Muu päätös 1972/2014

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Enontekiön kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Rovaniemen hallinto-oikeus 3.7.2012 nro 12/0258/1

Asian aikaisempi käsittely

Enontekiön kunnanvaltuusto on 20.5.2011 §:n 14 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Enontekiön 3. kunnanosaa koskevan Kilpisjärven asemakaavan (Saananjuuren alue).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Saanan Luonnon Ystävät - Luomus ry:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluissa, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavaa:

I. Kilpisjärven kylä, kaavan tarkoitus, kaava-alue ympäristöineen ja kaavan mitoitus

Kilpisjärvi 2020 -kehittämissuunnitelmasta käy ilmi, että Kilpisjärven kylässä on noin 100 asukasta. Kylän kokoon nähden kylässä on varsin runsaasti matkailupalveluja. Kylässä on yksi hotelli, 4 retkeily- tai lomakeskustyyppistä yritystä ja 14 muuta majoituspalveluja tarjoavaa yritystä. Kaksi yritystä tarjoaa lisäksi asuntovaunupaikkoja. Erilaisia matkailurakennuksia alueella on noin 200. Vuodepaikkoja tilastoinnin piiriin kuuluvissa majoitusliikkeissä oli vuonna 2009 yhteensä 352. Tilastokeskuksen tilastoinnin piiriin kuuluvien majoitusliikkeiden lisäksi Kilpisjärvellä on huomattava määrä muita majoituspalveluita. Metsähallituksen yritystutkimuksen mukaan Kilpisjärven kyläkeskuksessa on noin 1 400 vuodepaikkaa yritykset ja vapaa-ajan asunnot mukaan lukien. Lisäksi norjalaiset tuovat Kilpisjärvelle talven ajaksi noin 200 asuntovaunua.

Kilpisjärven kylän alueella on kaksi palvelukeskusta. Kilpisjärven asutus ja palvelut sijoittuvat pääosin nykyiseen keskustaan. Toinen palvelukeskittymä on Saananjuuren alueella Kilpisjärven retkeilykeskuksen yhteydessä. Saananjuuren alueella ei ole asemakaavaa. Kaavan tavoitteena on laajentaa Kilpisjärven asemakaava käsittämään myös Saananjuuren alue. Kyseinen alue on Kilpisjärven vanha keskus, jonka rakentamista ei ole ohjattu asemakaavalla. Asemakaavan laatiminen on katsottu tarpeelliseksi, koska alueen matkailuyrittäjät eivät ole voineet toteuttaa liiketoimintansa vaatimaa uudisrakentamista ilman kaavaa.

Kaava-alue sijaitsee Kilpisjärven rannalla Saanan juurella Kilpisjärven kylän pohjoispäässä noin viiden kilometrin etäisyydellä kylän keskustasta. Saana kuuluu valtioneuvoston 5.1.1995 tekemän valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita koskevan periaatepäätöksen tarkoittamiin alueisiin. Saananjuuren alue sijoittuu Tunturi-Lapin maakuntakaavan maisema-alueelle ma5970, Saanan maisemanähtävyysalue. Kaava-alue käsittää Kilpisjärven rantaviivaa noin 1,5 kilometriä, noin 50 hehtaaria maa-aluetta ja 15,5 hehtaaria vesialuetta. Kaava-alueen läpi kulkee Torniosta Kilpisjärvelle johtava valtatie 21. Alueella on harvaan rakennettua pääosin vanhaa rakennuskantaa. Kaava-alueella sijaitsee ennestään muun muassa metsäntutkimuslaitoksen, rajavartioston, tullin, tielaitoksen ja Helsingin yliopiston biologisen aseman rakennuksia sekä Kilpisjärven retkeilykeskuksen useat rakennukset.

Kilpisjärvi kuuluu Natura 2000 -verkoston kohteeseen FI1301912, Tornionjoen-Muonionjoen vesistöalue, jonka kokonaispinta-ala on noin 32 000 hehtaaria. Kaava-alue rajoittuu verkostoon kuuluvaan kohteeseen FI1300112, Saanan luonnonsuojelualue, joka muodostuu Saanan luonnonsuojelualueesta (ESA) ja Saanan lehtojensuojelualueesta (LHA). Alueen pinta-ala on noin 240 hehtaaria. Kaava-alueen läheisyydessä on myös kohde FI1300102, Malla, jonka pinta-ala on noin 3 089 hehtaaria. Lisäksi kaava-alueen läheisyydessä on Ruotsin puolella oleva kohde SE820620, Pältsa, joka on noin 24 980 hehtaarin suuruinen erämaa-alue.

Alueelle on osoitettu perustietolomakkeen mukaan rakennusoikeutta 37 200 kerrosalaneliömetriä, josta loma-asuntoja ja matkailua palvelevaan rakentamiseen 24 650 kerrosalaneliömetriä. Vakituiseen asumiseen on osoitettu kaksi uutta tonttia ja rakennusoikeutta entisille ja uusille rakennuspaikoille yhteensä 1 300 kerrosalaneliömetriä. Suurin osa rakennusoikeuden lisäyksestä osoitetaan siten matkailupalveluille ja loma-asunnoille. Kaavaselostuksen mukaan loma-asuntojenkin rakennusoikeus Saananjuuren alueella tulee olemaan suurelta osin matkailupalvelukäytössä, kun loma-asunnot rakennetaan matkailupalvelujen yhteyteen sijoittuvina lomaosakkeina, jotka tavanomaisesti ovat myös matkailupalvelukäytössä. Kaava-alueen olemassa oleva rakennuskanta on karkeasti arvioiden noin 8 000 kerrosalaneliömetriä, mikä huomioon ottaen kaava mahdollistaa kaava-alueen rakentamisen lisäämisen noin 4,7 kertaiseksi ja noin 500:n uuden vuodepaikan rakentamisen.

Merkittävin palvelujen tarvitsijaryhmä ovat norjalaiset loma-asukkaat, joita asuu nykyisin Saananjuuren alueella sesonkiaikana ainakin 200. Saananjuuren asemakaavan mukaisella mitoituksella asukkaita tulee olemaan noin 1 000. Näiden majoitus ja ravintolapalvelut sekä osa ohjelmapalveluista tulee sijoittumaan Saananjuuren alueelle.

= = =

III. Maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä sisältövaatimuksia koskevat valitusperusteet

1. Natura-alueiden luonnonarvojen huomioon ottaminen kaavassa

1.1. Sovellettavat säännökset ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen luonto³direktiiviä (92/43/ETY) koskeva oikeuskäytäntö

1.1.1. Maankäyttö- ja rakennuslaki sekä vastaava asetus

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Vastaavan asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa maa- ja kallioperään, veteen, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

Lain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella luonnonarvojen vaaliminen.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Lain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset muun ohella terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Pykälän 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Lain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat muun ohessa koskea haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Vähittäiskauppaa koskevista asemakaavamääräyksistä säädetään lisäksi 71 e §:ssä (319/2011).

Pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Lain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

1.1.2. Natura 2000 -verkostoa koskevat luonnonsuojelulain (1096/1996) ja neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) säännökset

Luonnonsuojelulain 10 lukuun (Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset) sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Lain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Pykälän 2 momentin mukaan, sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään, saadaan lupa kuitenkin myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on lisäksi edellytyksenä, että ihmisten terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy vaatii luvan myöntämistä taikka suunnitelman hyväksymistä tai vahvistamista. Viimeksi mainitussa tapauksessa asiasta on hankittava komission lausunto.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Artiklan 4 kohdan mukaan, jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.

1.1.3. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen luontodirektiiviä (92/43/ETY) koskeva oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-127/02 Landelijke

Vereniging tot Behoud van de Waddenzee antamassaan tuomiossa todennut luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan osalta, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat Natura-alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee.

1.2. Natura-alueet

1.2.1. Saanan luonnonsuojelualue (FI1300112)

Alue on mukana Natura 2000 -verkostossa luontodirektiivin mukaisena SCI-alueena (Sites of Community Importance). Natura-alueen pinta-ala on noin 240 hehtaaria. Alue muodostuu Saanan luonnonsuojelualueesta (ESA), joka on perustettu luonnonsuojelulain mukaiseksi erityiseksi suojelualueeksi, ja Saanan lehdoista (LHA), joka on perustettu luonnonsuojelulain mukaiseksi lehtojensuojelualueeksi.

Alue kuuluu Käsivarren suurtuntureiden alueeseen, joka on osa noin 400 miljoonaa vuotta sitten poimuttunutta Skandien vuoristoa. Kallioperässä on kalkkia, mikä näkyy rehevässä kasvillisuudessa. Alue on perustettu vuonna 1988 erityiseksi suojelualueeksi. Alue on tärkeä erityisesti uhanalaisten kasvien ja perhosten suojelun takia.

Saanan alueella tavataan seuraavat luontodirektiivin luontotyypit:

- Alpiiniset ja boreaaliset tunturikankaat 40 %

- Subarktiset Salix-pensaikot 2 %

- Vuorten kvartsipitoiset vyörysoraikot ja -lohkareikot lumirajalla 18 %

- Kasvipeitteiset kalkkikalliot 5 %

- Boreaaliset lehdot 30 %

Luontodirektiivin liitteen II lajeista alueella esiintyvät ahma, pahtahieta³orvokki, tundrasara ja lapinpahtasammal. Lintudirektiivin liitteen I linnuista alueella esiintyvät ampuhaukka ja sinirinta.

1.2.2. Malla (FI1300102)

Malla on Suomen ensimmäinen luonnonsuojelualue, joka perustettiin vuonna 1919 rauhoitusalueeksi ja muutettiin luonnonpuistoksi vuonna 1938. Alue on perustettu Suomen oloissa ainutlaatuisen monimuotoisen tunturiluonnon suojelemiseksi ja tieteellistä tutkimusta varten. Alue kuuluu kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) suojeluluokituksessa luokkaan 1a eli alue sisältää ekosysteemiltään, lajistoltaan, geologialtaan tai pinnanmuodoiltaan erityisen merkittäviä tai edustavia ominaisuuksia. Mallan luonnonpuisto on pinta-alaltaan 3 089 hehtaaria ja se kuuluu Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena SCI-alueena.

Mallan luonnonpuisto edustaa geologialtaan nuorta Kölin tunturialuetta subalpiinisine koivumetsineen sekä ala- ja keskialpiinisine paljakkavyöhykkeineen. Korkeimmat laet ovat 927 metriä. Alueen kallioperässä on kalkkia, mikä näkyy rehevässä kasvillisuudessa ja muun muassa perhoslajistossa. Nuoren kallioperänsä vuoksi alue poikkeaa paljon Lapin muusta luonnosta.

Mallan alueella tavataan seuraavat luontodirektiivin luontotyypit:

- Alpiiniset ja boreaaliset tunturikankaat 32 %

- Subarktiset Salix-pensaikot 5 %

- Alpiiniset ja boreaaliset silikaattialustan niityt 3 %

- Kostea suurruohokasvillisuus 2 %

- Alpiiniset Caricion bicoloris-atrofuscae-pioneerikasvustot 5 %

- Kasvipeitteiset kalkkikalliot 1 %

Luontodirektiivin liitteen II lajeista alueella esiintyvät ahma, naali, lapinpahtasammal, lapinleinikki ja pahtahietaorvokki. Lintudirektiivin liitteen I linnuista alueella esiintyvät ampuhaukka, lapintiira, kaakkuri, liro, kapustarinta, sinirinta, keräkurmitsa, vesipääsky ja kuikka.

1.2.3. Tornionjoen-Muonionjoen vesistöalue (FI1301912)

Tornion-Muonionjoen vesistöalue kuuluu Natura 2000 -verkostoon luonto³direktiivin mukaisena SCI-alueena. Suomen puoleisen vesistöalueen vesipinta-alaa lukuun ottamatta Tengeliönjoen vesistöaluetta on noin 32 000 hehtaaria. Tengeliönjoen vesistöalue ei kuulu alueeseen, koska se on rakennettu voimatalouskäyttöä varten. Myös Martimojoen ja Liakanjoen vesistöalueet on rajattu alueen ulkopuolelle, koska niiden luonnontila on ruoppausten, perkausten ja ojitusten vuoksi voimakkaasti muuttunut. Tornion-Muonionjoen vesistöalueesta noin 70 prosenttia kuuluu boreaaliseen ja 30 prosenttia alpiiniseen vyöhykkeeseen.

Jokireitin pituus Kilpisjärveltä Perämerelle on yhteensä noin 500 kilometriä. Koko Suomen puoleisen vesistön jokipituus on yhteensä 3 600 kilometriä. Jokireitin ylin osa, Könkämäeno, saa alkunsa Kilpisjärvestä 473 metrin korkeudesta ja se laskee Käsivarren tunturiylänköä pitkin noin 90 kilometrin matkalla 142 metriä. Könkämäenon ja toisen latvahaaran Lätäsenon yhtyessä Kaaresuvannon yläpuolella joki saa nimekseen Muonionjoki. Muonionjoen pituus on yhteensä 230 kilometriä, ja putouskorkeutta tällä jaksolla on 205 metriä. Muonionjoki laskee Lappean kohdalla Ruotsin puolelta tulevaan Tornionjokeen. Tornionjoen pituus Muonionjoen yhtymäkohdasta mereen saakka on 180 kilometriä ja putouskorkeutta tällä suhteellisen alavalla Tornionjokilaakson alueella on 126 metriä.

Veden laadun suhteen Könkämäeno ja Muonionjoen yläosa ovat luonnontilaisia, hyvin vähän kuormitettuja vesistöjä. Könkämäeno on hyvin kirkasvetinen ja karu vesistö, joka kuuluu vesistöjen yleisen käyttökelpoisuusluokituksen mukaan luokkaan I eli erinomainen. Humuspitoisten sivuvesien vaikutuksesta veden väri kohoaa jo Muonionjoen yläosalla, mistä johtuen Muonionjoki ja Tornionjoki kuuluvat Muonion alapuolelta lähtien laatuluokkaan II eli hyvä. Veden ravinnepitoisuudet kohoavat joen latvaosilta alajuoksulle tultaessa, mutta suurimmaksi osaksi jokea voidaan pitää karuna vesistönä. Ainoastaan joen alaosaa voidaan pitää lievästi rehevänä. Ihmistoiminnasta aiheutuva kuormitus painottuu joen alaosalle, missä suurimmat kuormittajat ovat maa- ja metsätalous sekä taajamien ja haja-asutuksen jätevedet.

Tornionjoki on arvokas vaelluskalajoki, sillä Suomessa on Tornionjoen lisäksi enää Simojoessa luonnonvaraisesti lisääntyvä Itämeren lohikanta. Jokeen nousee kutemaan myös meritaimen ja vaellussiika. Tärkeitä saaliskaloja ovat myös hauki, harjus, ahven ja siika. Näiden kalalajien lisäksi Tornio-Muonionjoessa esiintyy 17 muuta kalalajia.

Vesistöalue kuuluu luontotyyppiin Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit. Alueella esiintyy luontodirektiivin II lajeista saukko. Vesistöalueen suojelun pääasiallisena toteutuskeinona on Ruotsin ja Suomen välinen rajajokisopimus. Niiltä osin kun rajajokisopimuksessa ei ole erityisiä määräyksiä, noudatetaan vesilain säännöksiä. Tornion-Muonionjoen sivuvesistöjen osalta toteutus³keinona on myös koskiensuojelulaki.

1.2.4. Pältsa (SE820620)

Pältsan alue kuuluu Natura 2000 -verkostoon SCI-alueena. Alue käsittää täysin tietöntä erämaa-aluetta, jota hyödynnetään ainoastaan kesäisin saamelaisten porojen laidunalueena. Alueella on geomorfologisesti erikoista jääkauden synnyttämää maisemaan, muun muassa jäätikön uurtamia laaksoja, sulamis³vesien synnyttämiä kohoumia ja laviinien kuljettamia lohkareikkoja. Lisäksi alueella on poikkeuksellisia vanhojen vuorten teräviä huippuja, joilla tavattavien harvinaisten kasvilajien arvioidaan säilyneen eristyksissä jääkauden yli. Alueen kallioperä on kalkkipitoinen, minkä vuoksi alueen kasvillisuus on lajistollisesti rikas. Lajirikkaita puuttomia tunturikankaita tavataan alueella laajalti. Ruotsin ainoat tunturiunikon ja tunturilaukkaneilikan esiintymät sijaitsevat tällä alueella.

Pältsan alueella tavataan seuraavat luontodirektiivin luontotyypit:

- Niukka- ja keskiravinteiset järvet 2 %

- Tunturijoet ja -purot 1 %

- Tunturikankaat 26 %

- Tunturipajukot 0,2 %

- Karut tunturiniityt 36 %

- Rehevät tunturiniityt 15 %

- Vaihettumissuot ja rantasuot 0,5 %

- Tuntureiden vyösoraikot ja -lohkareikot 9%

- Kalkkivyösoraikot ja -lohkareikot 2 %

- Kalkkikalliot 2 %

- Tunturikoivikot 6 %

Luontodirektiivin liitteen II lajeista alueella esiintyvät tunturilidukki, tundrasara, lumipiippo, tromssantunturiunikko, tundrasinisiipi, lettosiemenkotilo, ahma, saukko ja naali.

1.3. Tiivistelmä Natura-arvioinnista

Natura-arvioinnissa on tarkasteltu Enontekiön kunnan käynnistämän Kilpisjärven kortteleiden 101–108 asemakaavoituksen vaikutuksia ympäristössä sijaitseviin Natura-alueisiin: Saanan luonnonsuojelualueeseen, Mallaan, Tornion-Muonionjoen vesistöalueeseen sekä Ruotsin puolella sijaitsevaan Pältsaan.

Kaavoituksen salliman rakentamisen kokonaisvaikutuksen on arvioitu olevan 500 vuodepaikkaa. Natura-arvioinnissa on oletettu toteutuman olevan tästä 75 prosenttia eli 350 vuodepaikkaa, joka käsittää ensi vaiheessa vuonna 2013 100 vuodepaikkaa ja tämän jälkeen tasaisesti 23 vuodepaikkaa vuosittain vuoteen 2025 saakka. Nykyinen kehitys ja kaavoitus huomioon ottaen kävijämäärien on arvioitu kasvavan vuoteen 2025 mennessä noin 10 000:lla.

Vaikutuksia on arvioitu Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin ja luontodirektiivin liitteen II lajeihin. Lisäksi vaikutuksia on arvioitu yleisemmällä tasolla alueisiin kokonaisuutena.

Arvioinnin keskeisiä epävarmuustekijöitä ovat kaavoituksen synnyttämien moninaisten vaikutusten ja niiden seurausten vaikea ennustettavuus sekä Saanan ja Mallan suojelualueiden uhanalaislajistoa koskevan tiedon hajanaisuus.

Kaava-alue sijoittuu osittain Tornion-Muonionjoen vesistöalueelle ja Saanan luonnonsuojelualueen välittömään läheisyyteen. Lyhin etäisyys kaava-alueelta Mallan Natura-alueeseen on noin 600 metriä ja Ruotsin puolen Pältsan Natura-alueeseen noin 3,2 kilometriä.

Kaavoituksen vaikutukset syntyvät pääasiassa alueelle tulevan kasvavan matkailijamäärän seurauksena. Keskeisiä Natura-alueille ulottuvia vaikutuksia ovat kasvillisuuteen ja myös maaperään kohdistuva tallaus- ja kulutusvaikutus, eläimistöön kohdistuvat meluhäiriöt ja muu häirintä sekä lisääntyvän jätevesikuormituksen vaikutukset Kilpisjärveen. Keskeinen häiriötä aiheuttava tekijä on moottorikelkkamelu. Vaikutukset kohdistuvat pääosin niille alueille, joihin vaikutukset nykyäänkin kohdistuvat.

Kaavoituksen seurauksena tallaus- ja kulutusvaikutukset Saanan luonnonsuojelualueen suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin ovat pienen vaikutusalueen vuoksi keskimäärin varsin vähäisiä. Pinta-alaan suhteutettuna suurimmat vaikutukset syntyvät alueen laajimpiin luontotyyppikokonaisuuksiin: boreaalisiin lehtoihin ja tunturikoivikoihin sekä pienialaisempina esiintyviin lettoihin, lähteisiin ja lähdesoihin sekä karuihin tunturiniittyihin. Näistä suurimmat vaikutukset vastaavat laskennallisesti arvioiden noin 0,8 prosenttia yksittäisen luontotyypin pinta-alasta Natura-alueella ja noin 0,3 prosenttia koko Natura-alueesta.

Kaavoituksen vaikutukset alueen suojelun perusteena oleviin eliölajeihin voivat olla edellä kuvattuja vaikutuksia voimakkaampia, koska alueella on runsaasti esiintymiltään ja yksilömääriltään harvalukuisten kasvi- ja eläinlajien esiintymiä. Kokonaisuutena tarkastellen vaikutusten arvioidaan kohdistuvan voimakkaimmin juuri Saanan alueen lajeihin, sillä kaavoitus lisää vähäisessä määrin riskiä sille, että vähälukuiset tai vain yhden tai yksittäisiä esiintymiä käsittävät lajit altistuvat helpommin tällaisia lajeja uhkaaville satunnaistekijöille. Kaavoituksen synnyttämät vaikutukset eivät kuitenkaan heikennä merkittävästi Saanan Natura-alueen suojelun perusteena olevia lajeja, luontotyyppejä tai aluetta kokonaisuutena.

Kaavoituksen vaikutukset Mallan Natura-alueeseen ovat Saanan aluetta selkeämmin retkeilyreittien käytöstä syntyvää tallaus- ja kulutusvaikutusta sekä eläimistöön kohdistuvaa häiriötä. Laskennallinen tallauksen ja kulumisen vaikutusalue on noin 2,9 hehtaaria, mikä sijoittuu osittain jo käytön seurauksena muuttuneille alueille. Tämä vastaa vajaata 0,1 % alueen kokonaispinta-alasta.

Vähäisiä tallaus- ja kulutusvaikutuksia voi aiheutua Mallan alueella lähinnä pinta-alaltaan pienialaisiin luontotyyppeihin, kuten kosteisiin suurruohoniittyihin ja tunturipajukoihin. Muihin luontotyyppeihin vaikutukset ovat pienempiä. Vaikutusten syntyminen luontotyyppeihin on hyvin todennäköistä, ja ne tulevat olemaan hyvin pitkäikäisiä, jopa pysyviä. Kaavoituksella on hyvin vähäisiä vaikutuksia Mallan alueen suojelun perusteena oleviin lajeihin, koska käytännössä ainoa yleinen sallittu kulkureitti sijoittuu pääsääntöisesti etäälle tunnetuista esiintymistä. Sama koskee pääsääntöisesti myös muita alueen uhanalaisia esiintymiä.

Kaavoituksen seurausvaikutukset ovat kokonaisuutena kuitenkin vähäisiä ja ne tulevat olemaan todennäköisesti hyvin samankaltaisia kuin alueella nykyisin havaitaan. Näillä vaikutuksilla ei ole merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Mallan Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lajeihin, luontotyyppeihin tai alueeseen kokonaisuutena.

Kilpisjärven kaavoitus synnyttää vaikutuksia Tornion-Muonionjoen vesistöalueen Natura-alueeseen epäsuorasti alueen matkustajamäärien kasvaessa. Vesistöä käytetään aiempaa enemmän moottorikelkkailuun sekä kalastukseen ja siihen kiinteästi liittyvään moottoriveneilyyn. Kaava-alueen rakentaminen lisää myös vähäisessä määrin Kilpisjärveen kulkeutuvaa kuormitusta pinta³valunnan muutosten seurauksena. Keskeisin vaikutus aiheutuu jätevesikuormituksen kasvusta Kilpisjärveen.

Kilpisjärven veden laadun muutokset nykytilassa ovat ainoastaan pienialaisia huippukuormitustilanteisiin liittyvää ravinnepitoisuuksien ja veden hygieenisen laadun heikentymistä. Kaavoituksen seurauksena jätevesikuormitus kasvaa ja järveen kohdistuu myös aiempaa suurempi ravinnekuormitus. Tämä edellyttää tulevaisuudessa todennäköisesti uuden puhdistamokapasiteetin rakentamista, jotta erityisesti kuormitushuippujen aikainen ravinnekuormitus voidaan pitää tasolla, jolla järven tilaa heikentävät muutokset voidaan välttää. Jäte³vedenpuhdistamon toiminta on luvanvaraista ja lupaehtojen mukainen toiminta estää heikentävät vaikutukset vesistöalueelle myös tulevaisuudessa. Kokonaisuutena kaavoittamisella ei ole merkittävää heikentävää vaikutusta Tornion-Muonionjoen Natura-alueeseen ja sen suojelun perusteena olevaan saukkoon.

Kilpisjärven majoituskapasiteetin ja matkailijamäärän kasvaessa myös pohjoisimman Ruotsin kulkijamäärä voi kasvaa pitkällä aikavälillä. Tällöin myös Kilpisjärven länsipuolisella Pältsan Natura-alueella maaston ja kasvillisuuden kuluminen voimistuvat hyvin pienessä mitassa. Retkeilijämäärän kasvu vaikuttaa vähäisessä määrin myös häiriöiden lisääntymiseen. Laskennallinen maaston ja kasvillisuuden vaikutusalue on noin 0,04 prosenttia koko alueen pinta-alasta. Alueen kasvi- tai eläinpopulaatioihin tai luontotyyppien tilaan ei ole odotettavissa muutoksia kaavoituksen seurauksena. Kilpisjärven Saananjuuren kaavoituksella ei näillä perusteilla katsota olevan merkittäviä heikentäviä vaikutuksia Pältsan Natura-alueeseen.

Saanan ja Mallan alueilla sekä niiden läheisyydessä sijaitsevia retkeilyreittejä tulee huoltaa ja ylläpitää suunnitelmallisesti ja tarvittaessa lisätä opastusta ja neuvontaa, jolla voidaan ehkäistä suojelualueille kohdistuvia ei-toivottuja vaikutuksia. Lisäksi Mallan ja erityisesti Saanan alueella on syytä aloittaa vaikutuksille alttiiden maaston, kasvillisuuden ja lajiesiintymien seuranta, jotta tarvittaessa voidaan toteuttaa vaikutuksia lieventäviä toimia.

1.4. Lausunnot Natura-arvioinnista

1.4.1. Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto Natura-arvioinnista

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on lausunnossaan käsitellyt arvioinnin asianmukaisuutta ja kaavoituksen vaikutuksia luontodirektiivin liitteen I luontotyyppeihin ja liitteen II lajeihin. ELY-keskus on lausunnossaan analysoinut tehdyn Natura-arvioinnin alueiden kuvauksen, tietokannan, tehtyjen selvitysten ja vaikutusten osalta kohdittain. Lausunnossaan ELY-keskus toteaa muun muassa seuraavaa:

Arvioinnissa käytetyt tietolähteet on asianmukaisesti kuvattu ja perustietojen puutteita on tunnistettu. Tietolähteinä on käytetty ajantasaista tietoa, tosin luontotyyppien inventoinnit ovat olleet osittain vielä kesken arviointia laadittaessa. Tämän vuoksi luontotyyppikohtaiset arviot eivät ole tarkkoja, mutta antavat riittävästi kuvaa vaikutusten suuruusluokasta. ELY-keskus pitää hyvänä sitä, että arvioinnissa on huomioitu kaikki alueelta inventoinneissa tavatut luontodirektiivin lajit ja luontotyypit eikä ainoastaan tietolomakkeella ilmoitettuja. Arvioinnin osalta keskeiset karttaliitteet ovat joiltain osin puutteellisia.

Arvioinnissa ei ole tunnistettu kaikkia vaikutustyyppejä. Käsittelemättä jää luvattoman kelkkailun, erityisesti Saanan etelärinteellä esiintyvät niin sanotun vuoristokelkkailun, kulumisvaikutus. Arvioinnissa mainitaan porojen laidunnuksella ja tallauksella olevan vaikutuksia Saanan kasvillisuuteen, mutta arvioinnissa ei käsitellä millaisia vaikutuksia kaavoituksen myötä maan³käytölle aiheutuvilla muutoksilla (kaava-alueen tiiviimpi rakentaminen, jolla saattaa olla estevaikutus) ja matkailijamäärien kasvulla on porojen luontaiseen laidunkiertoon ja sitä kautta mahdollisesti laidunnukselle ja tallaukselle herkille luontotyypeille.

Arvioinnin merkittävä epävarmuustekijä on se, ettei Natura-alueiden kävijämääristä ole varmuutta. Saanan laella tiedetään kävijälaskennan mukaan vierailevan 30 000 retkeilijää vuodessa, mutta Natura-alueen läpi kulkevan reitin kesäaikaisia kävijämääriä ei ole tiedossa.

ELY-keskus on Saanan luonnonsuojelualueen osalta todennut muun muassa, että arvioinnin mukaan retkeilijöiden luontotyypeille aiheuttamat vaikutukset ilmenevä reitin levenemisenä 4 metriä. Vaikutusten kohdistumista käsitellään kaavamaisesti huomioimatta sitä, että joillain alueilla retkeilijät poistuvat todennäköisemmin reitiltä ja aiheuttavat kulumista huomattavasti laajemmalla alueella. Havaintojen mukaan tällaisia alueita ovat esimerkiksi lähteet (juomaveden otto) ja lehdot (kukinta-aikana näyttävä kasvillisuus). Pallas-Yllästunturin kansallispuistossa tehtyjen havaintojen mukaan kasvillisuusvaikutukset voivat ulottua jopa 100 metriä leveälle alueelle. Koska lehtokasvillisuus on erityisen herkkää kulumiselle, arvioinnissa esitetyt vaikutukset on ELY-keskuksen mukaan lehtojen osalta aliarvioitu.

Saanan luonnonsuojelualueen eheyden osalta ELY-keskus on todennut, että arvioinnissa on tunnistettu Saanan arvo myös muiden kuin suojelun perusteena olevien uhanalaisten lajien hyvin merkittävänä esiintymäalueena. Matkailu³rakentamisen vaikutuksia alueen ekologisten prosessien ja ominaispiirteiden säilymiseen ei kuitenkaan käsitellä. Matkailun vaikutuksia luonnonympäristöihin on tutkittu viime vuosina ja tutkimukset ovat tuottaneet uutta tietoa sekä joidenkin lajien populaatioiden muutoksista että lajien välisten suhteiden muutoksista matkailuympäristössä. Erityisesti kulttuurilajien runsastuminen muuttaa alueelle ominaista lajistoa. Muun muassa Saanan tunturikoivikoille tyypillisen lajin sinirinnan on havaittu harvinaistuneen Kilpisjärvellä varislintujen ja pienpetojen yleistyessä. Lajistollisesti arvokkaalla alueella on huomioitava myös suhteellisen nopeasti leviävät ja häiriöalttiissa ympäristössä menestyvät tulokaslajit ja niiden vaikutukset alueeseen.

Mallan luonnonpuiston osalta ELY-keskus on todennut muun muassa, että kaavan vaikutukset alueen eheyteen ovat arvioinnissa esitettyä suuremmat. Mallan alueella heikentävät vaikutukset kohdistuvat kylän lähialueille, erityisesti Pikku-Mallalle ja sinne johtavan reitin varrelle.

Tornion-Muonionjoen vesistöalueen osalta ELY-keskus on todennut muun muassa, että Natura-alueen keskeisin suojeluperuste on luontotyypin Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit. Luontotyyppi muodostuu luonnontilaisista tai niiden kaltaisista jokireiteistä tai niiden osista. Luontotyyppiin lukeutuvat laajemmat vesistökokonaisuudet, joihin sisältyvät muun muassa kosket, suvannot ja pienet järvet. Asemakaavan keskeiset luontotyypille aiheutuvat vaikutukset kohdistuvat vedenlaatuun, joka arvioissa esitetyn mukaisesti tulee huippukuormituksen aikana nykyisellä puhdistamokapasiteetilla heikkenemään. Paikallisesti, Ylä-Kilpisjärven osalta vaikutukset voivat olla merkittäviä, mutta ottaen huomioon Natura-alueen laajuus, virtaaman suuruus ja vaikutusalueen sijainti vesistöalueen latvaosissa, hankkeesta ei aiheudu sellaisia heikentäviä vaikutuksia, joita voitaisiin luontotyyppitasolla pitää merkittävinä.

Puhdistamon ympäristöluvalla ja sen asettamilla ehdoilla varmistetaan, ettei heikentäviä vaikutuksia ilmene suojelun perusteena olevalle jokityypille.

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Saananjuuren asemakaavan Natura-alueille aiheuttamia vaikutuksia voidaan lieventää, mutta lieventävien toimenpiteiden ajoituksen, rahoituksen ja erityisesti toteuttamisvastuun tulee olla selvillä ennen kaavan hyväksymistä. Merkittävänä kaavan vaikutusten lieventämiskeinona tulisi harkita kaavan toteutumisen vaiheistamista siten, että samalla seurattaisiin aktiivisesti Natura-alueille kohdistuvia vaikutuksia.

Vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden osalta ELY-keskus on todennut, että lieventäviä toimenpiteitä ei ole eritelty aluekohtaisesti eikä niiden tehokkuutta ja vaikutuksia laji- ja luontotyyppikohtaisten arviointien johtopäätöksiin ole esitetty. Keskeisiä lieventäviä toimenpiteitä, joilla kulumisen vaikutuksia suosituimmille kesäaikaisille reiteille voidaan vähentää, ovat erilaisten retkeilyä palvelevien rakenteiden toteuttaminen ja tiedottaminen, jotta retkeilijät tiedostaisivat asetetut liikkumisrajoitukset ja niiden perusteet. Natura-alueille aiheutuvia vaikutuksia voidaan lieventää myös ohjaamalla retkeilijöitä entistä enemmän Natura-alueiden ulkopuolisille reiteille. Lieventävien toimenpiteiden ajoituksen, rahoituksen ja erityisesti toteuttamisvastuun tulee olla selvillä ennen kaavan hyväksymistä. Merkittävimpänä kaavan vaikutusten lieventämiskeinona tulisi harkita kaavan toteutumisen vaiheistamista siten, että samalla seurataan aktiivisesti Natura-alueille kohdistuvia vaikutuksia.

Yhteenvedossaan ELY-keskus toteaa, että arvioinnin keskeisin puute on se, ettei siinä huomioida kaavan aiheuttamien maankäyttömuutosten ja matkailijamäärien kasvun vaikutuksia porojen laidunkiertoon ja -intensiteettiin ja näiden muutosten mahdollisia vaikutuksia Saanan Natura-alueen porolaidunnukselle ja -tallaukselle herkille luontotyypeille ja lajeille. Matkailurakentamisen aiheuttamia muutoksia Saanan ja Mallan alueisiin kokonaisuutena, toisin sanoen alueen eheyteen, ei kaikilta osin ole asianmukaisesti tunnistettu. Oleellista on, että kaavan vaikutuksia lieventävät toimenpiteet tulee olla selvitettyinä, jotta kaavan hyväksyvällä valtuustolla on riittävä varmuus siitä, ettei asemakaava heikennä merkittävästi Natura-alueiden suojeluperusteena olevia luonnonarvoja.

1.4.2. Metsähallituksen lausunto Natura-arvioinnista

Metsähallitus on lausunnossaan todennut muun muassa seuraavaa:

Natura-arvionnin vaikutusten yleiskuvauksessa todetaan, että rakentamisen aikana syntyviä todennäköisiä vaikutuksia ovat kaava-alueen läheisyydessä rakentamiseen liittyvät häiriöt, lähinnä meluhäiriöt, pienessä mitassa kaava-alueelta tulevien pintavesien voimistunut virtaus sekä seurausvaikutuksina maaperän erodoituminen, veden mukana kulkevien orgaanisten ja epäorgaanisten aineiden määrän kasvaminen ja mahdolliset pintavesien laadun muutokset alapuolisessa vesistössä. Alueella liikkuvien matkailijoiden ja työssä käyvien määrä kasvaa. Reittien kulutusvaikutus kasvaa ja liikkuminen reittien ulkopuolella kasvaa samoin. Arvioinnissa on esitetty myös oletettu matkailijamäärien kasvu vuoteen 2025. Kasvuennuste pohjautuu 1–2 prosentin vuotuiseen lisäykseen ja oletukseen, että vain 75 prosenttia kaavoituksen mahdollistamasta vuodepaikkaluvun lisäyksestä toteutuu. Siten ennuste voi olla alimitoitettu verrattuna toteutumaan. Metsähallituksen käsityksen mukaan vaikutusten arvioinnin pitää kuitenkin pohjautua kaavan sallimaan mitoitukseen.

Arvioitaessa hankkeen tai suunnitelman kokonaisvaikutuksen merkittävyyttä Natura-alueeseen tulee lopullisena kriteerinä käyttää mahdollisesti aiheutuvaa haittavaikutusta alueen eheyteen. Natura-alueen eheyden yhteydessä on huomioitava, että vaikka hankkeen tai suunnitelman vaikutukset eivät olisi mihinkään suojeluperusteena olevaan luontotyyppiin tai lajiin yksinään merkittäviä, vähäiset tai kohtalaiset vaikutukset moneen luontotyyppiin tai lajiin saattavat vaikuttaa alueen ekologiseen rakenteeseen ja toimintaan kokonaisuutena. Vaikutusten ei myöskään tarvitse kohdistua suoraan alueen arvokkaisiin luontotyyppeihin tai lajeihin ollakseen merkittäviä, sillä ne voivat kohdistua esimerkiksi alueen hydrologisiin oloihin tai tavanomaisiin lajeihin ja vaikuttaa tätä kautta suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin.

Erityisesti Tunturi-Lapissa on selvitetty matkailurakentamisen välillisiä vaikutuksia ympäristön eläinpopulaatioihin. Tutkimuksia ei ole tehty Kilpisjärvellä, mutta tulokset ovat soveltamiskelpoisia siellä ottaen huomioon, että vaikutusketjut ja ravintoverkot ovat pohjoiseen ja ankarampiin oloihin mentäessä lyhempiä ja suoraviivaisempia ja siten yleensä myös voimakkaampia. Eläin³lajiston tarkastelu on tarpeen Natura-arvioinnin yhteydessä, koska luontotyyppi käsittää koko ekosysteemin kaikkine tyypillisine eliölajeineen. Tämän kokonaisuuden tarkastelussa on otettava huomioon ekosysteemin rakenne ja toiminta sekä toiminnan laatu koko tyypillisen eliölajiston kannalta.

Rakennusten ja rakenteiden lähiympäristössä vaikutusalue erityisesti nisäkäs-, lintu-, hyönteis- ja kasvilajistoon on voimakkainta, mutta ulottuu heikkenevänä ainakin 5 kilometrin etäisyydelle. Alueella, jonka säde rakennuksesta tai rakenteesta on noin 2 kilometriä, voidaan vaikutuksen arvioida olevan eläin³lajistoon erittäin merkittävä. Koko Saanan luonnonsuojelualue sijaitsee mainitun 2 kilometrin säteen ulottuvilla.

Lausuntonsa yhteenvedossa Metsähallitus toteaa, että sen käsityksen mukaan laaditussa Natura-arvioinnissa on esitelty riittävässä määrin Kilpisjärven seudun Natura-alueita, joihin Saanan kaavoitus voi vaikuttaa. Myös alueilla esiintyvät luontotyypit on esitelty oikein, joskin arvioinnin laatimisvaiheessa ei ole ollut käytettävissä valmista luontotyyppikartoitusta. Siten on tyydytty käyttämään vain arvioituja pinta-aloja. Ne ovat kuitenkin suuntaa antavasti oikein.

Vaikutuksia on arvioitu Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin ja luontodirektiivin liitteen II lajeihin. Arvioinnissa on todettu kaavoituksen vaikutuksien syntyvän pääasiassa alueelle tulevan kasvavan matkailijamäärän seurauksena. Keskeisiä Natura-alueille kohdistuvia vaikutuksia ovat kasvillisuuteen ja myös maaperään kohdistuvat tallaus- ja kulutusvaikutus, eläimistöön kohdistuvat meluhäiriöt ja muu häirintä sekä lisääntyvän jätevesikuormituksen vaikutukset Kilpisjärveen. Tallaus- ja kulutusvaikutus on arvioitu kaavamaisesti vain kaksi metriä retkeilyreitin molemmin puolin. Vaikutus voi todellisuudessa ulottua jopa sadan metrin päähän reitistä. Sekä Saanan että Mallan suojelualueilla tallaus- ja kulutusvaikutus on siten arvioitu keskimäärin varsin vähäiseksi, enintään 0,8 prosenttia yksittäisen luontotyypin pinta-alasta. Johtopäätöksenä todetaan, että kaavoituksen aiheuttamat vaikutukset eivät heikennä merkittävästi Kilpisjärven seudun Natura-alueiden suojelun perusteena olevia lajeja, luontotyyppejä tai alueita kokonaisuutena.

Metsähallitus yhtyy tähän käsitykseen vain Tornion-Muonionjoen vesistöalueen osalta edellyttäen, että huolehditaan riittävän tehokkaasta jätevesien puhdistamisesta. Saanan luonnonsuojelualueen ja Mallan luonnonpuiston osalta ei ole arvioitu lopullisena kriteerinä aiheutuvia haittavaikutuksia alueen eheyteen. Natura-alueen eheyden yhteydessä on huomioitava, että vaikka hankkeen tai suunnitelman vaikutukset eivät olisi mihinkään suojeluperusteena olevaan luontotyyppiin tai lajiin yksinään merkittäviä, vähäiset ja kohtalaiset vaikutukset moneen luontotyyppiin tai lajiin saattavat vaikuttaa alueen ekologiseen rakenteeseen ja toimintaan kokonaisuutena. Muutokset voivat kohdistua myös alueen tavanomaiseen lajistoon ja vaikuttaa sitä kautta välillisesti merkittävästi suojeluperusteena olevien lajien ja luontotyyppien rakenteeseen, laatuun ja toimintaan.

Arvioinnissa on jätetty kokonaan huomiotta se, että Saanan luonnonsuojelualue on Käsivarren paliskunnan tärkeää kesälaidunaluetta. Kaavoituksen sallima rakentaminen voi vaikuttaa merkittävästi porojen viipymään alueella ja pahentaa olennaisesti laidunnuksen vaikutuksia erityisesti pienialaisilla, herkästi vaurioituvilla kosteikkoluontotyypeillä, joilla kasvaa myös useita harvinaisia ja uhanalaisia kasvilajeja. Arvioinnissa on lisäksi jätetty kokonaan huomiotta kaavoituksen välilliset vaikutukset erilaisiin eläinpopulaatioihin. Muutokset vaikuttavat sekä lintu- että nisäkäslajistoon, paitsi suoraan häirinnän seurauksena, myös epäsuorasti kasvillisuus- ja hyönteislajiston muutosten kautta sekä ravinnoksi kelpaavien jätteiden ja uusien suojapaikkojen määrän lisääntymisen vuoksi. Muutoksesta hyötyvät nisäkkäistä ensin yleiset kulttuurilajit, kuten myyrä- ja päästäislajit, jänikset ja oravat. Ympäristöä tiheämpi saaliskanta houkuttelee paikalle ravintoverkon mukaisesti niiden petoja, kuten kärppiä, lumikoita ja kettuja. Vastaavasti aremmat ja harvinaisemmat lajit väistyvät etäämmälle.

Myös lintupopulaatiossa kulttuurisuosijat hyötyvät, kuten varislinnuista korppi, harakka ja varis, samoin kuin eräät kolopesijät ja hyönteissyöjät. Varislintujen ja pikkupetojen runsas esiintyminen heikentää maassa pesivien lintujen pesimämenestystä, koska ne syövät lintujen munia ja poikasia tai vähentävät muutoin lajin esiintymisaluetta. Kilpisjärvellä tunturikoivikoiden tyyppilaji ja samalla indikaattorilaji on muun muassa maassa pesivä sinirinta (lintudirektiivin liitteen I laji). Aiemmin tehdyn seurantatutkimuksen perusteella varikset, harakat, kärpät ja lumikot tuhosivat sinirinnan pesistä 28 prosenttia.

Kulttuurilajeihin kuuluvan ketun populaatio on edelleen runsastunut Käsivarren alueella. Ketun saalistusmatkat voivat ulottua kilometrien päähän. Siitä on tullut vakavin kilpailija ja uhka erittäin uhanalaiselle naalille, joka on luonto³direktiivin liitteen II laji ja kuuluu Mallan suojeluperusteisiin.

Saanan luonnonsuojelualue rajoittuu osittain kaava-alueeseen ja sijaitsee siitä enintään 2 kilometrin säteellä. Kaavoitus vaikuttaa koko Saanan luonnonsuojelualueen eheyteen ja koskemattomuuteen, joka liittyy alueen luontotyyppien ekologisiin ominaisuuksiin, rakenteeseen ja toimintaan sekä niiden säilymiseen tulevaisuudessa. Metsähallituksen näkemyksen mukaan kaavoituksen suorat ja välilliset vaikutukset ovat kokonaisuutena Saanan luonnonsuojelualueella merkittäviä suojeluperusteena olevien luontotyyppien ja lajien kan³nalta.

Mallan luonnonpuisto sijaitsee lähimmillään 600 metrin etäisyydellä kaavoitusalueesta ja iso osa puistoa on 2 kilometrin etäisyydellä siitä. Puistossa on 12 kilometriä kesäisin käytössä olevia retkeilyreittejä, joiden lisääntyvä käyttö vaikuttaa erityisesti pienialaisiin kosteikkotyyppeihin. Metsähallituksen käsityksen mukaan vaikutus joidenkin luontotyyppien osalta voi olla lievä, mutta ei merkittävä. Eläinlajien osalta vaikutus voi olla merkittävä naalin menestymisen kannalta.

Tornion-Muonionjoen vesistöalueen osalta Metsähallitus on todennut muun muassa, että Kilpisjärvi on karu, kirkasvetinen tunturijärvi, joka sijaitsee 472 metrin korkeudessa lyhyen kasvukauden säätämissä kylmissä oloissa. Järven biologinen aktiivisuus on pieni ja puskurikyky alhainen. Ihmistoiminnan vaikutukset järveen syntyvät nykyisellään pääasiassa kylän jätevesikuormituksesta. Kaavan toteuttaminen edellyttää tulevaisuudessa uuden puhdistamokapasiteetin rakentamista.

Metsähallitus on katsonut, että olennaisin haitallisia Natura-vaikutuksia lieventävä toimenpide on pienentää kaavoituksessa ehdotettua rakentamisoikeutta. Rakennuskannan lisääminen lähes viisinkertaiseksi nykyiseen verrattuna muuttaa suoraan ja välillisesti luontoympäristöä merkittävästi Saanan suojelualueella ja vaikuttaa jossain määrin myös Mallan luonnonpuistoon ja Kilpisjärveen. Tärkeää olisi edetä rakentamisessa vähittäin ja tehdä toistuvaa luontovaikutusten seurantaa vähintään indikaattorilajien ja keskeisten luontotyyppien osalta. Vaikutuksia voidaan lieventää myös määräämällä Saanan lehtojensuojelualueelle poikkeamiskielto.

1.5. Kaavoituksen taustaa

Saananjuuren asemakaavoitus on pantu vireille kesäkuussa 2004. Kunnan³valtuusto hyväksyi asemakaavaehdotuksen 13.12.2007. Rovaniemen hallinto-oikeus kumosi valtuuston hyväksymispäätöksen 12.12.2008 antamallaan päätöksellä. Hallinto-oikeus katsoi, että asemakaavaa laadittaessa ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja vastaavan asetuksen 1 §:ssä säädetyllä tavalla riittävästi selvitetty kaavan vaikutuksia luonnonympäristön osalta.

Asemakaavoitus on kuulutettu uudelleen vireille tulleeksi 19.5.2009. Luonnonympäristöä koskevia selvityksiä on täydennetty ja kaavahankkeen vaikutuksista on laadittu Natura-arvio. Valtuusto on hyväksynyt kaavaehdotuksen 20.5.2011.

Yhtä aikaa kaavoitusmenettelyn kanssa on ollut vireillä Kilpisjärvi 2020 -kehittämissuunnitelman laatiminen. Kehittämissuunnitelmassa esitettävien toimenpiteiden ohjaamiseksi on maaliskuussa 2012 pantu vireille yleiskaavan laatiminen. Kunnanhallituksen valituksen johdosta antamasta lausunnosta käy ilmi, että kehittämissuunnitelman mukaisilla koko Kilpisjärven alueen käsittävillä toimenpiteillä on muun muassa tarkoitus turvata Metsähallituksen ja Lapin ELY-keskuksen Natura-arvioinnista antamissa lausunnoissa esille tuomien kerrannaisvaikutusten hallinta. Kunnanhallituksen käsityksen mukaan Saananjuuren Kilpisjärven kylän kokonaisuudessa pienialaisen asemakaavan käsittelyssä ei voida riittävästi arvioida kerrannaisvaikutuksia. Arviointi on tehtävä Kilpisjärven kylää kokonaisuutena tarkastellen.

1.6. Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Natura-arvioinnissa on arvioitu kaavan vaikutuksia Natura-alueiden suojelu³perusteena oleviin luontotyyppeihin ja luontodirektiivin liitteen II lajeihin. Kaavoituksen vaikutusten on arvioitu syntyvän pääasiassa alueelle tulevan kasvavan matkailijamäärän seurauksena. Arvioinnin mukaan keskeisiä vaikutuksia Natura-alueille ovat kasvillisuuteen ja maaperään kohdistuvat tallaus- ja kulutusvaikutus, eläimistöön kohdistuvat melu- ja muut häiriöt sekä lisääntyvän jätevesikuormituksen vaikutukset Kilpisjärveen.

1.6.1. Kaavan toteuttamisen vaikutus matkailijamääriin

Natura-arvioinnissa on esitetty oletettu matkailijamäärien kasvu vuoteen 2025 saakka. Kasvuennuste on laadittu olettaen, että kävijämäärien kasvu on 1–2 prosenttia ja että kaavoituksen mahdollistamasta rakentamisesta eli vuodepaikkojen lisääntymisestä toteutuu 75 prosenttia. Kaava mahdollistaa 500 uuden vuodepaikan rakentamisen, josta on arvioitu toteutuvan noin 350 vuode³paikkaa. Kaavan toteuttamisen on arvioitu lisäävän kävijämääriä noin 5 000:lla kymmenen vuoden kuluessa.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Natura-alueille kohdistuvien vaikutusten kannalta olennaista on se, kuinka paljon matkailijamäärät kasvavat kaavoituksen mukaisen rakentamisen toteutuessa. Hallinto-oikeus katsoo, että arvioitaessa kaavan mahdollistaman rakentamisen vaikutuksia Natura-alueisiin, asianmukaisen arvion tekeminen edellyttää kaiken kaavan mahdollistaman rakentamisen huomioon ottamista vaikutuksia arvioitaessa. Vaikutusten arviointi on kuitenkin tehty olettaen, että kaavan mahdollistamasta 500:sta uudesta vuodepaikasta toteutuu vain 75 prosenttia. Näin ollen arviointi on siten puutteellinen, että siinä ei ole otettu huomioon kaikkea kaavan mahdollistamaa rakentamista loma-asuntoja ja matkailua palvelevan rakentamisen osalta.

1.6.2. Porojen laidunkierto Saananjuuren alueella

Saanan aluetta koskevassa luonto- ja maisemaselvityksessä (Kilpisjärven luonto- ja maisemaselvitys 2004) todetaan poronhoidon osalta, että Kilpisjärven pohjoispään kaava-alueella on merkitystä kesälaidunnuksessa. Saanan rinteen alue on tärkeä kesälaidunalue. Rakentamisen seurauksena menetetään laidunaluetta. Suunniteltavan alueen uudet rakennukset ja rakennelmat tuovat alueelle lisää liikehdintää ja sillä on suoraan negatiivinen vaikutus poronhoitoon. Poron laidunnuskierto muuttuu siten, että porot joutuvat liikehtimään eri tavalla. Tähän mennessä poroilla on ollut tapana laiduntaa luontevasti Saanan ympärillä liikkuen. Nyt kierto saattaa katketa/estyä uusien alueiden rakentamisen vuoksi.

Saananjuuren asemakaava mahdollistaa alueen nykyisen rakennuskannan lisäämisen lähes viisinkertaiseksi. Kaavaselostuksessa on poroelinkeinolle aiheutuvista vaikutuksista todettu, että kaavan vaikutukset poroelinkeinoon on pyritty saamaan minimiin sillä, että kaava-aluetta ei laajenneta nykyisin käytössä olevan alueen yläpuolelle Saanan rinteeseen. Retkeilykeskuksen alueen ja Saanan kalliorinteen väliin jää leveä koivikkokaista, jonka läpi laidunkierto on esitetty.

Kaavoittaja on Natura-arvioinnista annettuihin lausuntoihin laatimassaan vastauksessa tältä osin todennut, että Saananjuuren kaavalla on porojen laidunkiertoon häviävän pieni vaikutus. Asemakaavalla osoitetaan alle hehtaari korttelialuetta sellaiselle alueelle, joka ei ole aikaisemmin rakennettua ympäristöä (piha-aluetta). Kaavoittaja on todennut, että poronhoito tapahtuu poronhoitolain mukaisesti eikä asemakaavalla voi määrittää, miten porot laiduntavat luonnonsuojelualueella nyt tai asemakaavan laatimisen jälkeen.

Tehdyn muistutuksen johdosta kaavoittaja on 22.3.2011 antamassaan vastineessa todennut muun muassa, että kaavaa valmisteltaessa on neuvoteltu paliskunnan ja saamelaiskäräjien kanssa, kuten kaavaselostuksen kohdassa 5.54 on kuvattu. Paliskunnalta on saatu selvitys porojen laidunkierrosta Saananjuuren alueella. Asemakaavalla ei osoiteta uutta rakentamisaluetta siten, että se estäisi laidunkierron. Kaavan toteuttaminen ei myöskään vaikeuta poronhoidon toteuttamista siinä määrin, että kaavasta voitaisiin katsoa aiheutuvan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa poroelinkeinon harjoittamiselle.

Käsivarren paliskunta on vastustanut kaavan laatimista valtatie 21:n pohjoispuolelle. Paliskunta on todennut, että laidunkierto kulkee Kilpisjärven retkeilykeskuksen leirintäalueen kautta. Laidunkiertoa ei enää saa vaikeuttaa.

Saamelaiskäräjät on 1.11.2010 päivätyssä lausunnossaan todennut muun muassa, että Saanan alueen rakentamisella on olennaisia välittömiä ja välillisiä vaikutuksia poronhoitoon. Kaavaselostuksen liitteenä olevasta laidunkiertokaaviosta selviää, että porojen palkimareitti kulkee kaavoitettavalla alueella ja reitin varrella olevat alueet jäisivät poronhoidon ulkopuolelle. Rakentaminen pakottaisi porot kulkemaan valtatietä perinteisille laidunalueilleen. Kuten kaavaselostuksessa on todettu, Saananjuuren rinteillä koivikot ovat hyvin vaikeakulkuisia eivätkä porot pysty siellä palkimaan ja laiduntamaan. Alueen yrittäjät ovat jo nyt kritisoineet porojen laiduntamista kylän alueella ja kirjelmöineet asiasta kunnalle. Saananjuuren kaavoituksella ristiriidat lisääntyisivät entisestään.

Saanan luonnonsuojelualue kuuluu Käsivarren paliskunnan tärkeisiin kesälaidunalueisiin. Laidunkierto etenee kaava-alueen ja erityisesti siellä olevan retkeilykeskuksen ja yläpuolisen, osin Natura-alueeseen kuuluvan tunturikoivikon kautta luoteeseen. Kaavaselostuksesta käy ilmi, että porojen laidunkierto on kaavan mukaisen rakentamisen toteuduttua esitetty tapahtuvaksi retkeilykeskuksen alueen ja Saanan kalliorinteen väliin jäävän tunturikoivikon kautta, joka saamelaiskäräjien lausunnon mukaan on vaikeakulkuista. Kiinteistötietojärjestelmän kartta- ja ilmakuvatarkastelun perusteella kaava-alueen ja kalliorinteen väliin jäävä tunturikoivikkovyöhyke on noin 140–180 metriä leveä.

Porojen laidunkierto on kaavaratkaisussa esitetty tapahtuvaksi edellä kerrotuin tavoin tunturikoivikon kautta eikä kaavalla ole katsottu olevan vähäistä suurempaa vaikutusta laidunkiertoon. Kun otetaan huomioon, mitä Saanan aluetta koskevassa luonto- ja maisemaselvityksessä sekä paliskunnan ja saamelaiskäräjien kannanotoissa on poronhoidon osalta todettu, kaava-alueen tiiviimpi rakentaminen mahdollisesti vaikeuttaa tai estää porojen kulkemista kaava-alueen läpi. Matkailijamäärien kasvaessa myös poroille aiheutuva häiriö voi lisääntyä, millä myös voi olla vaikutusta luontaiseen laidunkiertoon. Kaavaratkaisun pohjaksi ei nyt kysymyksessä olevalta osin ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin objektiivisesti arvioiden varmuudella todeta, että luontainen laidunkierto ei häiriinny eikä porojen aiheuttama syönti- tai tallausvaikutus Natura-alueella lisäänny palkimareitin mahdollisesti siirtyessä kaava-alueen rakentamisen myötä kulkemaan lisääntyvässä määrin tunturikoivikkoalueella. Näissä oloissa hallinto-oikeus katsoo, että Natura-arvioinnissa olisi tullut tarkemmin selvittää myös kaavan toteuttamisen mahdolliset vaikutukset porojen luontaiseen laidunkiertoon.

1.6.3. Kaavan vaikutukset Saanan luonnonsuojelualueen ja Mallan luonnonpuiston koskemattomuuteen

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen.

Luontodirektiivissä koskemattomuudella tarkoitetaan Natura-alueen eheyttä, jossa koko alueen ekologisen rakenteen ja toiminnan täytyy säilyä elinkelpoisena. Rakennetta ja toimintaa voidaan arvioida arvioimalla näitä kuvaavia biologisia muuttujia, kuten elinpiirejä, ruokailu- ja pesimäalueita, ravinne- ja hydrologisia suhteita, ekologisia prosesseja ja populaatioita. Vaikka vaikutukset eivät olisi mihinkään luontotyyppiin tai lajiin yksinään merkittävät, vähäiset tai kohtalaisen suuret vaikutukset moneen lajiin ja luontotyyppiin saattavat heikentää alueen ekologista rakennetta tai toimintaa merkittävästi. Vaikutusten ei tarvitse kohdistua suoraan arvokkaisiin luontotyyppeihin tai lajeihin ollakseen merkittäviä, vaan ne voivat kohdistua esimerkiksi tavanomaiseen tai tyypilliseen lajistoon, mikä voi myöhemmin vaikuttaa suojelun kohteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan säännös huomioon ottaen Natura-arviointiin tulee sisällyttää myös kokonais³arvio vaikutuksista.

ELY-keskuksen ja Metsähallituksen lausunnoista käy ilmi, että erityisesti Tunturi-Lapissa on selvitetty matkailurakentamisen välillisiä vaikutuksia ympäristön eläinpopulaatioihin. Populaatiomuutosten laajuus vaihtelee eliö³lajeittain. Rakennusten ja rakenteiden lähiympäristössä vaikutusalue on erityisesti nisäkäs-, lintu-, hyönteis- ja kasvilajistoon voimakkainta. Vaikutusalue ulottuu heikkenevänä ainakin 5 kilometrin etäisyydelle. Vaikutusten on arvioitu olevan eläinlajistoon erittäin voimakkaita alueella, jonka säde rakennuksesta tai rakenteesta on noin 2 kilometriä. Muutoksesta hyötyvät nisäkkäistä yleiset kulttuurilajit, kuten jotkin myyrä- ja päästäislajit, jänikset ja oravat. Ympäristöä tiheämpi saaliskanta houkuttelee paikalle ravintoketjun mukaisesti sitä ravinnokseen käyttäviä petoja eli kärppiä, lumikoita ja kettuja. Myös lintupopulaatiossa kulttuurisuosijat, kuten varis, harakka ja korppi, hyötyvät. Vastaavasti aremmat ja harvinaisemmat lajit väistävät etäämmälle.

Koko Saanan luonnonsuojelualue sijaitsee kaava-alueesta 2 kilometrin säteellä. Tutkimuksissa saatu tieto huomioon ottaen lyhyt etäisyys todennäköisesti vaikuttaa luonnonsuojelualueen eheyteen ja koskemattomuuteen eli alueen ekologisiin ominaisuuksiin ja toimintaan sekä niiden säilymiseen tulevaisuudessakin. Mallan luonnonpuistosta Pikku-Mallan alue sijaitsee myös 2 kilometrin etäisyydellä kaava-alueesta, joten vaikutukset voivat olla sen osalta saman suuntaisia kuin Saanan luonnonsuojelualueen osalta.

Natura-arvioinnissa on arvioitu kaavoituksen vaikutuksia luontodirektiivin liitteen II luontotyyppeihin ja lajeihin, lintudirektiivin liitteen I lajeihin sekä vaikutukset kuhunkin Natura-alueeseen kokonaisuutena. Saanan luonnonsuojelualueen ja Mallan luonnonpuiston osalta kaavoituksen vaikutusten Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin on kokonais³arvioinnissa katsottu syntyvän pääasiassa tallaus- ja kulutusvaikutuksista sekä eläimistöön kohdistuvien häiriövaikutusten kasvusta. Arvioinnissa ei käsitellä matkailurakentamisen edellä kuvattuja vaikutuksia Natura-alueiden ekologiseen rakenteeseen ja toimintaan kokonaisuutena. Natura-arvionnin perusteella ei siten voida arvioida, muuttuuko Saanan luonnonsuojelualueen ja osittain myös Mallan luonnonpuiston alueen ekologinen rakenne ja toiminta siten, että sillä olisi vaikutusta kyseisten Natura-alueiden suojelun kohteena oleviin luontotyyppeihin tai lajeihin.

1.6.4. Lieventävät toimenpiteet

Natura-arvioinnissa on todettu, että kaavoituksen seurauksena keskeiset ja voimakkaimmat vaikutukset ympäröiviin Natura-alueisiin syntyvät maaston kulumisen, tallausvaikutusten, erilaisten meluvaikutusten sekä jätevesikuormituksen lisääntymisestä. Nämä vaikutukset ovat kuitenkin myös kaikista kaavoituksen seurausvaikutuksista ehkä parhaiten ennustettavissa ja hallittavissa, ja niiden vaikutuksia voidaan ainakin jossain määrin lieventää.

Arvioinnin mukaan maaston kulumista ja tallausvaikutuksia voidaan pienentää muun muassa reittien rakenteiden hyvällä kunnossapidolla, matkailijoille suunnatulla opastuksella ja neuvonnalla sekä asettamalla tarvittaessa lisärajoituksia alueiden käyttöön ja siellä liikkumiseen. Moottorikelkkailusta aiheutuvia meluvaikutuksia voidaan lieventää parhaiten hyvällä reittisuunnittelulla, nopeusrajoituksilla ja tarvittaessa myös muilla rajoituksilla. Jätevesivaikutuksia voidaan lieventää ainoastaan tehostamalla puhdistamon toimintaa tai lisäämällä puhdistamon kapasiteettia. Tällöin ravinnekuormitus voidaan pitää tasolla, jolla järven tilaa heikentävät muutokset voidaan välttää. Jäteveden³puhdistamon toiminta on luvanvaraista ja lupaehtojen mukainen toiminta estää heikentävät vaikutukset vesistöalueelle myös tulevaisuudessa.

Saanan ja Mallan alueella kasvavan käytön vaikutuksia luontotyyppeihin ja lajeihin tulisi seurata säännöllisin väliajoin. Seurannan tulosten perusteella tehtäisiin tarvittaessa toimenpiteitä Natura-alueiden suojeluarvojen turvaamiseksi. Natura-arvioinnissa ei ole arvioitu, miten lieventävät toimenpiteet aiotaan toteuttaa, milloin ne toteutetaan, kuka niiden toteuttamisesta vastaa ja mikä on toimenpiteiden tehokkuus.

Valittaja on viitannut ELY-keskuksen lausuntoon ja vaatinut, että kaavoituksen vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden toteuttaminen tulee olla selvitettynä ennen kaavan hyväksymistä. Kunnanhallitus on lausunnossaan tältä osin todennut, että kunta on yhteistyössä Metsähallituksen luontopalveluiden kanssa tutkinut vuosien 2010–2011 aikana, miten Kilpisjärven kehittämistä ohjataan siten, että kasvavista matkailijamääristä ei aiheudu kestämätöntä kuormitusta arvokkaalle luonnolle tai maisemalle. Kilpisjärvi 2020 kehittämissuunnitelmassa osoitetaan Kilpisjärven kylän kehittäminen kokonaisuutena. Kehittämissuunnitelmalla esitettävien toimenpiteiden ohjaamiseksi laaditaan oikeusvaikutteinen yleiskaava. Näillä koko Kilpisjärven alueen käsittävillä toimenpiteillä turvataan Metsähallituksen ja Lapin ELY-keskuksen Natura-arvioinnista antamissa lausunnoissa esille tuomien kerrannaisvaikutusten hallinta. Kilpisjärven kylän kokonaisuudessa Saananjuuren pienialaisen asemakaavan käsittelyssä kerrannaisvaikutuksia ei voida riittävästi arvioida, joten arviointi on tehtävä kylää kokonaisuutena tarkastellen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomion ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä. Asemakaavamääräykset voivat muun ohessa koskea haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Saananjuuren asemakaavamääräysten mukaan asemakaavan ajanmukaisuus on arvioitava 6:n vuoden välein. Asemakaavassa ei ole määräyksiä rakentamisen toteuttamisesta vaiheittain huomioon ottaen lieventävien toimenpiteiden toteutuminen tai rakentamisen ajoittamisesta siten, että se voi alkaa vasta kaavan vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden tultua kokonaisuudessaan toteutetuksi. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ja luonnonsuojelulaissa kaavalle asetetut vaatimukset huomioon ottaen ennen asemakaavan hyväksymistä täytyy olla varmuus siitä, että tarvittavat kaavan vaikutuksia lieventävät toimenpiteet on riittävässä määrin toteutettu ennen kuin kaavan mukainen rakentaminen aloitetaan. Vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden toteuttajasta, ajankohdasta, rahoituksesta, toteuttamistavasta ja tehokkuudesta ei kuitenkaan ole ollut kaavaa hyväksyttäessä tarkempaa tietoa. Hallinto-oikeus katsoo, että arvioitaessa kaavan lainmukaisuutta sen hyväksymishetkellä vasta suunnittelu³vaiheessa olevilla lieventävillä toimenpiteillä ei ole asiassa merkitystä.

1.6.5. Yhteenveto ja johtopäätös

Natura-alueille kohdistuvien vaikutusten kannalta olennaista on se, kuinka paljon matkailijamäärät kasvavat kaavoituksen mukaisen rakentamisen toteutuessa. Saananjuuren asemakaava mahdollistaa alueen nykyisen rakennus³kannan lisäämisen lähes viisinkertaiseksi. Kasvuennuste on kuitenkin laadittu olettaen, että kaavan mahdollistamasta 500:sta uudesta vuodepaikasta toteutuu vain 75 prosenttia eli 350 vuodepaikkaa. Tämän vuoksi vaikutusten arviointi on siten puutteellinen, että siinä ei ole otettu huomioon kaikkea kaavan mahdollistamaa rakentamista loma-asuntoja ja matkailua palvelevan rakentamisen osalta.

Saanan alue on tärkeä porojen kesälaidunalue. Retkeilykeskuksen alueen ja Saanan kalliorinteen väliin jää koivikkokaista, jonka läpi laidunkierto on esitetty tapahtuvaksi. Kaavaratkaisun pohjaksi ei nyt kysymyksessä olevalta osin ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin objektiivisesti arvioiden varmuudella todeta, että luontainen laidunkierto ei häiriinny eikä porojen aiheuttama syönti- tai tallausvaikutus Natura-alueella lisäänny palkimareitin mahdollisesti siirtyessä kaava-alueen rakentamisen myötä kulkemaan tunturikoivikkoalueella. Edellytykset asian arvioimiselle tältä osin puuttuvat.

Natura-arvioinnissa on arvioitu kaavoituksen vaikutuksia luontodirektiivin liitteen II luontotyyppeihin ja lajeihin, lintudirektiivin liitteen I lajeihin sekä vaikutukset kuhunkin Natura-alueeseen kokonaisuutena. Saanan luonnon³suojelualueen ja Mallan luonnonpuiston osalta kaavoituksen vaikutusten Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin on kokonaisarvioinnissa katsottu syntyvän pääasiassa tallaus- ja kulutusvaikutuksista sekä eläimistöön kohdistuvien häiriövaikutusten kasvusta. Natura-alueen koskemattomuutta eli eheyttä koskeva arviointi on siten puutteellinen, että siinä ei käsitellä matkailurakentamisen vaikutuksia Natura-alueiden ekologiseen rakenteeseen ja toimintaan kokonaisuutena. Natura-arvionnin perusteella ei siten voida arvioida, muuttuuko Saanan luonnonsuojelualueen ja osittain myös Mallan luonnonpuiston alueen ekologinen rakenne ja toiminta siten, että sillä olisi vaikutusta kyseisten Natura-alueiden suojelun kohteena oleviin luontotyyppeihin tai lajeihin.

Kaava mahdollistaa huomattavan majoituspaikkojen lisäyksen. Nykyinen jätevedenpuhdistamon kapasiteetti riittää keskimäärin puhdistamaan kertyvän jätevesimäärän, mutta nykyiselläänkin puhdistamon kapasiteetti ylitetään noin viitenä päivänä vuodessa. Kaavan toteuttamisesta Tornion-Muonionjoen vesistöalueelle ja erityisesti paikallisesti Kilpisjärveen kohdistuvat heikentävät vaikutukset voidaan kuitenkin estää tehostamalla tai rakentamalla uutta puh³distamokapasiteettia. Kaavan tarkoitus ja kaavalle asetetut sisältövaatimukset huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa Kilpisjärveen kohdistuvan pilaantumisen estämiseksi olisi ollut tarpeen antaa kaavassa maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:ssä tarkoitettu määräys rakentamisen vaiheistamisesta jätevedenpuhdistamon kapasiteetti huomioon ottaen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ja luonnonsuojelulaissa kaavalle asetetut vaatimukset huomioon ottaen ennen asemakaavan hyväksymistä täytyy olla varmuus siitä, että tarvittavat kaavan vaikutuksia lieventävät toimenpiteet on riittävässä määrin toteutettu ennen kuin kaavan mukainen rakentaminen aloitetaan. Vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden toteuttajasta, ajankohdasta, rahoituksesta, toteuttamistavasta ja tehokkuudesta ei kuitenkaan ole ollut kaavaa hyväksyttäessä tarkempaa tietoa.

Myöskään hallinto-oikeuden käytettävissä olevissa asiakirjoissa ei ole tältä osin selvitystä asiasta. Asemakaavassa ei ole haitallisten ympäristövaikutusten estämiseksi tai rajoittamiseksi maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaisia määräyksiä rakentamisen toteuttamisesta vaiheittain huomioon ottaen lieventävien toimenpiteiden toteutuminen tai rakentamisen ajoittamisesta siten, että se voi alkaa vasta kaavan vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden tultua kokonaisuudessaan toteutetuksi. Hallinto-oikeus katsoo, että arvioitaessa kaavan lainmukaisuutta vasta suunnitteluvaiheessa olevilla lieventävillä toimenpiteillä ei ole asiassa merkitystä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kaavan vaikutuksia ei ole Saanan luonnonsuojelualueen ja Mallan luonnonpuiston osalta selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n sekä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Näissä oloissa edellytykset puuttuvat sen arvioimiselle, vaikuttaako kaavan toteuttaminen edellä mainittujen Natura-alueiden suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin sekä alueiden eheyteen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa. Valtuuston päätös on siten lainvastaisena kumottava.

2. Muut valitusperusteet

Kaava ei edellä mainituilla perusteilla täytä sille Natura 2000 -verkostoa koskevissa luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä sekä neuvoston direktiivissä 92/43/ETY (luontodirektiivi) asetettuja vaatimuksia ja on sen vuoksi lainvastaisena kumottava. Enemmän lausunnon antaminen muiden valitusperusteiden johdosta ei asian tässä vaiheessa ole tarpeen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 62 § 2 momentti

Kuntalaki 90 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Enontekiön kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen ja Enontekiön kunnanvaltuuston päätös asemakaavan hyväksymisestä saatetaan voimaan.

Kunnanhallitus on vaatimuksensa tueksi esittänyt seuraavaa:

Kilpisjärven Saananjuuren alueella on kaavoittamatonta yksityisten omistamaa maata. Asemakaava on laadittu palvelemaan alueen hallittua käyttöä ottamalla huomioon alueen erityisarvot.

Kunta on Saananjuuren alueen asemakaavoitusta varten teettänyt Natura-arvioinnin kaavan vaikutuksista hankkiakseen mahdollisimman kattavaa ja objektiivista selvitystä kaavan valmistelua ja päätöksentekoa varten siitä huolimatta, että ELY-keskus oli Natura-arvioinnin tarveharkinnan johtopäätöksenä katsonut, että arviointia ei tarvitse laatia. Natura-arvioinnin on laatinut Lapin Vesitutkimus Oy, joka on Suomen johtavia ympäristöalan konsultteja.

Asemakaavassa on otettu huomioon kaikki kaavan mahdollistama rakentaminen myös loma-asuntojen ja matkailua palvelevan rakentamisen osalta. Vaikutusten arviointi ei ole puutteellinen hallinto-oikeuden toteamalla tavalla. Hallinto-oikeus on selostaessaan matkailijamäärien ja vuodepaikkojen lukumäärän kasvua jättänyt huomiotta sen, että asemakaava-alueella on niin sanottuna hajarakentamisena jo toteutettua rakentamista. Rakentamistehokkuuden kasvun vertailutieto on hajarakentamisena toteutettu rakentaminen. Kaavoituksen tehokkuus toteutuu hajarakentamiseen nähden yleensä selvästi tehokkaampana kuin tässä asemakaavassa.

Asemakaavassa on määräys poikkeuksellisen lyhytaikaisesta ajanjaksosta, jolloin kaavan ajantasaisuus on arvioitava. Tällä kaavamääräyksellä on otettu huomioon alueen erityisluonteen seuranta ja varmistettu tarvittaessa toimenpiteisiin ryhtyminen. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon ajantasaisuuden arvioinnin lyhyttä ajanjaksoa eikä tämän ohella myöskään sitä, että tosiasiallinen rakentaminen useiden yksityisten maaomistajien omistamalla kaava-alueella toteutuu vain poikkeuksellisesti 100 prosenttisesti. Ensimmäisellä ajantasaisuusjaksolla, joka tässä olisi täyttynyt jo vuonna 2017, realistinen toteuma on enintään Natura-arvioinnissa esitetty määrä (75 prosenttia).

Asemakaavan Natura-arvioinnissa on objektiivisesti selvitetty kaavan toteuttamisen mahdolliset vaikutukset porojen luontaiseen laidunkiertoon. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut siitä, että kaavaratkaisussa ei olisi esitetty selvitystä, jonka perusteella voitaisiin objektiivisesti arvioiden varmuudella todeta porojen häiriötön luontainen laidunkierto ja että kaavaratkaisun pohjaksi ei olisi esitetty selvitystä siitä, että porojen aiheuttama syönti- tai tallausvaikutus Natura-alueella ei lisäänny palkimareitin mahdollisesti siirtyessä kaava-alueen rakentamisen myötä kulkemaan tunturikoivikkoalueella, ovat kestämättömiä ja virheellisiä. Hallinto-oikeus ei ota huomioon sitä, että asemakaava koskee aikaisemmin jo rakennettua yksityisen maanomistajan omistamaa aluetta, jolla sijaitsee rakennuspaikkojen ohella leirintäalue ja tiestöä. Alueella liikkuu jo nyt matkailijoita. Mikään objektiivinen seikka ei tue sellaista johtopäätöstä, että porojen laidunkierto tahi niiden syönti- tai tallausvaikutus muuttuisi saman alueen kaavoituksella ohjattavasta rakentamisesta johtuen huonompaan suuntaan. Kunnanvaltuuston hyväksymä kaavaratkaisu antaa päinvastoin yksityisen maanomistajan maa-aluetta Saananjuuren asemakaavan yläpuolisesta osasta porojen laidunkiertoon. Objektiivinen selvitys tukee siten johtopäätöstä siitä, että kaavaratkaisu parantaa porojen häiriötöntä laidunkiertoa nykytilaan nähden.

Natura-alueen koskemattomuutta eli eheyttä koskeva arviointi ei ole puutteellinen. Jo Natura-arvioinnin laatiminen sinällään tukee Natura- alueen koskemattomuutta selvityksenä ja kaavoitusta ohjaavana tekijänä. Hallinto-oikeus viittaa Tunturi-Lapissa tehtyihin selvityksiin. Kunnan käsityksen mukaan kaavoituksen ja Natura-arvion laatijat ovat ottaneet selvitykset huomioon johtopäätöksissään. Kyse on jo rakennetun alueen kaavoituksesta. Lisäksi kaavan lyhyt ajantasaisuusjakso mahdollistaa koskemattomuusedellytyksen varmistamisen myös jatkossa. Hallinto-oikeuden mainitsemat etäisyydet rakennuksista ympäristöön ovat nekin jo olemassa oleva asiantila, joten kaavoitus ei lähtökohtaisesti vaikuta olosuhteisiin heikentävästi.

Natura-alueen koskemattomuusedellytyksen samoin kuin muidenkin hallinto-oikeuden erikseen käsittelemien edellytysten toteutumisen osalta kaavamääräykset yksityisen maanomistajan maa-alueen rinnevaurion korjaamisesta ja yksityisen maanomistajan maa-alueen käyttämisestä porojen laidunkiertoon, osoittavat kaavoitusratkaisun todellista ja konkreettista pyrkimystä alueen kontrolloituun kehittämiseen.

Lieventävien toimenpiteiden osalta arvioinnissa on otettava huomioon kaavan ajantasaisuuden lyhyt tarkasteluväli. Arvioinnin taustalla on jo olemassa oleva tieto siitä, miten vaikutukset ovat ilmenneet kaava-alueella, joka on jo aiemmin rakennettua aluetta ja joka on jo vuosikymmenten ajan ollut matkailijoiden käytössä.

Hallinto-oikeuden kannanotto rakentamisen vaiheistamisesta suhteessa jätevesipuhdistamon kapasiteettiin ei ota huomioon vesihuoltolain säännöksiä. Hallinto-oikeuden edellyttämä kaavamääräys seikasta, joka on vesihuoltolaitoksen velvoitteena jo vesihuoltolain säännöksen perusteella, on kaavan hyväksymisen kannalta perusteeton. Tämä jätevesihuoltoon liittyvän perustelun lainvastaisuus ilmenee pikemminkin hallinto-oikeuden arvioinnissa kuin kaavan hyväksymistä koskevassa päätöksessä.

Kilpisjärvi 2020 kehittämissuunnitelman merkitys tulee nähdä kaavan lyhytjaksoista ajantasaisuusjaksoa tukevana. Suunnitteluvaiheessa olevat lieventävät toimenpiteet tukevat kaavaehdotuksessa esitettyjä tavoitteita. Lähtökohtana kaavoittajalla on koko ajan ollut arvokkaan, suojelualueisiin rajoittuvan maisema-alueen erityinen huomioiminen. Hallinto-oikeus on perusteettomasti pitänyt suunnitteluvaiheessa olevia lieventäviä toimenpiteitä merkityksettömänä. Näin arviointia ei tulisi tehdä. Jo rakennetun alueen kaavamääräykset ja lyhyt ajantasaisuusjakso sisältävät kaavan vaikutuksiin liittyviä lieventäviä toimenpiteitä. Enontekiön kunnan yhteistyössä Metsähallituksen ja Kilpisjärven asukkaiden kanssa aloittamilla toimenpiteillä matkailijoiden mahdollisten haittavaikutusten lieventämiseksi sekä kunnan ja Metsähallituksen yhteistyönä laatimalla Kilpisjärvi 2020 kehittämissuunnitelmalla on ohjeellinen tavoite Kilpisjärven alueen kehittämiseksi. Kunta on käynnistänyt yleiskaavan laatimisen alueelle tavoitteiden toteuttamiseksi oikeusvaikutteisesti. Nämä seikat luonnollisesti tukevat lyhyellä ajantasaisuusjaksolla asemakaavan vaikutuksia arvioitaessa.

Asemakaavan yksityiskohtaisilla kaavamääräyksillä kunta pyrkii toteuttamaan kunnan kehityksen edellyttämää kaavoitusta ja maankäytön ohjausta.

Enontekiön kunnanhallitus on valituksensa täydennyksessä viitannut seuraaviin Seitap Oy:n ja Lapin Vesitutkimus Oy:n vastineisiin hallinto-oikeuden päätöksen kohtien 1.6.1–1.6.4 osalta.

Seitap Oy:n vastineessa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Natura-arvioinnin perustaksi on määritetty asemakaavassa osoitettavan rakennusoikeuden 75 prosenttinen toteutuminen. Mainitun toteutumisasteen on arvioitu olevan suurin todennäköinen toteutumisaste useiden yksityisten omistamien tilojen muodostamalla kaava-alueella. Enontekiön kunta on halunnut varmistaa kaavaa kuvaavien ja sen ratkaisujen perusteena käytettyjen arvioiden pitävyyden määräämällä asemakaavan ajantasaisuuden arvioitavaksi kuuden vuoden kuluttua kaavan voimaan tulosta.

Asemakaavoituksesta on järjestetty saamelaiskäräjälain ja poronhoitolain 53 §:n mukaiset neuvottelut paliskunnan ja saamelaiskäräjien kanssa. Asemakaavan selostuksessa on kuvattu paliskunnan karttaesityksenä antamiin tietoihin perustuen poronhoidon kuvaus Saananjuuren alueella ja arvio kaavan vaikutuksista poron hoitoon ja porojen laidunkiertoon. Silti Rovaniemen hallinto-oikeus on esittänyt päätöksensä perustelussa, että kaavaratkaisun pohjaksi ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin objektiivisesti arvioiden varmuudella todeta, että luontainen laidunkierto ei häiriinny eikä porojen aiheuttama syönti- tai tallausvaikutus Natura-alueella lisäänny palkimareitin mahdollisesti siirtyessä kaava-alueen rakentamisen myötä kulkemaan tunturikoivikkoalueella. Kaavaselostuksen laidunkiertoa kuvaava karttaliite ja puheena olevan vastineen kartta osoittavat, että Saananjuuren asemakaava ei muuta porojen laidunkiertoa nykyisestään. Kaavalla ei osoiteta uusia kortteleita tai muutakaan rakentamista niin, että porojen luontainen laidunkierto Saanan ympäri häiriintyisi nykyisestään. Laidunkierron kapeimmalla kohdalla kaavan reunimmainen kortteli on rajattu niin, että siihen ei sisälly yhtään aikaisemmin muokkaamatonta maa-aluetta.

Vaikka asemakaavaa valmisteltaessa on huomattavasti tavanomaista asemakaavoitustyötä mittavammin selvitetty ja arvioitu kaavan vaikutuksia, Enontekiön kunta on kaavan erityisen lyhyellä ajantasaisuuden arviointijaksolla halunnut turvata,että asemakaavan kaikki mahdolliset haittavaikutukset voidaan havaita niin aikaisessa vaiheessa, että kaavan toteuttamisella ei vaaranneta valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisen maisema-alueen maisema-arvoja eikä alueen tai sen lähialueiden kiistatta arvokkaita luontoarvoja. Kunnan on kaavan ajantasaisuutta arvioidessaan otettava huomioon asemakaavan sisältövaatimukset ja kaavan vaikutukset ja ryhdyttävä tarvittaessa toimenpiteisiin kaavan muuttamiseksi niin, että havaitut puutteet korjataan.

Enontekiön kunta on yhteistyössä Metsähallituksen ja Kilpisjärven asukkaiden kanssa ryhtynyt toimenpiteisiin Kilpisjärven matkailijoiden alueen luonnolle, suojelualueille ja suojeluarvoille aiheuttamien haittavaikutusten lieventämiseksi. Kunnan ja metsähallituksen yhteistyönä laatimalla Kilpisjärvi 2020 kehittämissuunnitelmalla on sovittu ohjeellinen tavoite alueen kehittämisestä. Enontekiön kunta on käynnistänyt yleiskaavan laatimisen Kilpisjärven alueelle tavoitteena osoittaa sillä oikeusvaikutteisesti Kilpisjärvi 2020 kehittämissuunnitelmassa asetetut tavoitteet. Yleiskaava ja Metsähallituksen matkailua koordinoivat toimenpiteet (hoito- ja käyttösuunnitelma) ovat käytettävissä asemakaavan ajantasaisuutta aikanaan arvioitaessa.

Enontekiön kunnanvaltuusto on päättänyt, että Saananjuuren alue kuuluu Kilpisjärven vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen. Vesihuoltolain mukaisesti vesihuoltolaitos huolehtii toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti. Lainvoimaisen asemakaavankin alueelle rakennuslupaa myönnettäessä lupaa myöntävän viranomaisen tulee tarkistaa, että vesihuoltolaitos pystyy ottamaan vastaan rakennuksessa syntyvät jätevedet. Enontekiön kunnanvaltuustolla ei ollut Saananjuuren asemakaavaa hyväksyessään syytä epäillä vesihuoltolaitoksen kykyä huolehtia lain mukaisista velvoitteistaan.

Lapin Vesitutkimus Oy on vastineessaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Natura-arvioinnissa kävijämäärän laskelman lähtötietona on käytetty A:n tekemää selvitystä sekä siinä mainittua arviota Kilpisjärven kävijämäärän kasvusta. Kävijämäärän kasvuksi on Natura-arvioinnissa kuitenkin arvioitu A:n selvityksestä poiketen hieman suurempi, 1 prosentin vuosittainen kasvu. Perusteena tähän suurempaan kävijämäärän kasvuarvioon on ollut muun muassa Enontekiön kehittämisstrategiassa 2003–2008 mainitut pyrkimykset majoitusliikkeiden yöpymisvuorokausien lisäämiseen ja käyttöasteen kasvattamiseen sekä matkailun keskeinen asema alueen elinkeinona.

Kaava mahdollistaa 500 uuden vuodepaikan rakentamisen. Natura-arvioinnissa on esitetty oletettu kävijämäärien kasvu vuoteen 2025 saakka. Lisäksi kaavoituksen toteutuman oletetaan Natura-arvioinnissa olevan 75 prosenttia eli 350 vuodepaikkaa, joka käsittää ensi vaiheessa vuonna 2013 yhteensä 100 vuodepaikkaa ja tämän jälkeen tasaisesti 23 vuodepaikkaa vuosittain vuoteen 2025 saakka. Koska osa kaavan vaikutuksista on vaikeasti ennustavia, on kaavaehdotukseen otettu velvoite kaavan ajantasaisuuden arvioimisesta jo kuuden vuoden kuluttua kaavan voimaan tulosta. Jos tällöin kaavan ajantasaisuutta arvioitaessa voidaan nähdä, että kaavan toteuttamisen vaikutukset ovat sellaiset, että Natura-alueiden perusteena olevia suojeluarvoja ei voida turvata, kaava on todettava vanhentuneeksi ja sitä on muutettava.

Koska Natura-arvioinnissa esitetty vuosi 2025 perustuu siihen oletukseen, että kaava olisi hyväksymisen jälkeen 2011 tullut lainvoimaiseksi, olisi kuusi vuotta kaavan voimaantulosta, jolloin kaavan ajantasaisuus olisi ensimmäisen kerran arvioitu, täyttynyt jo vuonna 2017. Tähän aikarajaan mennessä 100 prosentin vuodepaikkojen toteutuma on erittäin epätodennäköinen. Käytännössä 75 prosentin toteutumakin olisi epätodennäköinen. Lisäksi kaavaselostuksen mukaan useiden yksityisten omistama kaava-alue toteutuu todella harvoin 100 prosenttisesti. Myös tarkasteluväli 2011–2025 on kohtuullisen lyhyt aikaväli, kun otetaan huomioon kaavoituksen mahdollistama uusien vuodepaikkojen määrä. Natura-arvioinnin tarkastelu 75 prosentin vuodepaikkojen toteutumisasteella antaa todellisemman kuvan ajanjaksosta vuoteen 2025 mennessä kuin tarkastelu 100 prosentin toteutumisasteella.

Natura-arvioinnissa esitettyjä arvioita Kilpisjärvellä kävijöiden vuosittaisista määristä voidaan pitää suuntaa antavina, koska matkailuun vaikuttavat monet vaikeasti ennustettavat tekijät kuten esimerkiksi markkinointi, erityyppisten matkailupalvelujen suosio eri aikoina tai vaikkapa maailmantalouden tilanne. Mikäli majoituspaikkojen käyttöasteet pysyvät nykyisellä tasolla ja tulevat majoituspalvelut houkuttelevat matkailijoita samalla tavoin kuin jo olemassa olevat majoitupalvelut, kävijämäärän kasvu noudattelee Natura-arvioinnissa esitetyn suuntaista kehitystä. Käytännössä kaavoitus (75 % vuodepaikkojen toteutuma) lisää vuosittaisia kävijämääriä keskipitkällä aikajaksolla noin 5 000 kävijällä ja sillä on todennäköisesti kerrannaisvaikutuksia pidemmällä aikajaksolla.

Natura-arvioinnissa on otettu huomioon, että kaavoitettava alue ei nykyiselläänkään ole rakentamaton, vaan alueella on olemassa ennestään muun muassa Metsäntutkimuslaitoksen, rajavartioston, tullin, Tielaitoksen ja Helsingin yliopiston biologisen aseman sekä Kilpisjärven retkeilykeskuksen rakennukset, ja alueen läpi kulkee Torniosta Kilpisjärvelle johtava valtatie 21. Porojen laiduntaminen Saanan ympärillä liikkuen on mahdollista myös kaavan mukaisen rakentamisen jälkeen. Käsivarren paliskunnan mukaan laidunkierto kulkee Kilpisjärven retkeilyalueen kautta. Kaavaselostuksessa todetaan, että yksityisaluetta olevan leirintäalueen läpi palkiminen ei voi nykyiselläänkään tapahtua muulloin kuin silloin, kun alueella on vain vähän leiriytyjiä. Natura-arvioinnissa on käsitelty porojen laidunnus- ja tallausvaikutuksia sekä ylilaidunnuksen aikaansaamia vaikutuksia ja otettu huomioon erityisesti herkät luontotyypit, kuten tunturikoivikot. Saamelaiskäräjien lausunnossa ja kaavaselostuksessa Saananjuuren rinteiden koivikot todetaan niin vaikeakulkuisiksi, etteivät porot pysty siellä palkimaan ja laiduntamaan. Porojen vaikutuksia tunturikoivikkoalueelle on käsitelty Natura-arvioinnissa asianmukaisesti.

Natura-arvioinnissa näkökulmana oli arvioida, aiheuttaako kaavan mukainen rakentaminen Natura-alueiden heikentymistä nykyisestä tilastaan, ei alkuperäisestä luonnontilastaan ennen nykyistä rakennuskantaa ja nykyistä alueen käyttöastetta. Natura-arviointi on toteutettu asiantuntija-arviona. Arvioinnissa on käytetty olettamusta, että vaikutukset kohdistuvat pääosin niille alueille, joihin vaikutukset nykyäänkin kohdistuvat.

Natura-arvioinnissa on myös käsitelty kaavoituksen vaikutuksia kuhunkin Natura-alueeseen kokonaisuutena. Natura-arvioinnissa muun muassa todetaan Saanan osalta, että kaavoitus ei arvioituine seurausvaikutuksineen heikennä merkittävästi Saanan Natura-alueen suojelun perusteena olevia luontotyyppejä tai lajeja. Kokonaisuutena tarkastellen alueelle ei arvioida kohdistuvan myöskään muutoksia, joilla olisi merkittävästi heikentäviä vaikutuksia alueeseen kokonaisuutena.

Natura-arvioinnissa kuvataan seikkaperäisesti tallaus- ja kulutusvaikutuksia kasvillisuuteen yleisesti. Arvioinnissa on esitetty vaikutusten mekanismeja sekä lajiston kestävyyttä ja kasvillisuuden toipumiskykyä, ottaen huomioon erityisesti tunturialueiden erityispiirteet. Myös Saanan ja Mallan erityispiirteitä käsitellään kattavasti. Arviointi sisältää tietoa liittyen matkailurakentamisen vaikutuksien arvioimiseen myös ajatellen Natura-alueiden ekologista rakennetta ja toimintaa kokonaisuutena. Koska Natura-alueet ovat SCI-alueita, koskee merkittävä osa laaditusta arvioinnista kaavan luontodirektiivin luontotyypeille ja liitteen II lajeille aikaansaamia vaikutuksia. Lisäksi Natura-alueilla esiintyvä huomionarvoinen lajisto on esitelty myös lintujen osalta. Lintuihin kohdistuviin vaikutuksiin tulee kiinnittää erityishuomiota silloin, kun kyseessä on SPA-alue. Natura-arvioinnissa on myös raportoitu arviointiin vaikuttavat ja arviointia vaikeuttavat epävarmuustekijät. Natura-arvioinnissa todetaan muun muassa, että laadulliseen vaikutusten arviointiin liittyy aina jonkin verran subjektiivisuutta, joka aiheuttaa arviointiin epävarmuutta.

Kaavan vaikutusten arvioiminen kaikkien Natura-alueilla esiintyvien luontotyyppien ja lajien osalta vastaavalla tavalla kuin arvioitaessa vaikutuksia luontodirektiivin luontotyyppien ja liitteen II lajien kohdalla, laajentaisi arviointia huomattavasti. Suomen ympäristökeskuksen ohjeistuksen mukaan (Söderman 2003) vaikutusten arviointia laadittaessa on myös pidettävä mielessä, että vaikutusten arviointi tehdään osallistumista ja päätöksentekoa varten eli arviointi ja sen tulokset tulee esittää tiiviisti, selkeästi ja havainnollisesti. Natura-arvioinnissa on käsitelty lajistoa laajemmin kuin vain vaaditusti Natura-tietolomakkeiden tietojen perusteella.

Alueella on jo nykyään rakennuskantaa, joka houkuttelee kulttuurilajeja, kuten jäniksiä, oravia ja joitakin myyrä- ja päästäislajeja sekä näitä ravinnokseen käyttäviä petoja eli kärppiä, lumikoita ja kettuja. Lintulajeista alueen nykyinen rakennuskanta houkuttelee kulttuurisuosijoina varista, harakkaa ja korppia. Kaavan mukainen rakentaminen tiivistää rakennuskantaa kasvattamatta juurikaan rakennetun alueen pinta-alaa. Nykyisin olemassa olevista rakennuksista ja rakenteista sekä kaavan mahdollistaman rakentamisen mukaisista rakennuksista ja rakenteista yhdessä syntyvä vaikutusalue pysyy pitkälti jo nykyisen vaikutusalueen mukaisessa laajuudessa kaavan mukaisen tiiviin rakentamisen johdosta.

Kaavan vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden tarkempi toteutussuunnitelma aikatauluineen sekä toteuttamisvastuineen tulee tehdä erillisenä Natura-arvioinnista. Natura-arvioinnin laatija voi enintään antaa suosituksia toteuttamisvastuun osalta. Natura-arvioinnissa on esitetty vaikutuksia lieventävinä toimenpiteinä vaikutusten hallintaa muun muassa retkeilyreittien ja virkistysalueiden hyvällä suunnittelulla. Toimenpiteiden tehokkuutta on Natura-arvioinnissa arvioitu yleisellä tasolla eri Natura-alueiden ja herkempien luontotyyppien ja lajiesiintymien suhteen.

Vaikutusten ehkäiseminen tulee kohdistaa olemassa olevien reittien ulkopuolelle ja myös jo olemassa oleville reiteille ja niistä erityisesti kulutukselle herkimmillä luontotyypeillä ja alueilla, joilla vaikutukset laajenevat esimerkiksi maastonmuotojen tai huonosti merkityn reitin vuoksi. Käytännössä vaikutuksia voidaan ehkäistä reittien erilaisten rakenteiden hyvällä kunnossapidolla. Natura-arvioinnin mukaan keskeinen vaikutusten hallinnan keino on myös alueelle tuleville matkailijoille eri muodoissa annettava opastus ja neuvonta, jolla voidaan ehkäistä suojelualueille kohdistuvia ei-toivottuja vaikutuksia. Natura-arvioinnissa ehdotetaan menetelmäksi myös lisärajoitusten asettamista Saanan ja Mallan käyttöön ja alueilla liikkumiseen. Tämän kaltaisilla rajoituksilla myös satunnaisvaikutuksia voidaan vähentää tarvittaessa varsin tehokkaasti.

Moottorikelkkailun meluvaikutuksia voidaan Natura-arvioinnissa esitetyn mukaisesti lieventää parhaiten hyvällä reittisuunnittelulla ja reiteille asetettavilla nopeusrajoituksilla ja tarvittaessa muilla kelkkailua koskevilla rajoituksilla. Kilpisjärven alueen moottorikelkkareittien virallistaminen toteutetaan alueella käynnistetyn kehittämissuunnitelman yhteydessä ja nämä lieventävät tekijät tulisi arvioinnin mukaan ottaa huomion Saanan ja Mallan Natura-alueille kohdistuvien vaikutusten lieventämiseksi.

Jätevesivaikutuksia voidaan lieventää ainoastaan tehostamalla puhdistamon toimintaa tai lisäämällä jätevesien puhdistamon puhdistuskapasiteettia. Nämä toimet kuuluvat käytännössä jätevesipuhdistamon toiminnan velvoitteisiin, mikäli puhdistamon lupaehtojen mukaista puhdistustulosta ei pystytä muutoin saavuttamaan.

Saanan Luonnon Ystävät - Luomus ry on selityksessään esittänyt muun ohella, että kaavan vaikutusalue on luonnoltaan harvinaisen arvokas. Muusta maankäytöstä johtuen sen kantokyky on jo nyt saavutettu eikä se siedä lisää kumuloituvaa rasitusta. On selvää, että vaikutusten arvioinnissa täytyy lähteä siitä, että kaava voi toteutua 100 prosenttisesti eikä vain 75 prosenttisesti.

Kaavan ongelmia ei voida kiertää viittaamalla kuuden vuoden päästä tehtävään kaavan ajanmukaisuuden arviointiin. Jos kaavoittaja olisi sitä mieltä, että kaavasta toteutuu lähiaikoina vain 75 prosenttia, miksi kaavaa ei mitoitettu alun perin sen mukaan? Lisäksi on otettava huomioon, että kaavan ajantasaisuuden arvioinnin tekee kunta itse. Tuon päätöksen laillisuutta eivät voi esimerkiksi järjestöt valvoa hakemalla päätökseen muutosta tuomioistuimessa.

Enontekiön kunnanhallitus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaavan vaikutusalue on luonnoltaan harvinainen, mikä on kaavaa laadittaessa ja siitä päätettäessä tiedostettu. Siksi kaavan perustaksi on tehty huomattavasti tavanomaista asemakaavoitusta perusteellisemmat selvitykset ja vaikutusten arviointi. Vaikutusten arvioinnin perusteella on voitu todeta, että kaavalla ei kaavaehdotuksen mukaisella mitoituksella ole sellaisia haitallisia vaikutuksia, että kaavaehdotusta ei voisi hyväksyä.

Kaavan vaikutusten arvioinnissa ei ole käytetty perusteena kaavan toteutumista 75 prosenttisesti. Kaavan vaikutusten arviointi on tehty asemakaavan sisältövaatimusten vaatimalla tavalla. Siihen ei viranomaisneuvotteluissakaan ole ollut huomautettavaa.

Kaavaselostukseen sisältyy Natura-arvioinnin tarveharkinta, jonka johtopäätöksenä oli, että kaavan johdosta ei ole tarpeen tehdä Natura-arviointia. Enontekiön kunta halusi siitä huolimatta kaavan vaikutuksia havainnollistaakseen teettää kaavan vaikutuksista Natura-arvioinnin. Natura-arvioinnin perustaksi on asetettu kaavan 75 prosenttinen toteutumisaste, mikä olisi erittäin korkea toteutumisaste. Vain kokonaan kuntien tai yhden toteuttavan tahon omistamilla asemakaava-alueilla saavutetaan 100 prosenttinen toteutumisaste.

Saananjuuren alueella yhdyskuntakehitys on siinä vaiheessa, että kunnalle oli syntynyt maankäyttö- ja rakennuslain mukaan velvoite laatia alueella asemakaava. Asemakaava on laadittu täyttämään maankäyttö- ja rakennuslain asemakaavalle asettamat sisältövaatimukset. Varmistaakseen asemakaavan toteutumisesta aiheutuvien vaikutusten riittävän nopean seurannan kunta on lisännyt kaavaan määräyksen siitä, että kaavan ajantasaisuus on arvioitava kuuden vuoden kuluttua kaavan voimaantulosta. Vaikka ajantasaisuuden arviointi on tarkoitettu ensi sijassa kaavan kohtuuttoman hidasta toteutumista seuraamaan, ympäristövaliokunta on kyseistä lainkohtaa käsitellessään korostanut että vanhentuneeseen kaavaan perustunut rakentaminen on saattanut merkitä asukkaille yllättäviä ympäristömuutoksia. Myös korvaamattomia ympäristöarvoja on saatettu menettää. Asemakaavan hyväksymisestä päättäminen, samoin kuin asemakaavan ajantasaisuuden seuranta, onkin asetettu kunnan velvoitteeksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos saman lain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Kysymyksessä oleva asemakaava-alue sijaitsee Kilpisjärven ja Saana-tunturin välisellä alueella. Kaava-alueen pinta-ala on yhteensä 65,5 hehtaaria, josta maa-aluetta on noin 50 hehtaaria. Kaava-alueeseen sisältyy Kilpisjärven rantaviivaa noin 1,5 kilometriä. Kaava-alueen kautta kulkee valtatie 21. Kilpisjärven kylän keskusta sijaitsee kaava-alueen eteläpuolella noin viiden kilometrin etäisyydellä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaava-alueella sijaitsee omakotitalo, retkeilykeskus, asuntovaunualueita, matkamuistomyymälä sekä eräitä valtion laitosten rakennuksia. Alueella olemassa oleva rakennuskanta on kerrosalaltaan yhteensä noin 8 000 neliömetriä.

Kaava-alueeseen kuuluva Kilpisjärven vesialue sisältyy Natura-kohteeseen FI1301912, Tornionjoen-Muonionjoen vesistöalue. Kaava-alue rajautuu osaksi Natura-kohteeseen FI1300112, Saanan luonnonsuojelualue. Kaava-alueen läheisyydessä on Natura-kohde FI1300102, Malla ja hiukan kauempana Ruotsin puolella oleva Natura-kohde SE820620, Pältsä.

Kaava-asiakirjojen mukaan asemakaavan tavoitteena on muodostaa Kilpisjärven pohjoispäähän mittava matkailupalvelujen keskus.

Asemakaavassa on osoitettu rakennusoikeutta 37 200 kerrosalaneliömetriä. Kaavan mahdollistama rakennusoikeuden lisäys alueella on siten 29 200 kerrosneliömetriä. Kaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta on osoitettu asumiseen (A) 1 300 kerrosneliömetriä, loma-asumiseen (RA) 3 250 kerrosneliömetriä ja matkailuun (RM, RM-1) 21 400 kerrosneliömetriä. Näiden ja muuhun rakentamiseen osoitettujen korttelialueiden (A, R, Y, P, E) pinta-ala on yhteensä noin 20 hehtaaria.

Hallinto-oikeus on Saanan Luonnon Ystävät – Luomus ry:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen asemakaavan hyväksymisestä. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan kunnanvaltuuston päätös on lainvastainen, koska asemakaava ei täytä sille Natura 2000 -verkostoa koskevissa luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä sekä luontodirektiivissä asetettuja vaatimuksia siltä osin kuin kysymys on kaavan vaikutusten selvittämisestä Natura-kohteiden Saanan luonnonsuojelualue ja Malla osalta. Hallinto-oikeus on katsonut, että näissä oloissa edellytykset puuttuvat sen arvioimiselle, vaikuttaako kaavan toteuttaminen edellä mainittujen Natura-alueiden suojeluperusteena oleviin luontotyyppeihin ja lajeihin sekä alueiden eheyteen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien kanssa. Hallinto-oikeus on päätöksessään vielä todennut, että enemmän lausunnon antaminen yhdistyksen muiden valitusperusteiden osalta ei tässä vaiheessa ole ollut tarpeen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Enontekiön kunnanhallituksen valituksesta otettava kantaa siihen, voidaanko kaavahankkeen johdosta tehtyä Natura-arviointia sitä koskeva lausuntomenettely mukaan lukien pitää riittävänä selvityksenä siitä, että kaavahanke ei merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi kohteet Saanan luonnonsuojelualue ja Malla on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Samalla on kunnanhallituksen valituksen johdosta otettava kantaa siihen, onko asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia koskevalla kaavamääräyksellä merkitystä arvioitaessa kaavahankkeen vaikutuksia ja tähän nähden myös selvitysten riittävyyttä.

Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia koskevan kaavamääräyksen merkitys

Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n 1 momentin mukaan kunnan tulee seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n 2 momentin mukaan sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka merkittävältä osalta on edelleen toteuttamatta, rakennuslupaa ei saa myöntää sellaisen uuden rakennuksen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden. Arviointi ei kuitenkaan ole tarpeen, jos kaavan ajanmukaisuus on arvioitu viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana. Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi voidaan samalla kertaa suorittaa alueella, joka muodostaa arvioinnin kannalta tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Kunnan päätökseen, jolla asemakaavan on todettu olevan ajanmukainen, ei saa valittamalla hakea muutosta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n 3 momentin mukaan 2 momentissa säädettyä 13 vuoden määräaikaa voidaan erityisestä syystä asemakaavassa lyhentää tai pidentää. Määräaika ei kuitenkaan saa olla lyhyempi kuin viisi vuotta eikä pitempi kuin 20 vuotta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 61 §:n mukaan, jos asemakaava arvioinnissa todetaan vanhentuneeksi, rakennuslupaa ei voida myöntää ennen asemakaavan muuttamista. Kunnan päätöksestä, jolla asemakaava todetaan vanhentuneeksi, tulee voimaan 53 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan muuttamista varten.

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998 vp) on maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

"Edellä 51 §:ään ehdotettu säännös jo edellyttää, että kunta pitää asemakaavaa ajan tasalla. Tämän yleisen velvollisuuden täydennykseksi esitetään lakiin otettavaksi erityissäännös asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista. Tarkoituksena on toisaalta edistää asemakaavojen toteuttamista ja toisaalta luoda järjestelmä, jolla vältetään jo pitkään voimassa olleiden kaavojen toteuttamiseen usein liittynyt epäselvyys. Asemakaavan ajanmukaisuutta on tarkasteltava ottaen huomioon kaavalle asetettavat sisältövaatimukset.

Erityissäännös edellyttäisi ensinnäkin kunnalta asemakaavojen ajanmukaisuuden seuraamista ja tarvittaessa toimenpiteisiin ryhtymistä vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Tämä vastaa rakennuslakiin jo sisältyvää säännöstä.

Lisäksi ehdotetaan luotavaksi erityinen menettely sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka edelleen on merkittävältä osalta toteuttamatta. Tällaisen asemakaavan alueella ei rakennuslupaa saisi myöntää sellaisen uuden rakennuksen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden. Arviointi ei kuitenkaan olisi tarpeen, jos kaavan ajanmukaisuus on arvioitu viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana.

Toteuttamatta olevan osan merkittävyyttä samoin kuin lupahakemuksessa tarkoitetun rakennuksen merkittävyyttä on arvioitava alueiden käyttöön tai ympäristökuvaan liittyvien näkökohtien ja vaikutusten kannalta. Arvioinnin kohteeksi tulisi vain sellainen määräajan voimassa ollut kaava, josta toteuttamatta oleva osa on määrällisesti merkittävä (esimerkiksi yli puolet rakennusoikeudesta) tai muutoin vaikutukseltaan alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta merkittävä."

Edelleen hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että lähtökohtana on, että kysymys asemakaavan ajanmukaisuudesta kuuluu kunnan harkittavaksi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että päätökseen, jolla kunta on todennut asemakaavan olevan ajanmukainen, ei saisi valittamalla hakea muutosta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:ssä tarkoitettu ajantasaisuuden arviointi ei koske tilanteita, joissa kaava on jo merkittävältä osalta toteutunut. Kaavaa ei myöskään tällaisessa tilanteessa voida pitää säännöksessä tarkoitetulla tavalla vanhentuneena yksinomaan sen vuoksi, että kaavan mukaisella rakennushankkeella olisi alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon, että kunnan päätökseen, jolla asemakaavan on todettu olevan ajanmukainen, ei saa valittamalla hakea muutosta, kaavamääräyksellä, jonka mukaan asemakaavan ajantasaisuus on arvioitava kuuden vuoden kuluttua asemakaavan voimaantulosta, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa sitä, ovatko selvitykset kaavan vaikutusten arvioimiseksi riittäviä.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Edellä lausuttu huomioon ottaen ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut kaavahankkeen Natura-kohteisiin Sallan luonnonsuojelualue ja Malla kohdistuvien vaikutusten selvittämisen riittämättömyydestä, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.