Muu päätös 3904/2014

Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus

Valittajat B ja C

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 26.11.2013 n:o 13/0333/1

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on, suoritettuaan asiassa tarkastuksen 15.6.2011, päätöksellään 4.4.2012 n:o 26/2012/2 myöntänyt A:lle hakijakumppaneineen perustettavan yksityistiekunnan lukuun luvan pengertien rakentamiseen Pienen Koirasaaren ja Suuren Koirasaaren väliseen Koirasalmeen Joroisten kunnan Kotkatlahden kylässä päätöksestä ilmenevin lupamääräyksin.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Vesistöön rakentaminen on tarpeen tieyhteyden saamiseksi Suuressa Koirasaaressa olevien vapaa-ajan asuntojen ja saareen kaavoitetuille tonteille rakennettavien vapaa-ajan asuntojen käyttöä varten. Saaressa on yleiskaavan ja ranta-asemakaavan mukaan kaikkiaan 26 lomarakennuspaikkaa, joista 12 on rakennettuja.

Tieyhteys helpottaa Suuressa Koirasaaressa jo olevien kiinteistöjen käyttöä ja huoltoa sekä kaavoitettujen loma-asuntotonttien rakentamista ja käyttöä. Tieyhteyden rakentaminen tuottaa hyötyä myös saaren metsänhoidolle ja -käytölle. Hyöty ilmenee myös saaren kiinteistöjen arvon nousuna.

Hankkeen haitallisia vaikutuksia ovat sillan ja penkereen rakentamisesta maisemalle, salmen virtausoloille ja vesiliikenteelle aiheutuvat muutokset. Rakentamisesta vesialueiden omistajille aiheutuvaa vahinkoa on penkereen tarvitseman vesialueen menetys. Käyttöoikeuden myöntämistä tiealueeseen käsitellään erikseen tietoimituksessa.

Rakentamispaikan lähiympäristössä lähin loma-asunto ja yleiskaavaan merkitty rakennuspaikka, joiden maisemaan rakentaminen vaikuttaa, sijaitsevat Pienessä Koirasaaressa Koirasalmen rannassa noin 300 metrin etäisyydellä. Maisemahaitta ei ole lähimmän asutuksen ja tontin osalta kovin merkittävä etäisyys huomioon ottaen. Myös ruovikko peittää penkereen näkyvyyttä lähimmälle loma-asunnolle. Vesistöön rakennettavasta penkereestä ei aiheudu laaja-alaista vesimaiseman muutosta, koska rakenteet eivät näy esteettömästi Koirasalmen itä- ja länsipuolella oleville selkävesialueille salmen ruovikkoisuuden sekä saarien ja luotojen vuoksi. Lupamääräyksessä 3 sallitaan penkereen läheisellä vesialueella kiviin ja kareihin puuttuminen vain ruopattavien uomien kohdalla.

Suunnitelman mukainen silta-aukko ja tiepenkereeseen rakennettavat rummut mahdollistavat veden vaihtuvuuden Koirasalmen vesialueella. Koirasalmen ja Koiraselän alueella ei ole odotettavissa penkereen rakentamisesta johtuvaa merkittävää vedenlaadun heikkenemistä, pohjan liettymistä tai vesialueen rehevöitymistä ja umpeenkasvua. Penkereen suunnitellulla rakentamispaikalla salmessa on karikkoinen matalikko ja matala vesialue on laajalti ruovikkoinen, mikä vaikuttaa salmen virtausolosuhteisiin.

Vesistöpenkereen rakentamisesta aiheutuu työn aikana lähiympäristössä vesistön samentumista. Samentumista aiheuttavien töiden ajoittamisella virkistyskäyttökauden ulkopuolelle voidaan estää haittojen syntyminen vesistön käytölle ja ympäristössä oleville kiinteistöille. Rakentamisesta ei aiheudu työn aikana sanottavaa kalataloudellista haittaa tai vahinkoa. Vesistöpenkereestä ei aiheudu myöskään pysyvää kalataloudellista vahinkoa tai haittaa.

Rakentaminen ei huononna nykyistä veneellä kulkumahdollisuutta salmen kautta. Sillan alikulkukorkeus on vähintään 2 metriä veneilykauden ylivedenkorkeudesta lukien. Salmen karikkoisuus estää nykyisin isojen veneiden kulun salmen kautta, joten sillasta ei aiheudu tällaisten veneiden kulkumahdollisuuden sanottavaa huonontumista nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Suurilla veneillä kulku on nykyiseen tapaan mahdollista Suuren Koirasaaren pohjoispuolelta.

Lupamääräysten mukaisesti toteutettuna vesistöön rakentaminen täyttää vesilain 2 luvun 3 §:n vaatimukset siitä, että rakentamisesta ei saa aiheutua kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevia haitallisia seurauksia, eikä rakentamisesta ennalta arvioiden aiheudu vesilain mukaan korvattavia vahinkoja tai haittoja.

Luvan myöntämiselle ei ole luonnonsuojelulaista johtuvaa estettä. Rakentamisalue voi saadun selvityksen perusteella kuulua saimaannorpan elinpiiriin, mutta tiepenkereen alueella ei ole luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettuja lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Rakentamispaikka sijoittuu Natura-alueen ulkopuolelle. Rakentamisesta aiheutuva häiriö saimaannorpan mahdolliselle talvipesinnälle voidaan estää rajoittamalla töiden ajankohtaa lupamääräyksen 2 mukaisesti. Tiepenkereestä ei aiheudu saimaannorpan, saukon tai alueen muun eläimistön elinolosuhteiden olennaista huonontumista.

Penkereen rakentaminen tapahtuu vuonna 2009 lainvoimaiseksi tulleessa Saimaan rantayleiskaavassa metsätalousalueeksi kaavoitettujen rantojen kohdalla. Vuonna 1994 vahvistetussa Koirasaaren ranta-asemakaavassa Suuren Koirasaaren ranta-alue on hakemuksessa esitetyn vesistöpenkereen pään kohdalla kaavoitettu maa- ja metsätalousalueeksi. Voimassa olevat kaavat eivät ole esteenä tiepenkereen rakentamista vesistöön koskevan luvan myöntämiselle. Tien sijoitus muualla Suuressa Koirasaaressa käsitellään yksityistietoimituksessa.

Hankkeen hyötyjen ja haittojen edellä esitetyn vertailun perusteella aluehallintovirasto on katsonut, että hankkeesta saatavat hyödyt verrattuna aiheutuviin vahinkoihin, haittoihin ja muihin edunmenetyksiin ovat huomattavat. Luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa. Luvan saajan tulee kuitenkin saada oikeus rakentamisessa tarvittaviin alueisiin ennen rakentamiseen ryhtymistä. Oikeus hanketta varten tarvittaviin maa- ja vesialueisiin ja käyttöoikeuden korvauskysymykset käsitellään vireillä olevassa yksityistietoimituksessa, joka on keskeytetty vesilain mukaisen lupakäsittelyn ajaksi.

Aluehallintovirasto on vastauksessaan muistutuksiin jättänyt tähän vesitalouslupa-asiaan kuulumattomina tutkimatta muistuttajien vaatimukset, jotka koskevat hakemuksen hylkäämistä Suuren Koirasaaren maa-alueelle sijoittuvasta yksityistiestä johtuvien haittojen tai maa-alueelle sijoittuvan tien kaavanvastaisuuden perusteella.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Vesilaki (264/1961) 1 luku 23 c §, 2 luku 3 §, 4 §, 6 § 2 momentti ja 11 §

Vesilaki (587/2011) 19 luku 3 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 49 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella B:n ja C:n valituksen enemmälti hyläten kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian perusteluista ilmenevistä syistä aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti siltä osin kuin nyt on kysymys:

Käsiteltävä asia

Asiassa on aluehallintoviraston päätös huomioon ottaen kysymys vesilain mukaisesta luvasta pengertien rakentamiselle Suuren Koirasaaren ja Pienen Koirasaaren välille Joroisten kunnan Kotkatlahden kylässä. Aluehallintoviraston on päätöksen kohdassa "Lausunto muistutuksista" tullut jättää tähän vesitalouslupa-asiaan kuulumattomina tutkimatta vaatimukset, jotka koskevat hakemuksen hylkäämistä Suuren Koirasaaren maa-alueelle sijoittuvasta yksityistiestä johtuvien haittojen ja maa-alueelle sijoittuvan tien kaavanvastaisuuden perusteella. Mainittuja haittoja ja tien kaavanvastaisuutta koskevat valitusvaatimukset hylätään. Aluehallintoviraston tutkimattajättämisratkaisua ei valituksista muuteta.

Sovellettavat säännökset

Aluehallintoviraston on päätöksen käsittelyratkaisusta ilmenevästi tullut soveltaa asiaan vanhan vesilain (264/1961) säännöksiä.

Vanhan vesilain 1 luvun 23 c §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin mainitun lain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on, sen lisäksi mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa (1096/1996) sekä sen nojalla säädetään.

Vanhan vesilain 2 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan rakentaminen on, jos sen tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahinkoon verrattuna, suoritettava siten:

1) ettei yrityksestä aiheudu vältettävissä olevaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä rannan tai vesialueen omistajalle;

2) ettei kalakantaa vahingoiteta;

3) ettei enempää kuin tarkoitetun tuloksen saavuttamiseksi on välttämätöntä:

a) vaikeuteta vesistössä kulkemista ja puutavaran uittoa, vesivoiman käyttämistä, vesistön järjestelyä tai säännöstelyä, kalastuksen harjoittamista, maan kuivattamista, veden johtamista nesteenä käytettäväksi tai pohjaveden ottamista;

b) heikennetä vesistön puhdistautumiskykyä tai muutoin vahingollisesti muuteta vesiluontoa ja sen toimintaa;

c) huononneta vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön;

d) vähennetä luonnonkauneutta, kulttuuriarvoja tai ympäristön viihtyisyyttä, taikka

e) muutoin loukata yleistä tai yksityistä etua; sekä

4) että vesistön tai pohjaveden erilaiset käyttämistarpeet vastedeskin voidaan tyydyttää mahdollisimman vähäisessä määrin supistettuina.

Vanhan vesilain 2 luvun 4 §:n mukaan harkittaessa rakentamisen edellytyksiä on asemakaava otettava huomioon. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Lupaa harkittaessa on myös katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.

Vanhan vesilain 2 luvun 5 §:n mukaan rakentamiseen ei saa myöntää lupaa, jos rakentaminen vaarantaa yleistä terveydentilaa tai aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka jos se suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja.

Vanhan vesilain 2 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan, jos rakentaminen, ottamalla huomioon, mitä 2 luvun 3 §:ssä ja 2 luvussa jäljempänä on säädetty, ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua, voidaan lupa siihen myöntää, mikäli yritys hyötyisän tai suojaavan tarkoituksensa vuoksi on tarpeen vesialueen tai sen rannalla olevan kiinteistön järkiperäistä hyväksikäyttöä taikka muuta hyödyllistä taloudellista toimintaa varten.

Vanhan vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan, jos rakentamisesta edellä mainittujen säännösten mukaisesti toteutettuna aiheutuu 1 momentissa tarkoitettua suurempi yleisen tai yksityisen edun loukkaus tai rakentamiseen muutoin ei 1 momentin nojalla voida myöntää lupaa, on, jollei 2 luvun 5 §:stä muuta johdu, luvan myöntämisen edellytyksenä, että rakentamisesta saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava. Hyöty on määrättävä siten kuin 2 luvun 11 §:ssä säädetään ja, jos hakijalle samalla myönnetään 2 luvun 7-9 §:ssä tarkoitettu oikeus, on oikeuden myöntämisestä saatava hyöty ja aiheutuva edunmenetys myös otettava huomioon.

Vanhan vesilain 2 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan rakentamisesta johtuvana hyötynä on pidettävä yrityksen tuottamien yleisten etujen lisäksi maa- tai vesialueen tahi muun omaisuuden tuottavuuden parantumisesta tai omaisuuden hyödyksikäyttöä vaikeuttavan esteen tai haitan poistamisesta aiheutuvaa omaisuuden käyttöarvon lisääntymistä samoin kuin muutakin etua, joka yrityksen toteuttamisesta välittömästi voidaan saada.

Saman pykälän 2 momentin mukaan rakentamisesta johtuvana vahinkona, haittana ja muuna edunmenetyksenä otetaan huomioon sekä yleistä etua koskevat että yritykseen osallistumattoman henkilön omaisuudelle aiheutettavat sanotunlaiset seuraukset, niihin luettuna myös se, että luvan hakija saa oikeuden käyttää tiettyä rakennelmaa, aluetta tai muuta omaisuutta hyväkseen taikka lunastaa sen itselleen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan, milloin hyödyn taikka vahingon, haitan ja muun edunmenetyksen raha-arvo on vaikeasti määrättävissä taikka yrityksellä tai menetettävällä edulla on raha-arvon lisäksi muutakin merkitystä, on luvan edellytyksiä harkittaessa verrattava yrityksen ja menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna.

Vanhan vesilain 16 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä tarpeelliset selvitykset sekä, jos hakemus tarkoittaa luvan saamista yritystä tai toimenpidettä varten, tarvittava suunnitelma ja selvitys yrityksen tai toimenpiteen vaikutuksista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Vanhan vesilain 16 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemukseen liitetty selvitys on puutteellinen tai erityistä lisäselvitystä on pidettävä tarpeellisena, hakijalle on määrättävä aika hakemuksen täydentämiseen uhalla, että asia muutoin voidaan jättää sikseen.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta.

Luonnonsuojeluasetuksen 23 §:n mukaan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttia sovelletaan Suomessa luonnonvaraisena esiintyviin luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittuihin eläinlajeihin, jotka on lueteltu luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 5.

Luonnonsuojeluasetuksen liitteen 5 mukaan saukko ja saimaannorppa ovat luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittuja eläinlajeja.

Hankkeen hyödyt ja haitat

Penkereen sijaintipaikan olosuhteet huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että rakennettaessa tiepenger lupahakemuksen ja aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti penkereestä aiheutuva maisemahaitta on vähäinen. Suureen Koirasaareen on kaavoitettu 26 rakennuspaikkaa, joista 12 on jo rakennettu. Vene- ja jääliikenne Suureen Koirasaareen ja sieltä takaisin tulee vesialueella ja jäällä lisääntymään, vaikka tiepengertä ei rakennettaisi. Tiepenkereen mahdollistaman ajoneuvoliikenteen melu ei määrän, voimakkuuden ja häiritsevyyden suhteen haitallisesti ja siinä määrin poikkea muusta lisääntyvästä liikennemelusta, että tiepengertä koskeva vesitalouslupahakemus tulisi sen vuoksi hylätä. Aluehallintoviraston päätöksessä on asianmukaisesti otettu huomioon vanhan vesilain 2 luvun 4 §. Hallinto-oikeus katsoo, ettei tiepenkereestä aiheudu vanhan vesilain 2 luvun 5 §:n mukaisia kiellettyjä seurauksia.

Hanke vaikuttaa heikentävästi veden virtausolosuhteisiin Koirasalmessa, mutta alueen kivikkoisuus, mataluus ja vesikasvillisuus sekä toisaalta tiepenkereen aluehallintoviraston päätöksen mukaiset silta-aukko, rummut ja silta-aukon veneväylä sekä rumpujen suualueiden ruoppaukset ja veneväylän sekä rumpujen suualueiden kunnossapitäminen huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, ettei salmen veden virtausolosuhteiden heikentyminen ole niin merkittävä, että penkereen vesitalouslupahakemus tulisi sen vuoksi hylätä. Muutoinkin hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston päätöksessä ja sen lupamääräyksissä on riittävästi huomioitu vanhan vesilain 2 luvun 3 §:n vaatimukset.

Hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa on hankkeesta aiheutuvat hyödyt ja haitat tuotu esiin asianmukaisesti. Hallinto-oikeus arvioi hyötyjen ja haittojen keskinäistä painoarvoa aluehallintoviraston päätöksen perusteluista ilmenevästi. Hankkeesta saatava hyöty, joka ilmenee erityisesti Suuren Koirasaaren kiinteistöjen arvon nousuna ja kulkuyhteyksien parantumisena, on yleiseltäkin kannalta katsottuna merkittävä ja sitä on pidettävä hankkeesta yleiselle edulle aiheutuvaan haittaan verrattuna huomattavana. Näin ollen vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaiset luvan myöntämisen edellytykset sinänsä täyttyvät.

Saukko ja saimaannorppa

Asiaa ratkaistaessa tulevat luonnonsuojelulain osalta sovellettaviksi Suomea sitovat EU-perusteiset, luonnonsuojelulakiin sisällytetyt velvoitteet uhanalaisten eläinlajien suojelusta. Mainitunlaisten eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikan käsitteen sisältöä ei ole Euroopan unionin eikä Suomen kansallisissa oikeussäädöksissä tarkemmin määritelty. Uhanalaisten eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelu on, sääntelyn tarkoitus huomioon ottaen, kuitenkin tarkoitettu toteuttaa tiukan suojelun oikeusperiaatteen mukaisesti.

Asiassa ei ole selvitetty vanhan vesilain mukaisessa lupaharkinnassa noudatettavan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin vastaisten seurausten syntymättä jäämistä saukon osalta.

Saimaannorpan osalta asiaa on selvitetty Metsähallituksen lausunnon avulla. Lausunnon mukaan Koirasaarten aluetta ei nykytiedon mukaan luokitella pysyväksi saimaannorpan pesimäalueeksi, vaan kyseessä on lähinnä esiintymisalue. Satunnaisen pesinnän perusteella norppakannan vahvistuessa ja sen elinalueen oletettavasti laajentuessa alue sopii pesintään. Hallinto-oikeus katsoo Metsähallituksen lausunnon ja muun asiassa saadun selvityksen perusteella, että hankkeesta ei voida ennalta arvioiden katsoa aiheutuvan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin vastaisia seurauksia saimaannorpan osalta.

Saukon osalta asiaa ei ole luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin kannalta asianmukaisesti selvitetty. Mainitun selvityksen tekemiseen on asiassa aluehallintovirastossa tehdyt muistutukset ja aluehallintoviraston tarkastuksella ilmenneet saukkohavainnot huomioon ottaen aihetta, koska asiassa ei ole poissuljettu sitä, että penger ei hävitä tai heikennä saukon lisääntymis- tai levähdyspaikkoja. Saukkoa koskevien selvitysten puuttumisen vuoksi aluehallintoviraston päätös tulee vanhan vesilain 16 luvun 1 §:n 2 momentti ja 3 §:n 1 momentti huomioon ottaen kumota ja asia palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Luvan hakijoille on, mikäli he haluavat hakemustaan jatkaa, varattava tilaisuus hakemuksen täydentämiseen saukon lisääntymis- tai levähdyspaikkoja koskevalla selvityksellä ja tarvittaessa mahdollisuudella pengersuunnitelman muuttamiseen tai tilaisuudella luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin poikkeusluvan hankkimiseen.

Muut vaatimukset ja valitusperusteet

A:n ja asiakumppaneiden vaatimuksesta B:n ja C:n valituksen tutkimatta jättämisestä niiden seikkojen ja väitteiden osalta, jotka ilman perusteltua syytä on esitetty ensi kerran vasta valituksessa hallinto-oikeudelle, hallinto-oikeus toteaa, että tässä asiassa puhevallan käyttäminen hallinto-oikeudessa ja siellä esitetyt vaatimukset ja valitusperusteet eivät ole sidoksissa aluehallintovirastossa esitettyihin vaatimuksiin ja perusteisiin eikä uusienkaan vaatimusten ja perusteiden esittämiselle hallinto-oikeudessa valituksessa aluehallintoviraston kysymyksessä olevasta päätöksestä ole estettä. B:n ja C:n valitus on tutkittu kokonaisuudessaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan kokonaisuudessaan ja hakemus hylätään tai asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen valmisteltavaksi hallinto-oikeuden päätöksessä lausuttuja perusteluita laajemmilla perusteilla.

Vaatimuksensa tueksi valittajat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelu on rajoittunut vain suppeaan vanhan vesilain tulkintaan ja siihenkin nähden virheelliseen harkintaan. Hankkeelle ei ole etukäteen haettu eikä saatu luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa edellytettyä poikkeuslupaa saman pykälän 1 momentin kiellosta. Siihen nähden asiaa ei olisi tullut ottaa aluehallintovirastossa käsiteltäväksi. Päätöksen palautusperusteen rajoittaminen vain saukon lisääntymisalueen selvittämiseen on kysymyksessä olevan tiehankkeen merkittäviin kokonaisvaikutuksiin nähden liian suppea ja puutteellinen muun muassa luonnonsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain kannalta. Välittömässä läheisyydessä on havaittu myös norpan poikaspesä.

Koska kysymys on oikeusvaikutteisten kaavojen maankäytön vaikutuspiiriin kuuluvasta aluekokonaisuudesta, monia ympäristövaikutuksia koskevaa hanketta on tarkasteltava kaavojen sisältövaatimukset huomioon ottaen. Vesilain 2 luvun 4 §:n säännös on sivuutettu niin tietoimitusta aloitettaessa kuin aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten perusteluissa.

Yksityistietoimitus ja vesilain mukainen lupahakemus olisi tullut hylätä, jättää sikseen tai edellyttää vähintään kaavan muuttamista tai maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamispäätöstä. Yksinomaan vesilaki ei anna kokonaisharkinnalle riittävää perustaa tapauksessa, jossa toimenpide on lähtökohtaisesti useissa kohdin ristiriidassa oikeusvaikutteiseen kaavan kanssa (muun muassa yleiskaavan suojelualue, asemakaavan liikenneratkaisut, lajien suojeluvaatimukset).

Lupaa ei voida myöntää hankkeelle, mikäli se on oikeusvaikutteisen kaavan vastainen. Ranta-asemakaava-alueelle sijoittuva yksityistie ja siihen liittyvät vesistöylitykset oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella muodostavat kokonaisuuden, johon tulee sovellettavaksi toimenpidelupaa koskeva maankäyttö- ja rakennuslain sääntely, jossa erityinen merkitys lupaharkinnassa on luontomaisemakuvan muutoksen arvioinnilla. Asemakaava-alueella tapahtuva maisemallinen muutos vaatii maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukaisen maisematyöluvan. Hanketta ei voitane pitää pykälän 2 momentissa tarkoitetulla tavalla merkitykseltään vähäisenä. Lisäksi kyseessä on yksityinen tie, jota luvanhakuvelvoite koskee. Sillä, missä järjestyksessä edellä mainitut luvat on haettava toisiinsa nähden, ei ole merkitystä. Jokaisen edellä mainitun luvan käsittely riippuu kuitenkin kaavallisista edellytyksistä.

Hallinto-oikeuden päätökseen liittyvän äänestyslausunnon mukainen hakemuksen hylkäävä esitys on perusteiltaan oikea. Hallinto-oikeuden päätöksen lupaharkinnassa ei edellä todettujen oikeudellisten perusteiden lisäksi ole riittävästi otettu huomioon yleisen ja yksityisen edun välistä intressivertailua. Yksityinen etu ei voi syrjäyttää lukuisten kielteisten ja peruuttamattomien vaikutustensa vuoksi yleistä etua. Hanke vaikuttaa muun muassa heikentävästi veden virtausolosuhteisiin Koirasalmessa.

Ympäristö nauttii erityistä perustuslain suojaa, mikä on otettava lupaharkinnassa huomioon. Useat valittajat ovat kokeneet, että hankkeesta aiheutuu heille yksityisen edun loukkaus, jolle on osoitettavissa myös taloudellinen arvo. Hallinto-oikeuden päätöksen intressivertailua koskevassa kohdassa haittojen mahdollista korvaamista ei ole lainkaan käsitelty, eikä hakemusasiakirjoissa korvauksista ole edes mainintaa.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Aluehallintovirasto on esittänyt, että korkein hallinto-oikeus käsittelisi päätöksessään Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyä laajemmin kysymystä luontodirektiivin liitteen IV (a) eläinlajien selvittämisvelvollisuudesta sekä lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellon arviointiperusteista. Asialla on periaatteellista merkitystä, sillä useissa vesitalous- ja ympäristölupa-asioissa esitetään väitteitä ja toki myös luotettavia havaintoja jonkin direktiivilajien esiintymisestä hankealueella tai sen vaikutusalueella.

Monien luontodirektiivin liitteen IV (a) eläinlajien osalta etenkin tiedot niiden ekologiasta ja nimenomaan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen olosuhdevaatimusten osalta ovat niin puutteelliset, että hävittämis- ja heikentämiskiellon vastaisuuden arviointi on hyvin ongelmallista. Esimerkiksi saukon elinpiiri kattaa tyypillisesti useamman kymmenen kilometrin verran vesistöjen rantaa ja vuorokaudessa kulkumatkat ovat helposti useita kilometrejä.

Peruskysymys direktiivilajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen riittävän selvittämisvelvoitteen osalta on se, milloin on tarpeen edellyttää maastokartoitukseen perustavaa selvitystä ja miten perusteellista, vai voidaanko aluehallintoviraston päätöksissä pitää riittävänä korkeimman hallinto-oikeuden itse käyttämää ilmaisua (KHO 20.6.2013 taltionumero 2131), jonka mukaan hankkeen vaikutusalueella ei ole ilmennyt direktiivilajin lisääntymis- ja levähdyspaikkaa, joka olisi luvan myöntämisen esteenä, mutta luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu kielto on voimassa mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla alueella riippumatta siitä, onko tuolla alueella suoritettavaksi suunniteltuun hankkeeseen myönnetty lupa.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty aluehallintoviraston päätöksen kumoamisperusteiden laajentamista siitä, mitä hallinto-oikeus on päätöksessään tehnyt, aluehallintovirasto on esittänyt valituksen hylkäämistä perusteettomana.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, ettei se anna valituksen johdosta lausuntoa.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet valituksen ja aluehallintoviraston lausunnon johdosta selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Lisäksi he ovat esittäneet muun ohella, että Koirasalmi jäätyy normaalitalvina täysin, eikä siten voi muodostaa pysyvää elinpiiriä saukolle. Kun otetaan myös huomioon tiedot saukon käyttäytymisestä sekä saukon vaellusreiteistä, selvityksen hankkiminen saukon elinpiiristä on tarpeetonta. Näyttöä siitä, että Koirasalmi olisi saukon vakiintunut pesimäranta, ei ole esitetty. Tämän vuoksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös on ensisijaisesti on kumottava ja aluehallintoviraston lupapäätös saatettava voimaan. Ellei tämä ole mahdollista, asia on toissijaisesti saukosta esitetty mainittu lisäselvitys huomioon ottaen palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Vielä he ovat muun ohella lausuneet, että aluehallintoviraston päätös ei hallinto-oikeuden päätöksen perustelujenkaan mukaan ole sillä tavoin virheellinen, että asia tulisi palauttaa kokonaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi B:n ja C:n valituksessa vaaditulla tavalla.

B ja C ovat antaneet vastaselityksen aluehallintoviraston lausunnon ja A:n ja hänen asiakumppaniensa selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n ja hänen asiakumppaniensa selityksessään esittämää vaatimusta, jossa vaadittu hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja aluehallintoviraston päätöksen voimaan saattamista tai toissijaisesti asian palauttamista hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, ei tutkita.

2. B:n ja C:n valituksessa esitettyä vaatimusta yksityistielain mukaisen tietoimituksen sikseen jättämisestä ei tutkita.

Muutoin korkein hallinto-oikeus on B:n ja C:n valituksesta tutkinut asian.

3. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla aluehallintoviraston päätös on kumottu ja asia palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, ei muuteta.

Perustelut

1. A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole täällä muutoksenhakijoina. Tämän vuoksi ja kun heidän kysymyksessä oleva vaatimuksensa on esitetty B:n ja C:n valituksen johdosta valitusajan päättymisen jälkeen annetussa selityksessä, vaatimusta ei voida tutkia.

2. Valituksenalaisessa asiassa on kysymys tiepenkereen rakentamista vesistöön koskevasta vesitaloushankkeesta, jossa lupaharkinta kohdistuu vesilaissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin. Tämän vuoksi yksityistielain mukaisen tietoimituksen sikseen jättämistä koskevaa vaatimusta ei voida tutkia.

3. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellä aluehallintoviraston päätöksestä tehdyt valitukset enemmälti hyläten kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen perustelujen mukaan asiassa ei saukon osalta ole selvitetty, aiheutuuko hankkeesta luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu luontodirektiiviin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen tai heikentyminen. Päätöksessä kysymyksessä olevan, saukkoa koskevan selvityksen tarpeellisuus ei B:n ja C:n valituksen johdosta ole täällä tutkittavana, eivätkä luvan hakijat ole täällä valittajina.

Hallinto-oikeus on päätöksestään ilmenevillä perusteilla valitukset aluehallintoviraston päätöksestä enemmälti hyläten katsonut, että luvan myöntämisen edellytykset kysymyksessä olevalle hankkeelle sinänsä täyttyvät. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, sekä palautuksen peruste, kysymys siitä, täyttyvätkö luvan myöntämisen edellytykset kysymyksessä olevalle hankkeelle, ei tässä tilanteessa ole sellainen itsenäinen osakysymys, joka voidaan ratkaista erikseen. Asiassa ei näin ollen ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista, onko hankkeelle vesilaissa tarkoitettuja luvan myöntämisen edellytyksiä mahdollisesti asetettavin lupamääräyksin ja myös asiassa myöhemmin esiin tulevat seikat ja sovellettavat säännökset huomioon ottaen.

Koska hallinto-oikeuden päätöksellä lupapäätös on kumottu ja asia palautettu aluehallintovirastolle kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, uuden vesilain (578/2011) 19 luvun 3 §:n 2 momentin mukaan asia käsitellään ja ratkaistaan aluehallintovirastossa uuden vesilain säännösten mukaisesti. Kun lisäksi otetaan huomioon, että vesitalousluvan edellytykset on ratkaistava yhtenä kokonaisuutena, asiassa ei ole perusteita ottaa välittömästi enemmälti ratkaistavaksi, onko kyseiselle hankkeelle vesilaissa tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksiä. Korkein hallinto-oikeus toteaa valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta kuitenkin, että vesilain mukaisen vesitalousluvan edellytyksenä ei ole, että hankkeelle olisi myönnetty maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu lupa. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten lupien tarve ratkaistaan erikseen mainitun lain mukaisesti.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että luvan hakijoille on, mikäli he haluavat hakemustaan jatkaa, varattava tilaisuus hakemuksen täydentämiseen saukon lisääntymis- tai levähdyspaikkoja koskevalla selvityksellä ja tarvittaessa mahdollisuudella pengersuunnitelman muuttamiseen tai tilaisuudella luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin poikkeusluvan hankkimiseen. Mahdollisessa uudessa lupakäsittelyssä asiaan voidaan hankkia muutakin mahdollisesti tarvittavaa lisäselvitystä. Edellä lausuttuun nähden hakemusta ei ole hylättävä sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että lupahakemuksessa ei ole esitetty luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa saman pykälän 1 momentin kiellosta.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla asia on palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.