Muu päätös 2029/2014

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Meidän Turku – Vårt Åbo ry

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 5.4.2013 nro 13/0074/1

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupungin kiinteistöliikelaitoksen johtokunta on 23.5.2012 (§ 240) hyväksynyt kauppatorin maanalaisen pysäköintilaitoksen esisopimuksen.

Kiinteistöliikelaitoksen päätökseen liittyvän tiivistelmän mukaan kauppatorin alueen asemakaavanmuutosehdotuksessa 11/2011 osoitetaan mahdollisuus maanalaisen pysäköintilaitoksen rakentamiseen kauppatorin alle. Kiinteistöliikelaitos, Turun kaupungin maanomistajan roolissa, ja Turun Toriparkki Oy pysäköintilaitoksen mahdollisena toteuttajana ovat neuvotelleet maanalaisen pysäköintilaitoksen rakentamisen pääperiaatteista. Pääperiaatteet on kirjattu esisopimukseksi, jonka tarkoituksena on selkeyttää vastuunjakoa ja toimintaperiaatteita, mikäli kauppatorin alle päätetään sijoittaa pysäköintilaitos ja sen toteuttajatahona on Turun Toriparkki Oy. Kaupunki ei esisopimuksella sitoudu luovuttamaan maanalaista tilaa yhtiölle, mutta esisopimus velvoittaa kaupungin neuvottelemaan maanvuokrasopimuksesta yhtiön kanssa. Edelleen tiivistelmässä on todettu, että mahdollisen maanalaisen pysäköintilaitoksen toteuttamistavasta, maanvuokrasopimusehdoista ja alueen luovuttamisesta kaupunki tulee tekemään erillisen päätöksen.

Turun kaupunginhallitus on 28.5.2012 (§ 271) päättänyt ottaa käsiteltäväkseen edellä mainitun kiinteistöliikelaitoksen päätöksen 23.5.2012 (§ 240).

Osa kaupunginvaltuutetuista on 29.5.2012 kaupunginvaltuuston puheenjohtajalle osoittamallaan kirjelmällä pyytänyt valtuuston kutsumista kiireellisesti koolle käsittelemään muun ohella kiinteistöliikelaitoksen johtokunnan 23.5.2012 (§ 240) hyväksymää kauppatorin maanalaisen pysäköintilaitoksen esisopimusta, jota koskevaan johtokunnan päätökseen kaupunginhallitus oli 28.5.2012 (§ 271) päättänyt käyttää otto-oikeuttaan.

Turun kaupunginhallitus on 4.6.2012 (§ 295) päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto päättää kumota kiinteistöliikelaitoksen johtokunnan päätöksen ja sen mukaisen Turun Toriparkki Oy:n ja Turun kaupungin välisen esisopimuksen.

Turun kaupunginvaltuusto on 18.6.2012 (§ 119) päättänyt pysyttää kiinteistöliikelaitoksen johtokunnan päätöksen hyväksyä ja allekirjoittaa päätöksen liitteenä oleva kauppatorin maanalaista pysäköintilaitosta koskeva esisopimus eli valtuusto on omalta osaltaan päättänyt hyväksyä kiinteistölaitoksen neuvotteleman esisopimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt Meidän Turku – Vårt Åbo ry:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä 18.6.2012 (§ 119).

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

(---)

Esisopimuksen sisältö ja muu asiassa saatu selvitys

Turun kaupunginvaltuusto on 18.6.2012 hyväksynyt kaupungin ja Turun Toriparkki Oy -nimisen yhtiön välisen esisopimuksen. Turun Toriparkki Oy on vuonna 2006 perustettu yhtiö, jonka toimialana on omistaa ja hallita autopaikoitusrakennuksia sekä niihin liittyviä tiloja ja kulkuväyliä sekä harjoittaa pysäköintitoimintaa joko omaan lukuun tai luovuttamalla pysäköinnin operointi ulkopuolisen yrityksen hoidettavaksi.

Esisopimuksen mukaan tarkoituksena on edistää Turun keskustan kaupallista elinvoimaisuutta, kehittää keskustan liikenteellistä saavutettavuutta ja lisätä alueen viihtyvyyttä sekä keskustassa asuville että siellä asioiville. Esisopimuksen tarkoituksena on kirjata pääperiaatteet, joita tullaan noudattamaan kaupungin ja yhtiön välillä, mikäli kauppatorin alueelle päätetään toteuttaa maanalainen pysäköintilaitos ja yhtiö saa sen toteutettavakseen. Esisopimuksen mukaan pääperiaatteet tullaan tuolloin soveltuvin osin sisällyttämään kauppatorin pysäköintilaitosta koskevaan maanvuokrasopimukseen ja sopijapuolten välisiin muihin sopimuksiin. Sopimuksen mukaan sopijapuolet sitoutuvat käymään jatkoneuvotteluja torialueen uudistamiseksi sopimuksessa mainittujen periaatteiden mukaisesti sekä edistämään omalta osaltaan Turun keskustan kehittämistä kaupallisena ja alueen viihtyvyyttä parantavana vetovoimatekijänä, mikäli asemakaavaehdotus hyväksytään kaupunginvaltuustossa.

Esisopimuksen mukaan sopijapuolten yhteisenä tavoitteena on, että Kauppatorin yleissuunnitelmassa torin pinnalle osoitetut rakennukset oheistiloineen toteutetaan yhteishankkeena pysäköintilaitoksen rakentamisen kanssa. Rakennusten omistussuhteista ja mahdollisesta vuokraamisesta sovitaan erillisillä sopimuksilla ottaen huomioon voimassa oleva kilpailulainsäädäntö ja erityisesti laki julkisista hankinnoista.

Turun Toriparkki Oy:n hallinto-oikeudelle toimittaman osakasluettelon mukaan yhtiön osakkaita ovat 18.6.2012 olleet muun ohella TOK, TOP, Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Tapiola, Liedon Säästöpankki, Salmela-Yhtiöt Oy, TS-Yhtymä Oy ja Varsinais-Suomen Lähivakuutus Oy. Kukin näistä omistaa 16 Turun Toriparkki Oy:n osaketta, mikä vastaa noin 5,2 prosenttia/osakas liikkeellä olevien osakkeiden kokonaismäärästä.

Kaupunginvaltuusto on 18.6.2012, eli samana päivänä kun esisopimus on hyväksytty, hyväksynyt Kauppatorin asemakaavan muutoksen, jolla muodostuu katu-, tori- ja maanalaista aluetta.

Menettely

Esteellisyys asian valmistelussa

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä kuin valtuustossa, häneen sovelletaan, mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa. Lain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen muun ohella silloin, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Virkamies on esteellinen säännöksen 7 kohdan mukaan, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) on todettu, ettei kyseinen säännös muutu sisällöltään tuolloin voimassa olleeseen hallintomenettelylakiin nähden, joten hallintolain esitöissä ei ole asiasta tarkemmin lausuttu. Esteellisyyttä ratkaistaessa on siten tulkinnassa otettava huomioon hallintomenettelylakia koskeva hallituksen esitys (HE 26/1997 vp), jossa todetaan, että esteellisyys voi syntyä minkä tahansa yhteisön, säätiön tai liikelaitoksen johtamiseen tavalla tai toisella osallistuvan toimielimen jäsenyydestä. Arvioitaessa luottamushenkilöiden tai virkamiesten esteellisyyttä asiassa on siten kiinnitettävä huomioita sekä siihen, onko tehdystä päätöksestä odotettavissa yhteisölle etua tai haittaa että siihen, onko henkilön katsottava olevan tuossa yhteisössä johtavassa asemassa.

Asian käsittelyyn Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa 23.5.2012 on osallistunut TOP:n hallintoneuvoston jäsen A. TOP ei ole esisopimuksen osapuoli, eikä TOP siten ole asiassa asianosainen. TOP ja muut Turun Toriparkki Oy:n osakkaina olevat yhteisöt ja yksityishenkilöt ovat perustaneet Turun Toriparkki Oy:n kauppatorille suunnitellun niin sanotun toriparkin toteuttamista varten. Ottaen huomioon TOP:n omistusosuuden Turun Toriparkki Oy:stä sekä esisopimuksen ehdot ja oikeudellisen luonteen kaupungin ja Turun Toriparkki Oy:n välisten mahdollisten tulevien sopimusten esisopimuksena, tuon esisopimuksen hyväksymisestä ei ole odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa TOP:lle. A ei ole siten ollut Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa 23.5.2012 esteellinen.

Osuuskauppalain ja osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annetun lain mukaan edustajistot käyttävät jäsentensä päättämisvaltaa ja niiden tehtävistä voidaan tarkemmin määrätä yhteisöjen säännöissä. TOK:n ja TOP:n sääntöjen mukaan edustajistot kokoontuvan säännönmukaisesti kahdesti vuodessa ja niiden tehtävänä on muun ohella valita hallintoneuvosto, päättää tuloslaskelman ja taseen vahvistamisesta sekä vastuuvapauden myöntämisestä hallitukselle. Edustajistot eivät kuulu TOK:n ja TOP:n hallintoelimiin eivätkä ne tee liiketoimintaan liittyviä päätöksiä. Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Tapiolan neuvottelukunta on ainoastaan hallintoa täydentävä vuorovaikutuskanava. Mainitut toimielimet eivät siten ole sellaisia hallitukseen tai hallintoneuvostoon rinnastettavia toimielimiä, joita hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetaan. Myöskään noihin yhteisöihin liittyvällä asiakasomistajuudella ei ole asiassa merkitystä. TOP:n tai TOK:n edustajistojen jäsenet B, C, D, E, F ja G sekä Tapiolan Lounais-Suomen neuvottelukunnan jäsen H eivät ole siten olleet tämän vuoksi Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa 23.5.2012 tai kaupunginhallituksessa 4.6.2012 esteellisiä.

I:n ja A:n väitettyä esteellisyyttä Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa sekä J:n ja K:n ja osin F:n ja H:n väitettyä esteellisyyttä kaupunginhallituksessa on arvioitava hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen perusteella.

Turun kauppakamari kehittää toiminta-alueensa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä sekä hoitaa sille säädettyjä ja määrättyjä julkisia tehtäviä. Esisopimusta koskevan asian ratkaisemisesta ei ole odotettavissa Turun kauppakamarille mitään erityistä hyötyä tai haittaa. Luottamus kaupunginjohtaja K:n puolueettomuuteen ei ole vaarantunut sen vuoksi, että hän on hallituksen jäsen kauppakamarissa, joka on antanut kaupungille kaavamuutoksesta myönteisen lausunnon. Kun esisopimusta koskevan asian ratkaisemisesta ei ole odotettavissa yksittäisille Turun Toriparkki Oy:n osakkaille erityistä hyötyä tai haittaa, luottamus myöskään J:n puolueettomuuteen ei ole vaarantunut sillä perusteella, että hän on mahdollisesti saanut Turun Toriparkki Oy:n osakkaina olevilta tahoilta vaalirahoitusta tai hänellä on läheiset ystävyyssuhteet yhtiön osakastahoihin. Luottamus myöskään I:n, A:n, F:n tai H:n puolueettomuuteen ei ole valituksessa esitettyjen syiden johdosta vaarantunut.

Esisopimuksen käsittelyyn Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa tai kaupunginhallituksessa ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä.

Esteellisyys valtuustossa

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

Meidän Turku – Vårt Åbo ry:n valituksessa on esitetty, että asian käsittelyyn valtuustossa on esteellisenä osallistunut 29 valtuutettua.

Esisopimuksen osapuolia ovat kaupunki ja Turun Toriparkki Oy. Esisopimuksen hyväksymisellä ei ole välittömiä vaikutuksia kenenkään valituksessa nimetyn valtuutetun tai heidän laissa tarkoitettujen läheistensä asemaan. Valtuuston päätös hyväksyä esisopimus ei siten koske ketään esteelliseksi väitettyä valtuutettua tai laissa tarkoitettua läheistä henkilökohtaisesti, vaikka lukuisilla valtuutetuilla tai heidän läheisillään on sidonnaisuuksia Turun Toriparkki Oy:n osakkaina olevissa yhteisöissä. Näissä oloissa myöskään valtuutetut, jotka mahdollisesti ovat saaneet Turun Toriparkki Oy:n osakkaina olevilta tahoilta vaalirahoitusta tai joilla muuten on läheiset ystävyyssuhteet osakastahoihin, eivät ole olleet esteellisiä osallistumaan esisopimusta koskevan asian käsittelyyn valtuustossa.

Päätöksen sisällön lainmukaisuus

Kuntalain mukaan valituksen saa tehdä paitsi sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, myös sillä perusteella, että päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Kunta päättää itsehallintoonsa perustuvan harkintavallan nojalla yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemisestä. Kunnan on pyrittävä edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kunnan toimielimen harkintavaltaa rajoittavat hallinnon oikeusperiaatteet.

(---)

Esisopimuksessa on kysymys yksityisoikeudellisesta sopimuksesta, jonka sisältövaatimuksista ei ole laissa säädetty. Kaupunginvaltuusto on voinut päättää, hyväksyykö se Turun Toriparkki Oy:n kanssa tehdyn esisopimuksen niistä pääperiaatteista, joita tullaan noudattamaan, mikäli jatkosopimuksia kaupungin ja yhtiön välillä tullaan tekemään. Asiassa ei ole ilmennyt, että kaupungin päätös hyväksyä esisopimus olisi perustunut epäasiallisiin syihin. Ottaen huomioon, että esisopimus ei estä neuvotteluja mahdollisten muiden hankkeen toteuttajatahojen kanssa, päätös ei loukkaa yhdenvertaisen tai tasapuolisen kohtelun vaatimusta tai objektiviteettiperiaatetta. Kaupunginvaltuusto ei ole päättäessään sopimuksen hyväksymisestä käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen, kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä, eikä se siten ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös hyväksyä esisopimus ei ole myöskään kuntalaissa tarkoitetulla tavalla kaupungin edun vastainen.

Yhteenveto

Kaupunginvaltuusto on voinut harkintansa mukaan päättää hyväksyä päätöksen liitteenä olevan kauppatorin maanalaista pysäköintilaitosta koskevan esisopimuksen. Valtuusto ei ole käyttänyt väärin harkintavaltaansa ja siten ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Päätös ei ole muutenkaan valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeus ei voi kunnallisvalituksen johdosta tutkia, onko valtuuston päätös tarkoituksenmukainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 1 §, 52 § 1 ja 2 momentti, 53 § ja 90 § 2 ja 3 momentti

Hallintolaki 27 § ja 28 § 1 momentti 5 ja 7 kohta

Osuuskuntalaki 4 luku 27 § ja 5 luku 1, 4 ja 12 §

Laki osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista 1 luku 1 § ja 4 luku

Turun osuuskaupan säännöt 11 § ja 12 §

Turun seudun osuuspankin säännöt 12 § ja 15 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Meidän Turku – Vårt Åbo ry on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Turun kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Yhdistys on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Esteellisyys

Hallinto-oikeuden päätöksessä on katsottu, että Turun Toriparkki Oy:n ja Turun kaupungin välisellä esisopimuksella ei olisi sellaista merkitystä, että sidonnaisuus yhtiön osakkaisiin voisi aiheuttaa esteellisyyden.

Esisopimus on juridinen sopimus, joka on laadittu tahdonilmaisuna. Se ei siten voi olla yhdentekevä arvioitaessa Turun Toriparkki Oy:n ja osakkaiden asemaa suhteessa Turun kaupunkiin ja kaupungin luottamushenkilöihin. Väliorganisaatiota eli bulvaania käyttämällä ei voida välttää esteellisyyssäännöksien soveltamista.

Sopimuksen hyväksymisestä kaupungin puolesta on päättänyt kaupungin ylin päättävä elin eli kaupunginvaltuusto. Kaupunginvaltuuston pöytäkirjan 18.6.2013 (§ 119) esittelyteksti sisältää selvän viestin siitä, että jos toriparkkia ryhdytään rakentamaan, Turun Toriparkki Oy vastaa toriparkin kustannuksista ja Turun kaupunki kauppatorin yleissuunnittelusta.

Turun Toriparkki Oy:n osakkaat, jotka ovat torin ympäristön kiinteistönomistajia, ovat alusta alkaen olleet pyytämässä niin sanottua toriparkkiasemakaavaa. Turun kaupunki ei ole myöskään laatinut minkään muun tahon kanssa Turun kauppatorin alaiseen paikoituslaitokseen liittyviä aiesopimuksia tai esisopimuksia. Esisopimus on itse asiassa jatkoa vuoden 2005 aiesopimukselle.

Jo Turun Toriparkki Oy:n perustaminen vuonna 2006 osoittaa, että yhtiön kaikki osakkaat ovat katsoneet, että torinalaisen pysäköintilaitoksen toteuttamisesta on heille erityistä hyötyä. Turun Toriparkki Oy:n osakkailla on kauppatoriin välittömästi rajautuvilla tonteilla merkittäviä kiinteistöjen omistuksia, vuokrasuhteita tai merkittävää liiketoimintaa. Turun kaupungin kanssa solmittu esisopimus antaa Turun Toriparkki Oy:lle selvän etuoikeuden toriparkin toteuttamiseen sekä rajoittaa merkittävästi sen eduksi sopimuksesta koituvia vastuita. Osakkaiden omistusosuuksista ei voida päätellä suoraan niiden saaman hyödyn määrää. Tämän vuoksi sidonnaisuudet yhtiön osakkaina oleviin tahoihin aiheuttavat esteellisyyden.

Hallinto-oikeuden tulkinta Turun Toriparkki Oy:n osakkaina olevien yhtiöiden hallintoneuvoston jäsenten esteellisyydestä on virheellinen.

Esteellisyyttä on arvioitava myös hallintolain 28 §:n 7 kohdan yleislausekkeen perusteella. Hallinto-oikeus ei ole ottanut tähän kantaa.

Hallituksen esityksestä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) ilmenee, että mainitun yleislausekkeen pohjalta jäävät tapauskohtaisesti arvioitavaksi ne tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus samoin kuin virkamiehen puolueettomuuden vaarantuminen esimiehen esteellisyyden vuoksi.

Turun Toriparkki Oy:n osakkaat tarjoavat luottamushenkilöille ja virkamiehille etuisuuksia alennettuina hintoina palveluista ja myyntituotteista sekä edullisina luottoina. Lisäksi osakkaat ovat rahoittaneet puolueita. Sidonnaisuudet ovat vaikuttaneet luottamushenkilöiden äänestyskäyttäytymiseen. Kaupunginvaltuutetut muodostavat kollektiivisesti esteellisen ryhmän. Hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyn mukaisesti myös muun muassa kaupunginhallituksen jäsen J:n läheiset suhteet Turun Toriparkki Oy:n osakastahoihin aiheuttavat esteellisyyden.

Muu lainvastaisuus

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa esisopimuksen epäedullisuuteen Turun kaupungin ja turkulaisten veronmaksajien kannalta. Toriparkkiyhtiö ei esisopimuksen mukaan vastaa vahingoista, joita voi pitkällä aikavälillä nousta esiin. Tosiasiallisia maaperäolosuhteista aiheutuvia riskitekijöitä ei esisopimuksessa ole otettu huomioon, ja vastuukysymykset ovat jääneet avoimiksi.

Koska kaupunki tosiasiassa on neuvotellut asiasta vain toriympäristön kiinteistönomistajien ja Turun Toriparkki Oy:n edustajien ja osakkaiden kanssa ja kun niin sanottu keskustan liikenne- ja paikoitusratkaisu ei pohjaudu tarkasteluun yleiskaavan pohjalta eli yleiseen etuun, vaan toriympäristön kiinteistönomistajien haluun saada parkki- ja maanalaista liikerakentamista naapuriin, kaupungin maalle, menettely on yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Menettelyllä on taattu se, että millään muulla taholla ei ole intressiä toriparkkikaavaan ja siihen liittyviin sopimuksiin.

Esisopimus ja asemakaavapäätös liittyvät yhteen. Hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen on tullut ilmi, että toisin kuin asian esittelytekstissä on valtuuston päätöksessä 18.6.2012 todettu kaupungin johdossa on koko ajan suunniteltu Turun kaupungin osallistumista toriparkkirakentamiseen siten kuin keskeiset toriparkkiyhtiötä ajaneet osakkaat jo aiesopimuksessa ilmaisivat. Toriparkkiyhtiöön sidonnaiset virkamiehet ja luottamushenkilöt ovat siten valmiita ottamaan turkulaisten veronmaksajien vastuulle jopa 100 miljoonan euron kustannukset rakentaakseen parkkipaikkoja torin ympäristön kiinteistönomistajien asiakkaille ja työntekijöille sekä tarjotakseen heille lisää liikerakennusoikeutta. Kaupunginvaltuuston päätös on kuntalain 90 §:n vastainen.

Turun kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt, että valitus perusteettomana hylätään. Kaupunginhallitus on lisäksi lausunut, että esisopimus ei sisällä mitään muuta sopimussuhteeseen liittyvää velvoitetta kuin neuvottelujen jatkamisen. Kaupunki voi vapaasti neuvotella hankkeesta myös muiden siitä kiinnostuneiden osapuolten kanssa ja sopimus on vapaasti kaupungin irtisanottavissa. Kyseessä on siis kaupungin taholta lähinnä yleinen tahdonilmaisu hankkeen eteenpäin viemiseksi, olipa toteuttajataho kuka tai mikä tahansa. Tämän johdosta ei myöskään millekään sopijapuolelle ole odotettavissa sopimuksesta välitöntä erityistä hyötyä tai haittaa.

Meidän Turku – Vårt Åbo ry on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Esisopimus sisältää kaupungille selvästi epäedullisia osia, kuten hankkeen julistamisen yhteishankkeeksi ja torin kunnostamisen hinnan nostaminen sille tasolle, että sillä katettaisiin myös toriparkin rakentamista. Esisopimus sitoo kaupunkia enemmän kuin Turun Toriparkki Oy:tä, joka voi luopua hankkeesta, jos se ei osoittaudu taloudellisesti tai teknisesti toteuttamiskelpoiseksi. Kaupunki on omasta puolestaan ilmaissut tahtonsa hyväksymällä asemakaavan, jonka sisältämän toriparkin yksityisten tahojen piti rakentaa.

Kun kiinteistötoimenjohtaja ja apulaiskaupunginjohtaja esittelivät asian kaupunginvaltuutetuille 18.6.2012, he korostivat sitä, että yhtiö tulee kustannuksellaan toteuttamaan pysäköintilaitoksen asemakaavan mukaisesti ja yhtiö vastaa maanalaisen pysäköintilaitoksen rakentamisen aiheuttamista haitoista ja vahingoista rakennusurakan yleisissä sopimusehdoissa määritellyn urakoitsijan vastuuajan loppuun asti. Nyt kaupunki ilmoittaa, että sopimuksella ei ole mitään merkitystä. Asian esittely on ollut ristiriidassa sen sisällön kanssa.

Hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen johtavat poliitikot ja virkamiehet ovat alkaneet valmistella kaupungin osallistumista toriparkkihankkeeseen. Esisopimus on siten ollut tosiasiassa valeoikeustoimi, jonka tavoitteena on ollut johtaa valtuustoa harhaan asemakaava-asiassa ja samalla aloittaa Turun kaupungin rahojen suuntaaminen toriparkin rakentamiseen.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Turun kaupunginhallitukselta vielä lisäselityksen Meidän Turku – Vårt Åbo ry:n hallinto-oikeudessa esittämästä ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa uudistamasta valitusperusteesta, jonka mukaan kaupunginvaltuutettu ja kaupunginhallituksen jäsen J on esteellisenä osallistunut asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa ja kaupunginvaltuustossa. Yhdistyksen mukaan J:n sidonnaisuudet liittyvät hänen läheisiin suhteisiinsa useisiin Turun Toriparkki Oy:n osakasyhtiöiden omistajiin, kuten KOP-kolmion/Auratumin, TS-yhtymän ja Hesburgerin/Salmela-yhtiön omistajatahoihin. Mainitut tahot ja muutamat muut kiinteistö- ja liikemiesvaikuttajat ovat yhdistyksen mukaan rahoittaneet ja muutenkin tukeneet J:n kunnallisvaalikampanjaa vuonna 2008. Korkein hallinto-oikeus on samalla pyytänyt kaupunginhallitusta antamaan selityspyynnön J:n tietoon.

Turun kaupunginhallitus on lisäselityksessään lausunut, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hallintolain esteellisyyssäännöksen odotettavissa olevalta hyödyltä tai vahingolta edellytetään jonkinasteista välitöntä vaikutusta. Asemakaavanmuutos mahdollistaa maanalaisen pysäköintilaitoksen rakentamisen kaupungin omistamalle alueelle. Kaavan hyväksymistä koskevalla päätöksellä ei ratkaista, kuka kaavan toteuttaa. Turun Toriparkki Oy:n kanssa solmittu esisopimus ei vielä merkitse, että yhtiö voitaisiin rinnastaa maanomistajaan. Tämän vuoksi hyväksytystä asemakaavan muutoksesta ei voi olla odotettavissa Turun Toriparkki Oy:n osakkaina oleville yhteisöille hallintolaissa tarkoitettua erityistä hyötyä tai haittaa.

Esisopimuksen osapuolia ovat kaupunki ja Turun Toriparkki Oy. Kun esisopimusta koskevan asian ratkaisemisesta ei ole odotettavissa yksittäisille Turun Toriparkki Oy:n osakkaille erityistä hyötyä tai haittaa, luottamus J:n puolueettomuuteen ei ole vaarantunut sillä perusteella, että hän on mahdollisesti saanut Turun Toriparkki Oy:n osakkaina olevilta tahoilta vaalirahoitusta tai hänellä on läheiset ystävyyssuhteet yhtiön osakastahoihin. Kun lisäksi otetaan huomioon J:n selvitys sidonnaisuuksistaan, hänen ei voida katsoa olleen esteellinen päättämään valtuutettuna ja kaupunginhallituksen jäsenenä Kauppatorin esisopimuksesta.

J on kaupunginhallituksen lisäselityksen oheen liitetyssä erillisessä selvityksessään ilmoittanut toimineensa koko työikänsä Turun kaupungissa. J on työskennellyt muun muassa Turun yliopistossa, Turun Yliopistosäätiön toiminnanjohtajana, Kansallis-Osakepankin Turun konttorin johtajana ja Turun kaupunginjohtajana. Työhönsä liittyen sekä sosiaalisen luonteensa vuoksi J uskoo tuntevansa lähes kaikki tietyn ikäpolven turkulaiset yrittäjät, liikkeenjohtajat ja myös lukemattomia muunlaisissa tehtävissä ja asemissa olevia henkilöitä. J on todennut tuntevansa myös Meidän Turku–Vårt Åbo ry:n nimeämät henkilöt sekä yhdistyksen valitusten allekirjoittajat. Lisäksi J on lausunut seuraavaa:

Yhdistyksen valituksessa mainitun (HS 3.5.2008) tilaisuuden olivat kutsuneet koolle L ja M. Kutsun olivat saaneet heidän päättämänsä yritysjohtajat. Kyseessä on ollut omakustanteinen lounas, jonka tarkoituksena on ollut antaa J:lle mahdollisuus kertoa, miksi hän pyrkii kaupunginvaltuustoon ja mitä ajatuksia hänellä on Turun kaupungin kehittämiseksi. Paikalla on ollut noin 30 henkilöä, ja jokainen J:tä lukuun ottamatta maksoi oman lounaansa. Kunkin osallistujan kustannus J:n lounaasta lienee ollut noin yksi euro. Tilaisuudessa ei järjestetty varainkeruuta eikä sellaisen järjestäminen ollut tilaisuuden aiheena. Tilaisuuden perusteella ei järjestetty varainkeruuta myöhemminkään.

J:llä ei ole yhdistyksen valituksessa yksilöityihin tai mihinkään muihinkaan tahoihin sellaista taloudellista tai muuta suhdetta, joka aiheuttaisi hänelle esteellisyyden asiassa.

Aurajoen Kokoomus ry tuki J:tä kunnallisvaaleissa 2008. Tämä on yleinen kaikkien tiedossa oleva kunnallisvaalikampanjan varainkeruutapa. Aurajoen Kokoomus ry järjesti syksyllä 2008 seminaarimatkan Tampereelle. Matkan ohjelmassa oli tutustuminen Tamperetaloon, lounas Tamperetalolla sekä Tampereen kaupungin viestintäjohtajan esitys pormestarimallin sujumisesta Tampereella. Tamperetalolta siirryttiin seuraamaan ottelua Ilves – TPS. Yhteiskuljetuksella oli tarjolla virvokkeita. Seminaarimatkan osanottajamaksu oli 250 euroa, joka maksettiin Aurajoen Kokoomus ry:n tilille. Matkalla oli mukana noin 20 henkilöä, heidän joukossaan N, joka maksoi 250 euron osanottomaksun Aurajoen Kokoomus ry:n tilille. Matkan järjestelykustannusten jälkeen Aurajoen Kokoomus ry:lle jäi kunkin osanottomaksusta noin 150 euroa. Koska J on saanut vaalitukea Aurajoen Kokoomus ry:ltä, tuo N:ltä saatu noin 150 euron nettosumma on saattanut tulla hänen vaalityönsä tukemiseen.

Väite siitä, että J olisi ollut O:n liikekumppani, on täysin valheellinen. J ei ole koskaan ollut O:n välitön tai välillinen liikekumppani.

J:llä on vaalien edellä ollut vaalimainoksia Turun Sanomissa. Turun Sanomat myönsi kaikille ehdokkaille kaikista vaalimainoksista samansuuruisen alennuksen, jonka suuruutta J ei muista. J ei ole saanut TS-konsernin yhtiöiltä tai yhtiöiden omistajatahoilta mitään erityisesti hänelle välittömästi tai välillisesti annettua vaalitukea kunnallisvaalikampanjaansa.

J on kiistänyt saaneensa kunnallisvaalikampanjaansa myöskään KOP-Kolmiolta/Auratumilta tai niiden omistajataholta mitään välittömästi tai välillisesti annettua vaalitukea.

Meidän Turku–Vårt Åbo ry on antanut kaupunginhallituksen lisäselityksen ja J:n selvityksen johdosta vastineen. Yhdistys on katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulisi totuuden selvittämiseksi kuulla J:tä valan nojalla. Vanhoista tapahtumista aikoinaan kootut arkistot on pääosin hävitetty, joten asioiden selvittäminen on vaikeaa ilman asianomaisen myötävaikutusta. Jos J:tä ei kuulla valan velvoittamana korkeimmassa hallinto-oikeudessa, asiaa on arvioitava epäsuoran näytön kautta.

Yhdistys on perustanut J:n esteellisyyden muun muassa Helsingin Sanomien uutisointiin 3.5.2008. Pari päivää myöhemmin 7.5.2008 Helsingin Sanomat kirjoitti, että osa kutsutuista liikemiehistä irtisanoutui lounaskutsusta, jota he pitivät vaalikampanjatukena. Valituksessa tarkemmin mainitut viisi keskeistä turkulaista vaikuttajaa eivät ole irtisanoutuneet J:n tukijoukoista.

J:n esteellisyys pohjautuu ennen kaikkea Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johdettuun näkemykseen, joka on kirjattu myös hallintolakiin. Virkamiehen ei vain tule olla puolueeton, vaan hänen tulee myös näyttää siltä. Turun kaupunginhallituksen selitys siltä osin kuin siinä on todettu, että esteellisyys edellyttäisi välitöntä hyötyä tai haittaa, ei ole linjassa perustuslain tasoisen ihmisoikeussopimuksesta johdetun tulkintaperiaatteen eikä edes hallintolain kanssa.

J on harjoittanut kiinteistöliiketoimintaa ja hänen osaltaan on aiheellista epäillä myös taloudellisten etujen mahdollisuutta. Yleisen elämänkokemuksen perusteella on oletettavaa, että hän on tehnyt yhteistyötä tai kauppoja hänen ystäväpiiriinsä kuuluvien Turun johtavien rakennusalan liikemiesten kanssa. J ei ole vastineessaan kertonut, sovittiinko Helsingin Sanomien mainitseman vaalilounaan aikana jotakin.

Yhdistys ei pidä uskottavana, että kaikkien puolueiden ehdokkaat olisivat saaneet samankokoisia vaalimainonta-alennuksia TS-yhtymältä kuin J ja muut kokoomuslaiset. Lisäksi Aurasilta-lehden painamisen ja jakelun kautta on voitu tukea kokoomuksen toimintaa.

J on selityksessään myöntänyt, että N on tukenut häntä. J:n esteellisyyttä arvioitaessa summan suuruudella ei ole merkitystä.

J:n esteellisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon myös se, että hän jo kaupunginjohtajana ollessaan kannatti toriparkkia. J kutsui alkuvuodesta 1993 liikemiesvaltuuskunnan pohtimaan keskustan kehittämistä. Ensimmäisessä kokouksessa olivat paikalla muun muassa TOK, TOP, TS-Yhtymä, Kiinteistö Oy Eerikinkatu 8/V sekä M. J asetti tuolloin tavoitteeksi keskustan kiinteistönomistajien rakennusoikeus- ja autopaikoitustoiveiden kartoittamisen ja niihin toiveisiin vastaamisen. J on itse asiassa esteellinen myös siksi, että hän on aktiivisesti osallistunut toriparkkihankkeen käynnistämiseen ja edistämiseen johtavana virkamiehenä jo 1990-luvun alussa.

Meidän Turku – Vårt Åbo ry on vielä täydentänyt valitustaan kaupunginvaltuutettujen esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta. Useat päätöksentekoon osallistuneet henkilöt ovat Turun Osuuskaupan tai Turun Osuuspankin omistajia. Omistusten johdosta he ovat olleet esteellisiä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Meidän Turku – Vårt Åbo ry on katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulisi totuuden selvittämiseksi kuulla J:tä valan nojalla hänen sidonnaisuuksiensa selvittämiseksi tarkemmin. Pyyntöään yhdistys on erityisesti perustellut tarpeella selvittää vanhoja tapahtumia.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi yhtiö on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista ja asiassa kertynyt selvitys sekä lisäksi se, mitä jäljempänä J:n esteellisyydestä nyt kysymyksessä olevassa asiassa on todettu, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavia oikeusohjeita ja niiden esitöitä

Esteellisyys

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin perusteella muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen muun ohella silloin, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Saman pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä kuin momentin kohdissa 1–6 mainituista syistä vaarantuu. Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on lakiehdotuksen 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Mainitun säännöksen pohjalta tapauskohtaisesti arvioitaviksi jäisivät muun muassa tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus.

Vaalirahoitus

Vuoden 2008 kunnallisvaalien aikana voimassa olleen ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta annetun lain (414/2000) 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädettiin ehdokkaan vaalikampanjan rahoituksen (vaalirahoitus) ilmoittamisesta eduskuntavaaleissa, presidentinvaalissa, kunnallisvaaleissa ja europarlamenttivaaleissa. Pykälän 2 momentin mukaan lain tarkoituksena oli vaalirahoituksen avoimuuden lisääminen ehdokkaiden mahdollisten sidonnaisuuksien selvittämiseksi.

Vaalirahoituksen ilmoittamista koskevan lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksen (HE 8/2000 vp) yleisperusteluissa todetaan, että edustuksellisessa demokratiassa yleisillä vaaleilla valitut edustajat huolehtivat yhteiskunnallisesta päätöksenteosta kansalaisten puolesta. Vaalien toimittaminen edellyttää vaalikampanjointia eri poliittisten vaihtoehtojen selvittämiseksi äänestäjälle. Vaalikampanjointi ei ole mahdollista ilman vaalirahoitusta. On tosin mahdollista, että vaaliavustuksen saaminen helposti aiheuttaa tiettyä sidonnaisuutta tai kiitollisuudenvelan tunnetta, mutta yhteisesti sovittavin menettelysäännöin tai säännöksin on järjestettävissä se, että tällainen sidonnaisuus ei vaikuta tuomittavalla tavalla edustajan tai valtuutetun toimintaan luottamustehtävässä, johon hänet on vaaleilla valittu.

Hallituksen esityksen mukaan eräänä vaikuttimena pyrkimyksille lisätä vaalirahoituksen julkisuutta on ollut tarve selvittää vaaliavustusten mahdollisesti synnyttämät sidokset. Sidokset on tarkoituksenmukaista määritellä julkisessa tehtävässä olevan päätöksentekijän erilaisiksi sidonnaisuuksiksi. Merkittävimmät tällaiset sidonnaisuudet ovat taloudellisia. Sidokset ovat tyypillisesti omistuksia, vastuita, julkisia virkoja ja yksityisiä toimia sekä yksityisiä ja julkisia luottamustehtäviä. Sidokset kertovat päätöksentekijän intresseistä yleensä ja erityisesti ajatellen päätöksentekotilannetta. Sidosten sitovuus voi vaihdella tiukimmasta oikeudellisesta velvoittavuudesta moraaliseen.

Hallituksen esityksen mukaan sidos eroaa esteellisyydestä. Viimeksi mainittu on oikeudellinen käsite, joka kuvaa tilanteet ja perusteet, joiden vaikuttaessa päätöksentekijä ei voi eikä saa osallistua päätöksen tekemiseen missään sen käsittelyvaiheessa. Esteellisyyden perussäännös on hallintomenettelylain (598/1982) 10 § ja sen esteellisyyden vaikutuksia kuvaava 11 §. Sidos ei yleensä estä osallistumasta päätöksentekoon vastaavalla tavalla. Tosin niin sanottu kielletty sidos voi näin vaikuttaa. Sidosten julkistamisella pyritään lisäämään hallinnon ja politiikan läpinäkyvyyttä ja kansalaisten luottamusta julkiseen toimintaan.

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että sidonnaisuuksista keskusteltaessa on huomattava, että poliittisen edustautumisen nimenomaisena tarkoituksena on erilaisten intressien kanavoituminen päätöksentekoon. Tällaiset sidokset ovat omiaan luomaan edustajan- tai valtuutetuntoimen hoitamisessa hyödyllisiä kosketuspintoja parlamentin tai valtuuston ulkopuoliseen elämään. Sidoksiin liittyvää epätervettä edunvalvontaa, jollaisen vaikuttimena voi olla edustajan tai valtuutetun kiitollisuudenvelka tai taloudellinen riippuvuus, ei sen sijaan voida pitää hyväksyttävänä.

Edellä mainittu laki ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta (414/2000) on kumottu 1.9.2010 voimaan tulleella lailla ehdokkaan vaalirahoituksesta (273/2009).

Hallituksen esityksessä Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta (HE 77/2001 vp) rikoslain virkarikoksia koskevan 40 luvun 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan vaaliehdokkaiden vaalikampanjan tukemisen olevan varsin tarpeellista yhteiskunnallista toimintaa. Tavanomainen vaalirahoitus, jossa ehdokasta tuetaan hänen edustamiensa yleisten yhteiskuntapoliittisten näkemysten vuoksi on hallituksen esityksen mukaan hyväksyttävää vaalirahoitusta.

Kunnan maankäyttö ja siitä sopiminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:n 1 momentin mukaan yleisellä alueella tarkoitetaan mainitussa laissa asemakaavassa katualueeksi, toriksi, liikennealueeksi, virkistysalueeksi tai näihin verrattavaksi alueeksi osoitettua valtion tai muun julkisyhteisön toteutettavaksi tarkoitettua aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 84 §:n 1 momentin mukaan kadunpito käsittää kadun suunnittelemisen, rakentamisen ja sen kunnossa- ja puhtaanapidon sekä muut toimenpiteet, jotka ovat tarpeen katualueen ja sen yläpuolisten ja alapuolisten johtojen, laitteiden ja rakenteiden yhteen sovittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kadunpidon järjestäminen kuuluu kunnalle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnan toteutettavaksi kuuluva muu yleinen alue kuin katualue on kunnan toteutettava, kun asemakaavan mukainen maankäyttö edellyttää toteuttamista, jollei toteuttamisen lykkääminen ole kunnan taloudelliset edellytykset huomioon ottaen perusteltua.

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Pykälän 2 momentin mukaan maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tämä ei kuitenkaan koske sopimusten tekemistä kaavoituksen käynnistämisestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annettua lakia 222/2003 koskeneen hallituksen esityksen (HE 167/2002 vp) 91 b §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella todettu, että maankäyttösopimuksilla tarkoitetaan sopimuksia, joilla kunta ja maanomistaja keskenään sopivat maanomistajan omistaman alueen maankäytön muuttamiseen liittyvistä tavoitteista ja näiden muutosten toteuttamiseen liittyvistä osapuolten välisistä velvoitteista.

Edellä hallituksen esityksessä 167/2002 vp todetusta riippumatta maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momenttia tulkitaan sanamuotonsa mukaisesti, mitä tukee myös säännöksen historia. Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentin sanamuoto ei edellytä, että ainoastaan niitä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia, jotka kunta tekee maanomistajan kanssa, olisi pidettävä mainitussa pykälässä tarkoitettuina maankäyttösopimuksina.

Hallinnon oikeusperiaatteet

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

2.2 Asiassa saatu selvitys

Turun kaupunginvaltuusto on 18.6.2012 (§ 118) hyväksynyt Turun kaupungin 6. kaupunginosan katu- ja torialuetta sekä 7. kaupunginosan katualuetta koskevan asemakaavan muutoksen. Asemakaavan muutoksella muodostuu 6. kaupunginosan katu-, tori- ja maanalaista aluetta sekä 7. kaupunginosan katu- ja maanalaista aluetta. Asemakaavan muutos mahdollistaa maanalaisen pysäköintilaitoksen rakentamisen kauppatorin alle.

Turun kaupunginvaltuusto on samana päivänä (§ 119) edellä kohdassa "asian aikaisempi käsittely" selostettujen päätöksentekovaiheiden jälkeen hyväksynyt kaupungin ja Turun Toriparkki Oy -nimisen yhtiön välisen ja 3.5.2012 päivätyn esisopimuksen.

Esisopimuksessa todetaan, että se on tehty Turun kaupungin 6. kaupunginosan eli kauppatorin aluetta koskevan 21.2.2012 päivätyn ja 20.4.2012 tarkistetun asemakaavanmuutosehdotuksen johdosta. Esisopimuksen mukaan sen tarkoituksena on kirjata pääperiaatteet, joita tullaan noudattamaan kaupungin ja yhtiön välillä, mikäli kauppatorin alueelle päätetään toteuttaa maanalainen pysäköintilaitos ja yhtiö saa sen toteutettavakseen. Esisopimuksen pääperiaatteet tullaan tuolloin soveltuvin osin sisällyttämään kauppatorin pysäköintilaitosta koskevaan maanvuokrasopimukseen ja sopijapuolten välisiin muihin sopimuksiin. Lisäksi esisopimuksen mukaan sopijapuolten yhteisenä tavoitteena on, että kauppatorin yleissuunnitelmassa torin pinnalle osoitetut rakennukset oheistiloineen toteutetaan yhteishankkeena pysäköintilaitoksen rakentamisen kanssa.

Esisopimuksen toisena sopijapuolena oleva Turun Toriparkki Oy on perustettu vuonna 2006. Yhtiön toimialana on omistaa ja hallita autopaikoitusrakennuksia sekä niihin liittyviä tiloja ja kulkuväyliä sekä harjoittaa pysäköintitoimintaa joko omaan lukuun tai luovuttamalla pysäköinnin operointi ulkopuolisen yrityksen hoidettavaksi.

Turun Toriparkki Oy:n hallinto-oikeudelle toimittaman osakasluettelon mukaan yhtiön osakkaita ovat 18.6.2012 olleet muun ohella Turun Osuuskauppa (TOK), Turun Seudun Osuuspankki (TOP), Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Tapiola, Liedon Säästöpankki, Salmela-Yhtiöt Oy, TS-Yhtymä Oy ja Varsinais-Suomen Lähivakuutus Oy. Kukin näistä omistaa 16 Turun Toriparkki Oy:n osaketta, mikä vastaa noin 5,2 prosenttia/osakas liikkeellä olevien osakkeiden kokonaismäärästä.

Asiakirjoihin liitetyn Turun kaupunginhallituksen 2.10.2012 päivätyn lausunnon mukaan ensimmäinen yhteydenotto Turun Toriparkki Oy:n ja Turun kaupungin välillä nyt kysymyksessä olevassa esisopimusasiassa on ollut 24.4.2012, jolloin apulaiskaupunginjohtaja X ja Turun Toriparkki Oy:n asiamies Y ovat sopineet aiesopimukseen tähtäävien neuvottelujen käynnistämisestä. Neuvottelut kiinteistöliikelaitoksen ja Turun Toriparkki Oy:n kanssa ovat alkaneet 27.4.2012. Kiinteistöliikelaitoksen johtokunta on käsitellyt esisopimusta ensimmäisen kerran kokouksessaan 9.5.2012.

2.3 Ratkaisun lähtökohdat

Asiassa on Meidän Turku – Vårt Åbo ry:n valituksen johdosta otettava ensin kantaa siihen, onko kaupunginvaltuuston päätös esisopimuksen hyväksymisestä syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että valituksessa tarkemmin mainitut henkilöt olisivat esteellisinä osallistuneet asian käsittelyyn Turun kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa, kaupunginhallituksessa ja kaupunginvaltuustossa. Valituksen mukaan esteellisyys on syntynyt näiden henkilöiden sidonnaisuuksista ja henkilökohtaisista suhteista Turun Toriparkki Oy:n osakastahoihin. Tämän jälkeen on otettava vielä kantaa siihen, onko kaupunginvaltuuston päätös esisopimuksen hyväksymisestä mahdollisesti muulla valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen.

Edellä mainittujen kysymysten ratkaiseminen edellyttää samalla puheena olevan esisopimuksen luonteen ja merkityksen arvioimista.

2.4 Oikeudellinen arviointi

2.4.1 Esisopimuksen luonne ja merkitys

Kysymyksessä oleva 3.5.2012 päivätty esisopimus on koskenut Turun kauppatorin alueen kaavoituksen toteuttamista. Esisopimus on siten sisältönsä puolesta luonteeltaan maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:ssä tarkoitettu maankäyttösopimus. Esisopimus on tullut kaupunkia lopullisesti sitovaksi kaupunginvaltuuston päätöksellä 18.6.2012. Esisopimus sitoo osapuolia eli Turun kaupunkia ja Turun Toriparkki Oy:tä sopimuksen ehtojen mukaisesti.

Asiassa on riidatonta, että esisopimuksessa tarkoitetun pysäköintilaitoksen toteuttaminen on hankkeena taloudellisesti erittäin merkittävä. Hankkeen toteuttajille hankkeen taloudellinen merkitys on välitöntä ja lähistön liikkeenharjoittajille välillistä. Esisopimuksen hyväksymisestä on näin ollen ollut odotettavissa hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä Turun Toriparkki Oy:lle, jolle odotettavissa olevan erityisen hyödyn voidaan katsoa välittömästi koskevan myös yhtiön osakkaita näiden ilmoitetuista osakemääristä riippumatta. Tätä yhtiölle ja sen osakkaille odotettavissa olevaa erityistä hyötyä ei poista se seikka, että hankkeen toteuttaminen edellyttää jatkoneuvotteluja ja muita sopimuksia, tai se, että esisopimus on irtisanottavissa.

2.4.2 Esteellisyys

Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnan kokous 23.5.2012

Kuten edellä kohdasta "asian aikaisempi käsittely" ilmenee, kaupunginhallitus on 28.5.2012 (§ 271) päättänyt ottaa esisopimusta koskevan asian kaupunginhallituksen ratkaistavaksi. Kiinteistölaitoksen johtokunnan esisopimusta koskeva päätös 23.5.2012 (§ 240) on tällöin rauennut ja asia tullut vireille kaupunginhallituksessa. Asiassa ei tämän vuoksi tule arvioitavaksi, onko valtuuston päätös kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä sen vuoksi, että kiinteistöliikelaitoksen johtokunnan päätöksen tekemiseen on mahdollisesti osallistunut esteellisiä henkilöitä.

Kaupunginhallituksen kokous 4.6.2012

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaupunginhallituksen kokoukseen ei ole osallistunut henkilöitä, jotka olisivat Turun Toriparkki Oy:n osakkaisiin sellaisessa suhteessa kuin hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo samoilla perusteilla kuin hallinto-oikeus, että TOK:n ja TOP:n edustajistoja tai Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Tapiolan neuvottelukuntaa ei ole pidettävä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuina toimieliminä.

Edellä lausutusta huolimatta asiassa on otettava yhdistyksen valituksen johdosta kantaa siihen, onko luottamus paikalla olleisiin edellä mainittuihin edustajistoihin tai neuvottelukuntaan kuuluneiden henkilöiden puolueettomuuteen muusta erityisestä syystä vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Mainitun yleislausekkeen tarkoituksena on osaltaan turvata yleistä luottamusta hallintomenettelyn puolueettomuuteen. Kysymys on tältä osin D:n, E:n, F:n, G:n ja H:n mahdollisen esteellisyyden arvioimisesta. Kun otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on selostettu edustajiston asemasta ja tehtävistä samoin kuin Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Tapiolan neuvottelukunnan asemasta, luottamuksen mainittujen henkilöiden puolueettomuuteen ei voida katsoa vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että Turun Toriparkki Oy:n osakkaat saavat päätöksestä erityistä hyötyä. Myöskään edellä mainittuihin yhteisöihin liittyvällä tavanomaisella asiakasomistajuudella ei ole esteellisyyden kannalta merkitystä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla luottamus K:n puolueettomuuteen ei ole vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla sen vuoksi, että hän on ollut hallituksen jäsen kauppakamarissa, joka on antanut kaavamuutoksesta kaupungille myönteisen lausunnon. Sama koskee F:ää sillä perusteella, että hänen on todettu olleen Turun Messukeskus Oy:n jäsen 2007–2010.

RAKLI ry:n tarkoituksena on vaikuttaa kiinteistö- ja rakentamisalan toiminnan edellytyksiin, markkinoiden toimivuuteen ja alan osaamiskehitykseen. Varsinais-Suomen toimitilavaliokunta kokoaa kiinteistötoiminnan parhaat asiantuntijat ja merkittävimmät toimijat saman pöydän ympärille. Luottamus H:n puolueettomuuteen ei ole hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla vaarantunut myöskään sillä perusteella, että hänen poikansa on Varsinais-Suomen toimitilavaliokunnan jäsen.

J:n väitettyä esteellisyyttä sillä perusteella, että hän saanut Turun Toriparkki Oy:n osakkaina olevilta tahoilta vaalirahoitusta vuoden 2008 kunnallisvaalien yhteydessä tai että hänellä on läheiset ystävyyssuhteet yhtiön osakastahoihin, on arvioitava hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yleislausekkeen perusteella.

Vaalituen antaminen ja vastaanottaminen on edellä selostetut oikeusohjeet huomioon ottaen lähtökohtaisesti sallittua. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että vuoden 2008 kunnallisvaalien aikaan ehdokkaan vaalirahoituksen määrälle ei ollut asetettu laissa rajoituksia. Vaalitukea voi olla suoranainen taloudellinen tuki tai esimerkiksi ehdokkaan vaalikampanjaan liittyvien erilaisten kustannusten, kuten vaalimainoslaskujen maksaminen. Taloudelliset kytkennät ja sidonnaisuudet voivat kuitenkin vaarantaa luottamushenkilön puolueettomuutta ja tällainen sidonnaisuus saattaa syntyä myös vaalirahan antajaan.

Saatua taloudellista etua voidaan pitää sellaisena tyypillisenä seikkana, joka ulkopuolisen tarkastelemana voi heikentää luottamusta virkamiehen tai luottamushenkilön puolueettomuuteen. Harkittaessa kysymystä siitä, onko J ollut mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen puheena olevan esisopimuksen hyväksymisestä päätettäessä, on arvioitava, onko hänen asemansa asiassa esiin tulleista syistä muodostunut sellaiseksi, että objektiivisesti arvioiden on erityinen syy olettaa hänen puolueettomuutensa vaarantuneen. Arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota muun ohella annettujen etujen suuruuteen sekä päätettävänä olevan asian luonteeseen ja luottamushenkilön asemaan.

Siltä osin kuin J:n voidaan saadun selvityksen perusteella katsoa kunnallisvaalien yhteydessä vuonna 2008 saaneen vaalitukea, kysymys on ollut sallitusta vaalituesta, joka ei määrältään eikä laadultaan ole ollut tavanomaisesta vaalituesta poikkeavaa. J:n puolueettomuuden ei voida näissä oloissa katsoa saadun vaalituen johdosta vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Arvioitaessa sitä, onko J ollut kaupunginhallituksessa esteellinen päättämään esisopimusta koskevasta asiasta sillä perusteella, että hänellä on läheiset ystävyyssuhteet yhtiön osakastahoihin, huomiota on kiinnitettävä siihen, onko hänen asemansa tämän vuoksi muodostunut sellaiseksi, että objektiivisesti arvioiden on erityinen syy olettaa hänen puolueettomuutensa sen vuoksi vaarantuneen. Vuodesta toiseen tapahtuvat ammatillisiin ja isäntätahojen edunvalvontaan liittyvät tapaamiset synnyttävät tuttavuus- ja ystävyyssuhteita, mutta ne eivät sellaisenaan anna aihetta olettaa, että virkamiehelle tai luottamushenkilölle olisi syntynyt epäterve tarve suosia virkatoimissaan tai päätöksenteossaan henkilöitä, joihin hän on luonteeltaan pääasiassa ammatillisissa yhteyksissä tutustunut.

Asiassa ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole tullut esiin sellaista J:n puolueettomuuteen vaikuttavaa ja voimakkuudeltaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohtiin verrattavaa seikkaa, jonka perusteella J olisi ollut esteellinen päättämään asiasta kaupunginhallituksessa.

Kaupunginvaltuuston kokous 18.6.2012

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla valtuuston päätös ei ole koskenut ketään esteelliseksi väitettyä valtuutettua tai heidän hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään siten henkilökohtaisesti, että he olisivat olleet esteellisiä osallistumaan esisopimusta koskevan asian käsittelyyn valtuustossa. Esteellisyyttä ei ole syntynyt myöskään yhdistyksen täällä valituksen täydennyksessä esittämällä perusteella.

2.4.3 Valtuuston päätöksen muu lainmukaisuus

Kuten edellä on todettu, kunta voi tehdä kaavoituksen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että kunnan tehtävänä on huolehtia katujen rakentamisesta ja muiden asemakaavassa osoitettujen yleisten alueiden toteuttamisesta. Alueen maankäyttö ja sitä kautta myös kunnalle mahdollisesti aiheutuvat katujen ja muiden yleisten alueiden toteuttamisesta aiheutuvat todennäköiset kustannukset tai ainakin niiden suuruusluokka ratkaistaan kuitenkin kaavaa hyväksyttäessä.

Edellä lausuttuun nähden esisopimuksen hyväksymisestä ei voida katsoa aiheutuneen kaupungille sellaisia merkittäviä ylimääräisiä kustannuksia, joita ei olisi tullut ottaa huomioon jo esisopimuksessa tarkoitettua kaavaa laadittaessa. Tähän nähden ja kun myös otetaan huomioon, että esisopimuksessa on vasta sovittu kaavan toteuttamisen pääperiaatteista, esisopimusta ei voida pitää valituksessa esitetyillä perusteilla kaupungin edun vastaisena.

Kaupungin käymien hanketta koskevien neuvottelujen osalta korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että kauppatorin maankäyttöä koskevat kysymykset on ratkaistu alueen asemakaavoituksen yhteydessä. Kaavoitusmenettelystä ja sitä koskevasta vuorovaikutuksesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Valituksessa on esitetty, että kaupunki on sittemmin ilmoittanut osallistuvansa pysäköintilaitoksen kustannuksiin. Mainitulla jälkikäteen tapahtuneeksi ilmoitetulla seikalla ei ole sellaista valituksessa tarkoitettua merkitystä, että valtuuston päätöstä olisi tästä syystä pidettävä lainvastaisena. Asiassa ei muutoinkaan ole ilmennyt, että kaupungin päätös olisi perustunut epäasiallisiin syihin.

Kaupunginvaltuusto on harkintansa mukaan voinut päättää esisopimuksen hyväksymisestä. Päätöksestä ei voi valittaa tarkoituksenmukaisuusperusteella.

2.5 Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Kaupunginvaltuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen, kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä, eikä se siten ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole myöskään kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla muulla tavalla lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulokseen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Riitta Kreula.