Muu päätös 3009/2014

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Kouvolan hallinto-oikeus 8.8.2012 nro 12/0331/1

Asian aikaisempi käsittely

Heinolan kaupunginvaltuusto on 18.4.2011 (§ 66) todennut, että sosiaali- ja terveyslautakunta on menettänyt kaupunginvaltuuston luottamuksen, ja erottanut sosiaali- ja terveyslautakunnan välittömästi kokonaisuudessaan.

A, joka oli erotetun lautakunnan jäsen, on valittanut kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista ja asian palauttamista valtuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston asettama tilapäinen valiokunta ei ole noudattanut hallintolain 34 ja 36 §:n säännöksiä asianosaisten kuulemisesta. Asian puutteelliseen ja virheelliseen valmisteluun tilapäisessä valiokunnassa on kiinnitetty huomiota jo kaupunginhallituksessa 4.4.2011. Kaupunginhallitus on joutunut äänestämään lausunnostaan asiassa.

Tilapäinen valiokunta päätti kokouksessaan 24.2.2011 suorittaa kuulemiset asiassa siten, että asianosaisina kuullaan sosiaali- ja terveyslautakunnan jäseniä ja varajäseniä. Lisäksi päätettiin kuulla muita kuin asianosaisia, päätöksessä yksilöityjä virkamiehiä, pyytämällä heiltä selvitystä asiaan. Kuulemiset toimitettiin kirjallisesti. Kuulemisen määräaika oli kuitenkin sama sekä asianosaisille että virkamiehille. Tästä aiheutui, etteivät asianosaiset saaneet tilaisuutta ottaa kantaa virkamiesten selvityksissään esittämiin seikkoihin ja kannanottoihin.

Tilapäinen valiokunta on kokouksessaan 14.3.2011 käsitellyt saamansa selitykset ja selvitykset, joista molemmista on laadittu pöytäkirjaan hyvin suppea yhteenveto. Asianosaisille ei ole varattu tilaisuutta antaa omaa lausumaansa virkamiehiltä saatujen selvitysten johdosta. Tilapäisen valiokunnan kaupunginvaltuustolle tekemän päätösesityksen perusteluosaan on kirjattu yhteenveto virkamiesten antamista selvityksistä. Esityksestä ilmenee, että tilapäisen valiokunnan käsitys perustuu nimenomaisesti saatuihin selityksiin ja selvityksiin.

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä myös sillä perusteella, että runsas liitemateriaali on toimitettu valtuutetuille vasta kokouksessa eikä esityslistan liitteenä työjärjestyksen edellyttämällä tavalla.

Heinolan kaupunginhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut muun ohella, että tilapäinen valiokunta kuuli kaikkia asianosaisia eli sosiaali- ja terveyslautakunnan jäseniä ja varajäseniä sekä pyysi selvitystä eräiltä virkamiehiltä. Virkamiehiltä saadut selvitykset olivat luonteeltaan heidän henkilökohtaisia käsityksiään tiedustelluista asioista eikä vaatimusten perusteena olevia tosiseikkoja ja niiden olemassaoloa tukevia todisteita.

Tilapäinen valiokunta katsoi, ettei lisäselityksiä tai -selvityksiä ollut tarpeen pyytää. Virkamiehiltä saaduista selvityksistä ei tullut esiin mitään sellaista, mistä asianosaisilta ei olisi jo pyydetty selvitystä. Tilapäinen valiokunta käsitteli asiaa kokonaisuutena eli keskittyi lautakunnan toimintakyvyn arviointiin. Valiokunta katsoi myös, että yksittäinen selitys/selvitys ei ollut olennainen valiokunnan käsityksen muodostumiselle vaan esityksen pohjana oli kokonaisuuden harkinta. Tämän vuoksi jatkokuuleminen on ollut hallintolain 34 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesti muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Erotetun sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille on hallinto-oikeudessa varattu tilaisuus tulla kuulluksi. Edellä mainituista B ja C ovat antaneet selityksen.

A on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Saman lain 21 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi erottaa kunnan, kuntayhtymän tai kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä.

Kuntalain 22 §:n mukaan valtuuston on asetettava keskuudestaan valiokunta valmistelemaan 21 §:ssä tarkoitettua luottamushenkilöiden erottamista koskevaa asiaa. Valiokunta voidaan asettaa myös lausunnon antamista ja hallinnon tarkastamista varten.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Asiassa on kysymys siitä, onko valtuuston päätös erottaa sosiaali- ja terveyslautakunta syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kun lautakunnan jäseniä ei ole kuultu viranhaltijoiden asiassa antamasta selvityksestä, ja siitä, onko asiaa käsiteltäessä rikottu valtuuston työjärjestyksen 12 §:ää, kun kaupunginvaltuutetut ovat saaneet asiaa koskevan liitemateriaalin vasta valtuuston kokouksessa.

Heinolan kaupunginvaltuuston työjärjestyksen 12 §:n mukaan valtuuston käsiteltäväksi tulevista asioista laadittavan esityslistan tulee sisältää selostus asioista tarpeellisine liitteineen sekä kaupunginhallituksen ja valtuuston mahdollisesti asettaman valiokunnan ehdotukset valtuuston päätöksiksi. Esityslista liitteineen on, elleivät erityiset syyt ole esteenä, toimitettava valtuutetuille ja kaupunginhallituksen jäsenille sekä kaupunginjohtajalle vähintään neljä päivää ennen valtuuston kokousta.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamisasiaa valmistelleen tilapäisen valiokunnan pöytäkirjat ja niiden liitteet on jaettu oheismateriaalina valtuutetuille erottamisasiaa koskevassa kokouksessa. Ne eivät ole olleet kaupunginvaltuuston työjärjestyksen 12 §:ssä tarkoitettuja esityslistan liitteitä. Asiassa ei ole siten rikottu kaupunginvaltuuston työjärjestystä.

Valmisteluun kuuluu asian ratkaisuun vaikuttavien seikkojen ja kysymykseen tulevien vaihtoehtojen selvittäminen sekä ratkaisuehdotuksen tekeminen. Asianosaisten kuuleminen on osa tätä selvittämisprosessia samoin kuin erilaisten lausuntojen hankkiminen. Kaupunginvaltuuston harkintavaltaan kuuluu sen arvioiminen, onko asian valmistelu ollut riittävää. Valtuusto on pitänyt sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamista koskevan asian valmistelua ja siihen liittyviä kuulemisia riittävänä. Valtuuston ei voida katsoa ylittäneen sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa.

Näin ollen kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöstä tehtäessä ei ole ylitetty toimivaltaa eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perustelussa mainitut

Hallintolaki 34 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

A on valituksensa perusteluissa uudistaen asiassa aikaisemmin lausumansa esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin hallintolain 34 ja 36 §:n soveltamista asiaan. Olennaista asiassa on, että A:lle, jonka oikeutta sosiaali- ja terveyslautakunnan erottaminen on erityisesti koskenut, ei ole annettu mahdollisuutta lausua kaikista virkamiesten antamista selvityksistä ja lausumista. Ne ovat kuitenkin olleet kaupunginvaltuuston päätöksenteon perusteena ja ilmeisesti vaikuttaneet tosiasiallisesti lopputulokseen.

Asiassa on rikottu myös valtuuston työjärjestyksen 12 §:ää, koska päätöksenteon perusteena olevia asiakirjoja ei ole toimitettu esityslistan mukana valtuutetuille. Valtuutetut eivät ole voineet tutustua liitemateriaaliin kokouksen aikana eikä päätöksenteko siten ole voinut perustua annettuihin selityksiin ja selvityksiin. Liitemateriaalin kutsuminen oheismateriaaliksi ei muuta asiaa.

Asiassa ei ole kysymys vain valmistelun riittävyydestä vaan oikeusvaltion periaatteisiin olennaisesti kuuluvasta asianosaisen kuulemisesta.

Kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Heinolan kaupunginvaltuustolle 18.4.2011 pidettävää kokousta varten laadittu esityslista liitteineen on toimitettu ajoissa sekä muutoinkin työjärjestyksen mukaisesti. Kaupunginvaltuusto on pitänyt valmistelua kuulemisineen riittävänä voidakseen päättää asian ja todeta, että sosiaali- ja terveyslautakunta on menettänyt kaupunginvaltuuston luottamuksen ja erottaa sosiaali- ja terveyslautakunnan. Lisäkuulemisille ei ole ollut tarvetta, koska virkamiehiltä saaduista selvityksistä ei ollut tullut esiin mitään sellaista, mistä asianosaisilta ei olisi jo pyydetty selvitystä.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kuntalain 21 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi erottaa kunnan, kuntayhtymän tai kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä.

Kuntalain 22 §:n mukaan valtuuston on asetettava keskuudestaan valiokunta valmistelemaan 21 §:ssä tarkoitettua luottamushenkilöiden erottamista koskevaa asiaa.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos:

1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana;

2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista;

3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä;

4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai

5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Ennen sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamista sen jäseniä ja varajäseniä on tullut kuulla luottamuksen menettämisen syistä. Erottamispäätös on koskenut kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä. Sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamista valmistelemaan asetettu tilapäinen valiokunta on pyytänyt selvitystä luottamuksen menettämiseen johtaneista syistä kaikilta lautakunnan jäseniltä ja varajäseniltä sekä kuudelta viranhaltijalta yhtäaikaisesti.

Asiassa kuullut viranhaltijat ovat esittäneet kirjallisesti näkemyksensä erottamisasian vireille tuloon johtaneista tapahtumista. Lausumissa on tuotu esiin seikkaperäisiä ja konkreettisia yksityiskohtia lautakunnan toiminnasta ja eräiden sen jäsenten käyttäytymisestä. Lautakunnan jäsenille ja varajäsenille ei ole varattu tilaisuutta antaa selitystään viranhaltijoiden lausumien johdosta.

Lautakunnan jäsenet ja varajäsenet ovat lautakunnan erottamista koskevassa asiassa asianosaisia, joita hallintolain 34 §:n mukainen kuulemisvelvollisuus koskee. Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että asianosaisten kuuleminen on osa asian valmistelua ja että valtuuston harkintavaltaan on kuulunut valmistelun riittävyyden arvioiminen. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei valtuusto, joka oli pitänyt asian valmistelua ja siihen liittyviä kuulemisia riittävinä, ollut ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei asianosaisen kuuleminen ole valtuuston yleiseen ja laajaan harkintavaltaan kuuluva seikka vaan Suomen perustuslain hyvää hallintoa koskevan perusoikeuden toteuttamiseksi säädetty menettelyvaatimus. Asianosaisen kuulemisesta voidaan luopua vain hallintolain 34 §:ssä säädetyin edellytyksin. Asiassa on selvästikin arvioitavissa, että viranhaltijoiden antamat edellä kuvatut lausumat ovat voineet vaikuttaa asian ratkaisuun. Koska hallintolain 34 §:n 2 momentissa säädetyt poikkeukset kuulemisvelvollisuudesta eivät koske esillä olevaa tilannetta, olisi sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille tullut varata tilaisuus oman selityksensä antamiseen viranhaltijoiden lausumista saadusta selvityksestä. Koska näin ei ole tehty, asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe.

Menettelyvirheen merkitystä harkittaessa on otettava huomioon asian luonne ja asianosaisen mahdollisuus saada oma näkemyksensä esitettyä kuulemisvirheestä riippumatta. Lähtökohtaisesti on kuitenkin hyvän hallinnon periaatteen vastaista, jos hallintomenettelyssä tapahtunut kuulemisvirhe voitaisiin säännönmukaisesti sivuuttaa sillä perusteella, että asianosainen on saanut tilaisuuden lausua kysymyksessä olevasta selvityksestä muutoksenhakuvaiheessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että esillä olevaan asiaan liittyy poikkeuksellisia piirteitä verrattuna tavanomaiseen hallintomenettelyssä ratkaistavaan asiaan. Lautakunnan erottaminen on ensinnäkin kollektiivinen toimi, jonka kohteena ei ole yksittäinen luottamushenkilö, vaikka perusteena voikin olla yhtä tai useampaa luottamushenkilöä koskeva epäluottamus. Kysymys siitä, mitkä seikat voivat johtaa laissa tarkoitetulla tavalla valtuuston luottamuksen menettämiseen, ei ole ensisijaisesti oikeudellinen arviointikysymys, vaan poliittisen tai muun tarkoituksenmukaisuusharkinnan alaan kuuluva kysymys. Asian luonteen mukaisesti valtuustolla on tällaisessa asiassa suuri harkintavalta, jota kuitenkin rajoittavat hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet. Luottamushenkilön tehtävä on määräaikainen ja se riippuu valtuuston koko lautakuntaa koskevasta luottamuksesta. Luottamushenkilön aseman perusteena on ymmärrettävästi kuntien demokraattinen hallintotapa, niin kutsuttu luottamusmieshallinto.

Lautakunnan erottamista koskevassa asiassa yksittäinen lautakunnan jäsen tai varajäsen on edellä todetusti asianosaisen asemassa. Hänellä on siten myös asianosaisen tiedonsaantioikeus. Asiakirjoista ilmenee, että ainakin valittajalla on sittemmin ollut nyt puheena olevat viranhaltijoiden lausumat käytössään ja hän on kommentoinut niitä hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä, jolloin hän on vielä voinut lausua viranhaltijoiden riidanalaisia tapahtumia koskevista lausumista.

Kuten edellä olevasta ilmenee, lautakunnan jäsenille ja varajäsenille oli varattu tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta tilapäiselle valiokunnalle. Kun otetaan huomioon lautakunnan jäsenen aseman edellä kuvattu luonne ja perusteet sekä se, mitä asiakirjoista ilmenee lautakunnan erottamiseen johtaneista tapahtumista, ei valtuuston päätöstä ole tässä tapauksessa syytä kumota, vaikka erotetun sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenten ja varajäsenten kuuleminen on ollut edellä kuvatulla tavalla puutteellista viranhaltijoiden antamien lausumien suhteen.

Näistä syistä ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.