Muu päätös 3194/2014

Asia Alkoholin vähittäismyyntilupaa koskeva valitus

Valittaja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira)

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 2.9.2013 nro 13/0368/3

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 29.10.2012, dnro 1633 24 2012 170 hylännyt Pirkanmaan Osuuskaupan hakemuksen, jolla osuuskauppa oli hakenut muutosta vähittäismyyntilupaan siten, että Tampereella sijaitsevassa S-Market Hervannassa otettaisiin käyttöön viisi valvottua pikakassaa muiden kassapisteiden rinnalle. Pikakassat olisivat itsepalvelukassoja ja niiden kautta asiakkailla olisi mahdollisuus ostaa myös ikärajavalvottuja tuotteita kuten alkoholijuomia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeus on hylännyt Pirkanmaan Osuuskaupan vaatimuksen siitä, että hallinto-oikeus pyytäisi asiassa Etelä-Suomen aluehallintoviraston lausunnon.

2. Hallinto-oikeus on toimitettuaan asiassa katselmuksen 6.6.2013 kumonnut Pirkanmaan Osuuskaupan valituksesta aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian perusteluista ilmenevistä syistä aluehallintovirastolle, jonka tuli, varattuaan Pirkanmaan Osuuskaupalle tilaisuuden täydentää hakemustaan, ottaa asia uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Hallintolainkäyttölain 36 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava lausunto siltä hallintoviranomaiselta, joka on tehnyt asiassa päätöksen, jollei se ole tarpeetonta. Pykälän 2 momentin mukaan selvityksen hankkimiseksi voidaan pyytää lausunto myös muulta kuin 1 momentissa tarkoitetulta viranomaiselta.

Asiassa on kysymys valituksesta Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä. Valittajalla on ollut mahdollisuus esittää selvitystä muiden aluehallintovirastojen ratkaisukäytännöstä.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja hallinto-oikeuden katselmuksella tehdyt havainnot, lausunnon pyytäminen Etelä-Suomen aluehallintovirastolta ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

Sovelletut oikeusohjeet

Alkoholilain 14 §:n 1 momentin mukaan käymisteitse valmistetun enintään 4,7 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävän alkoholijuoman vähittäismyyntiä saa alkoholiyhtiön lisäksi harjoittaa se, jolle lupaviranomainen on myöntänyt tätä koskevan vähittäismyyntiluvan. 3 momentin mukaan alkoholijuoman vähittäismyyntilupa voidaan myöntää sille, jolla harkitaan olevan tähän toimintaan tarvittavat edellytykset ja vaadittava luotettavuus. 4 momentin mukaan 1 ja 2 momentissa tarkoitettua vähittäismyyntiä saa harjoittaa vain lupaviranomaisen hyväksymässä myyntipaikassa, joka paikan sijainnin ja myyntitilojen sekä toiminnan osalta on asianmukainen ja jossa myynti on järjestetty niin, että tehokas valvonta on mahdollinen.

Alkoholilain 40 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan sosiaali- ja terveysministeriö antaa tarvittaessa määräyksiä alkoholijuomamyymälän, 14 §:n 4 momentissa tarkoitetun myyntipaikan sekä anniskelupaikan asianmukaisesta sijainnista (2 kohta) ja anniskelutilojen, 14 §:n 4 momentissa tarkoitetun alkoholijuoman myyntitilojen sekä anniskelu- ja myyntitoiminnan asianmukaisuudesta (3 kohta) sekä tehokkaan valvonnan edellyttämistä järjestelyistä alkoholijuoman tai väkiviinan valmistuksessa ja varastoinnissa, alkoholijuomamyymälässä ja 14 §:n 4 momentissa tarkoitetussa myyntipaikassa sekä anniskelualueella (5 kohta).

Käymisteitse valmistetun enintään 4,7 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävän alkoholijuoman myyntipaikasta ja myyntitoiminnasta annetun sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen (136/1995) 5 §:n 1 momentin mukaan myyntijärjestelyt on toteutettava niin, että alkoholilain 16 §:ssä tarkoitetun vähittäismyyntikiellon toteutumista voidaan luotettavasti valvoa ja epäkohdat ja häiriöt voidaan tehokkaasti ehkäistä. 2 momentin mukaan myyntipaikan järjestelyt on toteutettava niin, että alkoholilain 58 §:n 1 momentin kohdassa tarkoitettua nauttimiskieltoa voidaan tehokkaasti valvoa.

Alkoholijuomista ja väkiviinasta annetun asetuksen 13 §:n 2 momentin mukaan, ennen kuin vähittäismyyntipaikassa tehdään sen toiminnan tai valvonnan kannalta merkittäviä muutoksia, on vähittäismyyntiluvan haltijan tai alkoholiyhtiön ilmoitettava siitä luvan myöntävälle viranomaiselle. Muutokset voidaan ottaa käyttöön vasta, kun viranomainen on ilmoittanut ne hyväksyneensä.

Tosiseikat

Pirkanmaan Osuuskaupan hakemuksessa on kysymys siitä, että Tampereella sijaitsevan S-Market Hervannan asiakkaat voisivat ostaa alkoholituotteita itsepalvelukassoilta.

S-Market Hervanta sijaitsee kauppakeskuksessa. Itsepalvelukassat ovat jo käytössä muiden kuin alkoholi- ja tupakkatuotteiden osalta. Itsepalvelukassa-alueen molemmilla puolilla on tavallisia kassoja. Itsepalvelukassa-alueella on viisi maksupistettä, tultaessa kaupasta kaksi vasemmalla puolella ja kolme oikealla puolella. Vasemmalla puolella ennen kassa-alueelta poistumista on valvojan työpiste. Valvoja voi hälyttää paikalle lisää henkilökuntaa. Kassa-aluetta valvoo neljä valvontakameraa.

Itsepalvelukassa-alueella ei saa käyttää kärryjä vaan sinne saa tuoda ainoastaan tuotteita ostoskorissa. Kori asetetaan maksupäätteen viereen vaa'alle. Tämän jälkeen tuote näytetään viivakoodinlukijalle, jonka jälkeen tuote asetetaan päätteen toiselle puolelle toiselle vaa'alle. Teknisesti järjestelmä pyrkii estämään väärinkäytön siten, että järjestelmä painon avulla varmistaa, että korista otettu, luettu ja seuraavalle vaa'alle asetettu tuote on sama. Jokaisen tuotteen osalta järjestelmään on tallennettu painotiedot.

Järjestelmä tunnistaa kaikki alkoholituotteet. Jos kysymyksessä on alkoholituote, järjestelmä edellyttää, että valvoja hyväksyy toimenpiteen ennen maksamista. Maksaminen tapahtuu aina kortilla.

Viranomaisten kannanotot

Valituksenalainen Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston kielteinen päätös perustuu Valviran linjaukseen. Etelä-Suomen aluehallintovirasto on alueellaan myöntänyt lupia alkoholin myyntiin pikakassoilta. Pirkanmaan Osuuskaupan hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa Pirkanmaan poliisilaitos on 10.10.2012 todennut, että poliisilla ei ole huomautettavaa hakemuksesta, mikäli myynti tapahtuu annettujen ohjeiden mukaisesti.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Pirkanmaan Osuuskaupan hakemuksen mukainen itsepalvelukassajärjestelmä sellainen, että alkoholijuomien myynti on järjestetty niin, että tehokas valvonta on mahdollinen. Asiassa on arvioitava, onko valvonta riittävää, kun viittä itsepalvelukassaa valvoo yksi valvoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoista saatavan selvityksen ja katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella hakijalla on edellytykset järjestää alkoholijuomien myynti asianmukaisella tavalla. Pirkanmaan Osuuskaupan hakemuksen mukaisessa itsepalvelukassajärjestelmässä on valvonnan kannalta sekä myönteisiä että kielteisiä piirteitä verrattuna perinteiseen kassajärjestelmään.

Hallinto-oikeus arvioi, että alkoholilainsäädännön edellyttämän valvonnan kannalta ongelmallisia ovat tilanteet, joissa useammalta itsepalvelukassalta ostetaan alkoholituotteita samanaikaisesti sekä tilanteet, joissa valvoja samanaikaisesti joutuu neuvomaan muita asiakkaita ja valvomaan alkoholituotteiden ostamista. Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt pikakassojen valvonnasta Etelä-Suomen aluehallintoviraston alueella, voidaan tosin päätellä, että ongelmia ei ole esiintynyt merkittävissä määrin. Kahden tai useamman valvojan käyttöä kaikissa tilanteissa ei siten voi pitää perusteltuna. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että Pirkanmaan Osuuskauppa ei ole hakemuksessaan tai muutoin riittävästi yksilöinyt, milloin itsepalvelukassa-alueella käytetään useampaa kuin yhtä valvojaa. Riittävänä ei voida pitää ilmoitusta siitä, että valvojia on vähintään yksi. Hallinto-oikeus katsoo, että kun valvonta on tietyissä tilanteissa riittämätöntä yhdellä valvojalla, hakemusta on täydennettävä.

Hakijalla on mahdollisuus toimittaa lisäselvitystä siitä, miten valvojien määrää lisätään tai miten pikakassojen käyttöä rajoitetaan valvonnan kannalta vaativissa tilanteissa. Näiltä osin hallinto-oikeus ei pidä riittävänä sitä, että lisähenkilökunnan pyytäminen perustuu pelkästään yhden valvojan harkintaan. Lisähenkilökunnan tarpeen arvioinnin tulee perustua suunnitelmaan ja se voi perustua esimerkiksi pikakassojen alkoholiostojen tekniseen seurantaan tai muuhun asiakasmäärien seurantaan.

Edellä mainituista syistä aluehallintoviraston päätös on kumottava ja asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi.

Sovelletut oikeusohjeet

1. Hallintolainkäyttölaki 36 §

2. Alkoholilaki 14 §

Asetus alkoholijuomista ja väkiviinasta 13 § 2 momentti

Sosiaali- ja terveysministeriön päätös käymisteitse valmistetun enintään 4,7 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävän alkoholijuoman myyntipaikasta ja myyntitoiminnasta (136/1995) 5 § 1 ja 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon Valviran ja Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston esittämiä näkemyksiä ja tosiseikkoja itsepalvelukassojen valvonnan puutteesta.

Itsepalvelukassajärjestelmän ikärajavalvonnan voi kiertää helposti esimerkiksi käyttämällä muun tuotteen viivakoodia tai punnitsemalla alkoholijuoman hedelmävaa'alla. Viivakoodiin perustuvia vähittäismyyntikaupan järjestelmiä on pystytty aikaisemminkin huijaamaan esimerkiksi pullojen ja tölkkien palautusten yhteydessä.

Perinteisessä kassahenkilön suorittamassa myyntitapahtumassa tehokkaan valvonnan on katsottu olevan mahdollista, koska myyntitapahtuman yhteydessä myyjän on aina mahdollista tarkastaa kiireettömästi alkoholijuomien ostajan alkoholilain 16 §:n mukainen ostokelpoisuus henkilökohtaisessa asiakaspalvelutilanteessa. Myyjällä on mahdollisuus arvioida asiakkaan ostokelpoisuutta koko myyntitapahtuman ajan asiakkaan ollessa kassajonossa, asettaessaan tuotteita kassahihnalle sekä kasvokkain tapahtuvan maksutapahtuman yhteydessä.

Itsepalvelukassojen kohdalla myynnin tehokas valvonta on mahdollista edelliseen verrattavalla tasolla vain, jos kassajärjestelmään on syötetty kaikkien sitä vaativien tuotteiden ikärajavarmistuksen vaatimus oikein, kassajärjestelmät toimivat aina virheettömästi ja oikein, kassajärjestelmän ikärajatarkastuksen kiertäminen on aukottomasti estetty ja kassavalvojalla on riittävä aikaresurssi valvonnan toteuttamiseksi lopulta henkilökohtaisessa asiakaspalvelutilanteessa, mikäli ostotapahtuma edellä mainittujen riskitekijöiden ohittamisen kautta sellaiseen edes päätyy.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausutaan, että sen perusteella, mitä valittaja on esittänyt pikakassojen valvonnasta Etelä-Suomen aluehallintoviraston alueella, voidaan päätellä, että ongelmia ei ole esiintynyt merkittävissä määrin. Pirkanmaan Osuuskaupan esittämiä tietoja Etelä-Suomen aluehallintoviraston suorittamasta valvonnasta käytössä olevien itsepalvelukassojen osalta ei voida pitää asian ratkaisemisen kannalta relevantteina. Pirkanmaan Osuuskaupan viittaama valvonta pitää alkoholielinkeinorekisterin tietojen mukaan sisällään kaksi yksittäistä tarkastusta osuuskauppojen itsepalvelukassoilla varustettuihin myymälöihin. Alkoholielinkeinorekisterin tietojen mukaan tarkastuksilla ei ole havaittu epäkohtia, mutta niiden esiintyminen viranomaisten valvontatarkastuksen aikana ei tarkoita sitä, ettei niitä olisi esiintynyt tai voisi esiintyä edellä mainituista tehokasta valvontaa vaarantavista syistä.

Vähittäismyynnin ikärajavalvonta ei kaikilta osin toimi edes perinteisellä myyntijärjestelyllä, joten valvonnan heikentyessä entisestään ei itsepalvelukassojen toimintaa voida pitää vähimmässäkään määrin tehokkaana tai alkoholilain tarkoituksen mukaisena. Alkoholijuomia tulee kohdella vähittäismyynnissä tehokasta valvontaa vaativina tuotteina, joiden myynnissä tulee noudattaa erityistä varovaisuutta ja huolellisuutta.

Useaa kassaa samanaikaisesti hoitavan kassaneuvojan mahdollisuudet käytännössä toteuttaa laadukasta ostokelpoisuuden arviointia ovat heikot. Edellä mainituista syistä mallissa, jossa yksi kassahenkilö hoitaa useampaa itsepalvelukassaa, tehokas valvonta ei ole mahdollista. Vähittäismyynnin automatisoituminen on omiaan heikentämään myyntitilanteeseen kuuluvaa valvontaa sekä alkoholilain tavoitteiden toteutumista.

Hallinto-oikeus on päätöksessään itsekin todennut, että valvonta on tietyissä tilanteissa riittämätöntä. Hallinto-oikeus antaisi tältä osin Pirkanmaan Osuuskaupalle mahdollisuuden täydentää hakemustaan. Osuuskaupan tulisi antaa lisäselvitystä aluehallintovirastolle siitä, miten valvojien määrää lisätään tai miten pikakassojen käyttöä rajoitetaan valvonnan kannalta vaativissa tilanteissa. Valvojien määrän arvioinnin tulisi perustua suunnitelmaan.

Itsepalvelukassajärjestelmässä alkoholijuomien myynti ei ole järjestetty siten, että tehokas ja luotettava valvonta olisi mahdollista edes lisäämällä valvojien määrää vaativissa tilanteissa hallinto-oikeuden edellyttämällä tavalla.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon.

Pirkanmaan Osuuskauppa on antanut lausunnon ja esittänyt Valviran valituksen ja täytäntöönpanon kieltovaatimuksen hylkäämistä. Osuuskauppa on myös pyytänyt lausunnon hankkimista Etelä-Suomen aluehallintovirastolta ja katselmuksen toimittamista.

S-ryhmällä on parhaillaan käytössä itsepalvelukassajärjestelmä, jonka kautta on mahdollista ostaa alkoholijuomia Etelä-Suomen aluehallintoviraston luvalla viidessä S-marketissa. S-ryhmällä jo lähes kaksi vuotta käytössä olleen itsepalvelukassajärjestelmän toiminta on ollut moitteetonta.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi osuuskaupalle ja Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian

1. Osuuskaupan vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston valitus hylätään.

Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi osuuskauppa on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole aihetta.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Timo Viherkenttä, Alice Guimaraes-Purokoski ja Leena Äärilä. Asian esittelijä Marjo Snellman.