Muu päätös 3028/2014

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja hänen asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 7.12.2012 nro 12/0373/1

Asian aikaisempi käsittely

Naantalin kaupunginvaltuusto on 12.12.2011 (§ 92) hyväksynyt Airismaa-Aaslan osayleiskaavan laajennuksen ja muutoksen (Herrankukkaron alue).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen Naantalin kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla.

Kaavan vireilletulosta on ilmoitettu vuoden 2010 kaavoituskatsauksen yhteydessä. Kaavatyön käynnistymisestä, osallistumis- ja arviointisuunnitelman nähtävilläolosta, kaavan valmistelusta sekä yleisötilaisuuksien järjestämisestä on ilmoitettu paikallislehdissä, kaupungin ilmoitustaululla sekä kaupungin internet-sivuilla. Osallisille on järjestetty työpajaksi kutsuttu yleisötilaisuus 3.11.2010, johon kutsuttiin osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaisen lähivaikutusalueen maanomistajat. Työ³pajassa esiteltiin alustavia vaihtoehtoisia suunnitteluratkaisuja ja kuultiin osallisia. Läsnäolijoilla oli työpajassa mahdollisuus esittää mielipiteitään ja tehdä lisäkysymyksiä kaavan laatijalle ja kaupungin edustajille. Kaavaluonnos oli nähtävillä 22.2.–28.3.2011. Luonnoksesta esitettiin yksi mielipide, johon kaupunki antoi vastineen. Osayleiskaavaehdotus oli julkisesti nähtävillä 10.8.–9.9.2011 ja siitä tehtiin muistutuksia. Muistutuksiin ja viranomaislausuntoihin on laadittu vastineet, jotka ovat kaavaselostuksen liitteenä. Nähtävillä olon jälkeen järjestettiin muistutuksen tehneille sekä alueen maa- ja vesialueen omistajille vielä neuvottelu 18.10.2011.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen voidaan toteuttaa eri tavoilla. Nyt kysymyksessä olevassa osayleiskaavassa on kaavatyön alussa järjestetty työpajaksi nimetty tilaisuus, jossa on selvitetty naapuruston suhtautumista kaavahankkeeseen. Kun otetaan huomioon edellä todetut kaavan laatimisen yhteydessä toteutuneet vuorovaikutusmahdollisuudet, sillä seikalla, että työpajassa osallistujien kuulemiseksi varattu aika oli heidän käsityksensä mukaan liian lyhyt, ei ole merkitystä vuorovaikutuksen toteutumisen kannalta. Myös vesialueen osakkailla on ollut tilaisuus osallistua kaavan valmisteluun. Kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat säännökset eivät edellytä, että mainittuja osakkaita olisi ollut erikseen kuultava.

Kaavavalmistelulta edellytettävä vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen mukaisesti.

Osayleiskaavan vaikutusten selvittäminen

Säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, liikenteeseen sekä maisemaan.

Osayleiskaavaa laadittaessa tehdyt selvitykset

FCG Finnish Consulting Group Oy on vuonna 2010 laatinut osayleiskaavaa varten meluselvityksen, jossa on selvitetty alueen toiminnoista aiheutuvaa melutasoa. Selvitystä on vielä täydennetty vuonna 2011. Selvityksessä on tarkasteltu nykytilanteen sekä kaavaluonnoksen kahden eri maankäyttövaihtoehdon mukaisen toiminnan sekä niihin liittyvän ajoneuvoliikenteen aiheuttamaa melua. Melumallinnus on tehty laskenta³ohjelmalla, joka käyttää melunleviämisen mallintamiseen digitaalista maastomallia ja pohjoismaista tieliikennemelun laskentamallia. Tämän lisäksi Rymättylän Herrankukkaro Oy:n alueella ja viidessä lähimmässä häiriintyvässä kohteessa on suoritettu melumittauksia kolmena päivänä vuoden 2010 kesäkuussa.

Melumallinnuksen ja mittausten mukaan alueen nykytoiminnan (Rymättylän Herrankukkaro Oy) melutaso ei ylitä valtioneuvoston päätöksen mukaisia melutason ohjearvoja lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Ennustetilanteessa (vuosi 2030) lähtömelutasot sekä liikerakennusten alueen (hyväksytyssä kaavassa matkailupalvelujen alueen) toiminnalle että ajoneuvoliikenteelle on mitoitettu alueen maksimikävijämäärien mukaan. Tässäkään tilanteessa alueen toiminnasta aiheutuva melu, ihmisten kovaääninen puhe pihalla ja rannassa, ei ylitä ohjearvoja häiriintyvissä kohteissa. Tieliikenteen melu, joka sekään ei ylitä ohjearvoja, on merkittävin melulähde myös ennustetilanteessa.

Selvityksessä on lisäksi todettu, että todellisuudessa melutason nousu tulee jäämään selvityksen mukaisia melutasoja alhaisemmaksi, sillä selvityksessä käytettyjen lähtötietojen mukaiset maksimitilanteet tulevat toteutumaan alueella vain satunnaisesti. Sen sijaan alueelle ei suositella toimintaa, johon liittyy runsasta moottorikäyttöistä vesiliikennettä. Koska tällaisen liikenteen aiheuttama melu leviää hyvin ympäristöön, voi siitä aiheutua alueen ympäristöön ohjearvoja ylittäviä melutasoja.

Meluselvityksen lisäksi osayleiskaavan vaikutuksia on selvitetty erillisillä luontoselvityksellä, maisemaselvityksellä sekä liikenneselvityksellä. Vuonna 2006 laaditussa luontoselvityksessä oli todettu, että luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävimpänä, paikallisesti arvokkaana alueena voidaan pitää kalliomänniköitä. Kalliomänniköt ovat mahdollisesti metsälain 10 §:n mukaisia metsäluonnon erityisen tärkeitä elinympäristöjä ja ne on syytä rajata rakentamisen ulkopuolelle. Vuonna 2010 laaditussa maisemaselvityksessä on maankäytöllisenä suosituksena esitetty kaava-alueen maisemallisesti arvokkaat, muutoksia heikosti sietävät alueet, jonne rakentamista ei suositella. Näitä alueita ovat muun muassa luoteisosan maisemakuvallisesti tärkeä kallioalue, keskiosan maisemakuvallisesti tärkeä kalliomännikköalue ja kalliolakialue sekä alueen rakennetun osan ja rantaviivan väliin sijoittuva maisemallisesti tärkeä rantapuusto. Selvityksen mukaan uuden rakentamisen tulisi pääsääntöisesti sijoittua olevan rakennuskannan yhteyteen tai sen lähettyville sitä täydentämään.

Selvitysten riittävyyden arviointi

Valituksen mukaan Herrankukkaron alueella harjoitettavasta elinkeinotoiminnasta aiheutuu ympäristöön ennen kaikkea häiritsevää meluvaikutusta. Valittajien mukaan meluselvityksessä ei myöskään ole arvioitu vesiliikenteen ja satama-alueen aiheuttamaa melua. Lisäksi selvityksen tulokset ovat virheellisiä.

Osayleiskaavan mahdollistaman matkailu- ja virkistyspalvelutoiminnan aiheuttaman melun leviämistä ympäristöön on selvitetty sekä melumallinnuksella että melua koskevin mittauksin. Melutason lähtöarvot on mitoitettu kaavassa sallitun rakentamisen määrän perusteella arvioidun alueen maksimikävijämäärien mukaan. Melua ja sen leviämistä ympäristöön ei siten ole tarkasteltu pelkästään nykytilanteen perusteella eli siitä lähtökohdasta, että alueen nykyinen elinkeinonharjoittaja jatkaa toimintaansa ja toiminnan laatu ja laajuus säilyvät suunnilleen samanlaisina.

Meluselvityksessä ei ole erityisesti tutkittu kaavan toteuttamiseen liittyvän vesiliikenteen meluvaikutuksia. Kaava-alue kuitenkin sijoittuu yleisen veneväylän viereen eikä moottorikäyttöinen vesiliikenne lähtökohtaisesti liity kaavan mukaisella matkailupalvelujen alueella harjoitettaviin toimintoihin. Kaavassa matkailupalvelujen alueen viereen osoitetun pienehkön yksityisen satama-alueen toiminnot liittyvät myös ensisijaisesti ensin mainitun alueen toimintoihin eikä tämän alueen mahdollisia meluvaikutuksia ole ollut tarpeen erikseen selvittää.

Kaavaa laadittaessa on erillisellä maisemaselvityksellä tutkittu kaavan toteuttamisen vaikutuksia kaava-alueella ja suhteessa sen lähiympäristöön. Selvityksessä on muun muassa tarkasteltu rakentamisen näkymistä merelle ja annettu suositukset alueista, joille rakentamista on syytä välttää.

Kaavaluonnoksesta 28.3.2011 antamassa lausunnossaan ELY-keskus on todennut, että osayleiskaavaa varten on laadittu viranomaisneuvotteluissa tarpeellisiksi katsotut selvitykset. Muun muassa kaavan meluselvitystä, jossa on huomioitu matkailuyrityksen asiakasmäärän kasvu, voidaan pitää kattavana kaavan vaikutusarvion kannalta.

Edellä todettu huomioon ottaen hallinto-oikeus on katsonut, että osayleiskaavaa laadittaessa on riittävästi selvitetty sen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien kaavan mahdollistamien toimintojen meluvaikutukset.

Yleiskaavan sisältöä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan yleiskaavaa laadittaessa on muun ohella otettava huomioon mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, ympäristöhaittojen vähentäminen sekä maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen.

Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Osayleiskaava-alue

Osayleiskaava-alue sijaitsee Airismaan saaren pohjoisosassa Kirveenrauman salmen rannalla noin 5 kilometriä Rymättylän keskustasta eteläkaakkoon. Kaava-alueen pinta-ala on noin 9 hehtaaria. Kaava-aluetta rajaa pohjoisessa Kirveenrauman salmi, lännessä Rymättylä - Hanka maantie (numero 1890) ja etelässä kallioinen rakentamaton mäkialue. Kaava-alueen ympäristössä on tiheää loma-asutusta ja vähemmässä määrin vakituista asutusta.

Rymättylän Herrankukkaro Oy harjoittaa kaava-alueella yrityksille, yhteisöille ja ryhmille tarkoitettua kokous-, koulutus- ja virkistystoimintaa. Kaavaselostuksen mukaan yrityksen palveluja käytti vuonna 2009 noin 15 000 henkeä. Yhtiön käytössä olevan alueen rakentuminen on perustunut aikaisemman Rymättylän kunnan ilman laajempaa maankäytön suunnittelua myöntämiin toimenpide- ja rakennuslupiin. Kaavaselostuksen mukaan Herrankukkaron alueelle on rakennettu 25 yritystoimintaa palvelevaa rakennusta, joiden kerrosala on yhteensä 1 128 neliömetriä. Tilapäisillä rakennusluvilla, jotka eivät enää ole voimassa, toteutettujen rakennusten kerrosala on 560 neliömetriä.

Alueen suunnittelutilanne

Varsinais-Suomen vahvistetuissa seutukaavoissa, jotka ovat voimassa maakuntakaavana, ei ole Herrankukkaron osayleiskaava-aluetta koskevia aluevarauksia. Loma-asutusta koskevassa Varsinais-Suomen seutukaava 2:ssa kaava-alue kuuluu osa-alueeseen 15-5. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle voidaan sijoittaa rakennettavaksi 7–10 loma-asuntoyksikköä rantakilometriä kohden. Muuhun kuin loma-asutukseen osoitettavan rannan määrän on oltava vähintään 40 prosenttia.

Varsinais-Suomen 13.12.2010 hyväksytty maakuntakaava on ympäristöministeriön vahvistettavana. Herrankukkaron alue on merkitty kaavaan valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti merkittävänä retkeily- ja matkailutoimintojen alueena tai kohteena (r). Alue kuuluu Saariston rengastiehen tukeutuvaan kehittämisvyöhykkeeseen. Suunnittelumääräyksen mukaan vyöhykettä kehitetään rengastiehen tukeutuvaan matkailuun perustuen. Suunnitelmien ja toimenpiteiden tulee olla pitkäjänteisiä, ympärivuotisia saariston matkailu- ja muita elinkeinoja edistäviä. Suunnittelussa on varauduttava vyöhykkeen matkailutoimintojen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti hallittavaan kasvuun. Kirveenrauman salmeen on merkitty olemassa oleva veneväylä.

Kysymyksessä olevan alueen ympäristössä on voimassa 1.6.2006 hyväksytty oikeusvaikutteinen Rymättylän eteläisen saariston osayleiskaava Airismaa-Aasla. Nyt kysymyksessä oleva Airismaan pohjoisrannalla sijaitseva Herrankukkaron osayleiskaava-alue on kuitenkin rajattu Airismaa-Aaslan kaava-alueen ulkopuolelle. Herrankukkaron kaava-alueeseen kaavan yksityisen satama-alueen LS-1 edustalla sisältyy kuitenkin pieni osa Airismaa-Aaslan osayleiskaavan vesialuetta.

Airismaan pohjoisrannalle, Herrankukkaron alueen molemmille puolille on Airismaa-Aaslan osayleiskaavassa osoitettu tiheää loma- ja osittain myös vakituista asutusta. Loma-asuntoalueet muodostuvat pääosin jo olemassa olevasta asutuksesta. Tuota osayleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena kaavan mukaiseen rakentamiseen AO-, AM-, RA-, RA-1-, RA0-, RM-, RM0- ja RM-1-alueilla.

Herrankukkaron yleiskaava-alueen pohjoispuoleisella alueella, joitain ranta-asemakaavoitettuja alueita lukuun ottamatta, on voimassa 27.8.2007 hyväksytty oikeusvaikutteinen Rymättylän eteläisen saariston osayleiskaava Otava lähisaarineen. Rymättylän pääsaaren, Otavan etelärannalle valituksenalaista yleiskaava-aluetta vastapäätä on osayleiskaavassa osoitettu tiheää loma-asutusta, joka muodostuu jo rakennetuista rakennuspaikoista. Eteläisen saariston osayleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena kaavan mukaiseen rakentamiseen AO-, AM-, RA-, RA-1-, RA0- ja RM-alueilla.

Osayleiskaavan sisältö

Osayleiskaava-alueen meren rantaan rajoittuva koillisosa on osoitettu matkailupalvelujen alueeksi (RM-1). Tälle alueelle sijoittuvat jo olemassa olevat Herrankukkaron matkailualueen rakennukset. Korttelialueen pinta-ala on noin 1,8 hehtaaria ja sille saa kaavamääräyksen mukaan sijoittaa matkailu- ja virkistyspalvelujen liiketoimintaan liittyviä kokoontumis-, koulutus- ja majoitustiloja sekä toiminnan edellyttämiä sauna- ja huoltorakennuksia. Korttelialueen kokonaisrakennusoikeus on 2 880 neliömetriä, josta majoitustiloja saa olla enintään yhteensä 1 900 kerrosala³neliömetriä, kokoontumis- ja koulutustiloja enintään 600 kerrosalaneliömetriä, huoltotiloja enintään 180 kerrosalaneliömetriä ja saunarakennuksia enintään 200 kerrosalaneliömetriä. Rakennusten suurin sallittu kerrosluku on II. Alueelle saa sijoittaa enintään 60 autopaikkaa henkilöautoille. Alueen asemakaavoituksessa tulee huolehtia siitä, että rakennusten sijoittelulla luodaan suojaisia ulko-oleskelutiloja.

RM-1-korttelialueen viereen on osoitettu yksityinen satama-alue (LS-1). Satama-alueelle saa kaavamääräyksen mukaan rakentaa huoltotiloja yhteensä enintään 120 neliömetriä.

Kaava-alueen eteläosaan on osoitettu matkailupalvelujen alue (RM4). Alueelle saa rakentaa retkeily- ja majoitustoimintaa palvelevia rakennuksia enintään 500 kerrosalaneliömetriä. Rakennusoikeus tulee jakaa pienempiin yksiköihin. Rakennuspaikkojen enimmäislukumäärä on 4.

Kaava-alueen itäosaan on osoitettu rantaan rajoittuva loma-asuntoalue (RA1). Alueella on yksi rakennuspaikka, jolle saa rakentaa yhden kaksiasuntoisen lomarakennuksen ja siihen liittyviä talousrakennuksia. Alueen tavoitteellinen enimmäisrakennusoikeus on 200 kerrosalaneliömetriä ja suurin sallittu kerrosluku II.

Osayleiskaavassa on ak-rajauksella merkitty asemakaavoitettavaksi tarkoitettu alue. Rajauksen piiriin kuuluvat RM-1-, RM4-, RA1- ja LS-1-alueet sekä osa MY-alueesta.

Kaavan yleismääräyksen mukaan aluetta asemakaavoitettaessa on rakennusten sijoittelua, massoittelua, rakentamistapaa ja materiaalien valintaa ohjattava siten, että rakentaminen sopeutuu maisemaan sekä kulttuuri- ja luonnonympäristöön. Rakentamisessa tulee suosia luonnonmukaisia materiaaleja. Alueen rantapuusto on säilytettävä.

Kaava-alueen eteläosa RM4-alueen vieressä on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Alueella on sallittu maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen.

Muu osa kaava-alueesta on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). Alueella ei ole rakennusoikeutta. MY-alueen pinta-ala on noin 5,1 hehtaaria.

Rymättylä - Hanka maantie on kaava-alueen kohdalla osoitettu yhdys³tienä (yt), jonka viereen on merkitty uusi kevyen liikenteen yhteystarve.

Kaavan sisällön laillisuuden arviointi

Osayleiskaavan tarkoituksena on laajentaa alueen ympäristössä voimassa oleva yleiskaava kattamaan myös Herrankukkaron alueen ja osoittaa kaavassa tarvittavat alueet matkailu- ja virkistyspalvelujen elinkeinotoimintaa varten. Kysymys on Herrankukkaron alueella jo 1990-luvulta lähtien harjoitetusta suhteellisen laajasta elinkeinotoiminnasta, joka on syntynyt ilman kaavallista suunnittelua ja ohjausta.

Varsinais-Suomen vahvistetuissa seutukaavoissa ei ole Herrankukkaron osayleiskaava-aluetta koskevia aluevarauksia. Se sijaan ympäristöministeriön vahvistettavana olevassa Varsinais-Suomen maakuntakaavassa Herrankukkaron alue on merkitty kaavaan retkeily- ja matkailutoimintojen alueena. Osayleiskaavan laatimisen tarve on syntynyt kysymyksessä olevan alueen yleiskaavatasoisen suunnittelun puuttumisesta eikä kaavan laatimisen esteenä ole se seikka, että kaavassa osoitettava maankäyttö on osittain jo toteutunut.

Osayleiskaava-alueen länsiosaan sijoittuu yleinen maantie, jonka jatkeena on Kirveenrauman salmen ylittävä silta. Osayleiskaava-alueen vieressä, Kirveenrauman salmessa kulkee yleinen, vilkkaasti liikennöity veneväylä. Osayleiskaavaa laadittaessa on selvitetty sekä kaavan mahdollistaman toiminnan että liikenteen aiheuttamat meluvaikutukset. Liikennemäärien kasvu johtuu selvitysten mukaan pääasiassa yleisestä liikenteen lisääntymisestä. Selvitykset myös osoittavat, että tieliikenteen ääni on merkittävin äänilähde myös siinä tilanteessa, jossa kaavan mukainen maankäyttö on toteutunut. Valtioneuvoston melutason ohjearvoja koskevan päätöksen mukaiset, loma-asumiseen käytettävillä alueilla sovellettavat ohjearvot eivät kuitenkaan meluselvityksen mukaan tällöinkään ylity osayleiskaava-alueen ympäristössä.

Osayleiskaavan mukaan alueet, joissa harjoitettavat toiminnot saattavat aiheuttaa melutason lisääntymistä, on tarkoitettu asemakaavoitettaviksi. Asemakaavassa on rakennusten sijoittelulla ja kaavamääräyksillä vielä mahdollista vaikuttaa melun leviämiseen ympäristöön. Tämä seikka sekä edellä todetut meluselvityksen tulokset huomioon ottaen osayleiskaava täyttää turvallista, terveellistä ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoista elinympäristöä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen. Yleiskaava ei myöskään aiheuta ympäristön maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Suomen perustuslaista ilmenevä yhdenvertaisen kohtelun vaatimus tarkoittaa kaavoituksessa muun ohella sitä, ettei maanomistajia saa ilman hyväksyttävää maankäytöllistä perustetta kohdella eri tavalla. Osayleiskaavassa on RM-1-alueelle sen rantaviivan pituuteen nähden osoitettu huomattavan suuri rakennusoikeus verrattuna viereisen osayleiskaava-alueen RA-rakennuspaikoille osoitettuun rakennusoikeuteen. Kun kuitenkin otetaan huomioon elinkeinotoiminnan käytössä olevan matkailupalvelujen alueen käyttötarkoitus, joka olennaisesti eroaa tavanomaisesta vapaa-ajan asumisesta, osayleiskaavaa ei ole pidettävä lainvastaisena pelkästään sillä perusteella, että tälle alueelle on osoitettu enemmän rakennusoikeutta kuin yksityisille lomarakennuspaikoille.

Kaavassa osoitetulla venesatama-alueella sijaitsee olemassa oleva Rymättylän Herrankukkaro Oy:n liiketoimintaa palveleva laituri. Yleisen vesialueen osan osoittaminen yleiskaavassa yksityiseksi satama-alueeksi ei myöskään suoraan merkitse tällaisen alueen syntymistä. Alueen toteuttamisesta on sovittava sen omistajien kesken ja siihen liittyvien mahdollisten vesioikeudellisten ja rakentamista koskevien lupien tarve ja niiden myöntämisen edellytykset ratkaistaan erillisessä menettelyssä.

Luontoselvityksessä on kaava-alueen luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävimpänä kohteena pidetty kalliomänniköitä. Osayleiskaavassa nämä alueet sekä maisemaselvityksen mukaan myös maisemakuvallisesti tärkeät kalliomänniköt ja rantapuusto on rajattu rakentamisen ulkopuolelle. Osayleiskaavassa ei ole myöskään vielä ratkaistu rakennusten vesi- ja viemärijärjestelmän sijoittamista ja muuta toteuttamista koskevia kysymyksiä, vaan nämä seikat ratkaistaan tarpeen mukaan tulevassa asemakaavassa ja rakentamista koskevan lupamenettelyn yhteydessä. Osayleiskaava täyttää tältä osin yleiskaavan maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevat sisältövaatimukset.

Osayleiskaavassa ei ole määrätty sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Rakentamiseen osoitetut alueet on osayleiskaavamääräyksen mukaan tarkoitettu asemakaavoitettaviksi ja vasta asemakaavassa lopullisesti ratkaistaan kaava-alueelle osoitettavan rakentamisen määrä. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että osayleiskaavassa liiketoimintaan osoitettu maankäyttö olennaisesti poikkeaa luonteeltaan loma-asumisesta, ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset eivät tule asiassa sovellettaviksi.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 39 §, 62 §, 65 § ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 19 § ja 30 §

Kuntalaki 90 §

Valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista (993/1992)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Naantalin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Toissijaisesti valittajat ovat vaatineet, että RM-1-alueen rakennusoikeus alennetaan enintään 800 kerrosalaneliömetriin ja LS-1-alue poistetaan kaavasta.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valittajat omistavat Herrankukkaron välittömässä läheisyydessä vakituisia ja loma-asuntoja. Herrankukkaron matkailuyritys on toiminut alueella 1990-luvulta lähtien. Pienimuotoisena aloitettu toiminta on laajentunut vuosien kuluessa. Ympäristön asutus on muodostunut huomattavasti aikaisemmin. Herrankukkaron toiminnot painottuvat rantaan ja toiminnasta aiheutuvat vettä myöten pitkälle voimakkaina kantautuvat äänet häiritsevät lähiympäristön asukkaita. Osayleiskaavan mukainen rakentaminen ja maankäyttö lisäävät häiriötä entisestään. Osayleiskaava perustuu pitkälti aikaisempaan kumottuun kaavoitukseen.

Valittajille lähialueen asukkaina ei ole osayleiskaavaa valmisteltaessa varattu riittävää tilaisuutta tulla kuulluiksi. Työpajatilaisuudessa osallistujien kysymyksille oli varattu vain noin 15 minuuttia. Vesialueen osakaskuntaa tai kalastuskuntaa ei ole kuultu kaavan johdosta.

Herrankukkaron toiminta on syntynyt ilman kaavallista ohjausta. Alueella maakuntakaavana voimassa olevassa seutukaavassa aluetta ei ole varattu ympäröivästä alueesta poikkeavaan tehokkaaseen matkailukäyttöön. Ympäristöministeriö ei ole vielä vahvistanut Varsinais-Suomen maakuntakaavaa. Osayleiskaava laillistaa ilman kaavallista suunnittelua ja ohjausta syntyneen maankäytön sekä mahdollistaa alueen käytön voimakkaan tehostamisen.

Kaava-asiakirjoissa olevat selvitykset eivät ole riittäviä sen arvioimiseksi, täyttääkö kaava yleiskaavan sisältövaatimukset. Vaikutuksia on selvitetty lähinnä siitä lähtökohdasta, että Rymättylän Herrankukkaro Oy:n toiminta alueella jatkuu ainakin matkailijamäärien osalta suunnilleen entisenlaisena. Osayleiskaavan vaikutukset on arvioitava kaavan sallimien enimmäismäärien mukaisina.

Kaava-alueen sijainti ja ympäristön runsas asutus korostavat tarvetta tarkastella suunnitellun maankäytön vaikutuksia ympäristön loma- ja vakituisen asutuksen sekä maiseman kannalta. Alue näkyy merellä kauas ja sen maisemalliset arvot ovat merkittäviä. Merellä melu kantautuu voimakkaana pitkälle. Osayleiskaavaan liittyvässä meluselvityksessä ei ole arvioitu matkailutoimintaan liittyvästä vesialueella liikkumisesta eikä kaavassa osoitetun venesataman ja venevalkaman vesiliikenteestä aiheutuvia ääniä. Tiemelun merkitys on vähäinen verrattuna merelle kantautuvaan, kaava-alueella tapahtuvasta toiminnasta aiheutuvaan häiritsevään meluun. Matkailijat saapuvat tällaiseen kohteeseen ulkoilemaan ja viettämään aikaa meren rannalla.

Osayleiskaavan meluselvitys on puutteellinen. Selvityksessä ei ole mainittu, mitä melun päästötasoa aluemelulähteessä on käytetty. Selvityksestä ei myöskään ilmene, millaista digitaalista maastomallia siinä on käytetty. Jos pistemelulähde on kaava-alueella olevalla laiturilla ja päästötaso on noin 85–87 dB, on melutaso lähimmän naapurikesäasunnon kohdalla kaakkoissuunnassa noin 250 metrin päässä noin 40 dB. Yksittäisen huudahduksen melutaso on 45–50 dB ja otollisissa olosuhteissa vielä voimakkaampi. Kesäiltoina ja muina äänen etenemisen kannalta edullisina hetkinä inversio tehostaa äänen kulkeutuvuutta ja siksi ääni³tasot ovat laskettua suurempia. Jo 3 dB:n lisäys merkitsee äänen kaksinkertaistumista. Osayleiskaavan meluselvityksen lähtöäänitaso on alhainen, kun taas taustaäänitaso on melko suuri.

Osayleiskaavassa ei ole otettu huomioon mahdollisuuksia turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön sekä ympäristöhaittojen vähentämiseen. Kaava aiheuttaa ympäristön maanomistajille kohtuutonta haittaa ympäristöhäiriöinä ja kiinteistön arvon alenemisena.

Osayleiskaavan mukainen rakennusoikeus on liian suuri elinympäristön kuormittavuus, ympäristöhaittojen vähentäminen sekä maanomistajien yhdenvertaisuus huomioon ottaen. Turvallisen ja viihtyisän ympäristön luominen on mahdollista pienemmälläkin rakennusoikeudella. Kaava³selostus on ristiriitainen toiminnan laajuuden osalta. Rakennusoikeuden moninkertaistuminen merkitsee käytännössä myös toiminnan laajentumista ja ympäristökuormituksen lisääntymistä. Osayleiskaavan mukainen lisärakentaminen lisää henkilökunnan ja kävijöiden määrää ja tämän myötä liikennettä ja melua. Kaavalla ei voida vaikuttaa asiakastoiminnan ohjaukseen ja toimijan laatimiin sääntöihin. Kaavoitus ei ole sidottu vallitsevaan tilanteeseen. Kiinteistöjen omistajat vaihtuvat ja yritystoimintoja kehitetään ja laajennetaan.

Alueella on jo nyt matkailutoimintaa palvelevaa rakennuskantaa 838 kerrosalaneliömetriä. Rakentaminen on perustunut kunnan myöntämiin toimenpide- ja rakennuslupiin, joista 271 kerrosalaneliömetriä on myönnetty tilapäisille rakennuksille. Osayleiskaava nostaa Herrankukkaron rakennusoikeuden 3 000 kerrosalaneliömetriin ja koko kaava-alueen peräti 3 700 kerrosalaneliömetriin. Osayleiskaava-alueen maanomistajille osoitetaan huomattavan suuri rakennusoikeus ympäristön maanomistajiin verrattuna. Elinkeinotoiminnan harjoittaminen ei oikeuta näin huomattavaan eroon ympäröiviin asuinkiinteistöihin verrattuna. Kaavaa ei ole laadittu luonnonvarojen ja ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla.

Osayleiskaavassa on niin paljon rakennusoikeutta, että rakentaminen RM-1-alueella on tiivistä koko rantaviivan matkalta ja rakentaminen joudutaan ulottamaan tiiviinä rannasta lähtien koko sanotulle alueelle. Rakentaminen ei siis jakaudu tasaisesti koko kaavoitettavalle alueelle. Kaava sallii niin suuren rakennusoikeuden, ettei sen toteuttaminen ole käytännössä mahdollista luontoselvityksessä esitetyllä tavalla ja siten, että selvityksen maisemallisesti arvokkaat alueet, joille rakentamista ei suositella, voitaisiin säilyttää. Rakentamisen sijoittelua vaikeuttaa vielä se, että maa nousee voimakkaasti ylöspäin rannasta poispäin mentäessä. Vesi- ja viemärijärjestelmän rakentaminen edellyttänee luontoselvityksessä arvokkaaksi todetun kalliomännikön maapohjan muokkaamista. Jää epäselväksi, miten jätevesien puhdistaminen on tarkoitus hoitaa aluetta vähitellen rakennettaessa.

Osayleiskaavan lainmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n sisältövaatimukset. Kaavan mukainen suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö ei sopeudu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön eikä ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Yhteistä vesialuetta on kaavoitettu huoltosatamaksi yksityisen osakkaan käyttöön. Tämä loukkaa muiden osakkaiden oikeuksia ja yhdenvertaisuutta.

Naantalin kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta kysymyksessä olevan kaavaratkaisun lainmukaisuutta arvioitaessa ratkaistavana muun ohella, onko Airismaa-Aaslan osayleiskaavan laajennukseen ja muutokseen sovellettava maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentissa säädettyjä ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleiskaavan erityisiä sisältövaatimuksia.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Tosiseikat

Rymättylän kunnanvaltuusto on 1.6.2006 hyväksynyt Rymättylän eteläisen saariston osayleiskaavan Airismaa-Aasla. Osayleiskaava käsittää Airismaan, Aaslan, Krampin, Väärämaan ja Rengon saaret sekä pienempiä saaria niiden lähistöllä. Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on todettu, että Herrankukkaron alueelle laaditaan asemakaavaa ja asemakaavoitettava alue ei kuulu osayleiskaavan alueeseen. Airismaa-Aaslan osayleiskaavan selostuksessa tarkoitettu asemakaava on sittemmin kumottu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 25.5.2009 taltionumero 1298. Kunta on sen jälkeen laatinut alueelle valituksenalaisen osayleiskaavan laajennuksen ja muutoksen.

Kunnanvaltuuston 1.6.2006 hyväksymässä Airismaa-Aaslan osayleiskaavassa on kaava-alueelle osoitettu muun ohella loma-asuntoalueita (RA, RA-1 ja RA0) ja matkailupalvelujen alueita (RM, RM0 ja RM-1). Osayleiskaavan yleismääräysten mukaan ranta-alueen rakennusoikeus on maanomistajakohtaisesti osoitettu muun ohella loma-asuntoalueille ja matkailupalvelujen alueille. Yleismääräysten mukaan osayleiskaavaa voidaan käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesti rakennusluvan perusteena osayleiskaavan mukaiseen rakentamiseen muun ohella loma-asuntoalueilla ja matkailupalvelujen alueista RM0-alueilla.

Valituksenalaiseen Airismaa-Aaslan osayleiskaavan laajennukseen ja muutokseen liittyvässä kaavaselostuksessa on todettu, että suunnittelualueen ympärillä on voimassa Airismaa-Aaslan rantaosayleiskaava. Selostuksen mukaan Airismaa-Aaslan osayleiskaavan laajentamisen tarkoituksena on ulottaa kyseinen osayleiskaava kattamaan myös Herrankukkaron alue ja samalla tarkistetaan Airismaa-Aaslan osayleiskaavaa vesialueen osalta. Selostuksen mukaan osayleiskaava laaditaan yleispiirteisenä aluevarausosayleiskaavana, joka tulee ohjaamaan alueen asemakaavoitusta, ja myöhemmin laadittavan asemakaavan pohjalta voidaan myöntää rakennuslupia.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa kaava-alueelle on osoitettu asemakaavoitettavaksi tarkoitettu alue, jolle sijoittuvat osayleiskaavassa rakentamiseen osoitetuista alueista matkailupalvelujen alueet (RM-1 ja RM4), loma-asuntoalue (RA1) ja yksityinen satama-alue (LS-1). Osayleiskaavan yleismääräysten mukaan aluetta asemakaavoitettaessa on rakennusten sijoittelua, massoittelua, rakentamistapaa ja materiaalien valintaa ohjattava siten, että rakentaminen sopeutuu maisemaan, kulttuuriympäristöön ja luonnonympäristöön. Rakentamisessa tulee suosia luonnonmukaisia materiaaleja. Lisäksi yleismääräysten mukaan alueen rantapuusto on säilytettävä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Herrankukkaron alue on lähtökohtaisesti sisältynyt vuonna 2006 hyväksytyn Airismaa-Aaslan osayleiskaavan suunnittelualueeseen. Herrankukkaron alue on kuitenkin jätetty osayleiskaava-alueen ulkopuolelle, koska alueelle on laadittu asemakaavaa. Alueelle laaditun asemakaavan tultua sittemmin kumotuksi valituksenalaisen osayleiskaavan tarkoituksena on ulottaa myös tämän alueen maankäyttöön yleiskaavallinen tarkastelu ja samalla laajentaa Airismaa-Aaslan osayleiskaava kattamaan myös Herrankukkaron alue.

Vuonna 2006 hyväksytyssä Airismaa-Aaslan osayleiskaavassa on tavanomaisen omarantaisen loma-asutuksen lisäksi osoitettu muun ohella erilaisia matkailupalvelujen alueita, jotka siten ovat osa osayleiskaavassa osoitettua alueiden käytön kokonaisuutta. Mainitussa osayleiskaavassa on myös matkailupalveluihin varattuihin alueisiin tullut soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentissa säädettyjä ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleiskaavan erityisiä sisältövaatimuksia.

Valituksenalaisella Airismaa-Aaslan osayleiskaavan laajennuksella ja muutoksella ratkaistaan yleispiirteisesti kyseisen suppeahkon ranta-alueen sopivuus matkailupalvelujen käyttöön. Kaavamääräyksissä on muun ohella määritelty enimmäisrakennusoikeudet rakentamiseen tarkoitetuille alueille. Vaikka osayleiskaavan maankäyttö poikkeaakin luonteeltaan tavanomaisesta loma-asumisesta, eikä rakennuslupia mainittuun elinkeinotoimintaan voidakaan myöntää suoraan tämän kaavan perusteella, myös erilliseksi kaava-alueeksi muodostuneeseen osayleiskaavan laajennukseen ja muutokseen on sovellettava maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentissa säädettyjä ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleiskaavan erityisiä sisältövaatimuksia. Kysymyksessä on rantaosayleiskaavana pidettävän Airismaa-Aaslan osayleiskaavan laajennus ja muutos, jota on arvioitava samojen sisältövaatimusten perusteella kuin alkuperäistä vuonna 2006 hyväksyttyä osayleiskaavaakin.

Osayleiskaavassa asemakaavoitettavaksi tarkoitettu alue on osoitettu pääasiassa matkailupalvelujen alueiksi (RM-1 ja RM4). Osayleiskaavan RM-1-alueeseen liittyvän kaavamääräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa matkailu- ja virkistyspalvelujen liiketoimintaan liittyviä kokoontumis-, koulutus- ja majoitustiloja sekä toiminnan edellyttämiä sauna- ja huoltorakennuksia. RM-1-alueelle on osoitettu 2 880 kerrosalaneliömetrin kokonaisrakennusoikeus. Osayleiskaavassa asemakaavoitettavaksi tarkoitetusta alueesta vain pieni osa on osoitettu tavanomaiseen omarantaiseen loma-asumiseen (RA1). Tähän nähden alueen yksityiskohtaisempi suunnittelu matkailupalvelujen käyttöön voi tapahtua ranta-asemakaavan sijasta asemakaavalla.

Asiassa on kysymys jo aiemmin tosiasiallisesti tavanomaisesta loma-asumisesta poikkeavassa matkailupalvelukäytössä olleen alueen kaavoittamisesta ja osin siellä jo olemassa olevan toiminnan laajentamisesta. Karttatarkastelun mukaan valituksenalaisen osayleiskaavan lähialueille on Airismaa-Aaslan osayleiskaavassa pääosin osoitettu tavanomaisen loma-asumisen alueita. Lähialueelle ei ole osoitettu muita matkailupalvelujen alueita. Tähän nähden rakentamisen mitoitusharkinnassa ei tässä tapauksessa ole ollut tarpeen arvioida kaavoitettavan alueen rantaviivan pituutta tai lähialueen ranta-alueiden rakentamista emätilatarkastelulla. Osayleiskaavan RM-1-alue sijoittuu pääosin alueelle, jossa on jo ennestään rakentamista. Kun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa alueen maisema-arvojen huomioon ottamisesta lausuttu, edellä selostetut osayleiskaavan yleismääräykset muun ohella rakentamisen maisemaan sopeutumisesta sekä se seikka, että osayleiskaava tulee osaksi laajempaa rantaosayleiskaavaa, hyväksytty osayleiskaava ei ole lainvastainen myöskään valituksessa esitetyillä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentissa säädettyjä erityisiä sisältövaatimuksia koskevilla perusteilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.