Muu päätös 2976/2014

Asia Valitus asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Työ- ja elinkeinoministeriö 28.11.2012 nro TEM/2256/03.10.03/2012

Asian käsittely työ- ja elinkeinoministeriössä

A on 4.10.2012 pyytänyt saada työ- ja elinkeinoministeriöltä käyttöönsä 19.4.2011 allekirjoitettuun Fingrid Oyj:n osake-enemmistön kauppaan liittyvät asiakirjat seuraavasti:

1. Tiedon (luettelon) kaikista valtion kysymyksessä olevaan kauppaan liittyvistä asiakirjoista ja dokumenteista mukaan lukien, mutta ei rajoittuen seuraaviin:

a) sopimukset, kirjeenvaihto ja kokousmuistiot Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen kanssa;

b) tarjouspyynnöt ja sopimukset valtion käyttämien neuvonantajien kanssa;

c) neuvonantajien tekemät selvitykset, kuten arvonmääritykset;

d) tarjoukset ja sopimukset myyjien (Fortum Power and Heat Oy ja Pohjolan Voima Oy) kanssa.

2. Kaikki edellä mainitut asiakirjat, jotka ovat julkisia. Siltä osin kuin asiakirjat tai jotkin niissä olevat tiedot eivät ole julkisia, perusteet salassapidolle.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 9.10.2012 siirtänyt asiakirjapyynnön kohdan 1 b osalta valtioneuvoston kanslian käsiteltäväksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 15 §:n 1 momentin nojalla.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 29.10.2012 tiedustellut valtion sopimusosapuolina olevilta Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmariselta, Fortum Power and Heat Oy:ltä, Pohjolan Voima Oy:ltä ja Huoltovarmuuskeskukselta kantaa asiakirjapyynnön 1 d kohdassa tarkoitettujen asiakirjojen luovuttamiseen joko kokonaan tai osittain sekä Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmariselta vastaavaa kantaa myös asiakirjapyynnön 1 a kohdan osalta. Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen, Fortum Power and Heat Oy ja Pohjolan Voima Oy ovat katsoneet kukin osaltaan, että tiedustelussa tarkoitetut asiakirjat ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä. Huoltovarmuuskeskus on katsonut, että 1 d kohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salassa pidettäviä lukuun ottamatta ministeriön ja Huoltovarmuuskeskuksen välistä sopimusta Huoltovarmuuskeskuksen ostamien osakkeiden hallinnoinnista.

Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosasto on kirjeellään 1.11.2012 ilmoittanut A:lle, että asiakirjapyynnön 1 a, c ja d kohdissa mainittuja asiakirjoja ei voida luovuttaa, koska ne sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja valtion ja sen sopimuskumppaneina olevien yksityisten yritysten liike- tai ammattisalaisuudesta. Lisäksi A:lle on varattu mahdollisuus tutustua ministeriön kirjaamossa asiakirjapyynnön kohteena olevaan asiaan liittyviin julkisiin asiakirjoihin. Ministeriö on lisäksi ilmoittanut, että A:n on mahdollisuus saattaa asiakirjojen luovutusta koskeva asia ministeriön ratkaistavaksi.

A on 7.11.2012 pyytänyt saada työ- ja elinkeinoministeriöltä viranomaisratkaisun asiassa. A on pyytänyt samalla kaikista asiaan liittyvistä keskeisistä asiakirjoista luettelon, jossa on yksilöity asiakirjojen nimet ja päivämäärät sekä kunkin salassapidettävyys/julkisuus lähemmin perusteltuna.

Työ- ja elinkeinoministeriön päätös

Työ- ja elinkeinoministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 28.11.2012 päättänyt, että asiakirjapyynnön kohteena olevia, päätöksen liitteenä 1 olevassa luettelossa yksilöityjä asiakirjoja ei luovuteta A:lle miltään osin, koska ne ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja/tai 20 kohdan perusteella.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Yleistä

Viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, ellei viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 1.11.2012 A:lle toimittamallaan kirjeellä varannut tälle mahdollisuuden tutustua ministeriön kirjaamossa luovutuspyynnön kohteena olevaan asiaan liittyviin julkisiin asiakirjoihin.

Salassa pidettävistä viranomaisten asiakirjoista ja salassapidon perusteista säädetään julkisuuslain 24 §:ssä. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että luovutuspyynnön kohteena olevat, liitteessä 1 yksilöidyt asiakirjat sisältävät salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja valtion, Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen, Fortum Power and Heat Oy:n, Pohjolan Voima Oy:n ja/tai Fingrid Oyj:n taikka Fingrid Oyj:n osakkeiden ostoon liittyviä yhteistyötarjouksia työ- ja elinkeinoministeriölle tehneiden eräiden yksityisten yritysten liikesalaisuudesta. Asiakirjat on merkitty salaisiksi ja niiden julkistaminen edes osittain, esimerkiksi teksti tietyin osin peitettynä, rikkoisi lain tarkoittaman liikesalaisuuden suojan ja voisi pahimmassa tapauksessa antaa jopa virheellisen käsityksen asiakirjan sisällöstä.

Osapuolet ovat sopineet valtion ja Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen 19.4.2011 solmimissa osakassopimuksessa sekä siihen liittyvässä kahdessa muussa sopimuksessa, että osapuolet sitoutuvat pitämään sopimusten sisällön ja niiden perusteella saamansa toista osakasta tai Fingrid Oyj:tä koskevat tiedot salassa.

Fortum Power and Heat Oy, Pohjolan Voima Oy, valtio, Huoltovarmuuskeskus ja Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen ovat sopineet Fin³grid Oyj:n osakkeiden kauppaa koskevassa, 19.4.2011 solmitussa kauppakirjassa, että kauppakirja on luottamuksellinen ja että kauppakirjan ehtoja ei saa ilmaista ulkopuolisille lukuun ottamatta Fingrid Oyj:n johtoa ja toimielinten jäseniä sekä niitä viranomaisia, joilla lain mukaan on oikeus tutustua kauppakirjaan. Osapuolten on sovittava erikseen kauppakirjalla sovittujen järjestelyjen julkistamisesta.

Valtion sopimuspuolet Fortum Power and Heat Oy, Pohjolan Voima Oy, Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen sekä Huoltovarmuuskeskus ovat asiakirjapyynnön käsittelyn yhteydessä ilmoittaneet ministeriölle, että ne eivät anna lupaa asiakirjojen luovutuspyynnön kohdissa 1 a ja d mainittujen asiakirjojen luovuttamiseen miltään osin.

Pääasialliset tosiseikat

Asiakirjapyynnön 1 a kohta sisältää 10.8.2009–19.4.2011 välisenä aikana laaditun laajan aineiston valtion ja Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen välillä solmittuja sopimuksia, kirjeenvaihtoa ja muistioita osapuolten välistä neuvotteluista ja kokouksista. Aineisto sisältää tältä osin Fingrid Oyj:n A-osakkaiden välisen osakassopimuksen sekä kaksi siihen liittyvää sopimusta. Lisäksi aineistoon sisältyy kirjeenvaihtoa ja kokousmuistioita, joissa osapuolet ovat neuvotelleet kauppaneuvotteluiden tavoitteista, neuvottelutaktiikasta ja yhteisistä tarjouksista sekä analysoineet kauppaneuvotteluiden tilannetta ja myyjien esityksiä.

Asiakirjapyynnön 1 c kohta sisältää 6.3.2009–8.4.2011 välisenä aikana laaditun laajan aineiston valtion palkkaamien neuvonantajien laatimia selvityksiä sekä taloudellisia ja oikeudellisia analyysejä sekä valtiota edustaneen neuvotteluryhmän ja neuvonantajien välistä kirjeenvaihtoa ja kokousmuistioita. Aineisto sisältää muun muassa kolme kaupan kohteen arvonmääritystä ja useita niitä täydentäviä taloudellisia laskelmia sekä oikeudellisia analyysejä, joita valtio on hyödyntänyt kauppa- ja osakassopimusneuvotteluissa sekä tarjousten ja sopimusten laadinnassa.

Asiakirjapyynnön 1 d kohta sisältää 25.9.2008–19.4.2011 välisenä aikana laaditun laajan aineiston, joka käsittää myyjien Fortum Power and Heat Oy:n ja Pohjolan Voima Oy:n kanssa käytyihin osakkeiden ostoa koskeviin neuvotteluihin liittyvät tarjoukset ja kauppakirjan, osakekaupan täytäntöönpanopöytäkirjan sekä neuvotteluihin liittyvän kirjeenvaihdon ja kokousmuistiot neuvotteluista myyjien kanssa sekä myyjien neuvotteluiden eri vaiheissa toimittamat aineistot ja selvitykset.

Aineisto sisältää lisäksi 21.12.1995–29.4.2011 välisenä aikana laaditun laajan aineiston, joka käsittää valtion kauppaneuvotteluihin ja osakekauppaan liittyvän, salassa pidettäväksi määrätyn valmistelu- ja esittelyaineiston. Aineistoon sisältyvät muun muassa talouspoliittisen ministerivaliokunnan esittelymuistioita ja pöytäkirjoja sekä osakekaupan käsittelyyn liittyvän esittelymuistion ja päätösasiakirjat.

Aineisto sisältää edelleen 28.12.2007–5.2.2010 välisenä aikana syntyneen aineiston, joka sisältää useiden eri yksityisten yritysten omasta aloitteestaan työ- ja elinkeinoministeriölle tekemiä Fingrid Oyj:n osakkeiden ostoon liittyviä tarjouksia neuvonantajapalveluista tai osakkeiden ostoyhteistyöstä.

Säädöstausta

Julkisuuslain hallituksen esityksessä (HE 30/1998) todetaan lain uudistuksen tavoitteena olleen, että uusilla säännöksillä voitaisiin vähentää tarvetta ottaa salassa pidosta säännöksiä erityislakeihin. Näin ollen lain 24 §:n 1 momenttiin sisältyvät luettelon muodossa säännökset yleisimmistä salassapitoperusteista. Kyseiseen momenttiin on salassapitosäännökset ryhmitelty sen mukaan, onko tiedonsaantirajoituksella tarkoituksena suojata yleistä vai yksityistä etua. Yksityisinä etuina pidetään muun muassa liike- ja ammattisalaisuutta.

Hallituksen esityksen mukaan useissa julkisuuslain säännöksissä edellytetään viranomaisen arvioivan asiakirjakohtaisesti myös tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa. Tällöin salassapitosäännökseen sisältyy niin sanottu vahinkoedellytyslauseke. Lausekkeiden muotoilussa on käytetty kahta erilaista tapaa. Toisen mukaan asiakirja on salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta aiheutuu haittaa suojeltaville eduille. Tällainen muotoilu merkitsee olettamaa asiakirjan julkisuudesta. Jos vahinkoedellytyslauseke sen sijaan edellyttää olevan ilmeistä, ettei tiedon antamisesta aiheudu haittaa suojeltaville eduille, olettamana on asiakirjan salassapito.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa säädetään salassa pidettäviksi viranomaisen asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön taikka julkisia tehtäviä hoitavan yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta. Edellä mainittujen asiakirjojen lisäksi salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun (julkisia tehtäviä hoitavan) yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa säädetään salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- ja ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveydellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Liike- ja ammattisalaisuutta ei ole julkisuuslaissa tarkemmin määritelty. Kuitenkin julkisuuslain hallituksen esityksessä mainitaan, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Siihen sisältyy myös yrityskokemusten eli know how´n suoja. Se voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia.

Hallituksen esityksen mukaan liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle ja ne ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä (vahinkoedellytystä).

Asiakirjapyynnön hylkäämisperusteet

Viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, ellei laissa erikseen toisin säädetä. Salassa pidettävistä viranomaisten asiakirjoista ja salassapidon perusteista säädetään muun muassa julkisuuslain 24 §:ssä. Kyseisen pykälän 1 momentin 17 ja 20 kohdissa säädetään salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tai yksityisen liike- tai ammattisalaisuudesta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitetun valtion liikesalaisuuden kannalta on olennaista, että valtio-omistaja voi suunnitella ja toteuttaa omistajapolitiikkaansa sekä tehdä omistajana osakeomistuksiinsa liittyviä kauppoja siten, että vain toteutusvaiheeseen edenneet järjestelyt julkistetaan tavalla, joka ei loukkaa valtion eikä yksityisen osapuolen liikesalaisuutta. Muun muassa yhtiötä koskevat strategiaselvitykset, yrityskauppoja koskevat yksityiskohtaiset selvitykset, neuvottelujen kulkuun liittyvät asiakirjat ja valmisteluun liittyvä yksityiskohtainen liiteaineisto sekä kauppa- ja osakassopimukset ovat sopijapuolten välisiä ja molemmin puolin luottamuksellisia myös silloin, kun sopimuksen tai neuvottelun osapuolena on valtio. Neuvottelutulosten julkistamistavasta ja sisällöstä sovitaan aina tapauskohtaisesti sopijapuolten kesken erikseen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetun yksityisen liikesalaisuuden suojan näkökulmasta osakekauppaan liittyvä, salassa pidettäväksi määrätty aineisto sisältää tietoja, joiden perusteella valtion sopimuspuolten kilpailijat, nykyiset ja mahdolliset uudet sopimuskumppanit saisivat tietoonsa valtion sopimuspuolten liiketoiminnassaan käyttämiä sopimusehtoja ja -käytäntöjä. Lisäksi salassa pidettäväksi määrätty aineisto sisältää osittain Fingrid Oyj:n liiketoimintaa koskevia sellaisia tietoja, joilla on taloudellista arvoa kaikille yhtiön osakkaille eli myös muille kuin tässä tapauksessa tarkoitetun osakekaupan ostajille.

Edellisten lisäksi luovutuspyynnön kohteena olevaan aineistoon sisältyy useiden eri yksityisten yritysten omasta aloitteestaan työ- ja elinkeinoministeriölle tekemiä Fingrid Oyj:n ostoon liittyviä tarjouksia neuvonantajapalveluista tai osakkeiden ostoyhteistyöstä, jotka aloitteen tekijät ovat ilmoittaneet luottamuksellisiksi. Kyseiset yhteydenotot ja tarjoukset eivät ole johtaneet sopimuksiin lukuun ottamatta asiakirjapyynnön 1 a ja b kohdissa tarkoitettuja tapauksia. Kaikki nämä asiakirjat kuuluvat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaisen yksityisen liikesalaisuuden suojan piiriin. Koska yritysten omista aloitteista tapahtuneet yhteydenotot eivät ole johtaneet sopimussuhteeseen valtion kanssa, on myös tarjouksen tekijöiden nimien katsottava kuuluvan salassa pidettäviin tietoihin.

Edellä kohdassa "Pääasialliset tosiseikat" on pääpiirteittäin selvitetty, mitä luovutuspyynnön kohteena olevat asiakirjat sisältävät. Asiakirjat sisältävät yksityiskohtaisia tietoja osakekaupasta ja kaupan kohteen arvosta sekä kaupan osapuolten taloudellisista suhteista. Lisäksi asiakirjoihin sisältyy selvitystä Fingrid Oyj:n liiketoiminnasta ja taloudellisesta asemasta. Se sisältää siten myös kysymyksessä olevalle yhtiölle kuuluvia luottamuksellisia liikesalaisuuksia. Valtion liikesalaisuuden suojaaminen edellyttää, että sen omistamien yhtiöiden yksityiskohtaiset tiedot pidetään salassa ja tietojen luottamuksellisuus turvataan. Valtion sopimuspuolilla sekä kaupan kohteella on ollut oikeus luottaa siihen, että niiden työ- ja elinkeinoministeriölle yhtiön ministeriöille antamia ja liitteessä 1 yksilöityihin asiakirjoihin kirjattuja tietoja käsitellään työ- ja elinkeinoministeriössä luottamuksellisesti.

Julkisuuslain salassapitosäännöksen 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuudet eivät vaadi vahinkoedellytystä, vaan jos asiakirjat sisältävät kyseisiä tietoja, ne ovat aina salassa pidettäviä ja ei-julkisia. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa työ- ja elinkeinoministeriö perustelee kielteistä päätöstään sekä valtion liikesalaisuudella että yksityisellä, valtion sopimuspuolten Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen, Fortum Power and Heat Oy:n ja Pohjolan Voima Oy:n sekä osakekaupan kohteen Fingrid Oyj:n ja valtiolle yhteistyötarjouksia tehneiden yritysten liikesalaisuudella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on kauppahinnan määrittelyssä käytetyistä Fingrid Oyj:n arvonmääritystä koskevista asiakirjoista.

Muutoksenhakija on lausunut, että näitä asiakirjoja ovat päätöksen liitteenä 1 olevassa luettelossa mainituista asiakirjoista otsikoiden perusteella päätellen seuraavat:

- Projekti Karhu, laskelmia (9.1.2011)

- Projekti Karhu, laskelmia (20.12.2010)

- Projekti Karhu, osinko- ja tuottolaskelmia (15.11.2010)

- Muistio: sijoittajien tuoton herkkyys EV:lle (TEM/Ilmarinen-malli) (lokakuu 2010)

- Projekti Karhu, arvonmäärityksen päivitys (22.9.2010)

- Fingrid Oyj osinkolaskelmia (8.9.2009)

- Karhu laskelmia, kirjeenvaihto (7.9.2009)

- Karhu tikkataulu, kirjeenvaihto (1.9.2009)

- Fingrid Oyj osinkolaskelmia (24.8.2009)

- Fingrid Oyj osinkolaskelmia (21.8.2009)

- Fingrid Oyj arvonmäärityksen päivitys (12.8.2009)

- Fingrid Oyj valtion saamat osinkotulot (26.5.2009)

- Fingrid Oyj arvonmääritys (28.4.2009)

- Muistio: Fingrid Oy:n osakekannan arvo (9.11.2007)

Muutoksenhakija on vaatinut, että edellä mainitut ja muut mahdolliset Fingrid Oyj:n arvonmääritykseen liittyvät asiakirjat luovutetaan siten, että vain niihin mahdollisesti sisältyvät valtion, sen sopimuskumppaneina olevien yksityisten yritysten ja Fingrid Oyj:n liike- tai ammattisalaisuudet pidetään salassa julkisuuslain 10 §:n mukaisesti. Asiakirjoihin sisältyvät Fingrid Oyj:tä koskevat muutoinkin julkisesti saatavissa olevat tiedot tulee jättää asiakirjoja luovutettaessa julkisiksi.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Fingrid Oyj:n liiketoimintana on sähkön kantaverkkosiirto, tasesähkön kauppa ja varavoiman myynti. Yhtiö toimii lisäksi Suomen sähköjärjestelmän niin sanottuna järjestelmävastaavana ja sähkökaupan valtakunnallisena tasevastaavana. Lupaehtojensa mukaan yhtiöllä on velvoite kehittää sähkömarkkinoiden toimintaa Suomessa ja kansainvälisesti.

Fingrid Oyj omistaa kotimaan kantaverkon ja sen merkittävät ulkomaanyhteydet eli rajajohdot. Yhtiön viranomaisen säätelemälle toiminnalle hyväksytään niin sanottu kohtuullinen tuotto. Toimintaa ja sen tuottoa valvoo Energiamarkkinavirasto.

Euroopan unionin sisämarkkinalainsäädännön kehittämiseen liittyen vuonna 2009 tuli tarve uudistaa Fingrid Oyj:n omistusrakennetta siten, etteivät sähkön tuotantoa ja myyntiä harjoittavat yhtiöt käyttäisi siinä määräysvaltaa. Ennen tarvittavia omistusjärjestelyjä Suomen valtio omisti Fingrid Oyj:n osakkeista 12,33 prosenttia (äänistä 16,44 prosenttia), Fortum Oyj ja Pohjolan Voima Oy kumpikin 25,08 prosenttia (äänistä 16,68 prosenttia) ja sijoittajaosakkaat 37,5 prosenttia (äänistä 16,68 prosenttia).

Syksyllä 2009 Fortum Oyj ja Pohjolan Voima Oy käynnistivät kansainvälisen tarjouskilpailun Fingrid-omistuksiensa purkamiseksi. Valtiovallan ilmaistua halunsa varmistaa, että kantaverkkoyhtiön omistus säilyisi Suomessa ja että Fingrid Oyj:n erityisluonteen johdosta valtiolle tulisi yhtiössä määräysvalta, yhtiöt peruivat tarjouskilpailun ja ryhtyivät suoriin neuvotteluihin valtion kanssa. Valtio neuvotteli kaupasta myyjien kanssa yhdessä Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen kanssa, jonka valtio valitsi kumppanikseen. Valtio ja Ilmarinen päätyivät ostamaan Fortumin Oyj:n ja Pohjolan Voima Oy:n omistuksessa olleet Fingrid Oyj:n osakkeet 650 miljoonan euron kokonaishinnalla valtion osuuden ollessa kaikista myydyistä osakkeista 50 prosenttia.

Kaupan eduskuntakäsittelyyn liittyen valtiovarainvaliokunnan työ- ja elinkeinojaosto pyysi 11.2.2011 alan asiantuntija Martti Lehtiseltä lausuntoa asiassa. Lausunnossaan Lehtinen totesi, että kauppahinta on 400 miljoonaa euroa liian korkea ja että valtion osuus ylihinnasta olisi 200 miljoonaa euroa. Poikkeuksellisesti asiantuntijan ei sallittu esittää asiaansa jaostolle lähemmin. Eduskuntakäsittelyn yhteydessä asiasta vastaava työ- ja elinkeinoministeri Pekkarinen ilmoitti Lehtiselle sähköpostitse, etteivät valtion käyttämät neuvonantajat olleet katsoneet aiheelliseksi alan normaalien käytäntöjen mukaisen kassavirtapohjaisen arvonmäärityksen tekemistä. On huomattava, että viranomaisvalvotun yhtiön arvoa ei voida määrittää luotettavasti ilman tuottovalvonnan mukaista kassavirtatarkastelua. Kaupan ollessa tuolloin vielä lopullisesti vahvistamatta ministeri ilmoitti myös, että arvonmääritysasiakirjat olivat ainakin tuossa vaiheessa salaisia. Kauppahinta ja sijoituksen odotettu tuotto valtiolle julkistettiin.

Fingrid Oyj on kansallista palvelutehtävää suorittava viranomaisen valvoma monopoliasemassa oleva erityisyhtiö. Kaupan tultua vahvistetuksi ja yhtiön tultua valtion määräysvaltaan kaupan valmisteluvaiheen asiakirjat ja erityisesti arvonmäärityksessä käytetyt menetelmät ja asiaperusteet tulisi saattaa julkisiksi ja eri asiantuntijoiden arvioitaviksi.

Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut muutoksenhakijalle luettelon Fingrid Oyj:n osakekauppaan liittyvistä asiakirjoista, joita ministeriö ei katso voivansa luovuttaa mitään osin. Mainitut asiakirjat sisältävät Lehtisen lausuntoa lukuun ottamatta kaiken Fingrid Oyj:n arvonmääritystä koskevan tiedon. Muutoksenhakijan käsityksen mukaan kaikki ministeriön luettelemat asiakirjat eivät ole kokonaisuudessaan salassa pidettäviä. Ministeriön päätös on lainvastainen.

Ministeriö on vedonnut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohtaan, joka koskee julkisyhteisön omia salassa pidettäviä tietoja. Ministeriö ei voi vedota tähän lainkohtaan yksityisten sopimuskumppaniensa liike- ja ammattisalaisuuksien osalta. Fingrid Oyj:n erityisluonne huomioon ottaen kauppaan ei myöskään voi liittyä sellaisia valtion omia liikesalaisuuksia, joiden johdosta kaikki ministeriön luettelemat asiakirjat voitaisiin salata kokonaisuudessaan.

Ministeriö on tehnyt ja teettänyt kustannuksellaan ja omaan käyttöönsä Fingrid Oyj:n arvonmäärityksiä ja muita selvityksiä, joiden ei voida katsoa olevan kokonaisuudessaan ministeriön perustelujen mukaisia sopimuspuolten välisiä ja molemmin puolin luottamuksellisia asiakirjoja.

Ministeriö on katsonut lisäksi, että sen yksityisen tahon kanssa tekemät sopimukset asiakirjojen luottamuksellisuudesta määrittelisivät myös julkisuuslain mukaan salassa pidettävät asiakirjat. Ministeriö on perustellut päätöstään sillä, että sen yksityiset sopimuskumppanit ovat asiakirjapyyntöön liittyen ilmoittaneet asiakirjojen olevan kaikilta osin luottamuksellisia yhteisen salassapitosopimuksen nojalla.

Yksityisten sopimusosapuolten kanta ei määrittele julkisuuslain mukaan salassa pidettäviä valtion asiakirjoja. Siltä osin kuin valtion ja yksityisten osapuolten välisissä sopimuksissa määritellään julkisuuslain mukaan julkisina pidettäviä asiakirjoja salaisiksi, sopimukset on katsottava pätemättömiksi. Julkisuuslain tarkoitus ei toteutuisi, jos ministeriöiden ja julkisyhteisöjen olisi mahdollista saattaa sopimuksia ja niiden valmisteluasiakirjoja salaisiksi sopimalla siitä.

Ministeriö on perustellut asiakirjojen salaamista kokonaisuudessaan myös sillä, että niiden julkistaminen edes osittain, esimerkiksi teksti tietyin osin peitettynä, rikkoisi lain tarkoittaman liikesalaisuuden suojan ja voisi pahimmassa tapauksessa antaa jopa virheellisen käsityksen asiakirjan sisällöstä. Julkisuuslaki ei kuitenkaan oikeuta tietojen salaamista sillä perusteella, että tiedon saaja saattaisi tulla väärään käsitykseen asiakirjan sisällöstä.

Vedotessaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohtaan ministeriö on katsonut, että yksityisen liikesalaisuuden suojan näkökulmasta asiakirjat sisältävät tietoja, joiden perusteella valtion sopimuspuolten kilpailijat, nykyiset ja mahdolliset uudet sopimuskumppanit saisivat tietoonsa valtion sopimuspuolten liiketoiminnassaan käyttämiä sopimusehtoja ja käytäntöjä. Lisäksi ministeriö on vedonnut Fingrid Oyj:n liiketoimintaa koskeviin salaisiin tietoihin.

Ministeriö ei voi yleisesti, lähemmin määrittelemättä ja asiakirjojen asianomaisia kohtia erikseen salaamatta vedota valtion sopijapuolten käyttämiin sopimusehtoihin ja -käytäntöihin ja salata asiakirjat kokonaisuudessaan. Jos valtiolla on joitain erityisiä sopimusehtoja ja -käytäntöjä, jotka poikkeavat yleisestä alan käytännöstä ja ovat siis mahdollisia liikesalaisuuksia, ne olisi erikseen salattava.

Muun muassa arvonmäärityksen näkökulmasta Fingrid Oyj:n kaikki keskeiset talous- ynnä muut tiedot ovat paljolti julkisia ja luettavissa Energiamarkkinaviraston verkkosivuilta. Yhtiön arvoa on mahdollista määrittää varsin tarkasti viranomaiselta saatavien tietojen ja yhtiön itsensä julkisuuteen antamien tietojen, kuten erilaisten investointisuunnitelmien, perusteella. Tämä on seurausta yhtiön julkisesta tuottoregulaatiosta. Fingrid Oyj:llä ei ole kansallisen palvelutehtävänsä ja monopoliasemansa johdosta kilpailijoita, joiden toiminnasta voisi aiheutua yhtiölle tai sen sidosryhmille taloudellista vahinkoa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Ministeriö on uudistanut päätöksessään esittämänsä perustelut ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksessa yksilöidyt asiakirjat on merkitty salassa pidettäviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella. Mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion liike- tai ammattisalaisuudesta.

Valituksen kohteena oleva asiakirja-aineisto sisältää muun muassa kolme kaupan kohteen arvonmääritystä ja useita niitä täydentäviä taloudellisia laskelmia sekä analyysejä, joita valtio on hyödyntänyt kauppa- ja osakassopimusneuvotteluissa sekä tarjousten ja sopimusten laadinnassa. Kaikissa valituksen kohteena olevissa asiakirjoissa selvitetään ja arvioidaan erilaisia liiketaloudellisia vaihtoehtoja sekä niiden vaikutusta kaupankäynnin kohteena olevien osakkeiden arvoon. On ilmeisen selvää, että tämänkaltaista tietoa sisältävät asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä, koska ne sisältävät tietoja valtion liikesalaisuudesta. Tiedoilla on taloudellista arvoa paitsi niiden haltijalle valtiolle, myös ulkopuolisille toimijoille. Asiakirjoihin sisältyvien tietojen tuleminen julkisuuteen voi aiheuttaa valtiolle taloudellista vahinkoa. Tällainen vahinko voi syntyä esimerkiksi tilanteessa, jossa asiakirjojen sisältämät tiedot ovat välittyneet markkinatoimijoille ja kaupan kohteena olleen yhtiön osakkeita tulee uudelleen myyntiin. Valtio saattaa olla tällaisessa tilanteessa tavoittelemassa myyntiin tulleita osakkeita. Asiakirjojen sisältämillä tiedoilla on taloudellista arvoa siten myös muille yhtiön osakkeista kiinnostuneille.

Asiakirjat ovat salassa pidettäviä suoraan niiden salassapitoa edellyttävän lain säännöksen perusteella riippumatta siitä, onko yksityisoikeudellisissa sopimuksissa salassapitolausekkeita vai ei. Se, että valtion sopimuspuolet ovat edellyttäneet sopimuskumppaniltaan valtiolta tiettyjen omien liikesalaisuuksiensa salassa pitämistä, on ensinnäkin vahva näyttö siitä, että kysymyksessä on asiakirja, joka sisältää yksityisiä liikesalaisuuksia. Alkuperäisen luovutuspyynnön kohteena oli suuri joukko asiakirjoja, jotka sisältävät valtion sopimuspuolten liikesalaisuuksia. Toiseksi voidaan perustellusti katsoa, että jos tässä asiassa tarkoitetussa osakekauppakokonaisuudessa valtion sopimuspuolet ovat katsoneet, että asiakirjat, joissa ne ovat osallisia, sisältävät niiden liikesalaisuuksia, nämä ja vastaavat muut asiakirjat sisältävät myös valtion liikesalaisuuksia. Näin se seikka, että valtion sopimuspuolet ovat katsoneet kaupan yksityiskohdat omiksi liikesalaisuuksikseen, todistaa sen puolesta, että vastaavat yksityiskohdat on katsottava myös valtion liikesalaisuuksiksi.

Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tämä kuitenkin edellyttää, että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein.

Jos asiakirjoista irrotettaisiin joitakin yksittäisiä osia tai tietoja, ei asiakirjan tieto enää olisi ymmärrettävissä oikein. Asiakirjat ovat luonteeltaan sellaisia, että niihin pitää tutustua kokonaisuudessaan, jotta voisi ymmärtää asiakirjan tarkoituksen ja sisällön oikein. Valituksen kohteena olevia asiakirjoja ei tämän vuoksi voida luovuttaa osittainkaan.

Kaupan kohdetta koskevat taloustiedot ovat sähköverkkojen sääntelyssä laajasti julkisia ja luettavissa muun muassa Energiamarkkinaviraston verkkosivuilta. Sähköverkkojen sääntely perustuu laajaan valvottavien toimintaa koskevaan avoimuuteen. Valvottavia koskeva avoimuus ei kuitenkaan ulotu asiakirjapyyntöön liittyvään asiaan eli valvonnan kohteiden kaupalliseen myyntiarvoon. Sähkömarkkinalaki tai sen nojalla annetut säännökset eivät edellytä sähköverkonhaltijoita julkaisemaan tietoa siitä, mikä on verkonhaltija kaupallinen myyntiarvo taikka tietoja, joiden perusteella tämän myyntiarvon voisi laskea täydellisesti. Energiamarkkinavirasto ei julkaise tällaista tietoa tai luovuta sitä ulkopuoliselle, vaikka tiedot ovat kaikkien verkonhaltijoiden osalta sen hallussa. Keskeisimmän verkonhaltijan omaisuuserän eli sähköverkon arvoa Energiamarkkinavirasto ei julkaise vaan se on katsottu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäväksi tiedoksi. Näin ollen sääntelyyn piiriin kuuluva verkonhaltijan tuottopohja (regulatory asset base, RAB) kuuluu kunkin verkonhaltijan liikesalaisuuden piiriin.

Lausuntoon on oheistettu Energiamarkkinaviraston päätös 13.12.2007, jolla on vahvistettu kaupan kohteen osalta menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi vuosina 2008−2011. Päätöksen liitteestä A ilmenee, että Energiamarkkinavirasto on jättänyt verkkosivullaan julkaisemastaan päätöksestä pois verkkokomponenttien määrää, yksikköhintaa ja keski-ikää koskevat tiedot. Tämän vuoksi ulkopuoliset eivät pysty määrittämään julkisista tiedoista kaupan kohteen arvonmäärityksen keskeistä tekijää, sähköverkon sääntelyarvoa (RAB).

Muutoksenhakija on esittänyt näkemyksen siitä, etteivät valtion käyttämät neuvonantajat olleet katsoneet aiheelliseksi alan normaalien käytäntöjen mukaisen kassavirtapohjaisen arvonmäärityksen tekemistä. Tämä näkemys - riippumatta siitä, perustuuko se mahdollisesti työ- ja elinkeinoministeriöstä saatuun tietoon - ei kuitenkaan ole oikea. Kauppaprosessin aikana ministeriön käyttämät neuvonantajat ovat tehneet arvonmäärityksen ja päivittäneet sen kaksi kertaa käyttäen jokaisella kerralla useita arvonmääritysmenetelmiä. Käytettyjen menetelmien joukossa on ollut myös kassavirran tarkasteluun perustuvia menetelmiä.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Arvonmääritys koskee kohdeyritystä, ei valtiota. Julkista palvelua harjoittavalla kantaverkkoyhtiöllä on puolestaan sille laissa määrätty tehtävä, jota sen on noudatettava omistajista riippumatta. Fingrid Oyj:hin kohdistuu myös Suomen oloissa poikkeuksellinen yrityksen tuoton läpinäkyvä viranomaisvalvonta. Yritykseen ei liity normaaleja liikesalaisuuksia, jotka olisi pidettävä salassa kilpailijoilta tai julkisuudelta. Näin ollen yhtiö julkaisee esimerkiksi investointiohjelmansa ja tariffipolitiikkansa verkkosivuillaan, jotta sen asiakkaat ja muut sidosryhmät olisivat mahdollisimman hyvin tietoisia yhtiön suunnitelmista.

Jos kuitenkin valituksen kohteena olevat asiakirjat sisältäisivät joitain valtion liikesalaisuuksia, niiden paljastamista ei ole vaadittu, vaan asiakirjojen asianomaisten kohtien salaamista erikseen. Muutoksenhakija ei ole vaatinut minkään sellaisen tiedon esittämistä, joka ei olisi jo muutoinkin julkista tietoa.

Ministeriö antaa lausunnossaan ymmärtää, että asiakirjojen sisältämillä tiedoilla olisi taloudellista arvoa myös muille yhtiön osakkeista kiinnostuneille, jos yhtiön osakkeita tulisi uudelleen myyntiin, ja että muutoksenhakija saattaisi edustaa tällaista tahoa. Hän on toiminut Enfia Infrastructure I Ky -nimisen rahaston hallinnointiyhtiön toimitusjohtajana. Rahaston sijoituskohteena olivat suomalaiset sähkön jakelu- ja alueverkot, mutta ei kuitenkaan Fingrid Oyj. Jakelu- ja alueverkkoja on Suomessa useita kymmeniä ja ne ovat saman viranomaissääntelyn kohteina kuin Fingrid Oyj, joka on näitä kaikkia palveleva kantaverkkomonopoli. Rahastoyhtiön puitteissa muutoksenhakijalla on ollut tilaisuus perehtyä verkkoyhtiöiden viranomaisvalvontaan ja arvonmääritykseen poikkeuksellisen syvällisesti. Sama pätee asiantuntijalausunnon eduskuntakäsittelyyn antaneeseen Martti Lehtiseen. Muuta asiayhteyttä toimintansa jo päättäneellä rahastolla ei ole asiakirjapyynnön kohteena olevaan osakekauppaan.

Ministeriö pitää vahvana näyttönä yksityisistä liikesalaisuuksista sitä, että valtion sopimuskumppanit ovat edellyttäneet tiettyjen liikesalaisuuksien salassa pitämistä. Salassa pitämisen tarve voi kuitenkin liittyä esimerkiksi kaupassa saadun ansiottoman edun tai väärinkäytöksen peittämiseen, siis asioihin, joiden paljastamiseksi julkisuuslaki on säädetty. Jos valtion olisi mahdollista määritellä ja perustella liikesalaisuuksiksi kaikki sellainen tieto, jonka sen sopimuskumppanit haluavat pitää salassa, virkamiesten ja poliittisten päätöksentekijöiden olisi mahdollista salata juuri ja nimenomaisesti kaikki sellainen tieto, joka voisi paljastaa esimerkiksi julkisten varojen väärinkäytön.

Arvonmäärityksessä tarkasteltavaan yhtiöön ja sen omistamiseen ei voi liittyä siinä määrin salaisiksi katsottavia tietoja, että kaikki ministeriön päätöksen liitteessä 1 mainitut lähes sata asiakirjaa tai kaikki siinä luetellut suoraan arvonmääritystä koskevat asiakirjat olisivat kokonaisuudessaan salaisiksi katsottavia silläkään perusteella, että salassa pidettävien osien peittämisen jälkeen asiakirjojen sisältö ei olisi ymmärrettävissä oikein.

Ministeriö viittaa kaupan kohteena olevan yhtiön liiketoimintaoletuksiin ja ennusteisiin sekä valtion ja muiden neuvotteluosapuolten neuvottelutavoitteisiin ja -strategioihin. Näiltä osin muutoksenhakija viittaa kyseisten tietojen vähäiseen määrään ja siihen, että yhtiön arvo määräytyy suoraan viranomaisen sallimasta tuotosta ja yhtiölle määrätystä tehtävästä. Viranomainen ei esimerkiksi rajoita tariffeja, vaan suoraan sitoutuneen pääoman tuoton, joka puolestaan yrityskaupan yhteydessä määrää yhtiön tulevan kassavirran ja yhtiön arvon. Nämä tiedot yhdessä ostajan oman pääoman tuotto-odotuksen kanssa määrittelevät yhtiön arvon kullekin ostajalle erikseen. Kaupan yhteydessä valtio julkaisi oman tuotto-odotuksensa, joksi ilmoitettiin 8 prosenttia.

Muutoksenhakija on osallistunut lukuisiin saman viranomaissääntelyn piiriin kuuluvien verkkoyhtiöiden (jakelu- ja alueverkot) arvonmäärityksiin. Arvonmääritys on kokemuksen mukaan tehtävissä varsin tarkasti käyttäen pelkästään yhtiöistä saatavaa julkista tietoa. Yhtiöistä saadut ei-julkiset tiedot eivät ole muuttaneet oleellisesti tehtyjä alustavia arvonmäärityksiä. Muutoksenhakija ei olekaan hakemassa tietoja, joilla arvonmääritys olisi tehtävissä, vaan haluaa selvittää, onko arvonmääritys suoritettu asiamukaisesti vai liittyykö kauppaan mahdollisesti virheitä tai väärinkäytöksiä.

Muutoksenhakija on tietoinen siitä, että verkkosääntelyä koskevat säännökset eivät edellytä verkonhaltijoiden julkaisevan tietoja siitä, mikä verkonhaltijan kaupallinen myyntiarvo on puhumattakaan tietoja, joilla myyntiarvon voisi laskea täydellisesti. Sen sijaan sääntely käsittelee julkisia tietoja, joita voidaan ja joita tulee välttämättä käyttää tähän tarkoitukseen, kun arvoa määritetään. Täydellistä myyntiarvoa ei voida tehdä, vaan arvonmääritys sisältää aina joitain epävarmuustekijöitä ja riippuu myös arvon määrittäjästä itsestään. Kantaverkkoyhtiön arvo määräytyy täysin poikkeuksellisen vähälukuisten vapaiden ja arvionvaraisten muuttujien perusteella.

Ministeriön lausunnossa mainittu sähköverkon sääntelyarvo (RAB) on yksi - ja verkonhaltijan arvonmäärityksen kannalta ehkä kaikkein merkittävin - viranomaisen ja verkonhaltijan salassa pitämä tieto. Tämäkin luku on kuitenkin varsin tarkasti johdettavissa verkkoyhtiöiden muista julkisista tiedoista. Muutoksenhakija ei ole vaatinut saada tietoonsa Fingrid Oyj:n RAB-arvoa.

Valituskirjelmässä on todettu, kuinka silloinen työ- ja elinkeinoministeri oli ilmoittanut kyseisen arvonmäärityksen puuttumisesta pian asian eduskuntakäsittelyn jälkeen. Muutoksenhakijan tiedossa ei ole, onko ministerin ilmoittama tieto oikea vai väärä, vaan hän haluaa selvittää asian tutustumalla julkisiin asiakirjoihin.

Ottaen huomioon ministeriön esittämät lisäperustelut, selvitettävän asian taloudellisen merkityksen sekä mahdolliset muut yhteydet ja vaikutuksen julkisten varojen käyttöön muutoksenhakija laventaa vaatimuksensa asiakirjojen julkisuudesta myös ministeriön päätöksen liitteen 1 muihin asiakirjoihin arvonmääritystä suoraan käsittelevien asiakirjojen lisäksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vastaselityksessä esitetty vaatimus kaikkien työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä salassa pidettäviksi katsottujen noin sadan asiakirjan saamisesta jätetään tutkimatta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian niiden Fingrid Oyj:n arvonmääritystä koskevien 14 asiakirjan osalta, joiden osalta A on valituksessaan vaatinut työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen kumoamista.

Valitus hylätään.

Perustelut

1. Vastaselityksessä esitetyn vaatimuksen tutkimatta jättämistä koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi.

Mainitun lain 26 §:n 1 momentin mukaan valituskirjelmä on toimitettava valitusajan kuluessa valitusviranomaiselle.

Mainitun lain 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Valittaja saa vaatia myös täytäntöönpanon kieltämistä tai tehdä muun sivuvaatimuksen.

Mainitun lain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A on valituksessaan vaatinut työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen kumoamista Fingrid Oyj:n arvonmääritystä koskevien asiakirjojen osalta. Hän on valituskirjelmässään maininnut erikseen 14 asiakirjaa, jotka koskevat arvonmääritystä.

Valitusajan päättymisen jälkeen saapuneessa vastaselityksessään muutoksenhakija on vaatinut saada arvonmääritystä koskevien asiakirjojen lisäksi kaikki muutkin työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä salassa pidettäviksi katsotut asiakirjat eli yhteensä noin sata asiakirjaa. Vaatimuksensa tueksi hän on viitannut ministeriön lausunnossaan esittämiin lisäperusteluihin, selvitettävän asian taloudelliseen merkitykseen sekä mahdollisiin muihin yhteyksiin ja vaikutukseen julkisten varojen käyttöön.

Vastaselityksessä esitetyissä edellä mainituissa seikoissa ei ole kysymys hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetusta olosuhteiden muutoksesta eikä ministeriön lausunnossa esittämiä lisäperusteluja lukuun ottamatta myöskään sanotussa lainkohdassa tarkoitetuista valittajan tietoon vasta valitusajan päättymisen jälkeen tulleista seikoista.

Ministeriön lausunnossa esitettyjen lisäperustelujen myötä muutoksenhakijan tietoon on uutena seikkana katsottava tulleen ministeriön ilmoitus siitä, että käytettyjen arvonmääritysmenetelmien joukossa on ollut myös kassavirran tarkasteluun perustuvia menetelmiä. Tämä uusi seikka liittyy siten arvonmääritykseen, jota koskevia asiakirjoja muutoksenhakija oli jo valituksessaan vaatinut.

Edellä lausuttuun nähden vastaselityksessä esitetty uusi vaatimus kaikkien työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä salassa pidettäviksi katsottujen noin sadan asiakirjan saamisesta on jätettävä tutkimatta.

Asia tutkitaan niiden arvonmääritystä koskevien 14 asiakirjan osalta, joiden osalta muutoksenhakija on valituksessaan vaatinut ministeriön päätöksen kumoamista.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, jollei 2 momentista muuta johdu. Eduskunnan viraston päätökseen, valtioneuvoston ja ministeriön päätökseen samoin kuin eduskunnan valitseman Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen toimielimen sekä niiden keskushallintoon kuuluvan viranomaisen päätökseen haetaan kuitenkin muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoin muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Lainvalmisteluaineisto

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Salassapitoperuste ei ole kokonaan uusi. Voimassa olevassa laissa suojattavana etuna mainitaan valtion liiketoimi. Salassapitoperuste olisikin nykyistä osin laajempi. Tämä johtuu muun muassa siitä, että laki koskee myös valtion ja kuntien liikelaitoksia sekä rajoitetusti 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä, laitoksia ja säätiöitä. Salassapitotarvetta tällä perusteella lisää myös se, että sisäinen valmisteluaineisto tulisi julkiseksi päätöksenteon jälkeen.

Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.

(- - -)

Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, onko muutoksenhakijalla oikeus saada työ- ja elinkeinoministeriöltä tieto valituksessaan erikseen yksilöimistään 14 asiakirjasta. Ministeriö on katsonut, että asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Kysymyksessä olevat, korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä olleet asiakirjat ovat seuraavat:

- Projekti Karhu laskelmia (9.1.2011)

- Projekti Karhu laskelmia (20.12.2010)

- Projekti Karhu osinko- ja tuottolaskelmia (15.11.2010)

- Sijoittajien tuoton herkkyys EV:lle (TEM/Ilmarinen-malli) (lokakuu 2010)

- Projekti Karhu arvonmäärityksen päivitys (22.9.2010)

- Fingrid Oyj osinkolaskelmia (8.9.2009)

- Fingrid Oyj osinkolaskelmia ja sähköpostiviesti "Karhu laskelmia" (7.9.2009)

- Projekti Karhu osinkotuottolaskelmia ja sähköpostiviesti "Karhu tikkataulu" (1.9.2009)

- Fingrid Oyj osinkolaskelmia (24.8.2009)

- Fingrid Oyj osinkolaskelmia (21.8.2009)

- Fingrid Oyj arvonmäärityksen päivitys (12.8.2009)

- Fingrid Oyj valtion saamat osinkotulot (26.5.2009)

- Fingrid Oyj arvonmääritys (28.4.2009) ja

- Fingrid Oy:n osakekannan arvo (9.11.2007).

Asiakirjat ovat työ- ja elinkeinoministeriön neuvonantajana toimineen HLP Corporate Financen laatimia lukuun ottamatta Fingrid Oy:n osakekannan arvoa koskevaa 9.11.2007 päivättyä muistiota, jonka on laatinut valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosasto.

Kantaverkkoyhtiö Fingrid Oyj:n osake-enemmistö on 19.4.2011 solmitun osakekaupan perusteella siirtynyt valtiolle. Asiakirjojen mukaan työ- ja elinkeinoministeriö on hyödyntänyt edellä mainittuja Fingrid Oyj:n osakkeiden arvon määritykseen liittyviä asiakirjoja toimiessaan valtion edustajana yhtiön osakkeiden ostamista koskevissa neuvotteluissa sekä tarjousten ja sopimusten laadinnassa.

Valtio tulee osakehankinnoissaan rinnastaa osakemarkkinoilla toimiviin yksityisiin tahoihin. Edeltä ilmenevässä tarkoituksessa laaditut Fingrid Oyj:n osakkeiden arvoa koskevat selvitykset ovat osakekaupan tekemiseen asti muodostaneet valtion liikesalaisuuden. Asiakirjojen sisältämät tiedot eivät ole menettäneet taloudellista merkitystään osakekaupan tekemisen jälkeenkään, sillä tiedoilla voi olla osakemarkkinoilla toimiville tahoille taloudellista arvoa esimerkiksi tilanteessa, jossa Fingrid Oyj:n osakkeita tulee uudelleen myyntiin. Edellä lausutun perusteella pyydetyt asiakirjat sisältävät tietoja valtion liikesalaisuudesta ja ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella edelleen salassa pidettäviä.

Jokaista kysymyksessä oleviin asiakirjoihin sisältyvää yksittäistä tietoa ei kuitenkaan voida pitää salassa pidettävänä edellä mainitun tai minkään muunkaan säännöksen perusteella. Kukin asiakirja muodostaa kuitenkin sellaisen kokonaisuuden, ettei niiden sisältö ole arvonmääritystä koskevilta osin ymmärrettävissä oikein, jos ne annetaan salassa pidettävät osat peittäen. Tähän nähden A:lla ei ole julkisuuslain 10 §:n perusteella oikeutta saada tietoa asiakirjoista osittainkaan.

Ministeriön päätös ei ole valituksenalaiselta osin lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 33 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, A:n valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.