Muu päätös 4017/2014
Asia Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa poikkeuksellista tilannetta koskevassa ilmoitusasiassa
Valittaja Talvivaara Sotkamo Oy
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 2.5.2013 nro 13/0109/1
Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös (myöhemmin ELY-keskus) 26.11.2012 Dnro KAIELY/5/07.002010, annettu 27.11.2012
Asia 1
Kainuun ELY-keskus on hyväksynyt Talvivaaran kaivoksen kipsisakka-altaisiin varastoitujen vesien siirtämisen ja tilapäisen varastoinnin Kuusilammen avolouhoksessa.
Päätöksen määräykset asiassa 1 kuuluvat seuraavasti:
1. Hakijan tulee huolehtia, että Kuusilammen avolouhoksen pohjalla oleva vedenpinta ei pääse kipsisakka-altaista johdettavien vesien varastoinnin aikana nousemaan yli tason 195 mmp.
2. Kipsisakka-altaista johdettavien vesien varastointi Kuusilammen avolouhoksessa on sallittua ainoastaan välttämättömän ajan. Kipsisakka-altaiden vesien varastointi avolouhoksessa tulee lopettaa viimeistään 1.4.2013.
3. Avolouhokseen varastoidut, kipsisakka-altaista johdetut vedet tulee ensisijaisesti johtaa prosessiin. Mikäli prosessiin johtaminen ei ole mahdollista, tulee vesien käsittelyä ja vesistöön johtamista koskeva suunnitelma toimittaa Kainuun ELY-keskukselle viimeistään 15.12.2012.
Suunnitelmassa tulee muun ohella (jätevesien laatu ja määrä, tekniset käyttöratkaisut, käytettävät kemikaalit, vesien johtaminen vesistöön) esittää mallinnetut käsiteltyjen jätevesien johtamisen vaikutukset vesistöissä.
4. Vedenpinnan korkeuden kehittymistä on seurattava päivittäin ja tuloksista on raportoitava viikoittain Kainuun ELY-keskukselle.
5. Kuusilammen avolouhokseen varastoitavista, kipsisakka-altaista johdetuista vesistä ei saa aiheutua pohjaveden tai pintavesien pilaantumista tai sen vaaraa. Veden johtaminen avolouhokseen ja varastointi avolouhoksessa tulee järjestää niin, ettei vesiä pääse ympäristöön hallitsemattomasti missään tilanteessa.
Asia 2
Kainuun ELY-keskus on hyväksynyt Kuusilampeen varastoitujen valumavesien johtamisen Härkäpuron vesistöreittiä Oulujoen vesistöön.
Päätöksen määräykset asiassa 2 kuuluvat seuraavasti:
1. Kuusilampeen varastoidusta vedestä on otettava heti, kun on mahdollista (jääolosuhteiden salliessa) vesinäytteet 1 m pinnasta, vesisyvyyden puolivälistä ja 1 m pohjasta mahdollisen veden kerrostuneisuuden selvittämiseksi.
Näytteet on analysoitava viipymättä ja analyysitulokset on toimitettava heti niiden valmistumisen jälkeen ELY-keskukselle.
2. Kuusilampeen varastoidut valumavedet on johdettava Härkäpuron vesistöreittiä Oulujoen vesistöön siten, että vesistöön johdettavan veden nikkelipitoisuus on alle 0,5 mg/l, kuparipitoisuus on alle 0,5 mg/l, sinkkipitoisuus on alle 1,5 mg/l, kiintoaineen hehkutusjäännös on alle 10 mg/l ja pH 6–10 johtamisajan virtaamapainotteisena keskiarvona. Kiintoaineen raja-arvo on viitteellinen.
3. Kuusilampeen varastoidut valumavedet voidaan johtaa yhtiön 23.11.2012 esittämän aikataulun mukaisesti eli juoksutusteholla keskimäärin 500 kuutiometriä tunnissa 31.12.2012 mennessä. Mahdollisista muutoksista tulee sopia Kainuun ELY-keskuksen kanssa seurantaa ja tarkkailua koskevan määräyksen 5 mukaisesti.
Seurantaa ja tarkkailua koskevat määräykset kuuluvat seuraavasti:
1. Kuusilammesta vesistöön johdettavan veden virtaamaa on seurattava vesistöön johtamisen aikana mahdollisimman luotettavalla tavalla.
Purkuveden laatua tulee tarkkailla yhtiön omana käyttötarkkailuna päivittäin ja ulkopuolisen konsultin tarkkailuna viikoittain. Päivittäisessä tarkkailussa tulee määrittää ainakin pH ja metalleista kupari-, koboltti-, kadmium-, sinkki- sekä alumiinipitoisuus. Ulkopuolisen konsultin määritykset tulee toteuttaa saman tarkkailusuunnitelman mukaan kuin pitoisuudet määritetään jälkikäsittely-yksiköiltä vesistöön johdettavasta vedestä. Kaikki tulokset tulee toimittaa heti niiden valmistuttua Kajaanin kaupungin ja Sotkamon kunnan ympäristön³ ja terveydensuojeluviranomaisille sekä Kainuun ELY-keskukselle. Vesistötarkkailusta sovitaan poikkeuksellisen tilanteen hallintaan liittyvän muun vesistötarkkailun hyväksymisen yhteydessä erikseen.
2. Säteilyturvakeskukselle tulee varata mahdollisuus ottaa halutessaan näytteitä kipsisakka-altaiden ja Kuusilammen avolouhoksen vesistä sekä Kuusilampeen varastoiduista valumavesistä.
3. Ulkopuolisen konsultin tarkkailu tulee toteuttaa viikoittain ja tulokset tulee toimittaa kunkin näytteenoton osalta viimeistään kahden viikon kuluessa Kajaanin kaupungin ja Sotkamon kunnan ympäristönsuojelu- ja terveydensuojeluviranomaisille, Säteilyturvakeskukselle sekä Kainuun ELY-keskukselle.
4. Mikäli tarkkailussa tai muulla perusteella ilmenee, että Kuusilammesta vesistöön johdettavan veden laatu ei täytä tämän päätöksen määräyksen 2 (asia 2) raja-arvoja, on vesistöön johtaminen lopetettava välittömästi ja asiasta on ilmoitettava Kainuun ELY-keskukselle.
5. Vesistöön johdettavien vesien määrä tulee rajoittaa hakemusta vähäisemmäksi, mikäli vesien hallinta ja varastointi voidaan ilman koko määrän johtamista luotettavalla tavalla järjestää niin, että myös sade- ja sulamisvesille kyetään järjestämään riittävät varotilavuudet. Toiminnanharjoittajan tulee raportoida alueen vesitaseen ja kaivosalueen eri vesijakeiden varastoinnin järjestelyistä viikoittain Kainuun ELY-keskukselle.
6. Poikkeavien tilanteiden päättymisestä on ilmoitettava Kainuun ELY-keskukselle ja Sotkamon kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.
Kainuun ELY-keskus on määrännyt, että päätöstä ja sen määräyksiä on asiassa 1 ja 2 noudatettava muutoksenhausta huolimatta.
ELY-keskus on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:
Talvivaaran kaivoksella on tapahtunut 4.–11.11.2012 kipsisakka-altaan vuoto, jonka seurauksena merkittävä osa kaivospiirin alueella olevista varoaltaista ja turva-altaista on täytetty kipsisakka-altailta vuotaneista vesistä. Rakenteella olevan turva-altaan korottaminen on kesken. Kipsisakka-altaan vettä on jouduttu vuodon yhteydessä johtamaan ympäristöön yhteensä noin 220 000 kuutiometriä. Vesien varastoinnin turvallisen järjestämisen kannalta puhtaimpien vesien johtaminen kaivospiirin ulkopuolelle on tilanteen huomioiden tarpeellista ja välttämätöntä.
Kuusilampeen varastoituna olevat valumavedet johdetaan vesistöön Kaivoslammen, Syvälammen, Härkälammen ja Härkäpuron kautta pohjoiseen Kuusilampeen ja edelleen Kuusijokea pitkin Kalliojokeen ja sieltä edelleen Kolmisoppijärveen. Kaivospiirin alueella sijaitsevien Kaivoslammen, Syvälammen. Härkälammen, Härkäpuron ja Kuusilammen alueelle vedet kerääntyvät mustaliuskealueelta, joten vesistöt ovat luonnostaan happamia ja niissä on metalleja.
Kuusilampeen varastoitujen valumavesien johtamisesta vesistöön ei aiheudu pohjaveden tai pintavesien pilaantumista tai sen vaaraa, koska Kuusilammesta juoksutettavan veden laatu on keskeisten vedenlaatua kuvaavien parametrien osalta pääosin parempi kuin alapuolisten vesistöjen (Härkälampi ym.) ja ympäristöön ympäristöluvan mukaisesti johdettavan prosessiveden koostumus.
Korvattavista vesistön pilaantumisesta aiheutuvista vahingoista, joita nyt ei ole ennakoitu aiheutuvan, on vahingon kärsijällä oikeus hakea korvausta aluehallintovirastolle tehtävällä hakemuksella.
Annetut määräykset ovat tarpeen poikkeuksellisen tilanteen rajoittamiseksi välttämättömään laajuuteen sekä tilanteen valvonnan asianmukaiseksi järjestämiseksi. Annetut määräajat ovat tarpeen myös sen vuoksi, että ympäristönsuojelulain 62 §:n mukainen hakemus voi koskea vain tilapäistä toimintaa ja siitä annettavalla lain 64 §:n mukaisella poikkeuksellista tilannetta koskevalla päätöksellä voidaan määrätä vain tilapäisestä poikkeamisesta.
ELY-keskuksen soveltamat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 1, 4, 5, 53, 54, 62, 63, 64, 96 ja 101 §
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on Kainuun luonnonsuojelupiiri ry:n ja Jormasjärven Korholanmäen osakaskunnan valituksen johdosta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen asian 2 osalta. Poikkeusmääräajan päättymisen vuoksi hallinto-oikeus ei ole muuttanut päätöksen määräyksiä asian 1 osalta.
Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:
Sovellettavat lainkohdat
Ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan, jos onnettomuudesta, tuotantohäiriöstä, rakennelman tai laitteen purkamisesta tai muusta niihin rinnastettavasta syystä aiheutuu päästöjä tai syntyy jätettä siten, että siitä voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa tai jätteen määrän tai ominaisuuksien vuoksi erityisiä toimia jätehuollossa, on toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan ilmoitettava tapahtuneesta viipymättä valvontaviranomaiselle.
Jos muusta kuin edellä 1 momentissa tarkoitetusta, toiminnasta riippumattomasta ja ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuu odottamaton tilanne, jonka vuoksi lupamääräystä ei voida tilapäisesti noudattaa, toiminnanharjoittajan on saman pykälän 2 momentin mukaan ilmoitettava asiasta valvontaviranomaiselle.
Hallituksen esityksen (84/1999 vp) 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että pykälässä säädettäisiin eräistä poikkeuksellisista tilanteista tehtävistä ilmoituksista. Säännös olisi tarpeen erityisesti jätedirektiivin mahdollistaman poikkeuksen vuoksi ja se vastaisi voimassa olevaa jätelakia. Pykälä koskisi onnettomuustilanteita tai tuotantohäiriöitä tai muita sellaisia ennalta arvaamattomia kertaluontoisia tilanteita, joissa syntyy laadultaan tai määrältään epätavallisia päästöjä tai jätteitä.
Onnettomuustilanteissa, kuten tulipaloissa, syntyy erilaisia jätteitä, jotka on tunnistettava niiden vaarallisuuden arvioimiseksi. Tuotantohäiriöiden vuoksi syntyneistä virheellisistä tuotteista tai käsittelyvirheiden vuoksi pilaantuneista tuotteista voi tulla ongelmallisia jätteitä. Kertaluontoisilla toimilla tarkoitettaisiin esimerkiksi purkutöitä tai saneeraustoimia, jolloin syntyy poikkeuksellisia jätteitä. Laadultaan epätavallisten tai poikkeuksellisten jätteiden vienti kaatopaikalle voi edellyttää erityistoimia kaatopaikalla. Onnettomuuksien yhteydessä on voinut syntyä myös päästöjä, jotka voivat liittyä maaperän pilaantumiseen tai paloalueen puhdistamiseen johtamalla pesuvesiä viemäriin.
Hallituksen esityksen (HE 227/2004 vp) mukaan 62 pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, joka koskisi muunlaisia toiminnasta riippumattomia ja ennalta arvaamattomia tilanteita. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi poikkeuksellinen kuivuus tai tulvatilanne, joista aiheutuu tarve muuttaa väliaikaisesti lupamääräyksiä.
Ympäristönsuojelulain 64 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on 60– 62 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen johdosta annettava päätös, jossa voidaan antaa tarpeellisia määräyksiä toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille sekä toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Viranomainen voi kieltää tai keskeyttää muun kuin luvan nojalla harjoitetun toiminnan, jos yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvia huomattavia haittoja ei voida määräyksillä riittävästi vähentää. Päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on tiedotettava siten kuin 53 ja 54 §:ssä säädetään ympäristölupapäätöksen antamisesta ja tiedottamisesta.
Edellä 62 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa valvontaviranomainen voi määräämillään ehdoilla 64 §:n 3 momentin nojalla hyväksyä välttämättömän lyhytaikaisen poikkeamisen ympäristönsuojelulakiin tai jätelakiin perustuvasta velvollisuudesta. Poikkeamisesta ei saa aiheutua terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Päätöksen poikkeamisesta tekee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toiminnan lupa-asian käsittely kuuluu aluehallintoviraston toimivaltaan. Valvontaviranomaisen tulee poikkeamisen jälkeen tarvittaessa saattaa asia vireille lupaviranomaisessa siten kuin 58 §:ssä säädetään lupamääräyksen muuttamisesta.
Yhtiön tekemät ilmoitukset
Talvivaara Sotkamo Oy on tehnyt 16.11.2012 Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisen ilmoituksen poikkeuksellisesta tilanteesta. Yhtiö on ilmoituksessaan pyytänyt, että ELY-keskus antaa yhtiölle luvan varastoida kipsisakka-altaan lohkojen 4–6 ylitevesiä tilapäisesti Kuusilammen avolouhoksessa (tason nosto 194>195 mpy) 1.4.2013 saakka.
Ilmoituksen mukaan Talvivaaran kaivoksen kipsisakka-altaiden ylitevesi johdetaan normaalitilanteessa bioliuotuskiertoon. Kaivoksella tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon johdosta kipsisakka-altaille 4–6 on varastoitu runsaasti vesiä, koska vuotavasta altaasta pumpattiin vettä vuototilanteen ajan kyseessä oleville altaille. Altaat 4–6 ovat täynnä. Altaiden jatkokäytön ja riskien pienentämisen vuoksi yhtiö on katsonut, että vettä tulisi siirtää kyseisiltä altailta Kuusilammen avolouhokseen vähintään 200 000 m³³.
Talvivaara on saanut ELY-keskukselta 15.8.2012 (KAIELY/5/07.00/2010) hyväksynnän kipsisakka-altaan ylitevesien tilapäiseen varastointiin Kuusilammen avolouhoksessa tasolla +194 mmp vuoden 2012 loppuun saakka. Ilmoitushetkellä louhoksen vedenpinta on ollut tasolla +191.89 mmp.
Yhtiö on ilmoittanut esittävänsä myöhemmässä vaiheessa erillisen suunnitelman avolouhokseen varastoitujen vesien käsittelystä. Talvivaara on esittänyt 20.11.2012 yleisluonteisen suunnitelman vesien varastoinnista ja käsittelystä.
Samassa ilmoituksessa Talvivaara on pyytänyt, että ELY-keskus antaa yhtiölle luvan johtaa Kuusilampeen varastoituja vesiä Härkäpuron vesistöreittiä Oulujoen vesistöön. Vesien johtamistarve on 350 000 m³³.
Talvivaara on saanut Kainuun ELY-keskukselta 15.8.2012 (KAIELY/5/07.00/2010) hyväksynnän louhoksen eteläosan kuivatusvesien varastointiin Kuusilammessa tasolla +232 mmp 1.4.2013 saakka. Kuusilampeen on varastoitu kalkilla käsiteltyjä neutraloituja vesiä noin 350 000 m³³ ja ne on ollut tarkoitus käyttää kaivoksella prosessivetenä. Erittäin runsassateisesta vuodesta johtuen kaivoksella ei ole ollut mahdollista käyttää vesiä hyödyksi.
Kuusilammen vedenlaatu täyttää ilmoituksen mukaan kaivoksen voimassa olevassa ympäristöluvassa purkuvedelle asetetut lupaehdot. Kuusilammen vedenlaatu on esitetty ilmoituksen liitteessä.
Kipsisakka-altaan vuoto 4.11.2012
Yhtiön aluehallintovirastolle 15.2.2013 antaman lisäselvityksen mukaan kipsisakka-altaan vuoto havaittiin 4.11.2012 noin klo 7.30. Altaasta vuoti liuosta altaan ulkopuolelle noin 1,2 Mm³³. Kipsialtaasta ulkopuolelle vuotanut liuos oli hapanta (noin pH 3) ja veden sulfaatti- sekä metallipitoisuudet olivat koholla.
Asiakirjoista saatava selvitys vuodon taustasyistä
Talvivaara Sotkamo Oy:n metallitehtaan prosessiin on tehty lukuisia muutoksia ympäristöluvan (Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto 29.3.2007) myöntämisen jälkeen. Keskeisimmät jätevesien koostumukseen vaikuttaneet muutokset ovat olleet seurausta toiminnasta aiheutuneiden hajuhaittojen vähentämiseksi tehdyistä prosessimuutoksista. Lähinnä näiden muutosten seurauksena yhtiön jätevesipäästöt ja kipsisakka-altaan käyttö ovat poikenneet siitä, mihin ympäristöluvan myöntämisharkinta ja lupamääräysten asettamisharkinta perustuivat. Kipsialtaan ylitevettä ei ole johdettu suoraan jälkikäsittelyyn, kuten alkuperäisessä lupahakemuksessa ja lupapäätöksessä oli esitetty. Jälkikäsittely-yksiköille on johdettu vettä suoraan loppuneutraloinnista, koska loppuneutraloinnin ylitteen metallipitoisuudet ovat alhaisempia kuin kipsisakka-altaan vedessä. Tehtyjä prosessimuutoksia ei ole käsitelty ympäristölupamenettelyssä.
Sadevesimäärien poikkeuksellisuus vuoden 2012 aikana
Yhtiön ympäristötarkkailuraporttien mukaan vuoden 2008 sadesumma (644 mm) oli 20 % suurempi kuin vertailujaksolla 1971–2000 keskimäärin (532 mm). Vuoden 2009 sadesumma (511 mm) Kajaanissa oli lähellä (96 %) vertailujakson 1971–2000 sadesummaa (532 mm). Vuoden 2010 sadesumma (656 mm) oli 23 % suurempi kuin vertailujaksolla 1971–2000 keskimäärin (532 mm) ja lähes samaa tasoa kuin vuonna 2008 (644 mm). Vuoden 2011 sadesumma (649 mm) oli 22 % suurempi kuin vertailujaksolla 1971–2000 keskimäärin (532 mm) ja lähes samaa tasoa kuin vuosina 2008 ja 2010 (644 mm ja 656 mm). Vuoden 2012 sadesumma (763 mm) oli 37 % suurempi kuin vertailujaksolla 1981–2000 keskimäärin (556 mm). Vuodet 2010–2012 ovat kaikki olleet pitkän ajan keskiarvoa sateisempia.
Kaivoksen liuoskiertoihin kertyy kaikki kalvotetulle alueelle (liuotuskasat, liuotuksen altaat, kipsisakka-allas) satanut vesi. Kalvotettua pintaa on noin 600 hehtaaria eli 6 000 000 m². Avolouhokseen kertyy vettä arviolta 200 hehtaarin eli 2 000 000 m² alueelta.
Näin ollen kaivoksen kalvotetulle alueelle ja avolouhokseen on satanut vuoden 2012 aikana hallinto-oikeuden arvion mukaan noin 1,6 Mm³³ ylimääräisiä sadevesiä verrattuna vertailujakson 1981–2000 sadevesisummalla syntyvään sadevesimäärään. Kyseisessä määrässä ei ole otettu huomioon haihduntaa tai mahdollisia eroja vastaavien ajanjaksojen haihdunnassa.
Ympäristölupahakemuksessa oli todettu, että rakentamisvaiheessa kaivetaan ympäristön puhtaille valumavesille ympärysojat kaikkien rakennettavien alueiden ympärille. Ojilla estetään puhtaiden vesien pääsy ja sekoittuminen rakennettavien alueiden vesien kanssa.
Kaivoksen vesitase ja jätevesien varastointi kipsisakka-altaassa
Ympäristölupahakemuksen 10.3.2006 mukaan kaikki avolouhoksen kuivatusvedet ja muut toiminta-alueen valumavedet otetaan talteen ja hyödynnetään bioliotuksen raakavetenä. Hakemuksen mukaan kipsisakka-altaalla sakasta erottuu vettä, josta osa voidaan käyttää liotukseen ja puhtaan veden tekoon.
Ympäristöluvan 29.3.2007 lupamääräyksen 9 mukaisesti kipsisakka-altaalta vesistöön johdettavan veden kokonaismäärä saa olla enintään 1,3 Mm³³. Määräys on perustunut yhtiön hakemuksessaan esittämään vesitaseeseen. Yhtiö on 25.9.2012 aluehallintovirastolle antamassaan vastineessa esittänyt, että jälkikäsittely-yksiköille johdettavan veden luparajat annettaisiin vuositasolla siten, että kilo/tonnimäärät johdettaisiin suoraan hakemuksessa esitetyistä pitoisuusrajoista sekä alkuperäisen ympäristöluvan koko vuoden purkuvesivesikiintiöstä. Näin ollen kiinteästä vuosittaisesta purkuvesikiintiöstä voitaisiin luopua.
Yhtiön ympäristötarkkailuraporttien mukaan kaivoksen vuosittainen vedenkäyttö ja louhittu malmimäärä on ollut seuraava:
Vuosi: 2008
Louhittu malmimäärä: 2,5 Mt
Avolouhoksesta pumpattu vesimäärä: 472 800 m3
Kolmisopesta johdettu vesimäärä: 306 000 m3
Vesistöihin johdettu vesimäärä: ei johdettu
Vuosi: 2009
Louhittu malmimäärä: 10,8 Mt
Avolouhoksesta pumpattu vesimäärä: 878 000 m3
Kolmisopesta johdettu vesimäärä: 1 360 000 m3
Vesistöihin johdettu vesimäärä: 0,22 Mm3
Vuosi: 2010
Louhittu malmimäärä: 13,3 Mt
Avolouhoksesta pumpattu vesimäärä: 1 450 400 m3
Kolmisopesta johdettu vesimäärä: 3 149 300 m3
Vesistöihin johdettu vesimäärä: 1,3 Mm3
Vuosi: 2011
Louhittu malmimäärä: 11,3 Mt
Avolouhoksesta pumpattu vesimäärä: 1 251 800 m3
Kolmisopesta johdettu vesimäärä: 3 137 000 m3
Vesistöihin johdettu vesimäärä: 1,3 Mm3
Vuosi: 2012
Louhittu malmimäärä: 8,7 Mt
Avolouhoksesta pumpattu vesimäärä: 1 865 200 m3
Kolmisopesta johdettu vesimäärä: 2 020 800 m3
Vesistöihin johdettu vesimäärä: 1,21 Mm3
Vuonna 2011 tammi–kesäkuun aikana juoksutettiin vuonna 2010 varastoituja jätevesiä 280 000 m³³ vesistöihin. Vuonna 2011 ei vesiä varastoitu jälkikäsittely-yksiköille. Vuoden 2012 tammi–lokakuun aikana prosessin ylijäämävesiä (Lone-vedet) johdettiin jälkikäsittely-yksiköille noin 1,15 Mm³³. Muuta kaivostoiminnan alueelta kerääntynyttä vettä kertyi 1,85 Mm³³.
Käyttötarkkailutiedoista ei ilmene, kuinka paljon kaivosalueella tai kipsisakka-altailla on varastoitu jätevesiä vuosikohtaisesti.
Ympäristöluvan perusteena olevan lupahakemuksen mukaan louhittavan malmin määrä on 15 Mt vuodessa. Edellä mainittujen tietojen perusteella yhtiö on lupahakemuksessa mainittua malmimäärää pienemmällä malmimäärällä johtanut toistuvasti jätevesiä yli lupamääräyksessä 9 määrätyn jäteveden vuosijuoksutukselle asetetun maksimimäärän ja vuonna 2010 jätevesiä on jouduttu varastoimaan jälkikäsittelyalueelle. Samana vuonna yhtiö on ottanut kaivosalueelle raakavettä Kolmisopesta 2,02 Mm³³ ja avolouhoksesta on pumpattu kuivatusvesiä 1,87 Mm³³, jotka määrät ovat moninkertaisia verrattuna yhtiölle myönnetyn lupamääräyksen 9 mukaiseen jäteveden vuosijuoksutusmäärään 1,3 Mm³³.
Edellä mainitun perusteella yhtiön toiminnassa syntyvä jäteveden määrä ja toiminnan vesitase on merkittävästi poikennut lupahakemuksessa esitetystä.
Vaasan hallinto-oikeus on 15.2.2008 antamallaan päätöksellä nro 08/0039/1 muuttanut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston kaivoksen toiminnalle 29.3.2007 myöntämää ympäristölupaa lupamääräyksen 60 osalta siten, että luvan saajan on laadittava vesitaselaskelma alueen vesistä. Vesitaselaskelmassa tulee selvittää niin tarkasti kuin mahdollista alueelle tulevat vedet (sadanta, vedenotto ja kemikaalien sisältämä vesimäärä ym.) ja alueelta lähtevät vedet (haihdunta, poistuva luonnonvesi ja muut alueelta lähtevät valumavedet, poistettava jätevesi sekä tuotteissa poistuva vesi ym.). Suunnitelma tuli esittää lupamääräysten tarkistamista koskevan hakemuksen yhteydessä kolmen vuoden kuluessa kaivostoiminnan aloittamisesta.
Yhtiön aluehallintovirastolle 26.2.2013 toimittaman lisäselvityksen mukaan kaivoksen pitkän ajan vesienhallintasuunnittelu on käynnissä ja suunnitelmien arvioidaan valmistuvan toukokuun 2013 aikana.
Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on 1.10.2012 täydennyskehotuksellaan pyytänyt yhtiöltä yksityiskohtaista selvitystä kaivosalueelle eri kohteisiin kesän 2012 runsaiden sateiden vuoksi varastoidun veden määrästä ja laadusta (ml. ainemäärät) erityisesti kipsisakka-altaan ja Kuusilammen avolouhoksen osalta sekä varastoitujen vesien vaikutuksesta kaivoksen toimintaan, vesitaseeseen, veden käsittelyyn ja jätevesipäästöihin vuosina 2012–2014.
Yhtiön aluehallintovirastolle 19.10.2012 antaman lisäselvityksen mukaan vuoden 2012 aikana on jouduttu varastoimaan vesiä kipsisakka-altaalle ja kesällä 2012 siirtämään osa kipsialtaan ylitevedestä avolouhokseen. Kipsisakka-altaille on kertynyt vuoden 2012 aikana vettä noin 0,8 Mm³³. Avolouhokseen on varastoituneena noin 1,4 Mm³³ vettä, joka on sinne normaalisti kertyvää kalliopohjavettä ja sadevettä sekä kipsisakka-altaalta pumpattua altaan ylitevettä (arviolta noin kolmasosa vesimäärästä). Avolouhoksen tyhjentämiseksi on tehty putkisto-, pumppaus- ja allasjärjestelyjä, ja tavoitteena on saada louhos tyhjäksi loppuvuoden 2012 aikana. Edellisten vesivarastojen lisäksi louhoksen eteläosasta on pumpattu kuivatusvesiä Kuusilampeen, jossa on varastoituneena vettä noin 350 000 m³³.
Yhtiön aluehallintovirastolle 15.2.2013 antaman lisäselvityksen mukaan kipsisakka-altaalle johdettiin syys–lokakuussa noin 1,0 Mm³³ raffinaattia eli metallien talteenottolaitoksen paluuliuosta. Raffinaatti johdetaan normaalitilanteessa kasaliuotukseen. Raffinaattia johdettiin kipsisakka-altaalle muun muassa sen johdosta, että liuoskierrot olivat täynnä. Raffinaatti vastasi pH:n (noin 3) ja nikkelipitoisuuden (noin 45 mg/l) osalta kutakuinkin avolouhosvettä. Sen sijaan raffinaatissa olivat muun muassa rauta-, mangaani- ja alumiinipitoisuudet selvästi korkeampia kuin avolouhosvedessä tai normaalisti kipsisakka-altaalla. Kipsisakka-altaasta vuoti liuosta altaan ulkopuolelle noin 1,2 Mm³³. Altaan ulkopuolelle vuotaneesta liuoksesta saatiin pumpattua bioliuoskiertoihin noin 200 000 m³³. Jälkikäsittelyalueille ohjattiin vuotovettä noin 1,0 Mm³³ (0,1 Mm³³ pohjoiselle ja 0,9 Mm³³ eteläiselle jälkikäsittelyalueelle) ja luontoon pääsi yhteensä arviolta noin 236 000 m³³ (pohjoiseen noin 20 000 m³³ ja etelään noin 216 000 m³³) vuotovesiä.
Yhtiön Kainuun ELY-keskukselle 11.2.2013 antaman vastineen mukaan vastineen antohetkellä on kipsisakka-altaalla 1 ollut varastoituneena 1,25 Mm³³ metallipitoista vettä ja kipsisakka-altaalla 2 ollut varastoituneena 1,9 Mm³³ metallipitoista vettä eli yhteensä 3,15 Mm³³ jätevettä.
Edellä mainittujen yhtiön antamien tietojen perusteella ennen marraskuista kipsisakka-altaan vuotoa on kipsisakka-altaiden eri lohkoissa ollut varastoituna jätevesiä noin kolminkertainen määrä yhtiön ympäristöluvan mukaiseen vuosittaiseen jäteveden johtamisen enimmäismäärään verrattuna ja vuoto on vastannut yhden vuoden aikana kaivosalueelta vesistöihin johdettavaa jätevesimäärää. Lisäksi kipsisakka-altaan käyttö ei ole kaikilta osin vastannut annettua ympäristölupaa.
Asia 1 (kipsisakka-altaisiin varastoitujen vesien siirtäminen ja tilapäinen varastointi Kuusilammen avolouhoksessa)
Ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltuminen tilanteeseen
Hallinto-oikeus on katsonut ottaen huomioon asiakirjoista saatavan selvityksen, että kipsisakka-altaan vuoto ja siitä seurannut jäteveden siirtäminen ja tilapäinen varastointi avolouhoksessa kaivospiirialueen sisällä on lainkohdan tarkoittama poikkeuksellinen tilanne. Vuodon syntymisen syytä ei ole asiassa lopullisesti selvitetty. Vuodon laajuuteen ovat vaikuttaneet yhtiön vesitaseen hallitsemattomuus, varoallastilan vähäisyys vuotohetkellä, kipsisakka-altaan osittainen käyttö ympäristöluvasta poikkeavalla tavalla ja normaalia sateisempi vuosi.
Poikkeamisen aiheuttama terveyshaitta ja merkittävän ympäristön pilaantumisen sekä pohja- ja pintavesien pilaantumisen vaara
Hallinto-oikeus on katsonut, valituksen alaisen päätöksen perusteluihin viitaten, ettei kipsisakka-altaan jätevesien varastoinnista avolouhoksessa kaivospiirialueella aiheudu terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa eikä pohjavesien tai pintavesien pilaantumista tai sen vaaraa.
Veden varastointiin liittyvän selvityksen riittävyys
Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksessä 2 on määrätty lopettamaan kipsisakka-altaiden veden varastointi avolouhoksessa viimeistään 1.4.2013.
Kyseistä avolouhosta ei ole suunniteltu käytettäväksi jätevesien varastointipaikkana, joten tiedot louhokseen siirrettävän jäteveden ja louhoksessa varastoidun jäteveden laadusta olisi tullut olla mahdollisimman kattavat. Ilmoituksen 16.11.2012 liitteenä toimitetut mittaustulokset ovat ilmoituksen mukaan suuntaa-antavia. Näin ollen olisi asiassa tullut tarkemmin selvittää avolouhokseen siirrettävän jäteveden ja louhoksessa varastoidun jäteveden laatu. Kyseisten mittausten tulokset olisi tullut toimittaa ainakin Kainuun ELY-keskukselle sekä Sotkamon ympäristölautakunnalle.
Varastoitavan jäteveden määrällinen rajoitus
Koska avolouhokseen johtuu valumavesiä ja kalliopohjavesiä olisi asiassa tullut asettaa määrällinen rajoitus jäteveden siirtämiselle. Avolouhokseen tulevan muun veden määrää olisi voitu seurata tarkemmin.
Päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskeva vaatimus
Poikkeusmääräajan päättymisen vuoksi hallinto-oikeus ei ole muuttanut päätöksen määräyksiä asian 1 osalta eikä muuta päätöksen täytäntöönpanomääräystä asian 1 osalta.
Asia 2 (Kuusilampeen varastoitujen vesien johtaminen vesistöön)
Asiassa on hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys, voidaanko tilanteeseen aikaisemmin mainitut seikat huomioon ottaen soveltaa ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisia poikkeuksellista tilannetta koskevia säännöksiä.
Oikeudelliset johtopäätökset
Kuusilammessa varastoituneena olevia vesiä on pidettävä jätevesinä niiden laadun perusteella.
Jätevesien johtaminen ympäristöön tulee pääsääntöisesti käsitellä ympäristölupamenettelyssä. Lupaharkinnassa arvioidaan johdettavien jätevesien laatu, suurin sallittu määrä ja johtamisreitti ottaen huomioon muun muassa vastaanottavassa vesistössä vallitsevat virtaus- ja muut luonnonolosuhteet sekä vesistön tila ja käyttötarkoitus. Lupamenettelyssä asianosaiset ja viranomaiset voivat valvoa omia etujaan ja esittää asian ratkaisun tueksi lausuntoja ja muistutuksia. Jätevesien johtaminen ympäristöön ilman lupamenettelyä on ympäristönsuojelulain 62 § huomioiden mahdollista poikkeuksellisessa tilanteessa. Tämän voidaan katsoa tarkoittavan lähinnä tilannetta, jossa jätevesien kerääminen varastointia ja myöhempää käsittelyä varten ei ole toiminnanharjoittajan hallinnassa olevalla alueella mahdollista. Tällaisessa tilanteessa asianosaisten kuuleminen ei ole tilanteen pakkoluonteisuuden johdosta tarpeen.
Kaivoksen vesitase on aikaisemmin esitetyn perusteella ollut toiminnan alkuvaiheista lähtien positiivinen eli vettä on otettu tai tullut alueelle vuosittain enemmän kuin sieltä on poistettu tai poistunut. Näin ollen alueelle on kertynyt toiminnan aikana useita miljoonia kuutioita ylimääräisiä vesiä. Sademäärä on samana aikana ollut normaalia suurempi. Se ei kuitenkaan ole edellä sanottu huomioon ottaen keskeisin syy ylimääräisten vesien kertymiseen kaivosalueelle. Yleisesti voidaan arvioida, että kaikessa toiminnassa tulee varautua sellaisiin sääolosuhteisiin, jotka tilastollisesti toistuvat noin joka 20. tai 50. vuosi. Tällä tavoin arvioituna vuosi 2012 ei ollut niin poikkeava vuosi, etteikö yhtiö olisi voinut siihen varautua. Kun vesitaseongelma on kehittynyt pitkän ajan kuluessa, yhtiön olisi tullut rakentaa alueelle lisää varastointikapasiteettia, kunnes vesitase on saatu hakemuksen mukaiseksi tai esittää lupaviranomaiselle uusi hakemus aikaisempaa korkeammasta poisjohdettavan veden määrästä.
Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että Kuusilampeen varastoituna olevien jätevesien johtaminen vesistöön kaivospiirialueen ulkopuolelle ei voi perustua ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla annettavaan päätökseen. Johtaminen ilman lupamenettelyä ei ole asiakirjojen perusteella hyväksyttävissä silläkään perusteella, että johtamisella saatettaisiin välttää suuremman ympäristöhaitan aiheutuminen.
Vesistöön johtamismääräajan päättymisen vuoksi päätöksen täytäntöönpanomääräystä asiassa 2 ei muuteta.
Kuuleminen hallinto-oikeudessa
Ottaen huomioon hallinto-oikeuden ratkaisu ja edellä esitetyt perustelut on asioissa 1 ja 2 enempi asianosaisten kuuleminen valituksesta ja yhtiön vastineesta ilmeisen tarpeetonta.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 62 § ja 64 §
Hallintolainkäyttölaki 34 §
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Talvivaara Sotkamo Oy (myöhemmin myös Talvivaara) on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä ei ole mahdollistettu Kuusilampeen varastoitujen vesien juoksuttamista kaivosalueen ulkopuoliseen vesistöön ja vahvistetaan, että yhtiöllä on ollut oikeus vesien juoksuttamiseen ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevällä tavalla. Päätös on myös kumottava siltä osin kuin siinä on katsottu, että vesien avolouhoksessa varastoinnista olisi pitänyt antaa tarkemmat määräykset.
Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.
Asiassa on kyse Talvivaaran monimetallikaivoksen kipsisakka-allasonnettomuuteen, vesienhallintaan ja vesien johtamistarpeeseen liittyvästä poikkeuksellisesta vesienvarastointi- ja johtamistarpeesta.
Yhtiö on aikaisemmin saanut Kainuun ELY-keskukselta hyväksynnän louhoksen eteläosan kuivatusvesien varastointiin Kuusilammessa tasolla +232 mmp 1.4.2013 saakka. Kuusilampeen varastoitiin noin 350 000 m3 kalkilla käsiteltyjä neutraloituja vesiä, jotka oli tarkoitus käyttää kaivoksella prosessivetenä. Runsassateisesta vuodesta johtuen vesiä ei voitu hyödyntää, minkä seurauksena Kuusilammen varastointikapasiteetti täyttyi.
Kuusilammen vesien johtamistarve on ollut seurausta usean tekijän yhteisvaikutuksesta. Vuoden 2012 poikkeuksellisen runsaalla sadannalla on ollut keskeinen vaikutus Talvivaaran kaivoksen vedenjohtamistarpeisiin. Sade- ja valumavedet ovat sekoittuneet kaivosalueelle varastoituihin jäte- ja kuivatusvesiin ja lisänneet epäpuhtaiden vesien kokonaismäärää sekä vastaavasti pienentäneet kaivosalueen varoallaskapasiteettia. Näiden suorien vaikutusten lisäksi sateisuudella on myös ollut merkittäviä epäsuoria vaikutuksia lisääntyneeseen vedenjohtamistarpeeseen, sillä sadannan vuoksi yhtiö joutui väliaikaisesti varastoimaan kipsisakka-altaan ylitevesiä avolouhoksessa, jolloin malmin louhinta jouduttiin keskeyttämään, minkä vuoksi bioliuotuskasalle ei saatu uutta vettä sitovaa malmia. Sateisuus on myös heikentänyt merkittävästi bioliuotuskasan haihduntaa, minkä seurauksena kaivosalueelta haihdunnan kautta poistuvan veden määrä on ollut normaalitilanteeseen verrattuna huomattavasti alhaisempi.
Sateisuuden lisäksi vedenjohtamistarvetta on lisännyt myös 4.11.2012 tapahtunut kipsisakka-allasonnettomuus. Onnettomuudessa yhden kaivoksen kipsisakka-altaiden kuudesta lohkosta pohjarakenne repeytyi ja alkoi vuotaa sillä seurauksella, että mittava määrä alueella sijainneista ja siellä kertyvistä puhtaista vesistä saastui. Vaikka suurin osa kipsisakka-altaiden vuotovedestä saatiin pysäytettyä kaivosalueella sijaitseviin varoaltaisiin, lisäsi vuotanut vesimäärä jo sellaisenaan tulevaa vedenjohtamistarvetta. Lisäksi saastuneen veden suuren määrän ja sen korkeiden metallipitoisuuksien takia myös altaisiin kertyvät ja niissä olleet puhtaat valuma- ja sulamisvedet likaantuivat lisäten käsittelytarpeessa olevien vesien määrää, jolloin tavanomaista alhaisempi varoallaskapasiteetti täyttyi. Normaalitilanteessa vastaavaa ei tapahdu, koska varoaltailla ei varastoida saastuneita vesiä. Varoaltaisiin kertyvät puhtaat vedet saadaan Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvan mukaan johtaa ympäristöön ilman erillistä käsittelyä.
Kuusilammen varastoitujen vesien johtamistarpeeseen ovat vaikuttaneet myös bioliuotusprosessissa ilmenneet ongelmat, joiden syntymiseen ovat sateisuuden lisäksi vaikuttaneet muutkin tekijät, kuten tehokkaiden ilmastusolosuhteiden ylläpitämisessä ilmenneet odottamattomat haasteet, kiertoliuoksen tiettyjen harmeaineiden (rauta, alumiini) odotettua negatiivisemmat vaikutukset liuotustehoon sekä bioliuotuskasan pH:n säädön ja kontrollin yllättävät vaikeudet.
Kaivoksen vesitaseeseen liittyviin ongelmiin on myös osaltaan vaikuttanut aikaisemman ympäristöluvan määräys, jonka mukaan kaivosalueelta saa vuosittain päästää ympäristöön enintään 1,3 miljoonaa m3 käsiteltyä vettä. Määrä ei ole ollut riittävä vesitaseen hallintaan poikkeuksellisen sateisissa oloissa ja erityisesti kipsisakka-altaan vuodon aiheuttamassa poikkeuksellisessa tilanteessa, sillä kaivosalueelle kertyi vuoden aikana enemmän vettä kuin kaivoksen prosessissa voitiin hyödyntää ja kipsisakka-altaan vuoto moninkertaisti kaivosalueella olevan käsittelyä vaativan veden määrän. Kun samalla ympäristöluvan lupaehtojen tarkistamishakemuksen käsittely aluehallintovirastossa pitkittyi eikä hakemisprosessi tältä osin tarjonnut ratkaisua vesienjohtamisrajoituksiin, päädyttiin tilanteeseen, jossa ylimääräistä vettä on poikkeustoimiratkaisuina jouduttu varastoimaan kaivosalueella olevissa altaissa ja avolouhoksessa.
Kaivoksen vesiensäilytyskapasiteetin täyttyminen aiheutti vuotoriskin, joka korostui erityisesti keväällä sulamisvesien johdosta. Kaivoksen vesitaseen ja ympäristövaikutusten hallinnan ja ennakoitavuuden vuoksi Kuusilampeen varastoitujen vesien johtaminen ympäristöön on ollut ensiarvoisen tärkeää varastointikapasiteetin vapauttamiseksi sulamisvesien sekä kipsisakka-altaasta pumpattavien ylitevesien käsittelyä ja hallintaa varten. Käsittelyä edellyttävien vesien kokonaismäärä kaivosalueella oli niin suuri, ettei sitä voimassa olevan ympäristöluvan salliman enimmäismäärän puitteissa olisi voitu johtaa ympäristöön riskien hallinnan ja ympäristönsuojelun näkökulmasta riittävän nopeasti. Koska allaskapasiteettia tulisi olla tyhjänä myös mahdollisten onnettomuustilanteiden varalta, ei altaita olisi voitu kokonaan täyttää sulamisvesillä. Vesimäärän vähentäminen on ollut välttämätöntä, jotta varoaltaat voivat täyttää riskienhallintatehtävänsä kipsisakka-altaiden tai bioliuotukseen liittyvien altaiden mahdolliset vuodot pidättävänä rakenteena. Myös Kuusilampea käytetään näissä tilanteissa osana varastointi- ja varoallaskapasiteettia.
Poikkeukselliseksi kehittyneestä vesitasetilanteesta johtuen jo alle 12 tunnin mittainen sähkökatkos kaivoksella olisi päätöstä edeltäneessä tilanteessa saattanut johtaa varoallaskapasiteetin loppumiseen. Tämä johtuu siitä, että sähkökatkostilanteessa liuoksenkeruualtaille virtaisi bioliuotuskasoilta kiertoliuosta samalla, kun liuoksen pumppaus altaista eteenpäin keskeytyisi.
Asian kannalta keskeinen kysymys on, voiko poikkeuksellisia tilanteita koskeva ympäristönsuojelulain 62 § soveltua Talvivaaran kaivoksen vedenjohtamistarpeeseen aiheuttaneisiin olosuhteisiin. Poikkeuksellisen tilanteen käsitteen tulkinnassa on keskeistä, ettei sen voida tulkita rajoittuvan ainoastaan yksittäisiin onnettomuuksiin tai muihin lyhytkestoisiin, yksittäisluonteisiin tilanteisiin, vaan tilanteen poikkeuksellisuuden arviointi on aina luonteeltaan kokonaisharkintaa. Kokonaisharkinnan tarve seuraa suoraan ympäristönsuojelulain 62 §:n esitöissä lausutusta tarkoituksesta toimia vaaranhallintamekanismina, joka varmistaa ympäristönsuojelun toteutumisen myös poikkeustilanteissa. Vaikka esitöissä on 1 momentin kohdalla viitattu kertaluonteisiin tilanteisiin, ei tämä voi merkitä sitä, ettei usean poikkeusluontoisen osatekijän yhteisvaikutusta voitaisi ottaa huomioon poikkeuksellisen olosuhteen olemassaoloa arvioitaessa. Usean osatekijän yhteisvaikutus tilanteen poikkeuksellisuuteen ja sen aiheuttamaan ympäristöriskiin saattaa olla moninkertainen verrattuna yksittäiseen poikkeuksellisen olosuhteen vaikutukseen silloinkin, kun yksikään edellä mainituista osatekijöistä ei ehkä yksinään aiheuttaisi poikkeuksellista olosuhdetta.
Poikkeustilanteen kertaluontoisuuden vaatimuksen muodollinen tulkinta saattaisi tässä tilanteessa johtaa lopputulokseen, jossa viranomaisen pitäisi odottaa onnettomuuden tai muun kertaluonteisen olosuhteen tapahtumista ennen ympäristönsuojelun kannalta tarpeellisten toimenpiteiden sallimista. Tällöin ympäristönsuojelulain 62 § mahdollistaisi käytännössä vain jälkikäteisen puuttumisen jo toteutuneeseen riskiin, mitä ei voi pitää vaaranhallintamielessä eikä ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa lausutun ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaatteen valossa tarkoituksenmukaisena.
Hallintokäytännössä muiden kaivosten osalta on katsottu mahdolliseksi käyttää ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n mukaista menettelyä ennakoivasti, jotta vältettäisiin ylimääräisen veden kertymisestä aiheutuvat tarpeettomat riskit. Kyseinen hallintokäytäntö tulee ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko Kainuun ELY-keskus ylittänyt asiassa sille kuuluvan harkintavaltansa. Tilanteen kertaluonteisuuden käsitettä tulkittaessa on myös otettava huomioon, että sisällyttämällä 2 momentti ympäristönsuojelulain 62 §:ään vuoden 2005 lakimuutoksella pyrittiin nimenomaan laajentamaan pykälän soveltamisalaa ja puuttumaan edellä esitetyn kaltaisiin poikkeuksellisen tilanteen käsitteen suppeisiin ja kaavamaisiin tulkintoihin, joiden kautta saatettaisiin aiheuttaa suurempia ympäristö- ja terveysriskejä kuin poikkeamisen mahdollistavan tulkinnan kautta.
Poikkeuksellinen tilanne voi ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla liittyä luvanhaltijan toimintaan (onnettomuus, tuotantohäiriö tai muu näihin rinnastettava syy) tai 2 momentin tarkoittamalla tavalla olla toiminnasta riippumaton (esimerkiksi poikkeukselliset luonnonolosuhteet). Poikkeuksellisia tilanteita koskevan harkinnan kokonaisvaltaisuudesta seuraa, että jos tilanne sisältää sekä 1 että 2 momentin alaisuuteen luettavia elementtejä, on yksittäisen momentin edellyttämän tilanteen poikkeuksellisuuden täyttymistä arvioitava normaalia matalamman kynnyksen mukaan.
Koska Kuusilammen vesien juoksuttamistarve on ollut seurausta sekä 62 §:n 1 momentin alaisuuteen kuuluvasta onnettomuudesta (kipsisakka-altaan vuoto) ja tuotantohäiriöstä (bioliuotuskasojen haihdunnan heikentyminen sekä louhinnan keskeytyminen, jotka suoraan vaikuttavat kaivoksen vesitaseeseen) että 2 momentin alaisuuteen kuuluvista, toiminnasta riippumattomista ja ennalta arvaamattomista syistä (vuoden 2012 poikkeuksellisen runsas sadanta ja ympäristöluvan tarkistamisprosessin venyminen), on kysymyksessä ollut poikkeuksellinen tilanne.
Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:ää ole rajoitettu koskemaan vain pienimuotoista toimintaa tai toimenpiteitä. Isoilla toiminnoilla poikkeukselliset tilanteet ovat mittakaavaltaan isompia ja vaativat merkittävämpiä toimenpiteitä. Mitä isommasta toiminnosta on kyse, sitä suurempia poikkeuksellisia tilanteita voidaan katsoa lukeutuvan ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltamisalan piiriin, kun päätöksestä ei aiheudu ympäristönsuojelulain 64 §:ssä tarkoitettua terveyshaittaa tai merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa.
Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisten poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaolon arvioinnista eivät perustu kokonaisharkinnalle, vaan tilannetta on tarkasteltu pelkistetyllä tavalla muutamien yksittäisten osatekijöiden näkökulmasta. Ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltamisedellytysten täyttymistä on arvioitu lähinnä vertailemalla hallinto-oikeuden oma-aloitteisesti tuottaman vertailuaineiston pohjalta vuoden 2012 sateisuuden ja yhtiön oman vedenoton vaikutuksia kaivoksen vesitaseeseen ja päätelty, että sateisuuden sijasta vesitaseongelmien keskeisin syy on yhtiön oma vedenotto. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon yhtiön vedenotosta riippumattomia tekijöitä, jotka ovat vuoden 2012 sadekertymän lisäksi osaltaan vaikuttaneet juoksutustarpeen syntyyn.
Kipsisakka-altaan vuodosta seurannut 1,3 miljoonan kuution luparajan piiriin kuulumattomien vesien saastuminen on merkittävästi lisännyt puhdistamistarpeessa olevien vesien osuutta kaivosalueen kokonaisvesimäärästä. Tätä vesimäärää ei olisi voitu sijoittaa täynnä olleeseen liuoskiertoon.
Ympäristöluvan 1,3 miljoonan kuution raja niin sanottujen LONE-vesien eli loppuneutraloinnin kautta ympäristöön johdettavien puhdistettujen prosessivesien johtamiselle kipsisakka-altaalta vesistöön on osaltaan myötävaikuttanut siihen, ettei runsaiden sateiden ja kipsisakka-altaan vuodon seurauksena lisääntynyttä puhdistamistarpeessa olevaa vettä ole voitu johtaa käsiteltynä pois kaivosalueelta.
Luvan tarkistamisprosessin venyminen aluehallintovirastossa on johtanut siihen, ettei vesitaseeseen ole voitu saada tilanteen vaatimaa välitöntä helpotusta myöskään ympäristöluvan muuttamisen kautta.
Talvivaaran kaivoksen vesien hallinta on monimutkainen prosessi, jonka osatekijät vaikuttavat kiinteästi toisiinsa. Hydrometallurgisessa prosessissa vesien hallinta linkittyy kiinteästi kaivoksen muun tuotantoprosessin toimivuuteen. Kipsisakka-altaan vuoto on aiheuttanut akuutin tarpeen paitsi järjestellä vesiä kaivosalueen sisällä, kuten tarpeen johtaa ylimääräisiä vesiä nopeasti kaivosalueen ulkopuolelle riskitason hallitsemiseksi.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n harkinta on luonteeltaan oikeusharkintaa, jolloin viranomaisen on katsottava poikkeuksellisen tilanteen olevan olemassa aina, kun sille asetetut edellytykset täyttyvät siitä huolimatta, että yhtiö mahdollisesti oman toimintansa kautta on myötävaikuttanut poikkeuksellisen tilanteen syntyyn. Jo ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin sananmuodosta ilmenee, ettei toiminnanharjoittajan onnettomuuden, tuotantohäiriön tai muun näihin rinnastuvan syyn edellytetä olevan lyhyellä tai pidemmällä aikavälillä täysin ennakoimaton tai toiminnanharjoittajasta kokonaan riippumaton. Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n mukaisen harkinnan keskeisin tarkoitus on varmistaa lupajärjestelmän toimivuus ja kattavuus eikä sillä ole kytkentää esimerkiksi hallintopakkoprosessiin tai korvaus- tai rikosoikeuteen liittyvään huolimattomuusarviointiin. Hallinto-oikeuden lausumat viittaukset kaivoksen kipsisakka-altaan "luvanvastaiseen käyttöön" ovat vailla laillista perustetta, sillä yhtiön toiminnan luvanmukaisuuden arviointi ensimmäisenä asteena kuuluu ELY-keskukselle. Tuomioistuin ei voi ottaa tähän kantaa, ellei asiasta ole käynnistetty erillistä hallintopakkoprosessia.
Sen lisäksi, että hallinto-oikeuden poikkeuksellisen tilanteen edellytysten täyttymistä koskeva arviointi on perustunut kokonaisharkinnan sijaan valikoitujen tekijöiden (sateisuus ja vedenotto) tarkasteluun, on myös kyseisten kriteerien keskinäistä vaikutussuhdetta arvioitu puutteellisesti. Hallinto-oikeus on katsonut, että koska yhtiön harjoittama vedenotto on vuodesta 2009 lähtien ylittänyt kipsisakka-altaalta vesistöön johdettavalle vedelle ympäristöluvassa asetetun 1,3 miljoonan kuution vuotuisen enimmäisrajan ja koska vedenoton ja kyseisen rajan kuutiomääräinen erotus ylittää selvästi vuoden 2012 sadannan kuutiomäärän, on vedenotolla ollut sadantaa keskeisempi vaikutus ylimääräisten vesien kertymiseen kaivosalueelle.
Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvassa oleva 1,3 miljoonan kuution raja vesistöön johdettaville vesille koskee ainoastaan loppuneutraloinnin kautta ympäristöön johdettavia puhdistettuja prosessivesiä. Tämän lisäksi kaivosalueelle kertyy myös puhtaita valuma- ja sulamisvesiä, jotka normaalitilanteessa voidaan johtaa edellä mainitun kiintiön ulkopuolella pois kaivosalueelta. Kipsisakka-altaan vuodon myötä mittava määrä tällaisia vesiä saastui happamalla ja metallipitoisella liuoksella. Tätä vesimassaa ei voida luvan nojalla johtaa käsittelemättömänä ja määrältään rajoittamattomana ympäristöön.
Normaalitilanteessa vedenoton kautta prosessiin johdetusta vedestä merkittävä osa haihtuu muun muassa bioliuotuskasan kautta. Vuoden 2012 poikkeuksellinen sateisuus kuitenkin vähensi tätä haihduntaa huomattavasti, koska se laimensi bioliuotuksessa käytettävää liuosta ja viilensi bioliuotuskasoja.
Yhtiön prosessilaitteiden tarvitseman raakaveden ottaminen on yhtiön vedenkierrätysjärjestelyjen johdosta vähentynyt viime vuosina olennaisesti ollen syksyllä 2012 enää 5–7 prosenttia (200–250 m3jh) ympäristöluvan mukaisesta maksimivedenotosta (4 000 m3jh). Marraskuussa 2012 valmistuneet käänteisosmoositeknologiaan perustuvat RO-laitokset tuottavat jatkossa valtaosan prosessilaitteiden tarvitsemasta vedestä, mikä vähentää raakavedenottoa entisestään. Kyseiset RO-laitokset eivät ehtineet vaikuttaa vesitaseeseen vielä vuonna 2013 tai aikaisempina hallinto-oikeuden tarkastelun kohteena olleina vuosina.
Uusi malmi sitoo kasausvaiheessa itseensä merkittävän määrän vettä (noin 10–15 prosenttia massastaan eli käytännössä useita satoja kuutioita tunnissa) ja uusi malmista kasattu bioliuotuskasa myös lisää veden haihduntaa kaivosalueelta.
Sade- ja valumavesistä iso osa sekoittuu epäpuhtaisiin vesiin lisäten siten suoraan 1,3 miljoonan kuution rajoituksen piirissä olevan veden määrää. Siitä, että Talvivaaran kaivoksen vuotuinen vedenotto on ylittänyt poisjohdettaville LONE-vesille asetetun 1,3 miljoonan kuution rajan, ei vielä seuraa kaivoksen vesitaseen ylittyminen, sillä suuri osa vedestä joko poistuu kaivosalueelta bioliuotusprosessissa tapahtuvan haihdunnan kautta tai sitoutuu louhittavaan malmiin. Hallinto-oikeuden arvio vedenoton ja sateisuuden merkittävyyden keskinäisestä suhteesta perustuu laskutoimitukselle, joka antaa puutteellisen ja harhaanjohtavan kuvan sekä kaivoksen normaalitoiminnassa kaivosalueelta poistuvan veden määrästä että sateisuuden kokonaisvaikutuksesta tähän luontaiseen poistumiseen muun muassa haihdunnan vähentymisen kautta. Todellisuudessa yhtiön vedenotto ei kaivoksen normaalitoiminnassa aiheuta vesitaseen ylittymistä, vaan tämä on ollut seurausta usean poikkeuksellisen olosuhteen kumulatiivisesta vaikutuksesta, jossa sateisuudella on ollut keskeinen osa. Teknisesti tarkastellen on myös liian yksioikoista rinnastaa muun muassa kalsiumia ja sulfaatteja sisältävät puhdistetut prosessivedet järviveteen ikään kuin kumpaa tahansa voitaisiin käyttää prosessilaitteiden tarvitsemana vetenä.
Hallinto-oikeus on virallisperiaatteen nojalla velvollinen huolehtimaan siitä, että sillä on käytössään asian ratkaisemisen kannalta tarvittavat tiedot ja selvitykset. Virallisperiaatteen soveltaminen ei voi johtaa tilanteeseen, jossa asianosainen joutuu kantamaan riskin viranomaisen oma-aloitteisesti hankkiman selvityksen ja sen perusteella tehtyjen teknisluontoisten päätelmien puutteellisuudesta.
Hallinto-oikeus on ratkaisunsa perusteluissa esittänyt, että ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne olisi silloin, kun veden varastointi kaivosalueella ei ole mahdollista. Tähän viitaten hallinto-oikeus on esittänyt toimintavaihtoehtoja, jotka Talvivaara olisi hallinto-oikeuden mukaan voinut ottaa käyttöön välttääkseen vedenjuoksutustarpeen syntymisen.
Yhtiö ei olisi kuitenkaan voinut toteuttaa hallinto-oikeuden esittämiä toimintavaihtoehtoja siten, että niiden avulla olisi tosiasiallisesti onnistuttu helpottamaan kaivoksen vesitasetta riittävän nopeasti. Talvivaaran kaivoksen voimassa ollut ympäristölupa ei mahdollistanut allaskapasiteetin lisäämistä, vaan lisäaltaiden rakentaminen olisi edellyttänyt erillistä ympäristölupaprosessia, jonka kesto olisi ollut ennalta tuntematon. Lupaprosessi olisi tullut käynnistää jo ennen vesitaseongelmien kehittymistä, jotta se olisi saatu vietyä läpi vesitilanteen kannalta riittävän nopeassa aikataulussa. Näin pitkälle menevää ennakointivelvollisuutta mahdollisista tulevaisuudessa aiheutuvista poikkeustilanteista ei toiminnanharjoittajalle voida asettaa. Allaskapasiteetin lisäämisen käyttökelpoisuutta riskinhallintamekanismina vähentää myös se, ettei HDPE-kalvojen asentaminen ole mahdollista talviaikaan.
Yhtiö on ympäristöluvan tarkistamista koskevan hakemuksensa yhteydessä ehdottanut 1,3 miljoonan kuution vuosittaisen vesikiintiön poistamista, mutta luvantarkistamisprosessin viivästyttyä kiintiötä ei saatu poistettua riittävän ajoissa helpottamaan kaivoksen akuuttia vesitilannetta. Yhtiöllä ei siten ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta vesien varastoimiseen.
Hallinto-oikeuden kannanotto, jonka mukaan yhtiön ELY-keskukselle toimittama selvitys avolouhoksessa varastoitavan veden laadusta olisi ollut riittämätön, on oikeudellisesti perusteeton. Ympäristönsuojelulain 64 §:n mukaisissa päätöksissä ei voida edellyttää yhtä yksityiskohtaista selvitystä kuin varsinaisessa ympäristölupaprosessissa. Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:llä on pyritty mahdollistamaan viranomaisen puuttuminen sellaisiin välittömiä toimenpiteitä edellyttäviin tilanteisiin, joissa ympäristön kannalta kestävää ratkaisua ei voitaisi saavuttaa normaalikestoisen ympäristöluvan muutosprosessin kautta. Ympäristönsuojelulain 64 § ei aseta nimenomaisia määrällisiä tai laadullisia kriteerejä poikkeamispäätöstä koskevan selvityksen riittävyydelle. Selvityksen riittävyyttä määrittää ainoastaan pykälän 3 momentin yleinen edellytys, jonka mukaan poikkeamisen sallimisesta ei saa aiheutua terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista.
Hallinto-oikeuden näkemys, jonka mukaan avolouhoksessa varastoitavalle vedelle olisi vesitasolle asetetun ylärajan lisäksi tullut asettaa määrällinen rajoitus, on vailla oikeudellista perustetta. Vesitasolle asetettu yläraja varmistaa sen, ettei avolouhoksessa varastoitavan veden kokonaismäärä nouse valumavesien vaikutuksen johdosta pohja- ja pintavesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavalle tasolle. Määrällinen rajoitus kipsisakka-altaasta johdettavalle vesimäärälle ei olisi tuonut ympäristönsuojelullista lisäarvoa, vaan ainoastaan tarpeettomasti rajoittanut yhtiön mahdollisuuksia johtaa vettä kipsisakka-altaasta avolouhokseen talvikuukausina, jolloin sade- ja valumavesien määrä on lähes olematon.
Yhtiö on lisäksi todennut, että hallinto-oikeuden olisi tullut käsitellä valituksenalaista asiaa yhdessä ELY-keskuksen 12.3.2013 antaman päätöksen johdosta tehtyjen valitusten kanssa. Asioilla on ollut asiallinen yhteys ja muun muassa hallinto-oikeus on pyytänyt vastineita asioihin samanaikaisesti. Ratkaisemalla valituksenalaisen asian erillään toisista asioista hallinto-oikeus on synnyttänyt tilanteen, jossa hallinto-oikeudella on ennakkoasenne toiseen asiaan. Yhtiö ei ole myöskään esittänyt suullisen käsittelyn ja katselmuksen vaatimista erikseen valituksenalaisessa asiassa, kun asioiden yhdistettyä käsittelyä on vaadittu toisessa asiassa. Tilanne ei ole ollut hyväksyttävä yhtiön oikeussuojan kannalta.
Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan esittänyt, että valittajan muutosvaatimukset ovat kaikilta osin perusteltuja. Toiminta käytännön tilanteessa on tapahtunut onnettomuuden vaikutusten minimoimiseksi. Koska onnettomuustilanteissa toimiminen edellyttää onnettomuuden vaikutusten minimointia, tulee lainsäädännön ja sen soveltamisen palvella päästöjen minimointia itse onnettomuustilanteessa ja siitä johtuvassa riskienhallinnassa.
Hallinto-oikeuden tulkinta lainkäytön osalta perustuu suppeasti hakemusasiakirjoista saatuun tietoon. ELY-keskus on päätöstä tehdessään hahmottanut häiriötilanteen kokonaisuuden ja päätöksen perustana on ollut kokonaisuudessaan valvontatyössä kertynyt tieto.
Päätöksenteon tulee voida poikkeuksellisessa tilanteessa perustua kokonaisharkintaan. Käytännön valvontatyössä on tullut esille pelastuslainsäädännön, patoturvallisuuslainsäädännön ja ympäristönsuojelulainsäädännön rajapintojen epärationaalinen limittyminen. Pelastuslain säännöksiä on katsottu voitavan soveltaa vain tilanteissa, joissa kysymyksessä on suoranainen vahingon estäminen, esimerkiksi padon vuotaminen. Patoturvallisuuslainsäädäntö ei itsessään sisällä merkittävää toimivaltaa onnettomuustilanteita ajatellen.
Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n soveltaminen suppeasti hallinto-oikeuden päätöksen tavoin aiheuttaisi sen, että rationaalinen toiminta päästöjen minimoiseksi ei käytännön häiriötilanteissa olisi laillisissa puitteissa mahdollista tapauksessa, jossa toimenpiteet eivät aiheuta merkittävän pilaantumisen vaaraa, kuten nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa. Viranomaisohjaus ei siten olisi hallinto-oikeuden päätöksen perusteella mahdollista tilanteessa, jossa sitä käytännössä eniten tarvitaan.
Ympäristöluvan muuttamiseen liittyvä päätöksenteko on käytännössä osoittautunut liian hitaaksi häiriötilanteita ja niihin kiinteästi liittyvien toimintojen hallintaa ajatellen.
Mikäli korkein hallinto-oikeus tulevassa ratkaisussaan päätyy hallinto-oikeuden ratkaisun kannalle, tulisi päätös perustella selkeästi, jotta lainsäädännön muutostarpeet tulevat poikkeustilanteita ajatellen otetuksi huomioon.
Kainuun luonnonsuojelupiiri ry:lle ja Jormasjärven Korholanmäen osakaskunnalle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.
Talvivaara Sotkamo Oy:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksen myös asioissa, jotka koskevat Talvivaara Sotkamo Oy:n sekä Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksia Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 27.6.2013 nro 13/0185/1 (Dnrot 2500 ja 2501/1/13).
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Talvivaara Sotkamo Oy:n vaatimus siitä, että hallinto-oikeuden päätöksen toteamus, jonka mukaan vesien avolouhoksessa varastoinnista olisi tullut antaa tarkempia määräyksiä, on kumottava, jätetään tutkimatta.
Muulta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Hallinto-oikeus ei ole yhdistyksen ja osakaskunnan valituksen johdosta muuttanut vesien avolouhoksessa varastoinnista annettuja määräyksiä. Hallinto-oikeus on ainoastaan päätöksensä perusteluissa todennut, että määräysten olisi tullut olla tarkempia. ELY-keskuksen päätöstä ei ole kumottu eikä muutettu. Päätöksen perustelulausumasta ei hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentti huomioon ottaen saa tehdä valitusta. Koska yhtiö ei sanotulta osalta ole hakemansa oikeussuojan tarpeessa, on yhtiön vaatimus jätettävä tutkimatta.
2.
Kysymyksenasettelu
Talvivaara Sotkamo Oy on toimittanut Kainuun ELY-keskukselle 16.11.2012 ilmoituksen muun ohella Kuusilampeen varastoitujen vesien johtamisesta vesistöön.
ELY-keskus on ympäristönsuojelulain (86/2000) 62 ja 64 §:n nojalla hyväksynyt Talvivaaran kaivoksen Kuusilampeen varastoitujen valumavesien johtamisen Härkäpuron vesistöreittiä Oulujoen vesistöön sekä antanut tarpeelliset määräykset toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille sekä toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen päätöksen tältä osin.
Asiassa on yhtiön valituksen johdosta ratkaistava, mihin ympäristönsuojelulain säännöksiin perustuvassa menettelyssä luvanhaltijan pyyntö saada johtaa Kuusilampeen varastoidut vedet vesistöön on toteutettavissa. Asiaa arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota ympäristönsuojelulain systematiikkaan ja eri menettelyjen tavoitteisiin sekä niissä toteutuviin oikeussuojajärjestelyihin.
Oikeudellinen arviointi
Asiassa sovellettavana oleva ympäristönsuojelulain 62 § koskee otsikkonsa mukaan poikkeuksellisia tilanteita, kuten esimerkiksi onnettomuustilanteita tai tuotantohäiriöitä tai muita sellaisia ennalta arvaamattomia kertaluontoisia tilanteita, joissa syntyy laadultaan tai määrältään epätavallisia päästöjä. Uuden ympäristönsuojelulain 123 §:llä ei ole muutettu poikkeuksellisten tilanteiden määritelmää.
Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Talvivaara Sotkamo Oy ei ole koko toimintansa aikansa pystynyt toimimaan yhtiölle myönnetyn ympäristöluvan lupamääräysten mukaisesti vesistöön johdettavien vesien käsittelyn ja vesistöön johtamisen osalta. Yhtiö on jo vuonna 2010 joutunut varastoimaan kaivospiirin alueella jätevesiä. Vuoden 2012 aikana yhtiö on tehnyt useita ympäristönsuojelulain 62 §:ssa tarkoitettuja ilmoituksia Kainuun ELY-keskukselle luvan saamiseksi kipsisakka-altaan vesien tilapäiseen varastointiin Kuusilammen avolouhokseen. Kaivosalueella 4.11.2012 tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon seurauksena Kuusilampeen varastoituja vesiä, joiden määrää oli lisännyt myös vuoden 2012 runsas sadanta, oli tarpeen johtaa vesistöön 350 000 m3.
Yhtiöllä on ollut velvollisuus olla selvillä vesitaseestaan. Varovaisuus- ja huolellisuusvelvollisuutensa perusteella yhtiön olisi tullut hyvissä ajoin ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin siltä varalta, etteivät vedet mahdu avolouhokseen. Vuoden 2012 runsasta sadantaa ei voida enää 16.11.2012 ilmoitusta tehtäessä pitää poikkeuksellisena tilanteena, koska sadanta oli ollut runsasta jo vuoden 2012 toukokuusta lähtien.
Poikkeuksellisia tilanteita koskeva sääntely, jossa päätöksen tekee lupaviranomaisen sijasta valvontaviranomainen rajoitettua kuulemismenettelyä noudattaen, on tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa toiminnanharjoittajan kannalta ennalta arvaamattomat olosuhteet ovat johtaneet tarpeeseen muuttaa väliaikaisesti lupamääräyksiä. Tällöin kyse on myös kiireellisestä tilanteesta, jonka johdosta annettavilla määräyksillä estetään vahinko tai merkittävä ympäristön pilaantuminen tai muutoin täysin kohtuuton tilanne. Lain 62 §:n mukaista ilmoitusta ei myöskään voida tehdä laittoman tilanteen laillistamiseksi.
Kun on käynyt ilmi, ettei Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvan lupamääräyksiä vesien luontoon johtamisen osalta ollut mahdollista noudattaa, yhtiön olisi tullut panna Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa vireille ympäristölupapäätöksen muuttamista koskeva hakemus ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 3 momentin nojalla vesien luontoon johtamisen laillistamiseksi.
Vesien johtamisessa Kuusilammesta on saadun selvityksen mukaan ollut kysymys varautumisesta koko kaivosalueen vesien lisävarastointiin. Vaikka vesien johtamisella tämän vuoksi voidaan arvioida olevan merkitystä koko kaivosalueen ympäristöriskien hallinnassa, ei vesien johtamisen syynä ole ollut sellainen tilanne, jonka vuoksi vesien johtamiseen olisi tullut ryhtyä muualla kaivosalueella olevan poikkeuksellisen tai välittömän vaaran poistamiseksi. Kysymys ei myöskään ole ollut muusta sellaisesta tilanteesta, josta olisi ollut vaarana aiheutua hallitsemattoman tai välittömän päästön vuoksi vahinkoa, joka olisi vältettävissä vain ilmoituksen mukaisella Kuusilammen vesien johtamisella. Tilannetta ei ole tämän vuoksi voitu pitää ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitettuna poikkeuksellisena tilanteena.
Täydentävät perustelut ja lopputulos
Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Varis ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.