Muu päätös 2892/2014

Asia Rakennussuojeluasiaa koskeva valitus

Valittaja Lapin rakennusperinne ry, Rovaniemi

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 1.2.2013 nro YM4/531/2011

Asian aikaisempi käsittely

Lapin läänin rakennusperinne ry, nykyisin Lapin rakennusperinne ry, on Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 22.2.2011 saapuneessa hakemuksessaan esittänyt, että Tornion kaupungin 6. kaupunginosan korttelin 6 tontilla 19 sijaitseva niin sanottu Vallon talo määrätään pihapiireineen suojeltavaksi rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain nojalla.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 30.11.2011 Dnro LAPELY/1368/07.01/2010 määrännyt Vallon talon suojeltavaksi asuinrakennuksen osalta ja antanut seuraavat suojelumääräykset:

1. Asuinrakennuksen kaupunkikuvallista asemaa osana Tornion kaupungin Saarenpäänkadun katutilaa ei saa heikentää.

2. Rakennuksen ulkoasu tulee säilyttää.

3. Korjaukset ja muutokset tulee tehdä alkuperäisillä tai niitä vastaavilla materiaaleilla ja asuinrakennuksen arkkitehtonista ominaisluonnetta vaalien.

4. Museovirasto voi myöntää suojelumääräyksistä vähäisiä poikkeuksia.

ELY-keskuksen päätöksessä on lausuttu perusteina seuraavaa:

Vallon talon asuinrakennuksen suojelu toteuttaa rakennusperinnön suo³jelemisesta annetun lain 1 §:n yleistä tavoitetta rakennetun kulttuuriympäristön ajallisen ja alueellisen monimuotoisuuden turvaamisesta, sen ominaisluonteen ja erityispiirteiden vaalimisesta sekä kulttuurisesti kestävän hoidon ja käytön edistämisestä. Vallon talolla on rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 3 §:n mukaisesti merkitystä rakennushistorian, erityisten ympäristöarvojen ja rakennusten käytön kannalta. Kohde on vähintään paikallisesti arvokas.

Asuinrakennuksella on rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 8 §:n 3, 4, 5 ja 6 momenttien tarkoittamaa merkitystä ainakin edustavuuden, alkuperäisyyden, historiallisen todistusvoiman ja myös historiallisen kerroksisuuden kannalta. Asuinrakennuksen suojelemisella varmistetaan kohteen merkitys osana Saarenpäänkadun kaupunkikuvallista ja rakennus- ja kaavahistoriallista kokonaisuutta. Asuinrakennuksen suojelu ei ole este tontin muulle käytölle.

YIT Rakennus Oy:n Vallon talosta teettämän kuntokatselmuksen mukaan rakennukset ovat purkukuntoisia. Piharakennuksen todetaan olevan asuinrakennusta huonommassa kunnossa. Kuntokatselmuksen yhteydessä on asuinrakennuksesta otettu viisi näytettä: kellarin lattialla olleista puumateriaaleista (kaksi kappaletta), lastulevyn pinnalta kellarista, mineraalivillaisesta putkieristeestä kellarista ja toisen kerroksen sisäkaton pintamateriaalina olevasta pahvista. Näytteissä on ohjeellisia raja-arvoja ylittäneitä pitoisuuksia muun muassa homesienistä. ELY-keskus toteaa, että YIT:n toimesta tehty kuntokatselmus on tehty pintapuolisen tarkastelun avulla ilman rakenteiden avaamista. Sen yhteydessä ei myöskään ole tunnistettu rakennusten rakenteita eikä rakennusfysikaalista toimintatapaa. Museoviraston arvion mukaan rakennus on korjauskelpoinen ja alkuperäiseen käyttötarkoitukseensa soveltuva.

Vuodelta 1975 olevassa asemakaavassa rakennusta ei ole osoitettu suojeltavaksi eikä kaavassa ole käsitelty rakennussuojeluun liittyviä kysymyksiä. Tornion kaupunki ei ole muuttamassa asemakaavaa ja kaupungin rakennusvalvonta on myöntänyt kohteelle purkamisluvan, joka on lainvoimainen.

Kohteen säilymistä ja suojelua ei voida rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 2 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaisesti turvata maankäyttö- ja rakennuslailla ja sen nojalla annetuilla säännöksillä ja määräyksillä. Kohteen suojeluun on rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 2 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaisia erityisiä asemakaavoitustilanteeseen liittyviä syitä.

ELY-keskus on kirjeellään 9.12.2011 alistanut päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Tornion kaupunki ja YIT Rakennus Oy ovat valittaneet ELY-keskuksen päätöksestä ympäristöministeriölle.

Ympäristöministeriön päätös

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt vahvistamatta ELY-keskuksen päätöksen. Ympäristöministeriön päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (rakennusperintölain) 2, 3, 7, 8, 9, 10 ja 21 § ja lausuttu perusteluina seuraavaa:

Suojelun edellytykset

Vallon talo sijaitsee kaupunkikuvallisesti keskeisellä paikalla Torniossa ja se on paikallisesti merkittävä rakennus. Vallon talolla on paikallista merkittävyyttä niin edustavuuden, alkuperäisyyden, historiallisen todistusvoiman kuin historiallisen kerroksisuudenkin kannalta. Vallon talo täyttää siten rakennusperintölain 8 §:n 1 momentin sekä 2 momentin 3, 4, 5 ja 6 kohtien mukaiset suojelun edellytykset.

Vallon talo sijaitsee asemakaava-alueella. Asemakaava-alueella rakennusten ensisijainen suojeluväline on kaavoitus. Rakennusperintölakia voidaan kuitenkin 2 §:n 3 momentin mukaan soveltaa asemakaava-alueella, jos 1) kohteella on valtakunnallista merkitystä, 2) kohteen säilymistä ja suojelua ei voida turvata maankäyttö- ja rakennuslailla ja sen nojalla annetuilla säännöksillä tai määräyksillä tai 3) kohteen suojeluun rakennusperintölain mukaisesti on erityisiä syitä asemakaavoitustilanteen vuoksi. Minkä tahansa kohdan täyttyminen mahdollistaa rakennusperintölain soveltamisen asemakaava-alueella.

Vallon talon suojeluun eivät sovellu rakennusperintölain 2 §:n 3 momentin 1 ja 2 kohdat. Ensimmäinen edellyttää valtakunnallista merkitystä, jota Vallon talolla ei ole todettu olevan, ja toinen tarkoittaa käytännössä sitä, että rakennuksen sisätilat suojellaan, mihin maankäyttö- ja rakennuslaki soveltuu huonosti. Vallon talon sisätiloja ei ole ehdotettu suojeltaviksi. Jäljelle jää 2 §:n 3 momentin 3 kohta.

Hallituksen esityksen (HE 101/2009) 2 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan rakennusperintölakia voidaan soveltaa esimerkiksi silloin, kun asemakaavaa voidaan pitää rakennusperinnön huomioon ottamisen kannalta vanhentuneena eikä asian selvittäminen ja ratkaiseminen asemakaavamuutoksella käynnisty. Perustelujen mukaan erityisenä syynä voidaan pitää myös kaavoituksen viivästymistä joko kunnan ottaman kannan tai kaavoituksen resurssien vuoksi niin, että rakennuksen purkaminen tai ajan kulumisesta johtuva kunnon rappeutuminen uhkaavat.

Tämä erityislain soveltamismahdollisuus asemakaava-alueella poikkeaa rakennusperintölakia edeltäneen rakennussuojelulain (60/1985) soveltamisalasta. Korkein hallinto-oikeus on linjannut rakennussuojelulain aikaisessa päätöksessään 17.11.2000 taltionumero 2965, että sillä perusteella, että kaupunki ei ollut ryhtynyt turvaamaan rakennusten suojelua asemakaavan muutoksella, ei voitu katsoa, että rakennusten suojelemiseen rakennussuojelulain nojalla on rakennussuojelulain säännöksen mukaisia erityisiä syitä. Rakennusperintölaissa erityisten syiden määrittely on avattu ja nimenomaisesti mahdollistettu suojelu asemakaava-alueella niissä tilanteissa, joissa kaupunki tai kunta ei aloita suojelun mahdollistavaa asemakaavoitusta.

Asemakaava, jonka alueella Vallon talo sijaitsee, on vuodelta 1975. Vallon talon kortteli on merkitty asuinkerrostaloalueeseen (AK) kuuluvaksi. Kortteli on Vallon talon tonttia lukuun ottamatta rakennettu asemakaavan mukaisesti.

Lainvoiman 1.3.2010 saaneen Tornion yleiskaava 2021:n kaavakartassa Vallon talon tontti on merkitty kerrostalovaltaiseksi asuntoalueeksi, johon liittyy sk/m-merkintä eli maakunnallisesti arvokas kulttuuriympäristö. Kaavamääräyksen mukaan muun muassa alueen perinteinen rakenne ja rakentamisen mittakaava tulee säilyttää eikä rakennuksia saa purkaa ilman maankäyttö- ja rakennuslain 127 §:n mukaista lupaa. Yleiskaava 2021:ssä Vallon taloa itsessään ei ole merkitty maakunnallisesti tai paikallisesti erittäin arvokkaaksi, suojeltavaksi rakennuskohteeksi, kuten jotkin sen naapurikortteleiden talot.

Kaavaselostuksessa kuvataan sanallisesti yllämainittu maakunnallisesti arvokas kulttuuriympäristöalue niin, että se rajautuu Tornion empirekaupunginosan osalta alueelle Saarenpäänkatu välillä Uusikatu–Vesaisenkatu. Saarenpäänkatu kulkee pohjois-eteläsuunnassa niin, että merkitty alue rajautuu etelässä Uuteenkatuun ja pohjoisessa Vesaisenkatuun. Vallon talo sijaitsee Saarenpäänkadun ja Uudenkadun risteyksen eteläpuo-lella. Yleiskaavan kaavaselostus jättää siten tulkinnanvaraa asemakaavoittajalle sen suhteen, tarkoitetaanko alueen rajaamisella Uudenkadun molempien laitojen rakennuksia vai vain pohjoispuolen rakennuksia. Rasterimerkinnän mukaan Uudenkadun eteläpuoli Vallon talon osalta kuitenkin kuuluu maakunnallisesti arvokkaaseen kulttuuriympäristöön.

Vuoden 1975 asemakaava on laadittu ennen kuin rakennuslain (370/1958) silloisiin rakennuskaavaa koskeviin säännöksiin oli rakennussuojelulain (60/1985) säätämisen yhteydessä sisällytetty rakennussuojelua nimenomaisesti koskevat kaavan laatimissäännöt rakennuslain muuttamisesta annetulla lailla 61/1985. Kuluneina lähes 40 vuotena käsitykset arvokkaasta ja suojeltavasta kulttuuriympäristöstä ja rakennuskannasta ovat muuttuneet. Myös Vallon talon suhteen näin on käynyt. Tänä päivänä Vallon talo täyttää suojelun edellytykset, kuten Museo³viraston lausunnoista selviää, ja myös alueen yleiskaava viittaa tähän. Kunta on kuitenkin ilmoittanut, että se ei tule aloittamaan asemakaavan muutosta alueella eikä tule suojelemaan Vallon taloa asemakaavalla. Näin ollen Vallon talon suojeluun voidaan soveltaa rakennusperintölain 2 §:n 3 momentin 3 kohtaa. Rakennusperintölain mukaiset suojelun edellytykset täyttyvät.

Purkamisluvan ja suojelun suhde

Vallon talolle on myönnetty purkamislupa, joka on lainvoimainen. Maankäyttö- ja rakennuslain 118 §:n mukaan rakentamisessa, rakennuksen korjaus- ja muutostyössä ja muita toimenpiteitä suoritettaessa samoin kuin rakennuksen tai sen osan purkamisessa on huolehdittava siitä, ettei historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaita rakennuksia tai kaupunkikuvaa turmella. Mainitun lain 139 §:n 1 momentin mukaan purkamisluvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei purkaminen merkitse rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen hävittämistä eikä haittaa kaavoituksen toteuttamista. Oikeuskäytännön mukaan perinne-, kauneus- tai muiden arvojen säilyttäminen purkamisluvan estävänä seikkana pääsääntöisesti edellyttää, että rakennus on suojeltu tai että suojeluasia on vireillä.

Oikeuskäytäntöä tilanteesta, jossa rakennusperintölain mukainen suojeluasia laitetaan vireille purkamisluvan myöntämisen jälkeen, ei ole. Lainsäädännön mukaan tämä kuitenkin on mahdollista. Vallon talon asiassa suojeluesityksen tehneellä yhdistyksellä ei ole ollut valitusoikeutta purkamisluvasta, koska yhdistyksen kotipaikka ei sijaitse samassa kunnassa kuin rakennus.

Oikeuskäytännössä on muodostunut eräänlaiseksi vakiototeamukseksi se, että maankäyttö- ja rakennuslaissa omaksutun purkamislupajärjestelmän tarkoituksena on varmistaa, ettei suojelun arvoisia rakennuksia pureta, ennen kuin suojelukysymys saadaan ratkaistuksi joko kaavalla tai rakennussuojelulain mukaisella suojelulla. Purkamislupajärjestelmän tarkoituksena ei ole ollut uudentyyppisen rakennusten purkamista rajoittavan lupajärjestelmän luominen, vaan sen varmistaminen, että rakennuksen suojelua koskeva asia voidaan ratkaista kohtuullisessa ajassa maankäyttö- ja rakennuslain säännösten vaatimukset täyttävällä kaavaratkaisulla tai rakennussuojelulain mukaisella suojelupäätöksellä. Jollei rakennusta asemakaavalla tai rakennussuojelulain nojalla päätetä suojella, sen purkamiselle ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 139 §:n 1 momentissa säädettyjä esteitä.

Oikeuskäytännön perusteella Vallon talon purkamisluvan myöntämiselle ei siten ole ollut estettä, koska rakennusta ei ole suojeltu asemakaavassa eikä rakennussuojeluasia ole ollut vireillä luvan myöntämishetkellä. Lapin läänin rakennusperinne ry, joka ei ole voinut valittaa purkamisluvasta, on saattanut asian ratkaistavaksi rakennusperintölain mukaisesti.

Vaikka oikeuskäytännössä ei oteta kantaa juuri tällaiseen tilanteeseen, on siinä nostettu esille tärkeitä näkökohtia. Oleellista on korkeimman hallinto-oikeuden huomio siitä, että prosesseissa tarkoituksena on varmistaa, ettei suojelun arvoisia rakennuksia pureta, ennen kuin suojelukysymys saadaan ratkaistuksi. Lainsäädännön mukaan on mahdollista laittaa vireille rakennusperintölain mukainen suojeluprosessi vielä siinä vaiheessa, kun kohteelle on jo myönnetty purkamislupa.

Omistajan näkökulmasta tilanne on kuitenkin ongelmallinen. Hallinnon ennakoitavuus ja päätösten oikeusvarmuus kärsii, koska omistaja ei voi olla varma lainvoimaisen purkuluvan tosiasiallisesta pitävyydestä.

Rakennuksen kunto

Ramboll Oy Finland on tehnyt YIT:n toimeksiannosta Vallon talosta kuntotutkimuksen. Lisäksi Vallon talossa on järjestetty 21.9.2012 katselmus, jolloin ympäristöministeriön, Lapin ELY-keskuksen, Lapin läänin rakennusperinne ry:n, YIT:n, Tornion kaupungin, Museoviraston ja Tornionlaakson maakuntamuseon edustajat ovat tutustuneet rakennukseen paikan päällä.

Kuntotutkimus on huolellisesti laadittu. Se perustuu paikan päällä tehtyihin tutkimuksiin ja sitä on pidettävä luotettavana. Asianosaiset ovat esittäneet päinvastaisia näkemyksiä siitä, millaisia johtopäätöksiä rakennuksen säilyttämisen suhteen voi kuntotutkimuksen perusteella tehdä. Kuntotutkimuksen tekijät ovat suositelleet rakennuksen purkamista korjausvelan määrän takia. Vaihtoehtoisesti he ovat listanneet ne korjaustoimenpiteet, jotka ainakin pitäisi tehdä, jos rakennus säilytetään. Museoviraston johtopäätös kuntotutkimuksesta ja paikan päällä tehdyistä havainnoista on, että rakennuksen kunnostus niin, että sen suojeluarvot säilyvät, on mahdollista.

Yhteenveto

Vallon talo täyttää rakennusperintölain mukaiset suojelun edellytykset. Sillä on paikallista merkitystä edustavuuden, alkuperäisyyden, historiallisen todistusvoiman ja historiallisen kerroksisuuden kannalta. Sillä on keskeinen asema Tornion kaupunkikuvassa. Rakennus sijaitsee asemakaava-alueella, mutta on suojeltavissa rakennusperintölain mukaisesti.

Asiassa on useita seikkoja, jotka vaikuttavat kokonaisharkintaan. Harkitessaan Vallon talon tontin hankintaa vuoden 2010 alkupuolella nykyisen omistajan olisi ollut vaikea ennakoida talon suojelua: tuolloin oli vielä voimassa rakennusperintölakia edeltänyt rakennussuojelulaki, jonka nojalla ja sen aikainen oikeuskäytäntö huomioiden paikallisesti merkittävän rakennuksen suojelu asemakaava-alueella olisi ollut hyvin epätodennäköistä. Uudehkon yleiskaavan kaavaselostusta voi puolestaan pitää epätäsmällisenä ja se on tulkittavissa olemassa olevaa asemakaavaa tukevaksi Vallon talon tontin osalta. Talolle on myönnetty lainvoimainen purkamislupa.

Ympäristöministeriö katsoo, että vaikka asiassa on monia Vallon talon suojelua tukevia elementtejä, suojelu olisi kuitenkin tässä yksittäistapauksessa kohtuutonta edellä kuvattujen seikkojen kokonaisharkinnan perusteella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lapin rakennusperinne ry on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan.

Yhdistys on valituksensa perusteluissa lausunut muun ohella, että hallituksen esityksen (HE 101/2009 vp) mukaan suojelu ei ole välttämätöntä, vaikka rakennus olisi kulttuurihistoriallisesti merkittävä, jos olosuhteet ovat sellaiset, että suojelu ei voi toteutua esimerkiksi siksi, että tarpeelliset korjaustoimet aiheuttaisivat merkittävien autenttisten arvojen häviämisen. Toisinaan taas rakennuksen suojelun vaatimat rajoitukset rajoittavat rakennuksen käyttöä. Jos rajoituksista aiheutuisi omistajalle haittaa tai vahinkoa, joka ei ole merkitykseltään vähäinen, valtion tulee maksaa tästä täysi korvaus.

Mitkään edellä mainituista tekijöistä eivät tässä tapauksessa muodosta perustetta sille, että rakennusta ei suojella. Tarvittavat korjaustoimet eivät aiheuttaisi autenttisten arvojen häviämistä. Rakennuksen suojelun mahdollisesti vaatimat rajoitukset eivät rajoittaisi rakennuksen käyttöä asumistarkoituksiin. Tontilla oleva rakennusoikeus vähintäänkin riittävästi kompensoisi suojelusta mahdollisesti aiheutuvaa haittaa tai vahinkoa. Näin ollen ympäristöministeriö on päätöksellään rikkonut yhdenvertaisuus- ja objektiivisuusperiaatetta.

Rakennusperintölain 2 §:n 3 momentin 3 kohta on säädetty nimenomaan kysymyksessä olevan kaltaisia tapauksia varten, kun voimassa on vanhentunut asemakaava, eikä kunta ole halukas asemakaavaa muuttamaan. Näin ympäristöministeriö on rikkonut myös tarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

Vallon talolla on keskeinen asema Tornion kaupunkikuvassa. Sen vuoksi yhteiskunnalla on voimakas intressi talon suojeluun. Suojelematta jättäminen rikkoo siten myös suhteellisuusperiaatetta.

Suojelun vahvistamatta jättämistä on perusteltu suojelun kohtuuttomuudella ja vetoamalla erityisesti siihen, että nykyinen omistaja ei ole voinut ennakoida talon suojelua. Voimassa oleva vuodelta 1975 oleva asemakaava on kuitenkin lähes 40 vuotta vanha, joten ympäristöministeriön perustelut ovat kestämättömiä. Ympäristöministeriö onkin ylittänyt tarkoituksenmukaisuusharkinnan laillisuuden rajat.

Lapin ELY-keskus on lausunnossaan viitannut suojelupäätöksensä perusteluihin ja esittänyt muun ohella, että yhdistyksen alkuperäinen suojeluesitys on koskenut tontin koko rakennuskantaa. Museovirasto on lausunnossaan todennut, että Vallon talo piharakennuksineen täyttää rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaiset suojelun edellytykset. Lapin ELY-keskuksen suojelupäätös on kuitenkin koskenut vain asuinrakennusta. Suojelurajaus koskee siten noin puolta alkuperäisen tontin koosta. Lapin rakennusperinne ry onkin valitusperusteluissaan todennut, että tontille jäisi vielä rakennusoikeutta, joka vähintäänkin riittävästi kompensoisi suojelusta mahdollisesti aiheutuvaa haittaa tai vahinkoa.

Museoviraston mukaan rakennuksen asuinkäyttöön saattaminen vauriot korjattuna on mahdollista jopa säilyttävin periaattein. Hallituksen esityksen 2 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan lakia rakennusperinnön suojelemisesta voidaan soveltaa esimerkiksi silloin, kun asemakaavaa voidaan pitää rakennusperinnön huomioon ottamisen kannalta vanhentuneena eikä asian selvittäminen ja ratkaiseminen asemakaavamuutoksella käynnisty. Perustelujen mukaan erityisenä syynä voidaan pitää myös kaavoituksen viivästymistä joko kunnan ottaman kannan tai kaavoituksen resurssien vuoksi niin, että rakennuksen purkaminen tai ajan kulumisesta johtuva kunnon rappeutuminen uhkaavat.

Ympäristöministeriö on lausunnossaan viitannut päätöksensä perusteluihin ja esittänyt muun ohella, että Vallon talon kohdalla rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaiset suojelun edellytykset täyttyvät. Rakennusperinnön suojelemista koskevat asiat ovat kuitenkin harkinnanvaraisia, kuten hallituksen esityksen (HE 101/2009 vp) 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu. Hallituksen esityksen mukaan asioiden tasavertaisen käsittelyn turvaamiseksi ja valtion korvausvelvollisuuden seuraamiseksi on tarpeellista, että yksi viranomainen toimii vahvistavana viranomaisena.

Ympäristöministeriöllä on siten harkintavaltaa rakennusperinnön suojelemista koskevan päätöksen vahvistamisessa. Ympäristöministeriössä on jätetty jo nykyistä lakia edeltäneen rakennussuojelulain (60/1985) aikana päätöksiä vahvistamatta tarkoituksenmukaisuuden takia. Tällöin syynä on usein ollut rakennuksen kunto.

Harkintavaltaa käytettäessä ympäristöministeriössä sovelletaan yleisiä hallintoperiaatteita. Yhdenvertaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet edellyttävät, että samantyyppiset tapaukset ratkaistaan saman linjan mukaisesti riippumatta siitä, missä päin Suomea kohde sijaitsee. Rakennusperinnön suojeluasioissa sovellettavaksi tulee myös kohtuusperiaate, joka edellyttää tapauskohtaisten erityisolosuhteiden ottamista poikkeuksellisesti huomioon päätöksenteossa. Näiden periaatteiden välillä voi vallita rakennussuojeluasioissa myös jännitteitä.

Vallon talon tapauksessa on ollut useita seikkoja, jotka ovat vaikuttaneet kokonaisharkintaan. Oikeudellisessa harkinnassa on painanut etenkin kohtuusnäkökohta rakennuksen omistajan kannalta harkittuna. Ympäristöministeriö on katsonut, että päätöksestä ilmenevät omistajan näkökulmasta hallinnon ennakoitavuutta heikentävät seikat muodostavat yhdessä sellaisen kokonaisuuden, että kun huomioon otetaan myös rakennuksen kunnosta saadut ristiriitaiset lausunnot, suojelu tässä yksittäistapauksessa olisi kohtuutonta.

Tornion kaupunki on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Voimassa oleva asemakaava on iästään huolimatta ajantasainen ja kaava tulee voida toteuttaa tavoitteidensa mukaisesti. Kaavassa Vallon taloa ei ole osoitettu suojeltavaksi. Tornion yleiskaava 2021:ssä kysymyksessä oleva alue on merkitty asuinkerrostaloalueeksi (AK), eikä Vallon taloa itsessään ole merkitty maakunnallisesti tai paikallisesti erittäin arvokkaaksi, suojeltavaksi rakennuskohteeksi.

Yleiskaavan maakunnallisesti arvokas kulttuuriympäristöalue (sk/m) on kaavaselostuksen perusteella osin tulkinnanvarainen. Vallon talo ei kuitenkaan sijoitu mainitulle alueelle, koska se sijaitsee Saarenpäänkadun ja Uudenkadun risteyksen eteläpuolella. Vallon talon purkamatta jättäminen estäisi siten kaavoituksen tarkoituksen toteutumisen.

Rakennuksen suojelu olisi kohtuutonta ottaen erityisesti huomioon oikeusvarmuuden ja hallinnon ennakoitavuuden periaatteet.

Rakennuksen huono kunto ilmenee omistajan teettämästä kuntotutkimuksesta. Sen johtopäätös on, että rakennus suositellaan purettavaksi, koska korjausvelka on niin valtava. Rakennuksen korjaaminen edellyttäisi muun muassa koko kellarin purkamista ja uudelleen rakentamista alus- ja vierustäyttöineen.

YIT Rakennus Oy on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ensisijaisesti sillä perusteella, että Vallon talo ei täytä rakennusperinnön suojelemiseksi annetun lain 8 §:n tarkoittamia suojeluarvoja ja toissijaisesti sillä perusteella, että ympäristöministeriö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa ja ettei päätös näin ollen ole tällä tai muillakaan perusteilla lainvastainen.

Yhtiö on selityksessään viitannut aiemmin lausumaansa ja esittänyt muun ohella, että yhtiön on ollut ostohetkellä mahdotonta tietää, että kyseiseen rakennukseen kohdistettaisiin suojeluvaatimuksia. Vallon talon alue ei ole asemakaavan laatimisen jälkeen ollut kaavoituksellisesti staattisessa tilassa, vaan alueelle on laadittu seutukaava vuonna 2003 ja vuonna 2009 yleiskaava.

Vallon talon kunnostaminen sellaiseen kuntoon, että sen sisäilma ja rakenteet olisivat turvalliset, edellyttäisi käytännössä olemassa olevan talon purkamista ja samanlaisen kopion rakentamista. Viimeistään tässä vaiheessa Vallon talolla mahdollisesti joskus olleet rakennusperintöarvot häviäisivät.

Väite suojelun aiheuttaman haitan kompensoitumisesta ei myöskään pidä paikkaansa. Mikäli nykyisen purkukuntoisen talon paikalle rakennetaan samannäköinen talo, kaavan mukaisen kerrostalon sovittaminen tontin muulle osalle niin, että saavutettaisiin viihtyisä ja turvallinen asuinympäristö tuleville uuden kerrostalon asukkaille, tulisi olemaan lähes mahdotonta jo esimerkiksi paloteknisistä syistä. Tällöin ei myöskään eheän kaupunkikuvan tavoite tulisi täyttymään. Käytännössä uuden mutta samannäköisen Vallon talon rakentaminen olisi lisäksi niin kallista, että sille olisi Torniossa erittäin vaikeaa löytää ostajaa. Tilanteesta tulisi siis kohtuuton. Lakiin ei ole myöskään sisällytetty rakennuksen omistajalle mahdollisuutta vaatia, että rakennus lunastetaan tilanteessa, jossa suojelusta muodostuisi omistajan kannalta kohtuuton.

Lapin rakennusperinne ry on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että jättäessään ELY-keskuksen tekemän suojelupäätöksen vahvistamatta ympäristöministeriö on vedonnut erityisesti hallinnon ennakoitavuutta heikentäviin seikkoihin. Tähän johtaa erityisesti se, että valittaminen purkamisluvasta ei valitusoikeuden ja tiedoksiantomenettelyn suppeuden vuoksi yleensä ole mahdollista. Ongelma ei saisi kuitenkaan johtaa kulttuurihistoriallisten arvojen hävittämiseen. Rakennussuojeluun liittyvät ongelmat ovat olleet vuosikymmeniä esillä. Tätä taustaa vasten hankkeesta vastaavalla täytyy olla erityinen selvittämisvelvollisuus. Kysymyksessä olevassa tapauksessa se vielä korostuu, kun asemakaava on lähes 40 vuotta vanha ja yleiskaavan tulkinnat ovat ilmeisen ristiriitaisia. Sen vuoksi hallinnon ennakoitavuutta heikentävät seikat eivät sinällään voi olla esteenä rakennussuojelupäätöksen vahvistamiselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen suojelemisesta päättää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Suojeltavaksi määräämistä koskeva päätös toimitetaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Rakennussuojelulain uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/2009 vp) todetaan suojelupäätöksen tekemisen ja vahvistamisen osalta muun ohella seuraavaa: "Kuten edellä kohdassa 7.5. on esitetty, ehdotetaan, että ympäristöministeriö vahvistaisi edelleen alueellisen ympäristökeskuksen tekemän suojelupäätöksen ja toimisi myös ensimmäisenä valitusviranomaisena. Kun rakennusperinnön suojelemista koskevat päätökset ovat harkinnanvaraisia, asioiden tasavertaisen käsittelyn turvaamiseksi ja valtion korvausvelvollisuuden seuraamiseksi on tarpeellista, että yksi viranomainen toimii vahvistavana viranomaisena. Ympäristöministeriön päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos päätös on lainvastainen."

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaiset edellytykset Vallon talon suojelemiseksi ovat ympäristöministeriön päätöksestä ilmenevin perustein käsillä. Samoin mainitun lain 2 §:n 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettu erityinen syy on olemassa, kun otetaan huomioon museoviranomaisten lausunnoista ilmenevät rakennukseen liittyvät suojeluarvot ja se, että kaupunki on ilmoittanut, ettei se tule suojelemaan rakennusta asemakaavalla. Se, että rakennusta ei ole osoitettu suojeltavaksi asemakaavan laatimisen jälkeen vuonna 2010 lainvoimaiseksi tulleessa yleiskaavassa, ei mainituilta osin anna aihetta arvioida asiaa toisin. Ratkaisevaa oikeudellista merkitystä tältä osin ei ole myöskään sillä, että rakennuksen purkamiselle on sittemmin myönnetty lainvoimainen purkamislupa.

Rakennusperinnön suojelemisesta annettu laki jättää, samoin kuin mainitulla lailla kumottu rakennussuojelulaki, ympäristöministeriön harkintaan sen, onko ELY-keskuksen suojelua koskeva päätös vahvistettava, kun edellytykset päätöksen vahvistamiselle ovat olemassa. Harkinnassa on kuitenkin noudatettava yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita, jotka rajoittavat hallintoviranomaisen harkintavaltaa hallintopäätöksiä tehtäessä. Tällaisia periaatteita ovat erityisesti tarkoitussidonnaisuus-, objekti³vi³teetti-, yhdenvertaisuus- ja suhteellisuusperiaate. Päätösharkinnan perusteiden on myös käytävä asianmukaisesti ilmi päätöksen perusteluista.

Ympäristöministeriön päätös olla vahvistamatta ELY-keskuksen päätöstä Vallon talon suojelemisesta on perustunut kokonaisharkintaan, jossa on otettu huomioon Tornion rakennusperinnön inventointiin liittyvä yleiskaavoitus, rakennuksen purkamiseen liittyvä myönnetty lainvoimainen lupa, rakennuksen kunnosta saatu selvitys sekä arvio käyttötarkoituksen mukaisista kunnostustoimista ja niiden vaikutus suojeluarvoihin sekä kunnostuskustannukset. Ympäristöministeriön päätöksessä huomioon otetut seikat ovat sellaisia näkökohtia, joilla rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 1 §:n tavoitteiden mukaisesti on merkitystä suojelua harkittaessa. Ympäristöministeriön päätös ei perustu virheellisiin tosiasioihin, eikä muutoinkaan ole ilmennyt, että vahvistamisharkinnassa olisi toimittu edellä tarkoitettujen yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden vastaisesti.

Kun ympäristöministeriö jättäessään ympäristökeskuksen päätöksen vahvistamatta on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan harkintavallan nojal³la ja sen rajoissa, ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen. Tä³män vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyt³tölain 7 §:n 1 mo³mentti, yhdistyksen valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.