Muu päätös 3360/2014

Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset

Valittajat 1) Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus

2) A ja hänen asiakumppaninsa

3) C ja hänen asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 20.3.2013 nro YM1/5222/2011

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuusto on 13.12.2010 (§ 31) hyväksynyt Turunmaan maakuntakaavan. Turunmaan maakuntakaava on osa Varsinais-Suomen maakuntakaavaa. Maakuntavaltuusto on samana päivänä tekemillään eri päätöksillä hyväksynyt osana Varsinais-Suomen maakuntakaavaa myös Loimaan seudun, Turun seudun kehyskuntien ja Vakka-Suomen maakuntakaavat.

Turunmaan maakuntakaava on kokonaismaakuntakaava, joka vahvistuessaan kumoaa alueella voimassa olevat seutukaavat.

Varsinais-Suomen liitto on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys

A ja hänen asiakumppaninsa, B sekä C ja hänen asiakumppaninsa ovat muiden ohella valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.

Puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon. Sisäasiainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö ovat ilmoittaneet, ettei niillä ole lausuttavaa maakuntakaavasta. Valtiovarainministeriö on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa.

Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus).

ELY-keskus on lausunnossaan viitannut maakuntakaavaehdotuksesta 20.9.2010 antamaansa luonnonsuojelulain 65 §:n mukaiseen lausuntoonsa kaavan suhteesta Natura 2000 -verkostoon. Lausunnon mukaan Natura-vaikutusten arviointi on riittämätön Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Örön saaren (FI0200193) osalta ja että arviota tulee tältä osin täydentää. Örön saari on erittäin tärkeä luontodirektiivin meri- ja rannikkoluontotyyppien esiintymisalue, joka on säilynyt poikkeuksellisen luonnontilaisena ja edustavana. Hyväksytyssä maakuntakaavassa uuden kauppamerenkulun väylän aiheuttama vaikutus on arvioitu edelleen ilmeisen riittämättömästi suhteessa niihin luontotyyppeihin, joiden vuoksi alue on liitetty Natura 2000 -verkostoon. Arvio on tältä osin maakuntakaavan yleispiirteisyyskin huomioon ottaen riittämätön ja laaditulla arvioinnilla ei voida varmuudella osoittaa, että väylä ei todennäköisesti merkittävästi heikentäisi alueen luontoarvoja.

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on antanut selityksen lausuntojen ja valitusten johdosta.

A ja hänen asiakumppaninsa, B sekä C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselitykset.

ELY-keskus on antanut 30.7.2012 päivätyn lausunnon ja Metsähallitus 1.8.2012 päivätyn lausunnon Varsinais-Suomen liiton laatimasta 18.10.2010 päivätystä arvioinnin täydennyksestä, joka koskee maakuntakaavassa osoitetun Örön uuden kauppamerenkulun väylän vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon kuuluvaan Örön saaren alueeseen.

ELY-keskus on lausunnossaan todennut muun ohella, että arvioinnin täydennyksessäkään ei väylän vaikutuksia Natura-alueiden suojeluperusteina oleviin lajeihin ja luontotyyppeihin ole arvioitu riittävästi.

Örön väylävaraus tulee avomereltä sisäsaaristoon Örön saaren länsipuolelta kapeasta noin reilun kilometrin levyisestä aukosta. Viittaamalla yksityiskohtaisempaan suunnitteluun väylän linjauksessa ei voida perustellusti ja todistettavasti väittää, että merkittäviä vaikutuksia ei syntyisi. Kyse on laivaliikenteestä ja sen aiheuttamista vaikutuksista ja laivaväylän sijainnin vähäisellä siirrolla suuntaan tai toiseen ei vaikutuksia voida häivyttää.

Luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n säännökset merkitsevät tiivistetysti sitä, että hankkeet tai suunnitelmat eivät saa yksistään eivätkä yhdessä merkittävästi heikentää niitä luonnonarvoja, joiden vuoksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Mikäli on todennäköistä, että tällaisia vaikutuksia on, suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Suunnitelma voidaan hyväksyä vasta, kun arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa, etteivät vaikutukset ole merkittäviä.

Örön väylävarauksen välittömällä vaikutusalueella on Örön Natura-alue (FI0200193, SCI) ja Saaristomeren Natura-alueet (FI0200090, SCI ja FI0200164, SPA). Lisäksi vaikutukset ovat todennäköisiä ja merkittäviä myös sisäsaariston Natura-kohteilla lisääntyvän liikenteen kautta. Laivaväylän ja sen tuoman meriliikenteen vaikutukset tulevat muun muassa öljypäästöjen ja onnettomuuksien riskinä, ranta- ja pohjaeroosiona, häiriönä linnustolle ja muulle luonnoneliöstölle.

Alue kokonaisuudessaan (Saaristomeri SCI ja SPA sekä Örön saari SCI) on erityisen merkittävä meri- ja rannikkoluontotyyppien sekä merilinnuston ja uhanalaislajiston esiintymisalue, joka on säilynyt poikkeuksellisen luonnontilaisena ja edustavana. Erityisesti Örön harjusaari ja sen ranta- ja vedenalaisluontotyypit ja eliölajisto on herkkä haitallisille vaikutuksille. Huomioitavaa on myös, että mahdollisissa öljyonnettomuustilanteissa vaikutukset voivat olla saaristoluonnon kannalta myös peruuttamattomia. Poikkeuksellisen arvokkaiden luonnonarvojen ollessa kyseessä tuleekin noudattaa varovaisuusperiaatetta.

Örön väylävarauksen aiheuttama vaikutus on täydennysarvioinnissa arvioitu maakuntakaavan yleispiirteisyyskin huomioiden edelleen riittämättömästi suhteessa niihin luontotyyppeihin ja lajeihin, joiden vuoksi alueet on liitetty Natura 2000 -verkostoon. Laaditulla arvioinnilla ei voida varmuudella osoittaa, että Örön väylä ei todennäköisesti merkittävästi heikentäisi alueen luonnonarvoja.

Metsähallitus on lausunnossaan todennut muun ohella, että Örön alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon vasta sen jälkeen, kun Örön väylästä on tehty ympäristövaikutusten arviointi. Tämän takia vaikutuksia Örön rantoihin ei siinä ole arvioitu laji- ja luontotyyppikohtaisesti. Tämä on merkittävä puute, sillä Örön länsipuolinen matalikkoalue sekä saaren länsirannan sora- ja hiekkarannat edustavat käytettävissä olevien tietojen mukaan erittäin arvokkaita luontotyyppejä ja sisältävät monien uhanalaisten ja harvinaisten lajien esiintymispaikkoja. Metsähallitus katsoo, että Örön väylästä ei ole olemassa päätöksenteon pohjaksi riittävää Natura-arviota. Varsinais-Suomen liiton laatimat Natura-alueisiin kohdistuvia vaikutuksia koskevat arviot 24.5. ja 18.10.2012 ovat riittämättömät Örön väylää koskevan varauksen osalta.

Ympäristöministeriön ratkaisu

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä C:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset.

Ympäristöministeriö on jättänyt Örön länsipuolisen uutta kauppamerenkulun väylää tarkoittavan merkinnän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä luonnonsuojelulain 65 §:n nojalla vahvistamatta ja samalla hyväksynyt B:n valituksen.

Lisäksi ympäristöministeriö on samana päivänä antamaansa Turun seudun kehyskuntien maakuntakaavaa koskevaan päätökseensä viitaten jättänyt vahvistamatta Omenaistenaukolta Naantalin vanhan kaupungin satamaan johtavaa veneilyn runkoväylää tarkoittavan merkinnän vahvistamatta myös Turunmaan maakuntakaavan alueelle sijoittuvilta osin.

Ympäristöministeriö on perustellut ratkaisuaan valitusten hylkäämisen osalta seuraavasti:

A asiakumppaneineen

Katselmuksen toimittamista koskeva pyyntö

Asian ratkaisemiseksi tarpeelliset seikat käyvät ilmi muun muassa kaavakartasta ja -selostuksesta, asiakirjoihin sisältyvistä kaavaa laadittaessa tehdyistä selvityksistä sekä viranomaisten lausunnoista. Katselmuksen toimittaminen ei siten asian selvittämiseksi ole tarpeen.

Valituksen asiaratkaisu

Maakuntakaavassa on osoitettu uutta lauttaa tarkoittavalla merkinnällä noin kuuden meripeninkulman pituinen maantieyhteys Paraisilla Houtskarin Mossalasta Iniön Daleniin sekä kohdemerkinnällä tähän liittyvä yhteysalussatama. Yhteys noudattaa nykyisin käytössä olevaa yhteysalusreittiä. Merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan lauttayhteyksien kehittämisessä tavoitteena on parempi liikenteen palvelutaso, jossa liikenne on säännöllistä ja tukee rengastien kehittämistä. Mossalan ja Dalenin välinen yhteys kuuluu myös saariston rengastiehen tukeutuvaan kehittämisvyöhykkeeseen.

Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on erityisesti kiinnitettävä huomiota muun muassa ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen järjestelyihin, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen.

Saariston rengastie on Merenkulkulaitoksen vuonna 1996 käynnistämä hanke, jonka tarkoituksena on edistää Lounais-Suomen saariston pohjois- ja keskiosien matkailua sekä parantaa saariston sisäisiä ja mantereen välisiä yhteyksiä ja saavutettavuutta. Se koostuu yleisen tieverkon osuuksista ja niitä yhdistävistä yhteysalus- ja lossiyhteyksistä. Saariston rengastiehen tukeutuvan kehittämisvyöhykkeen tavoitteena on turvata saariston liikenteen toimintaedellytyksiä ja tukea paikallista asumista ja elinkeinotoimintaa koko vyöhykkeellä. Vyöhykkeen kehittämisperiaatteisiin kuuluu, että liikenneolosuhteiden parantaminen kohdentuu matkailuun palvellen kuitenkin myös vakituista asutusta. Maakuntakaavan tavoitteena on rengastien kehittäminen paikalliset olosuhteet huomioon ottaen ja mahdollisuuksien mukaan ne säilyttäen.

Maakuntakaavan tavoitteena on rengastiehen liittyvän maankäytön kehittäminen ja tien muuttaminen yleistä liikennettä palvelevaksi maantieksi. Saariston rengastietä tarkoittava merkintä on kehittämisperiaatemerkintä, joka ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua aluevarausmerkintää välillisemmin. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueidenkäyttöä koskeva suunnitelma, joka ei ole suoraan toteuttamiseen oikeuttava suunnitelma eikä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (468/1994) tarkoitettu hanke.

Uutta lauttaa tarkoittava merkintä ilmaisee maakunnallisen tavoitteen nykyisen yhteysalusliikenteen ja alusliikenteen ajomatkaan ja ajoaikaan liittyvän palvelutason kehittämisestä osana koko Saariston rengastien kehittämisen tavoitteita. Maakuntakaavassa ei ole määritelty lauttayhteyden ja siihen liittyvän yhteysalussataman tarkempaa toteutustapaa. Maakuntakaava tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, jossa yhteydessä tulee selvitettäväksi ratkaisu, josta aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa muun muassa alueen asukkaiden sekä luonnonarvojen ja kulttuuriympäristön kannalta. Kohdemerkinnällä osoitetaan maakuntakaavan mittakaavaan nähden pienialaisia alueita eikä yhteysalussatamaa tarkoittava kohdemerkintä mahdollista suurimittaisen sataman ja siihen liittyvien palvelujen suunnittelemista alueelle.

Dalenista on noin kolmen kilometrin matka Norrbyhyn, jossa on muun muassa kauppa ja muita palveluja, jotka ovat lauttayhteyttä käyttävien saatavilla. Näitä palveluja on myös mahdollista kehittää.

Iniön Dalen kuuluu osana Iniön–Keistiön kulttuurimaisema-alueeseen, joka on maakuntakaavassa osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeänä alueena. Merkintään liittyvä suunnittelumääräys asettaa kulttuuriympäristön ja maiseman huomioon ottamiseen liittyviä reunaehtoja alueen yksityiskohtaisemmassa rakentamisen suunnittelussa ja edellyttää muun muassa, että rakentaminen alueella on kulttuuriperintöön tukeutuvaa.

Vahvistaessaan maakuntakaavan ympäristöministeriö maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentin mukaisesti tutkii, täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset sisältövaatimukset ja muut laillisuuden vaatimukset. Maakuntakaavaa ei voida jättää vahvistamatta sillä perusteella, ettei jonkin kaavassa esitetyn alueiden käyttöä koskevan ratkaisun sijasta ole esitetty jotain toista mahdollisesti sisältövaatimukset täyttävää ratkaisua.

Maakuntakaava täyttää tältä osin maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vaatimukset muun muassa ympäristön ja talouden kannalta kestävien liikenteen järjestelyjen, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta. Maakuntakaavasta ei tältä osin voida katsoa myöskään aiheutuvan maanomistajille kohtuutonta haittaa. Maakuntakaavan on tältä osin myös katsottava tukevan saariston kehityksen edistämisestä annetun lain (1981/494) 2 §:n mukaisten tavoitteiden toteutumista.

C asiakumppaneineen

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään kansallisen kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön sekä niiden alueellisesti vaihtelevan luonteen säilymistä. Näitä tavoitteita koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt ja maisemat. Näillä alueilla alueidenkäytön on sovelluttava niiden historialliseen kehitykseen. Maisemien osalta tällainen inventointi on julkaisu Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (Ympäristöministeriö, ympäristönsuojeluosasto, mietintö 66/1992). Rakennetun kulttuuriympäristön osalta tällainen inventointi on Museoviraston laatima inventointi, joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi. Luonto- ja kulttuuriympäristönä erityisiä aluekokonaisuuksia koskevien yleistavoitteiden mukaan Saaristomerellä kiinnitetään huomiota alueen jakaantumiseen rannikko-, väli- ja ulkosaaristoon sekä niiden luonnon, kulttuuriympäristöjen ja asutuksen ominaispiirteiden säilymiseen. Samalla otetaan huomioon elinkeinoelämän ja pysyvän asutuksen tarpeet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Ympäristöministeriö on 31.3.2000 antanut asetuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä. Asetus on tarkoitettu perustaksi kaavojen merkintäjärjestelmälle. Yksittäisen maakuntakaavan sisältö määräytyy kuitenkin sille asetetuista tavoitteista sekä edellä selostetuista sisältövaatimuksista.

Maakuntakaavassa on osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavalla rasterimerkinnällä valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti arvokkaat maisema-alueet. Merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Suunnitelmien ja toimenpiteiden alueella tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet. Maisemaan vaikuttavien suunnitelmien ja hankkeiden (korkeiden rakennelmien) yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Rakentamisen rannikolla ja saaristossa tulee olla alueen kulttuuriperintöön tukeutuvaa.

Maakuntakaavaa laadittaessa on tehty Varsinais-Suomen kulttuurimaisemaselvitys (Anni Järvitalo & Matleena Muhonen, 30.9.2008). Selvityksessä on otettu huomioon muun muassa alueille ominaiset maisemat kuten jokilaaksot, maankohoamisrannat ja sisäsaaristo, maisemarakenne, historiallinen jatkuvuus, monimuotoisuus sekä elävyys ja säilymisedellytykset. Selvitykseen sisältyy yhteensä 13 laajaa kulttuurimaisemakokonaisuutta Varsinais-Suomen maakunnassa. Osalle näistä alueista sisältyy myös valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita ja valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä.

Maakuntakaava perustuu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä on alueen erityisominaisuutta tarkoittava merkintä. Merkintä ei ole aluevaraus eikä suojelumerkintä. Merkintä tarkoittaa, että alueella on ominaisuus, tässä tapauksessa maisema, jonka säilyminen halutaan turvata tai jonka asettamat reunaehdot on otettava huomioon alueiden käyttöä suunniteltaessa. Tällöin erityisesti alueen tavanomaisesta rakentamisesta poikkeava korkeiden rakennelmien rakentaminen edellyttää sen maisemavaikutusten selvittämistä. Maisema-alueiden rajauksissa keskeistä ovat maisemarakenteen näkyvät luontevat rajat ja hahmoteltavat kokonaisuudet.

Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma ja sitä myös tulkitaan yleispiirteisesti. Maakuntakaava ja siihen liittyvät selvitykset tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua eikä siihen liity maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista rakentamisrajoitusta tai suojelumääräystä eikä muutoinkaan maanomistajaan välittömästi kohdistuvia vaikutuksia.

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö toteuttaa omalta osaltaan tätä perustuslaillista toimeksiantoa ottaen huomioon siihen liittyvän maanomistajan oikeusturvan asettamat vaatimukset.

Maakuntakaava täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Maakuntakaavasta ei tältä osin voida myöskään katsoa aiheutuvan valittajille maanomistajina kohtuutonta haittaa.

Ympäristöministeriö on perustellut ratkaisuaan vahvistamatta jättämisen osalta seuraavasti:

Örön uusi kauppamerenkulun väylä

Maakuntakaavassa on osoitettu uutena kauppamerenkulun väylänä pohjois-eteläsuuntainen Örön saaren länsipuolelle sijoittuva väylä. Väylä liittyy pohjoisosastaan Holman saaren länsipuolella vuosina 2000 ja 2005 käyttöön otettuihin väylän osiin.

Merenkulkuhallitus on vuonna 1983 antamallaan päätöksellä vahvistanut Örön länsipuolisen 4,5 metrin väylän käyttöönoton. Väylälle asetettuja turvalaitteita ei edellä mainitun päätöksen mukaisesti ole merkitty julkisille merikartoille. Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 12.8.2011 antamallaan päätöksellä Liikenneviraston hakemuksesta lakkauttanut väylän. Päätös ei ole lainvoimainen.

Örön väylämerkintä sijoittuu Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen läheisyyteen (Örö, FI0200193), jolla esiintyy useita luontodirektiivin luontotyyppejä (SCI).

Örön saaren ja ympäröivän matalan vesialueen luontotyyppi on harjusaari. Useita muita luontodirektiivin luontotyyppejä esiintyy alueella päällekkäisenä luontotyypin harjusaaret kanssa. Näistä luontotyypeistä osa on metsäisiä, osa hiekka- ja somerikkorantaan sekä dyyneihin liittyviä ja osa vedenalaisia.

Örö on erittäin tärkeä luontodirektiivin (92/43/ETY) mukaisten luontotyyppien ja Suomen luonnonsuojelulain (1096/1996) mukaisten suojeltavien luontotyyppien (hiekkarannat, dyynit ja rantaniityt) sekä kansallisesti uhanalaisten ja erityisesti suojeltavien lajien esiintymisalue, joka on säilynyt poikkeuksellisen luonnontilaisena ja edustavana. Alue on erityisen tärkeä perhosten kannalta ja saarelta on havaittu noin 1 500 perhoslajia, joista uhanalaisia tai silmälläpidettäviä lajeja on yli 100. Saari on myös ainoa nykyisin tunnettu äärimmäisen uhanalaisen merivehnän (Elymus farctus) ja muutaman muunkin taantuneen ja uhanalaisen hiekkarannan kasvin esiintymispaikka.

Kohteen tärkein luontotyyppi harjusaaret kattaa pääosan saaresta ja sitä ympäröivästä vesialueesta. Arvokkaimmat, hiekkamaan elinympäristöt ovat saaren keskiosassa tapahtuneista ihmistoiminnoista huolimatta erittäin edustavia ja luonnontilaisia ja niiden kasvi- ja eläinlajisto on poikkeuksellisen rikas ja hyvin säilynyt. Saari on yksi Etelä-Suomen tärkeimmistä uhanalaisten lajien ja luontotyyppien keskittymistä.

Örön Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue maakuntakaavassa on otettu huomioon erityisominaisuutta tarkoittavalla Natura-aluemerkinnällä ja se on osoitettu suojelualueeksi (S). Sitä koskee myös arvokasta kallio-, moreeni- tai harjualuetta tarkoittava erityisominaisuusmerkintä (ge). Maakuntakaavaan liittyy yleismääräys, jonka mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin suoraan tai välillisesti kohdistuvien hankkeiden ja suunnitelmien vaikutukset on luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti arvioitava, jos hanke tai suunnitelma todennäköisesti merkittävästi heikentää niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Vaikka maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma, selvitysten avulla on voitava varmistua siitä, että kaavan sallimien toteuttamisvaihtoehtojen puitteissa löytyy maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset ja muut laillisuuden vaatimukset täyttävä ratkaisu.

Luonnonsuojelulain 10 luvun 65 §:n mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Maakuntakaava on luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu suunnitelma. Maakuntakaavaa laadittaessa Örön uuden kauppamerenkulun väylän vaikutuksia Örön Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen niihin luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, on arvioitu vain yleisellä tasolla ilman laji- ja luontotyyppikohtaista tarkastelua. Tehdyn tarkastelun perusteella on todettu, että maakuntakaavan suojelu- ja ge-merkintä edistävät Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen luonnonarvojen säilymistä ja että maakuntakaavalla ei ole osoitettu kyseisen Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen luontoarvoja heikentävää maankäyttöä. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä Metsähallitus ovat lausunnoissaan todenneet, ettei Varsinais-Suomen liiton laatimassa täydennetyssäkään arvioinnissa Örön väylän toteuttamisen vaikutuksia Örön Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen niihin luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon, ole riittävästi arvioitu.

Örön Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteena olevista luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain luontotyypeistä useat, kuten harjusaaret ja hiekkarannat, sijoittuvat rantavoimien vaikutuksille alttiille ranta-alueille ja ulottuvat paikoin pitkälle vedenpinnan alle. Nämä luontotyypit ovat erityisen herkkiä muutoksille läheisellä vesialueella. Maakuntakaavan toteuttamisen vaikutuksia Örön Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen (FI0200193) niihin luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tähän verkostoon, ei alueen läheisyyteen osoitetun Örön uuden kauppamerenkulun väylän osalta ole katsottava selvitetyn luonnonsuojelulain 65 §:n edellyttämällä tavalla. Väylää koskevaan kaavamerkintään ei myöskään ole liitetty tarkempaa määräystä, joka velvoittaisi ottamaan huomioon väylän sijainnin tähän verkostoon kuuluvan alueen läheisyyteen.

Maakuntakaava ei siten Örön uuden kauppamerenkulun väylän osalta perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Tämän vuoksi ei ole arvioitavissa, täyttääkö maakuntakaava tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset sisältövaatimukset ympäristön ja talouden kannalta kestävien liikenteen järjestelyjen ja luonnonarvojen vaalimisen osalta.

Uusi veneilyn runkoväylä

Ympäristöministeriö on tänään tekemällään toisella päätöksellä vahvistanut Turun seudun kehyskuntien maakuntakaavan ja jättänyt maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n nojalla vahvistamatta merkinnän, joka tarkoittaa uutta veneilyn runkoväylää Omenaistenaukolta Askaistenlahdelle ja Naantalin vanhan kaupungin satamaan (Särkänsalmen meriväylä). Turunmaan maakuntakaavaan sisältyy Omenaistenaukolta alkava väylän osa. Veneilyn runkoväylä on veneilyn pääväylä, joka muodostaa yhtenäisen pidempijaksoisen reitin kahden alueen läpi. Tämän vuoksi Turunmaan maakuntakaavaan ei ole perusteltua osoittaa vahvistamatta jätettyyn väylään kuuluvaa osaa.

Vahvistamatta jättäminen ei koske maakuntakaavassa osoitettua uuden runkoväylän kanssa yhdenmukaisesti kulkevaa uutta veneväylää/kanoottireittiä.

Maakuntakaavan vahvistaminen

Ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaava muilta kuin edellä vahvistamatta jätetyiltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan.

Maakuntakaavan voimaantulo

Ympäristöministeriö on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella määrännyt maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Sovelletut oikeusohjeet asianomaisilta osin

Maankäyttö- ja rakennuslaki 4 § 3 momentti, 9 §, 17 §, 24 § 2 momentti, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 33 § 1 momentti, 65 §, 188 § 3 momentti ja 201 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 9 §, 10 §, 93 § 1 momentti ja 95 § 1 momentti

Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä

Kuntalaki 90 §, 92 § ja 100 §

Luonnonsuojelulaki 65 ja 66 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitukset

1) Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on jätetty vahvistamatta Örön uutta kauppamerenkulun väylää tarkoittava merkintä sekä siltä osin kuin sillä on Turunmaan maakuntakaavan alueelle sijoittuvilta osin jätetty vahvistamatta Omenaisten³aukolta Askaistenlahdelle ja Naantalin vanhan kaupungin satamaan osoitettu uusi veneilyn runkoväylä.

Örön väylän osalta maakuntahallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että Varsinais-Suomen liitto on laatinut vaikutusten arvioinnin ja Natura-arvioinnin tarveharkinnan Turunmaan maakuntakaavan osalta. Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on hyväksynyt 24.5.2010 yhdessä koko Turunmaata koskevan maakuntakaavaehdotuksen käsittelyn yhteydessä tämän arvioinnin. Tästä arvioinnista on tämän jälkeen pyydetty Varsinais-Suomen ELY-keskuksen lausunto luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti.

ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että laadittu Natura-vaikutusten arviointi on tehty asianmukaisesti ja siinä esitetyt johtopäätökset ovat pääosin oikeanlaisia. Lausunnon mukaan arviointi sisältää kuitenkin muutamia puutteita, ja niiden osalta sitä pitää täydentää.

Varsinais-Suomen liitto on ELY-keskuksen Natura-arvioinnista antaman lausunnon johdosta täydentänyt vaikutusten arviointia Örön saaren Natura-alueen osalta ja käynyt täydentämisen periaatteista ja sisällöstä Varsinais-Suomen ELY- keskuksen kanssa työneuvottelun 17.9.2010. Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 11 §:n mukainen viranomaisneuvottelu on pidetty 17.11.2010. Tämän neuvottelun esityslistan liitteenä on lähetetty täydennetty arviointi kaikille viranomaisneuvotteluun kutsutuille tahoille eli myös ympäristöministeriölle, Varsinais-Suomen ELY-keskukselle sekä Metsähallitukselle.

Viranomaisneuvottelussa 17.11.2010 on keskusteltu vaikutusten arvioinnin riittävyydestä. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen edustaja on todennut arviointien olevan riittäviä, kuten neuvottelumuistiosta ilmenee. Lisäksi kysymykseen siitä, tarvitaanko täydennetystä vaikutustenarvioinnista pyytää uutta luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista lausuntoa, on neuvotteluissa vastattu kielteisesti. Tämän 17.11.2010 käydyn viranomaisneuvottelun perusteella Varsinais-Suomen liitto on pitänyt tehtyjä arviointeja riittävinä, eikä siksi ole täydentänyt niitä. Muuttuneen näkemyksen esittämisen ajankohta on väärä ja maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittaman kaavoitusprosessin tavoitteiden vastainen. Vasta vahvistamisvaiheessa esitetty muuttunut kanta Natura-arvioinnin riittämättömyydestä ei ole enää mahdollistanut arvioinnin täydentämistä.

Ympäristöhallinnon laatima kuvaus Örön Natura-alueesta sisältää muun muassa seuraavia kuvauksia:

"Örön saaren ja ympäröivän matalan vesialueen luontotyyppi on harjusaari. Harjusaaret kattavat pääosan saaresta ja sitä ympäröivästä vesialueesta."

"Alueen uhkana voi olla lisääntynyt matkailu ja toisaalta avointen elinympäristöjen umpeenkasvu."

"Alueen suojelu ei rajoita puolustusvoimien toimintaa ja sen kehittämistä."

Vesiliikennettä ei Örön aluekuvauksessa nähdä uhkana alueen arvoille. Puolustusvoimien toimintaan ja sen kehittämiseen annetaan kuvauksessa hyvin laajat valtuudet. Tämä koskenee myös Örön vesialueella tapahtuvaa Puolustusvoimien liikenteen ja muun toiminnan kehittämistä.

Varsinais-Suomen liitto katsoo edellä esitetyn perusteella, että:

- Turunmaan maakuntakaava kokonaisuudessaan ja erityisesti Örön uusi kauppamerenkulun väylä perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Väylämerkintää varten laaditut selvitykset on laadittu, ja siitä aiheutuvat vaikutukset on arvioitu vähintään siinä määrin ja sillä tarkkuudella kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

- Maakuntakaavassa laaditun Natura-arvioinnin tarveharkinnan pohjalta, että varsinaista luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista arviointia ei tarvita, koska maakuntakaavan merkinnät edistävät Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luonnonarvojen säilymistä. Maakuntakaavalla ei ole osoitettu Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luontoarvoja heikentävää maankäyttöä.

- Turunmaan maakuntakaavan täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset sisältövaatimukset ympäristön ja talouden kannalta kestävien liikenteen järjestelyjen ja luonnonarvojen vaalimisen osalta, koska maakuntakaava perustuu riittäviin tutkimuksiin, selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Omenaistenaukolta Askaistenlahdelle ja Naantalin vanhan kaupungin satamaan osoitetun uuden veneilyn runkoväylän osalta maakuntahallitus on esittänyt muun ohella, että laaditussa selvityksessä "Särkänsalmen meriväylän vaikutusselvitys" on todettu, että häiriötön hälytysajoneuvoliikenne on turvattavissa teknisin järjestelyin. Selvityksessä todetaan muun ohella, että palo- ja pelastustoimen kulkuyhteydet Rymättylään, Merimaskuun ja muualle saaristoon taataan hälytyskeskuksen ja liikennekeskuksen välisellä tiedottamisella. Läppäsilta suljetaan tarvittaessa hälytysajoneuvojen kulkua varten. Palasillan avauksen ajaksi laaditaan tarvittaessa hälytysliikenteen erityisjärjestelyt (kiertotiet ja helikopterivalmius). Hälytysajoneuvoliikenteen turvaaminen on ollut keskeisesti mukana myös selvityksen yhteydessä tehdyissä ryhmähaastatteluissa. Ajoaika Naantalin nykyiseltä paloasemalta Särkänsalmelle on hälytysajoneuvoiltakin vähintään viisi minuuttia. Selvityksen mukaan sillan avaus- ja sulkuoperaatio vaatii kokonaisuudessaan 10–15 minuuttia. Silta on pääsääntöisesti suljettavissa jopa kesken operaation hälytysajoneuvon lähtöön ja ajoon kuluvan ajan aikana.

Ympäristöministeriö on perustellut elinoloihin kohdentuvien vaikutusten arvioinnin puutteellisuutta olettamuksella, että liikenne ja liikkuminen ovat osa elinoloja. Samalla olettamuksella liikenteeseen kohdentuvien vaikutusten arviointi on arviointia elinoloihin kohdistuvista vaikutuksista. Laaditussa selvityksessä on monipuolisesti eri näkökulmista arvioitu maantien 189 (Rymättyläntie) liikenteen luonnetta, jonoutuvien ajoneuvojen määrää ja tien käyttäjille mahdollisesti aiheutuvia viivytysaikoja. Arvioinnin perusteella on voitu päätellä, että liikenteessä ennustettavissa olevalla ja satunnaisesti kohdattavalla alle kymmenen minuutin viivytyksellä, joka vilkkaimmalla juhannuksen ja elokuun puolivälin välisellä ajalla koskee enintään 7 prosenttia tienkäyttäjistä (noin 600 ajoneuvoa 7 400 ajoneuvon kokonaisvuorokausiliikenteestä), ei voida katsoa olevan oleellista asukkaiden tai muiden tienkäyttäjien elinoloja heikentävää vaikutusta. Suurimman ajan vuodesta, marraskuusta huhtikuulle, jolloin siltaa ei käytännössä lainkaan avata, sillä ei myöskään ole vaikutuksia tieliikenteeseen.

Varsinais-Suomen liiton laatimaan selvitykseen perustuvan näkemyksen mukaan veneilyn runkoväylämerkinnällä ja sen edellyttämän läppäsillan toteutuksella ei ole negatiivista vaikutusta ihmisten elinoloihin eikä liikenteen ja teknisen huollon järjestelyjen kestävyyteen ympäristön ja talouden kannalta. Läppäsillalla ei ole vaikutusta maantieliikenteen määrään eikä siitä aiheutuviin päästöihin.

Selvityksen perusteella runkoväylän aluetaloudelliset vaikutukset ovat pelkästään myönteisiä ja siten väylämerkintä myös siltä osin toteuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaisia maakuntakaavoituksen sisältövaatimuksia muun muassa turvaamalla maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä.

Vastineissaan maakuntakaavaehdotuksesta jätettyihin muistutuksiin liitto on todennut samoin kuin laaditun selvityksen johtopäätöksissä eli muun muassa, että jos veneilyn runkoväylän ja avattavan sillan toteutus etenee, on hankkeen vaikutuksia ja kustannuksia arvioitava suunnittelutason määräämässä tarkkuudessa. Muun muassa sillan toimintatavan yksityiskohtainen suunnittelu on olennaisen tärkeä seikka sekä välittömien että välillisten hyötyjen ja haittojen kannalta. Riittävä palvelutaso on väylän houkuttelevuuden ja veneilyn hyötyjen ehto. Avausten minimointi on taas tärkeää saaristoasukkaiden ja yritysten toimintaolosuhteille.

Varsinais-Suomen liiton näkemyksen mukaan maakuntakaava on laadittu valituksenalaisen väylämerkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla ja täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n sisältövaatimukset. Uutta veneilyn runkoväylämerkintää varten laaditut selvitykset on laadittu ja siitä aiheutuvat vaikutukset arvioitu vähintään siinä määrin ja sillä tarkkuudella kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

2) A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön vahvistamispäätöksen siltä osin kuin se koskee Iniön Dalenista Houtskarin Mossalaan osoitettua "uusi lautta"-lautta merkintää sekä tähän liittyvää yhteysalussataman kohdemerkintää.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksensa perusteluissa viitanneet asiassa aiemmin tehtyihin päätöksiin ja katsoneet, että lauttaliikenne Mossalasta Daleniin tulee kieltää. Lisäksi he ovat esittäneet, että asiasta päättäneet ovat olleet esteellisiä ja puolueellisia.

3) C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on vahvistettu maakuntakaavassa käytetty merkintä "kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeä alue" ja palauttaa asian tältä osin maakuntavaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksensa perusteluissa uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että kysymyksessä olevan merkinnän yleisluontoinen sisältö täsmentyy käytännössä maanomistajan kannalta ennalta-arvaamattomiksi välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla sekä yksittäisiä rakennuslupahakemuksia käsiteltäessä. Yleis- tai asemakaavasta valittaminen ei ole enää tehokas oikeusturvakeino, kun yleis- tai asemakaavan merkintä perustuu lainvoimaiseen maakuntakaavaan.

Mikäli maakuntakaavan merkinnöiltä ei vaadita riittävää täsmällisyyttä, menettää maanomistaja tosiasiallisesti mahdollisuutensa tehokkaiden oikeusturvakeinojen käyttöön, kun maakuntakaava tullut lainvoimaiseksi.

Jotta olisi mahdollista arvioida, aiheutuuko kaavasta maanomistajalle kohtuutonta haittaa, on kaavassa käytettyjen merkintöjen oikeusvaikutusten oltava selvillä.

Maakuntakaavan oikeusvaikutukset yksittäisen maanomistajan kannalta ovat välillisiä. Maakuntakaavassa olevien merkintöjen todelliset oikeusvaikutukset täsmentyvät yleis- ja asemakaavoissa ja edelleen yksittäisissä rakennuslupapäätöksissä. Myös alueilla, joilla ei ole vahvistettu yleis- tai asemakaavaa, maakuntakaavalla on oikeusvaikutuksia rakennuslupapäätösten sekä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitettujen suunnittelutarvealueratkaisujen kautta. Tämä arvaamattomien oikeusvaikutusten uhka antaa aihetta asettaa maakuntakaavan merkinnöille erityisen korkeita vaatimuksia niiden selvyyden suhteen.

Julkisen vallan rakentamiselle asettamat vaatimukset aiheuttavat maanomistajalle usein kustannuksia jo ennen kuin varsinaisia rakennustöitä voidaan edes aloittaa. Esimerkiksi rakennusluvan saamiseksi maanomistajan on toteutettava omalla kustannuksellaan rakennushankkeeseen liittyviä selvityksiä. Tämän vuoksi maanomistajan tulisi kohtuudella voida arvioida, mitä hän voi maalleen rakentaa jo ennen kustannuksia aiheuttaviin suunnittelu- ja selvitystoimenpiteisiin ryhtymistä.

Suunnittelumääräyksessä todetaan, että "maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille". Ilmaisua "maisema-arvot" ei ole mahdollista arvioida objektiivisesti, vaan sen merkitys on sidoksissa yksilön subjektiivisiin mieltymyksiin. Suunnittelumääräyksen mukaan korkeiden rakennelmien yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Epäselväksi jää, millainen teollinen tuotantolaitos tai viljankuivaamo on tässä kaavamääräyksessä tarkoitettu korkea rakennelma tai voiko jo kaksikerroksinen omakotitalo olla tällainen rakennelma.

Maakuntakaavamerkinnän ja suunnittelumääräyksen sisältö jää oikeusvaikutuksiltaan epäselväksi ja ennakoimattomaksi. Tämän epäselvyyden johdosta puuttuvat riittävät edellytykset oikeudellisesti arvioida, onko kaavaa laadittaessa pidetty silmällä sitä, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Korkein hallinto-oikeus on aiemmin ratkaisussaan vastaavista syistä todennut seutukaavassa käytetyn MM2-merkinnän lainvastaiseksi.

Perustuslakivaliokunta ei ole arvioinut maankäyttö- ja rakennuslain valtiosääntöoikeudellisia ulottuvuuksia uuden, maaliskuussa 2000 voimaan tulleen perustuslain kannalta, vaan vanhan hallitusmuodon kannalta, johon ei sisältynyt nykyisen perustuslain 80 §:n kaltaista säännöstä.

Merkintä "kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeä alue" perustuu ympäristöministeriön asetukseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä, joka on annettu maankäyttö- ja rakennuslain 206 §:n 2 momentin yleisluonteisen valtuutussäännöksen nojalla. Asetuksessa on vain luettelo maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa mahdollisista merkinnöistä. Merkintöjen sisältöä, tulkintaa ja käyttöä käsitellään vasta ympäristöministeriön lukuisissa ohjeissa. Näin ollen kaavojen todellinen, yksityiskohtainen sisältö perustuu suurelta osin lakia alemmanasteisiin säädöksiin ja viranomaisten antamiin ohjeisiin sekä kaavoja laativien tahojen harkintaan.

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuutussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä. Perustuslakivaliokunta onkin äskettäin katsonut, että kaikki yksilön oikeusasemaan vaikuttavat keskeiset säännökset tulee antaa lailla. Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista. Voidaan siis perustellusti kysyä, onko nykytilanteessa yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista kaava-asioissa säädetty riittävän täsmällisesti lailla siten kuin perustuslain 80 § edellyttää. Kun maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset kaavat käytännössä koostuvat kaavamerkinnöistä, kaavamerkintöjä ei hevin voitane pitää vain vähäisinä yksityiskohtina, joista voitaisiin säätää asetuksella.

Ympäristöministeriö viittaa päätöksessään julistuksenomaiseen perustuslain 20 §:n säännökseen ja sivuuttaa samalla konkreettiset yksilölle oikeuksia tuottavat säännökset, kuten perustuslain 80 §:n ja perustuslain 15 §:n.

Maakuntakaavan kulttuurimaisemaselvityksen kohdassa 1.4 todetaan muun ohella, että "Maisema-alueiden rajaukset ovat aina tulkinnanvaraisia. Maisematilan rajaaminen on vaikeaa ja yksiselitteisiä rajoja on mahdoton määrittää. Mikään maisema ei lopu tiettyyn rajaan." Tämä osoittaa, että selvityksen tekijät itsekin tiedostavat, että maisema-arvot perustuvat yksilöiden subjektiivisiin mieltymyksiin. On kestämätön ajatus, että tällaisen selvityksen perusteella laadittaisiin oikeusvaikutteinen kaava. Kun maisema-arvojen perusteella osoitetaan kaavamerkintöjä, on aina väistämättä kyse mielivallasta, jossa yksilön oikeusturvanäkökohdat tulevat sivuutetuksi. Ympäristöministeriö on päätöksessään lähinnä tyytynyt toteamaan, että edellä mainittu kulttuurimaisemaselvitys on tehty. Se ei ole ottanut kantaa valittajien esittämiin selvityksen riittävyyttä koskeviin argumentteihin millään tavalla.

Ympäristöministeriön lausunto

Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut vahvistamispäätöksensä perusteluihin ja esittänyt, että valitukset hylätään. Ympäristöministeriö on lisäksi esittänyt valittajakohtaisesti muun ohella seuraavaa:

Varsinais-Suomen liiton valitus

Örön meriväylä

Väylä on olemassa oleva väylä, mutta sitä ei ole merkitty julkisille merikartoille, koska Örön saarella sijaitsee Merivoimien keskeisin ampuma-, harjoitus- ja koetoiminta-alue. Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 12.8.2011 antamallaan päätöksellä Liikenneviraston hakemuksesta lakkauttanut väylän. Päätös ei ole lainvoimainen.

Örön väylämerkintä sijoittuu Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen läheisyyteen (Örö, FI0200193), jolla esiintyy useita luontodirektiivin luontotyyppejä (SCI). Örön saaren ja ympäröivän matalan vesialueen luontotyyppi on harjusaari. Alueen erittäin merkittäviä luontoarvoja on tarkemmin selostettu ympäristöministeriön päätöksessä.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ottanut luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaisesti kantaa Örön Natura 2000 -alueeseen kohdistuvien kaavan vaikutusten arvioinnin riittävyyteen lausunnoissaan useassa vaiheessa ja todennut sen riittämättömäksi. Maakuntakaavaehdotuksesta 20.9.2010 antamassaan lausunnossa kaavan suhteesta Natura 2000 -verkostoon se totesi arvioinnin riittämättömäksi. Myös hyväksytystä maakuntakaavasta antamassaan lausunnossa 28.3.2011 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus katsoi arvioinnin edelleen ilmeisen riittämättömäksi maakuntakaavan yleispiirteisyyskin huomioon ottaen. Se katsoi, että laaditulla arvioinnilla ei voida varmuudella osoittaa, että väylä ei todennäköisesti merkittävästi heikentäisi alueen luontoarvoja.

Varsinais-Suomen liitto oli täydentänyt arviointia 18.10.2010 päivätyllä selvityksellä, josta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ei ollut antanut erikseen lausuntoa. Maakuntakaavan vahvistamisvaiheessa ympäristöministeriö pyysi siitä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Metsähallituksen lausunnot. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (30.7.2012) sekä Metsähallitus (1.8.2012) ovat lausunnoissaan todenneet, ettei täydennetyssäkään arvioinnissa Örön väylän toteuttamisen vaikutuksia Örön Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen niihin luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon, ole riittävästi arvioitu. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toteaa muun muassa, että väylän välittömällä vaikutusalueella ovat Örön Natura-alueen lisäksi Saaristomeren Natura -verkoston alueet (FI0200090, SCI ja FI0200164, SPA). Lisäksi vaikutukset ovat todennäköisiä ja merkittäviä myös sisäsaariston Natura -kohteilla lisääntyvän liikenteen kautta. Laivaväylän ja sen tuoman meriliikenteen vaikutukset tulevat muun muassa öljypäästöjen ja onnettomuuksien riskinä, ranta- ja pohjaeroosiona, häiriönä linnustolle ja muulle luonnoneliöstölle. Poikkeuksellisen arvokkaiden luonnonarvojen ollessa kyseessä tulee noudattaa varovaisuusperiaatetta.

Väylän vaikutuksia alueen Natura 2000 -verkostoon kuulumisen perusteena oleviin luonnonarvoihin on arvioitu vain yleisellä tasolla ilman laji- ja luontotyyppikohtaista tarkastelua. Tehdyn tarkastelun perusteella on todettu, että maakuntakaavan suojelu- ja ge-merkintä edistävät Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen luonnonarvojen säilymistä ja että maakuntakaavalla ei ole osoitettu kyseisen Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen luontoarvoja heikentävää maankäyttöä.

Tämän vuoksi ympäristöministeriö katsoi, ettei kaava tältä osin perustunut riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin eikä kaavan sisältövaatimusten täyttymistä ollut mahdollista arvioida.

Uusi veneilyn runkoväylä

Vahvistamatta jättäminen tarkoitti kyseistä väylämerkintää kokonaisuudessaan. Merkintä ulottui myös Turunmaan maakuntakaavan alueelle. Varsinais-Suomen liiton valitus koskee väylämerkinnän vahvistamatta jättämistä myös tältä osin.

Kaava ei väylän osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin ja kaavan toteuttamista koskeviin vaikutusten arviointeihin. Vaikka maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma, selvitysten avulla on voitava varmistua siitä, että kaavan sallimien toteuttamisvaihtoehtojen puitteissa löytyy maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu eikä asiaa voida siirtää seuraavaan suunnittelutasoon.

Veneilyn runkoväylä on Merenkulkulaitoksen väyläluokituksen mukainen veneilyn pääväylä, joka muodostaa yhtenäisen pidempijaksoisen reitin rannikolla tai sisävesillä kahden alueen välille. Tämä luokitus vastaa myös Liikenneviraston ohjeen 19.3.2013 mukaista luokitusta. Rannikolla sen alikulkukorkeus on vähintään 18 metriä. Maakuntakaavassa ei määritellä väylän luokitusta. Runkoväylän toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin tässä tapauksessa kauko-ohjauksella toimivan avattavan sillan rakentamista Särkänsalmeen ja tällä on merkitystä erityisesti selvitysten ja vaikutusten arvioinnin riittävyyden näkökulmasta.

Naantalin Luonnonmaalta Rymättylään on ollut kiinteä yhteys maantietä 189 pitkin yli 40 vuotta Särkänsalmen ylittävän viitisen vuotta sitten peruskorjatun sillan valmistuttua. Veneilyn runkoväylän edellyttämän avattavan sillan kaava-aineistoon liitetyn selvityksen mukaisia vaikutuksia on kuvattu ympäristöministeriön päätöksessä. Avattavalla sillalla on katsottu olevan ennen kaikkea aluetaloudellinen merkitys. Runkoväylän edellyttämä avattava silta vaikuttaisi huomattavasti tien käyttäjien vakiintuneisiin ja totuttuihin liikkumismahdollisuuksiin vaikuttaen muun muassa sitä kautta heidän elinoloihinsa eikä kysymys ole vain liikkumisen muuttumiseen liittyvistä kustannuksista. Tien käyttäjiä on sillan molemmin puolin ja käyttäjinä on vakituisten asukkaiden lisäksi vapaa-ajan asukkaita, yrityksiä ja matkailijoita. Tietä käyttää myös julkinen liikenne ja tie on välttämätön hälytysajoneuvoliikenteelle. Kesäkautena, kun liikennettä on enemmän ja myös silta joudutaan avaamaan talvikautta useammin, nämä vaikutukset korostuvat. Selvityksessä lähdetään paljolti siitä, että tien käyttäjät sopeutuvat uuteen tilanteeseen. Vaikutusselvityksessä on kyllä käsitelty lyhyesti hälytysajoneuvoliikenteen käytännön järjestämismahdollisuutta mahdollisine erityisjärjestelyineen (tarvittaessa helikopterivalmius ja kiertotie) ilman tarkempia selvityksiä järjestelyjen vaikutuksista.

A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

A:n tarkemmin perustelematon esteellisyysväite jäänee vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtynä tutkimatta.

Uutta lauttayhteyttä tarkoittavaan merkintään liittyy Daleniin sijoittuva kohdemerkinnällä osoitettu yhteysalussatama. Maakuntakaavan tavoitteena on saariston rengastiehen liittyvän maankäytön kehittäminen yleistä liikennettä palvelevaksi maantieksi. Tämä palvelee matkailun lisäksi myös vakituisia asukkaita. Lauttayhteyden ja yhteysalussataman toteutustapa tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Tällöin on otettava huomioon myös Iniön–Keistiön kulttuurimaisema-alueeseen liittyvät arvot siihen liittyvän maakuntakaavamääräyksen mukaisesti.

C:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

Ympäristöministeriön päätöksessä on yksityiskohtaisesti selostettu maakuntakaavaa laadittaessa huomioon otettavia kulttuuriympäristön sekä maiseman huomioon ottamiseen ja vaalimiseen liittyviä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja maakuntakaavan sisältövaatimuksia. Päätöksessä on selostettu myös kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän perusteena olevaa selvitystä, jonka on todettu täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vaatimukset.

Kysymyksessä ei ole merkintä, joka estäisi rakentamisen merkinnän tarkoittamalle alueelle. Merkintään ei liity myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista ehdollista rakentamisrajoitusta, kuten valituksessa viitatun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 1980 I 1 tarkoittamassa tapauksessa, jossa oli kyse vastaavasta rakennuslain 27 §:n 1 momentin mukaisesta ehdollisesta rakentamisrajoituksesta.

Kaavamääräykseen sisältyvän velvollisuuden arvioida korkeiden rakennelmien maisemavaikutukset on katsottava tarkoittavan ennen kaikkea mastoja ja torneja ja muita vastaavia maisemakuvaan tyypillisesti voimakkaasti vaikuttavia elementtejä.

Valituksessa katsotaan, ettei maankäyttö- ja rakennuslaki ole vuoden 2000 perustuslain vaatimusten mukainen. Tältä osin uuden perustuslain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin viitataan kumotun hallitusmuodon 14 a §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin. Kyseisessä perustelujen kohdassa todetaan muun muassa, että ympäristövastuu toteutuu muun lainsäädännön tuella ja välityksellä ja että säätämällä vastuun kuulumisesta kaikille on haluttu korostaa ympäristönsuojelun edellyttävän laaja-alaista yhteistyötä eri tahojen kesken. Tätä perustuslaillista toimeksiantoa toteuttaa myös maankäyttö- ja rakennuslaki. Lisäksi yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännöksen tarkoittama vastuu kohdistuu muun muassa ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Lausunnossaan hallituksen esityksestä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (38/1998 vp) perustuslakivaliokunta on omaisuuden suojaa koskevien perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyyden osalta todennut muun muassa, että kaavoitusinstituution taustalla on sellaisia yhdyskuntasuunnitteluun ja myös hallitusmuodon 14 a §:ään liittyviä seikkoja, jotka ilmentävät perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä pidettäviä tärkeitä yhteiskunnallisia intressejä. Lisäksi valiokunta on todennut kaavoihin ja rakennusjärjestyksiin sisältyvien määräysten olevan merkittäviltä osiltaan pikemminkin nykyaikaisessa yhteiskunnassa välttämätöntä omaisuuden käytön sääntelyä kuin sen varsinaista rajoittamista.

Maakuntahallituksen lausunto

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on lausunnossaan yhtynyt ympäristöministeriön lausuntoon ja esittänyt, että muut kuin Örön meriväylää ja uutta veneilyn runkoväylää koskevat valitukset hylätään.

Selitys Naantalin kaupunginhallituksen ja Varsinais-Suomen liiton maakuntahallituksen valituksen johdosta ja vastaselitykset

B on selityksessään uudistanut aiemmin lausumansa.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään muun ohella esittäneet, että esteellisyys perustuu siihen, että asiasta päättäneet omistavat maata vaihtoehtoisilla sijaintipaikoilla tai niiden läheisyydessä.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa ja esittäneet muun ohella, että maakuntakaavamerkintöjen sisältö täsmentyy välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla. Näin ollen sillä, että maakuntakaavamerkintään ei sisälly ehdollista rakentamisrajoitusta, ei ole asian oikeudellisen arvioinnin kannalta merkitystä.

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa.

A on hänen ja asiakumppaneidensa vastaselityksen täydennyksessä esittänyt muun ohella, että Varsinais-Suomen liitto on vastoin lupauksiaan hyväksynyt Dalenin saariston rengastien satamapaikaksi Houtskarin ja Iniön välille.

Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä ratkaissut valitukset, jotka ovat kohdistuneet seuraaviin muihin Varsinais-Suomen maakuntakaavan osa-alueisiin: Loimaan seutu (diaari³numerot 1039, 1118, 1214 ja 1239/1/13), Turun seudun kehyskunnat (diaarinumerot 1205, 1224, 1682 ja 1683/1/13) ja Vakka-Suomi (diaarinumero 1685/1/13).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus jätetään vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyn uuden valitusperusteen osalta tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Varsinais-Suomen liiton maakuntahallituksen, A:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä C:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset hylätään. Ympäristöministeriön päätöstä ei muuteta.

Perustelut

1. A ja hänen asiakumppaninsa eivät ympäristöministeriölle tekemässään valituksessa ole vaatineet maakuntavaltuuston päätöksen kumoamista sillä perusteella, että päätöksentekoon olisi osallistunut esteellisiä henkilöitä.

Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 3 momentti ja kuntalain 90 §:n 3 momentti, A ja hänen asiakumppaninsa eivät voi jatkovalituksessaan vaatia maakuntakaavaa kumottavaksi muilla kuin ympäristöministeriölle tekemässään valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi valitus siltä osin kuin siinä on vaadittu maakuntakaavan kumoamista vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyllä perusteella on jätettävä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 § ja 188 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.