätöksessä todetaan, että Party A fee letter -palkkiokirje koskee Suomen valtion ja investointipankin sekä Party B fee letter -palkkiokirje Espanjan talletussuojarahaston ja investointipankin välistä palvelun hinnoittelua.

Luotosen asiakirjapyyntö on koskenut edellä mainittuja sopimuksia sekä ISDA Master Agreement, ISDA Schedule to the Master Agreement ja Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement -sopimusten epävirallisia suomenkielisiä käännöksiä.

Asiakirjapyynnössä tarkoitetut asiakirjat on ministeriön julkisiksi katsomilta osilta luovutettu Luotoselle 27.7.2012. Asiakirjoja ei ole luovutettu siltä osin kuin ministeriö on katsonut niiden sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Luotosen valtiovarainministeriön päätöksestä tekemän valituksen ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ministeriö on arvioinut edellä mainitun korkeimman hallinto-oikeuden 14.5.2013 antaman päätöksen 2013:90 jälkeen asiakirjojen julkisuutta uudestaan. Se on 31.5.2013 julkaissut tämän arviointinsa perusteella asiakirjoja internetsivuillaan siten, että julkisiksi on katsottu myös eräitä sellaisia osia asiakirjoista, joita ministeriö on aiemmin pitänyt salassapidettävinä. Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan asiakirjat on toimitettu niitä aikaisemmin pyytäneille ja näin myös Luotoselle julkaistuilta osiltaan.

Kysymyksessä olevat asiakirjat ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä. Ministeriön toimittamasta aineistosta ilmenee, että asiakirjapyynnössä tarkoitetut asiakirjat on annettu Luotoselle pääosiltaan. Asiakirjoista on poistettu ainoastaan kansainvälistä investointipankkia koskevat nimi- ja eräät muut yksilöintitiedot, yhteys- ja osoitetiedot, erästä pankin palveluksessa olevaa henkilöä koskevat tiedot sekä tilinumerot. Näitä poistoja on tehty asiakirjoista Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement, Escrow and Custody Agreement, Party A fee letter ja Party B fee letter. Asiakirjat ISDA Master Agreement, ISDA Schedule to the Master Agreement ja Total Return Swap Confirmation on asiassa saadun selvityksen perusteella annettu Luotoselle kokonaisuudessaan.

Lausumisen osittainen raukeaminen

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2013:90 antamisen jälkeen valtiovarainministeriö on arvioinut valituksenalaisen päätöksensä lainmukaisuutta uudelleen ja julkaissut asiakirjoja 31.5.2013 internetsivuillaan myös eräiltä aiemmin salassa pidettäviksi katsomiltaan osilta. Asiakirjat on lisäksi toimitettu Luotoselle julkaistuilta osiltaan. Luotosella ei ole asiassa oikeussuojan tarvetta siltä osin kuin hänen pyytämänsä asiakirjat on toimitettu hänelle joko 27.7.2012 tai sen jälkeen, kun ministeriö oli julkaissut asiakirjoja internetsivuillaan 31.5.2013. Lausumiseen asiasta ei tältä osin ole tarvetta.

Ratkaistava kysymys

Luotosen valituksen johdosta on ratkaistava ainoastaan, olisiko valtiovarainministeriön tullut antaa asiakirjat hänelle myös niiltä osin kuin niissä mainitaan kansainvälisen investointipankin nimi tai sellaisia muita sitä koskevia tai siihen liittyviä tietoja, joista sen nimi voidaan saada selville.

Oikeudellinen arviointi

Suomen valtion ja Espanjan talletussuojarahaston välistä vakuusjärjestelyä koskevaan sopimuskokonaisuuteen sisältyvät sopimukset Escrow and Custody Agreement, Party A fee letter ja Party B fee letter sisältävät sopimusosapuolena olevan kansainvälisen investointipankin kannalta merkityksellisiä tietoja sen liiketoiminnasta. Sopimukseen Escrow and Custody Agreement sisältyvä salassapitomääräys ilmentää pankin salassapitotahtoa. Vakuusjärjestelyn erityislaatuisuudesta huolimatta kansainvälisellä investointipankilla voidaan arvioida olevan perusteltu intressi pitää salassa eräät tiedot, jotka koskevat sen sopimuksiin perustuvia velvoitteita ja oikeuksia sekä palkkion määräytymisperusteita. Edellä mainitut sopimukset sisältävät siten tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja kansainvälisen investointipankin yksityisiä liikesalaisuuksia.

Osaa vakuusjärjestelyyn liittyvien sopimusten sisältämistä tiedoista ei kuitenkaan voida pitää liikesalaisuuksina. Asiassa on lisäksi erityisesti otettava huomioon, että sopimuksiin Escrow and Custody Agreement, Party A fee letter ja Party B fee letter sisältyvät tiedot ovat sen luonteisia, että niitä voidaan pitää kansainvälisen investointipankin yksityisinä liikesalaisuuksina ainoastaan, mikäli ne ovat yhdistettävissä siihen. Sopimuksiin sisältyvät liikesalaisuudet eivät siten asiakirjojen antamisen yhteydessä paljastu, jos ne eivät samalla ole yhdistettävissä asiakirjoista ilmenevään tietoon sopimusosapuolena olevasta kansainvälisestä investointipankista. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 10 § ja hallituksen esityksessä HE 30/1998 vp lainkohdan osalta lausuttu, tiedon antaminen sopimuksista on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia paljastamatta mahdollista siten, että tieto sopimusten sisällöstä annetaan, mutta ei samalla tietoa sopimusosapuolena olevan kansainvälisen investointipankin nimestä ja muista sitä koskevista tai siihen liittyvistä yksilöintitiedoista, joista pankin nimi voidaan saada selville. Myös julkisuusperiaatteen mahdollisimman laajan toteutumisen turvaamiseksi on perusteltua, että tieto annetaan mahdollisimman laajasti sopimusasiakirjojen sisällöstä pankin nimeä paljastamatta.

Luotonen on erityisesti vaatinut saada tiedon myös sopimusosapuolena olevan kansainvälisen investointipankin nimestä. Nimen antaminen tilanteessa, jossa sopimusasiakirjat on jo pankin nimeä ja eräitä muita sitä koskevia tai siihen liittyviä tietoja lukuun ottamatta annettu, johtaisi edellä kuvatuista syistä ja ottaen myös huomioon ratkaisussa KHO 2013:90 lausutun, sopimuksiin sisältyvien pankin liikesalaisuuksien paljastumiseen. Tästä syystä pankin nimi on tässä yhteydessä salassa pidettävä tieto. Ministeriö on voinut jättää antamatta Luotoselle Suomen valtion ja Espanjan talletussuojarahaston välistä vakuusjärjestelyä koskevat sopimusasiakirjat niiltä osin kuin niihin sisältyy tietoja kansainvälisen investointipankin nimestä sekä sellaisista muista sitä koskevista tai siihen liittyvistä tiedoista, joista sen nimi voidaan saada selville.

Edellä lausuttuun nähden asiassa ei myöskään ole tarpeen arvioida, onko asiakirjoihin sisältyvä tieto siitä, että kysymyksessä oleva kansainvälinen investointipankki on sopimusosapuoli, sellaisenaan julkinen vai salassa pidettävä.

Lopputulos

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Luotosen valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.