Muu päätös 4083/2014

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Turun Seudun Invataksit ry

Päätös, jota valitus koskee

Kansaneläkelaitoksen terveysosasto 4.12.2012 nro 3/013/2012

Asian käsittely Kansaneläkelaitoksessa

Turun Seudun Invataksit ry on 25.10.2012 pyytänyt saada Kansaneläkelaitokselta (Kela) Lounais-Suomen Taxidata Oy:n Kelalle kuukausittain toimittamat raportit suorakorvausjärjestelmän toimivuudesta toiminnan aloittamisesta lähtien.

Kansaneläkelaitoksen terveysosasto on valituksenalaisella päätöksellään 4.12.2012 osittain hyväksynyt ja osittain hylännyt Turun Seudun Invataksit ry:n asiakirjapyynnön.

Terveysosaston päätöksessä on viitattu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1, 3, 9 ja 17 §:ään sekä 24 §:n 1 momentin 20 ja 25 kohtaan sekä julkisuuslakia ja sopimattomasta menettelystä elinkeinotoiminnassa annettua lakia koskevissa hallituksen esityksissä ja oikeuskirjallisuudessa lausuttuun. Päätöksen perusteluina on lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Pyydettyjen tietojen toimittaminen Kelalle perustuu Kelan ja Suomen Taksiliitto ry:n 4.2.2010 allekirjoittamaan taksimatkojen suorakorvausmenettelyn runkosopimukseen sekä alueellisen taksiyhtiön liittymissopimukseen. Liittymissopimuksen sopijapuolina ovat Kelan asianosainen vakuutuspiiri sekä taksiyhtiö. Markkinaoikeus on todennut päätöksessään nrot 262-264/2012, että kyseinen menettely olisi tullut kilpailuttaa soveltaen lakia julkisista hankinnoista ja asettanut määräajan, jonka kuluessa Kelan tulee kilpailuttaa kyseinen hankinta, jos se toteutetaan julkisena hankintana. Asiasta on myös vireillä valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lounais-Suomen Taxidata Oy (LSTD) on katsonut, että lähtökohtaisesti koko raportti olisi liikesalaisuuden piirissä. Raportit sisältävät tietoa taksiautojen määrästä sekä niissä käytettävästä tekniikasta, vastattujen tilauspuheluiden määrästä päiväkohtaisesti, välitettyjen matkojen määrästä, autojen asemapaikoista, matkojen lähtö- ja kohdepaikoista sekä asiakaspalautteesta. Yhtiö on katsonut, että tietojen julkaiseminen voisi aiheuttaa taloudellista haittaa sille erityisesti tuoreimpien tietojen osalta.

LSTD katsoo erityisesti raportin seuraavien välilehtien tietojen olevan salaisuuksia ja strategisesti erittäin merkittäviä: "Yleistä VAR", "Matkat kunnittain" ja "Palautteet". Niiden luovuttamisesta aiheutuu yhtiölle vahinkoa ja niistä olisi hyötyä mahdolliselle kilpailijalle, joka saa tiedot käteensä. Näihin tietoihin sisältyy myös tietoa yhtiön sopimuskumppaneiden liikesalaisuuksista muun muassa liikevaihtoon ja tekniikkaan liittyen. Raportin välilehdillä "Puhelinpalvelu" sekä "Matkat" annetut tiedot ovat hyvin yksityiskohtaisia ja olennaisia tilausvälitysyhtiön toimintaan ja sen palvelun toteuttamiseen liittyviä tietoja.

LSTD katsoo, että vastattujen tilauspuheluiden määrä kertoo suoraan oleellista tietoa yhtiön liikevaihdosta ja tuotantomääristä. Matkamäärätietojen perusteella pystytään laskemaan yhtiön tuotto hyvinkin tarkasti. Kun tiedot on eritelty päiväkohtaisesti, pystyy esimerkiksi kilpailija, jolla on osaamista alalta, arvioimaan kuluja ja toimintaa edukseen. Kilpailija pystyy tietojen perusteella tekemään tarkkaa analyysiä kilpailijansa toiminnasta. Kilpailija pystyy näiden tietojen perusteella arvioimaan erityisesti yhteiskunnan kuljetusten osalta palveluntuottajan tuottoa ja näin ollen yhtiön käyttäytymistä kilpailussa niin Kelan kuin muiden yhteiskunnan toimijoiden järjestäminä.

Kela on kuullut asiassa myös ulkopuolista asiantuntijaa A:ta Ramboll Oy:stä. Hän katsoo, että järjestelmään mukaan lähtevien autojen lukumäärä ja niiden ajovälityksen tekninen ratkaisu voi olla tulevassa tarjouskilpailussa arvioitava pätevyysvaatimus, joten "Yleistä VAR" -taulukon tieto olisi suojeltavaa know-howta. Samaan kategoriaan menevät tarkan "Matkat kunnittain" -raportin tiedot, koska siitä voi jollain tarkkuudella päätellä mistä kunnista ei ole autoja mukana. Lisäksi siitä voi pienimpien asemapaikkojen osalta tunnistaa yksittäisten autoilijoiden suorittamia matkoja ja yleisemmin tietyn asemapaikan autoilijoiden näistä kuljetuksista saamaa liikevaihtoa. Palautteet voivat sisältää tunnistettavia tietoja autoilijoista, välittäjistä tai jopa vakuutetuista, joten näkisin niiden olevan kyseisellä perusteella ehdottomasti salassa pidettäviä tietoja. Ruotsinkielisten puheluiden osuus on nykyisen toimijan know-howta, jonka hän jättäisi julkaisematta. Jonotusajalle voidaan asettaa laatuvaatimus tulevassa kilpailutuksessa, joten toteutunutta jonotusaikaa ei hänen mukaansa tulisi julkaista.

LSTD katsoo, että osa tiedoista olisi mahdollista julkaista kuitenkin yleisellä tasolla riittävän vanhoina. "Matkat" välilehdeltä kuukausittaista säästettyjen kilometrien yhteismäärää koskeva tieto, jos tieto on riittävän vanhaa sekä yhdisteltyjen matkojen kuukausittainen yhteismäärä, jos tieto on riittävän vanhaa. Myös asiantuntija näkee, että nämä tiedot olisi mahdollista julkaista yleisluonteisina.

Raportin tiedot liittyvät LSTD:n elinkeinotoimintaan. Tietojen joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi niille kilpailuetua etenkin tulevassa tarjouskilpailussa. Yhtiö haluaa pitää tiedot salaisuuksinaan ja sillä on, erityisesti tietojen yksityiskohtaisuus, tuoreus sekä tuleva tarjouskilpailu huomioiden objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Tietojen toimittaminen antaisi mahdollisuuden arvioida kilpailutilannetta niin täsmällisesti, että kilpailuasema markkinoilla voisi muuttua.

Tämä huomioiden raportin välilehtien "Yleistä VAR", "Matkat kunnittain" sekä "Palautteet" tietoja on pidettävä LSTD:n liikesalaisuuksina eikä niitä siten ole mahdollista toimittaa pyynnössä esitetyllä tavalla. Lisäksi "Matkat kunnittain" -liite sisältää tietoja, joista voi olla mahdollista tunnistaa yksittäisiä asiakkaita ja tiedot ovat siten salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan mukaan.

Edellä mainitun perusteella Puhelinpalvelu sekä Matkat -välilehdiltä voidaan Turun Seudun Invataksit ry:lle toimittaa tilastoja kuukausitasolla edelliseltä tilikaudelta eli vuodelta 2011. Toimitettavia tietoja ovat vastattujen tilauspuheluiden lukumäärä yhteensä ja yhdistelyjen matkojen sekä säästettyjen kilometrien lukumäärät yhteensä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Turun Seudun Invataksit ry on valituksessaan vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen terveysosaston päätös kumotaan ja Kela velvoitetaan luovuttamaan yhdistykselle kaikki hallussaan olevat Lounais-Suomen Taxidata Oy:n toimittamat raportit ilman, että niistä on poistettu mitään tietoja. Lisäksi yhdistys on vaatinut, että Kela velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kela ja Lounais-Suomen Taxidata Oy (LSTD) ovat 4.5.2011 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin alueella. Markkinaoikeus on 10.7.2012 antamassaan päätöksessä 262-264/12 todennut sopimuksen julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) vastaiseksi ja velvoittanut Kelan kilpai³luttamaan sen lakisääteisen korvausvelvollisuuden piiriin kuuluvien kuljetusten suorakorvausmenettelyn mainitussa laissa säädetyn mukaisesti sikäli kuin se edelleen aikoo sen toteuttaa. Kela on valittanut päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kela on markkinaoikeuden päätöksen johdosta käynnistänyt syksyllä 2012 hankintalain mukaisen kilpailutuksen koskien taksimatkojen suorakorvausmenettelyä. Tämä hankinta sisältää taksimatkojen tilausten vastaanottamisen, matkojen välityksen ja yhdistelyn sekä sähköisen suorakorvauksen tilitystietojen toimittamisen ja korvausten maksamisen sekä raportoinnin. Hankintaprosessi on edennyt vaiheeseen, jossa osapuolet käyvät niin sanottua teknistä vuoropuhelua hankinnan kohteen määrittelyyn liittyen.

Hankintaprosessiin osallistuva Turun Seudun Invataksit ry on esittänyt Kelalle asiakirjapyynnön koskien raportteja, jotka LSTD on hankintalain vastaisen sopimusjärjestelyn perusteella toimittanut Kelalle vuosien 2011 ja 2012 aikana. Yhdistyksellä on oikeus saada kaikki pyytämiinsä raportteihin sisältyvät tiedot.

Suomen oikeusjärjestyksessä noudatettavan niin sanotun puuttumattomuusperiaatteen mukaan lainvastaiset tai hyvän tavan vastaiset oikeustoimet tai niihin perustuvat vaatimukset eivät saa oikeussuojaa. Yhdistyksen pyytämät raportit on annettu Kelalle perustuen sopimukseen, jonka markkinaoikeus on todennut hankintalain vastaiseksi järjestelyksi. Raportteihin sisältyvät tiedot eivät puuttumattomuusperiaatteen mukaan voi olla julkisuuslain tai minkään muunkaan lain nojalla suojattavia liikesalaisuuksia.

Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoisi Kelan voivan antaa suojaa lainvastaisessa yksinoikeusjärjestelyssä syntyneille tiedoille yhdistys toteaa, että salatut tiedot eivät päätöksen perusteluissa esitettyjen LSTD:n argumenttien valossa täytä liikesalaisuuden kriteerejä.

LSTD on ensinnäkin vedonnut siihen, että tilauspuhelujen lukumäärää ja matkamääriä koskevat tiedot kertovat oleellista tietoa sen liikevaihdosta ja tuotosta. Liikevaihto ja tuotto ilmenevät kuitenkin tilinpäätöstiedoista, jotka ovat julkisia. Myös monet muut yhtiön esille nostamat tiedot, kuten käytössä olevien autojen lukumäärä, ilmenevät sen toimintakertomuksesta.

Edelleen se on väittänyt, että raporteissa olevien tietojen antaminen antaisi saajilleen kilpailuetua käynnissä olevassa hankintamenettelyssä. Väite on virheellisyydessään suorastaan hämmentävä. Todellisuudessa tilanne LSTD:n ja muiden tulevaan tarjouskilpailuun osallistuvien välillä on se, että LSTD on yli vuoden ajan saanut tuottaa hankinnan kohteena olevaa palvelua ja hankkia kokemuksia sen järjestämisestä. On selvää, että se on kokemuksensa perusteella hankintamenettelyssä olennaisesti kilpailijoitaan paremmassa asemassa. Ottaen huomioon, että tämä kilpailuetu on hankittu lainvastaisen yksinoikeusjärjestelyn kautta, käsillä ei voi olla lain mukaisia perusteita suojata sen säilymistä.

Yhdistys korostaa, että kaikki raportteihin sisältyvä tieto on historiatietoa hankinnan kohteena olevan palvelun järjestämisestä eikä tiedoilla ole merkitystä LSTD:n muussa liiketoiminnassa. Tietojen antaminen johtaa yhtiön oikeudettoman kilpailuedun menettämiseen tässä yksittäisessä hankintamenettelyssä. Laajempia kilpailullisia tai taloudellisia vaikutuksia tiedoilla ei ole.

Kelan korostama LSTD:n salassapitointressi perustuu siihen, että yhtiö pyrkii liikesalaisuuksien suojaan vetoamalla säilyttämään oikeudettoman kilpailuedun. Mikäli raporteissa olevat tiedot julkistettaisiin, seurauksena olisi, että kaikilla hankintaan osallistuvilla olisi tasapuolisesti hallussaan tietoja hankinnan kohteena olevasta järjestelmästä ja siitä, miten se on aikaisemmin toiminut. Asiakirjapyynnön hyväksyminen on ehdoton edellytys sille, että tuleva tarjouskilpailu voidaan käydä tiedollisesti mahdollisimman tasavertaisten osallistujien kesken.

Kansaneläkelaitos on lausunnossaan esittänyt, että valituksessa esitetyt vaatimukset hylätään ja Turun Seudun Invataksit ry velvoitetaan korvaamaan Kelan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhdistys ei ole Kelan ja LSTD:n välisen suorakorvaussopimuksen osapuoli. Sopimus ei perusta sille mitään oikeutta suorituksiin, joita tulisi arvioida puuttumattomuusperiaatteen näkökulmasta.

Puuttumattomuusperiaatetta on sovellettu prostituution ja veronkierron kaltaisiin menettelyihin, joiden rinnastaminen nyt kysymyksessä olevaan tapaukseen ei ole perusteltua. Viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuuslain mukaisen käsittelyn osalta ei ole merkitystä, millä perusteella asiakirjat ovat viranomaiselle päätyneet. Puuttumattomuusperiaatteella ei voi olla asiakirjojen julkisuuteen asti ulottuvia vaikutuksia.

Kuukausiraporteista "Yleistä VAR" kuvaa autoissa käytössä olevia teknisiä ratkaisuja. Alalla on käytössä useita eri teknisiä ratkaisuja, joten LSTD:n käytössä oleva ratkaisu on liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa.

Konkreettinen haitta autojen määrän paljastumisen osalta liittyy tarjoajien resursointeihin mahdollisten tulevien tai meneillään olevien kilpailutusten sisällä. Mikäli taksien määrä ei ole pakollinen vaatimus tarjouskilpailussa on jokaisen yrityksen itse arvioitava, millaisen määrän takseja sen tulee saada järjestelmän piiriin riittävien resurssien takaamiseksi. Tällöin taksien määrällä on vaikutusta kokonaistarjouksen kannattavuuteen ja hinnoitteluun.

Raportti "Puhelinpalvelu", jossa on kuvattu tilauspuhelujen määriä, jonotusaikaa ja puheluiden kestoa, kattaa LSTD:n resursoinnin ja toimintatapojen tehokkuuteen liittyviä tietoja. Erityisesti yksityiskohtaisuutensa vuoksi tiedot on perustelua katsoa liikesalaisuuksiksi.

Raportti "Matkat" sisältää LSTD:n lähinnä omaan käyttöönsä keräämää tietoa. Yhtiön omien prosessien arviointiin liittyvää tietoa on perusteltua suojella liikesalaisuutena.

Raportissa "Matkat kunnittain" on eritelty tilaukset auton asemapaikan, tilauksen lähtöpaikan ja ajon kohteen mukaan. Tiedon keruu perustuu LSTD:n sisäisten prosessien tarkastukseen ja tehokkuuden arviointiin. Mikäli tieto saatettaisiin julkiseksi, yhtiön kilpailijat voisivat hyötyä siitä muokkaamalla omaa toimintaansa raportin perusteella. Raportti sisältää tietoa myös yksittäisistä taksiyrittäjistä.

Raportti "Palautteet" kuuluu LSTD:n sisäisiin prosesseihin ja on siten liikesalaisuudeksi luokiteltava asiakirja. Tiedoilla on merkitystä yhtiön laadunvalvonnan sekä toiminnan kehittämisen kannalta. Mahdollisen tulevan hankinnankaan kannalta tiedon julkaiseminen ei ole tarpeen, sillä kilpailijat eivät tarvitse tietoa oman toimintansa suunnitteluun tai tarjouksensa laatimiseen. Raportti voi lisäksi sisältää tunnistettavia tietoja autoilijoista, välittäjistä tai vakuutetuista.

Raportit sisältävät hyvin yksityiskohtaisia ja olennaisia tilausvälitysyhtiön toimintaan ja sen palvelun järjestämiseen liittyviä tietoja. Raportti "Puhelinpalvelu" kertoo suoraan tietoa yhtiön liikevaihdosta ja tuotantomääristä. Matkamäärätietojen perusteella yhtiön tuotto pystytään laskemaan hyvinkin tarkasti. Kun tiedot on eritelty päiväkohtaisesti, yhtiön kilpailija pystyy arvioimaan kuluja ja toimintaa edukseen. Kilpailija pystyy tekemään tarkkaa analyysiä yhtiön toiminnasta ja arvioimaan tuottoa ja näin ollen sen käyttäytymistä kilpailussa.

Salassa pidettäväksi katsotut tiedot eivät ole julkisesti saatavilla.

Jos LSTD antaisi kysymyksessä olevat tiedot suoraan yhdistykselle, tämä voisi olla kilpailulaissa kiellettyä tietojenvaihtoa. Tämän takia tietojen toimittaminen Kelankaan toimesta ei voisi olla mahdollista.

Markkinaoikeuden päätös, johon yhdistys perustaa väitteensä oikeustoimen laittomuudesta, ei ole lainvoimainen. Näin ollen ei ole selvää, onko lainkaan kysymys hankintalain vastaisesta hankintasopimuksesta.

Jos korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kelan kilpailuttamaan taksien sähköisen suorakorvausmenettelyn toimijat, myös Kelan intressissä on antaa potentiaalisille tarjoajille mahdollisimman paljon tietoa tarjouksen tekemisen pohjaksi ja sen tekemisen edellytysten selvittämiseksi. Kaikille potentiaalisille tarjoajille tullaan antamaan riittävät ja tasapuoliset tiedot hankintalaissa edellytetyllä tavalla. Tietoa ei kuitenkaan tarvitse esittää raporttien tavoin yksityiskohtaisesti vaan kuukausittaisen tai kvartaalitasoisen toiminnan esittämisen tulisi riittää järjestelyn aiemman toteutuksen hahmottamiseksi.

LSTD ja muut alalla työskentelevät yritykset tuottavat raporttien sisältämiä tietoja paitsi suorakorvausmenettelyä, myös muuta liiketoimintaansa varten. Liikesalaisuuksien luonteen arviointi tulee suorittaa siten, että tietoa annetaan muille tarjoajille vain hankinnasta, ei palvelua tuottaneen yrityksen liiketoiminnasta.

Turun Seudun Invataksit ry on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kela on väittänyt, ettei yhdistys voisi vedota puuttumattomuusperiaatteeseen siksi, että se ei ole sopimuksen sopijapuoli. Yhdistyksen asemalla ei ole merkitystä vaan olennaista on, että sillä on oikeus saada tieto julkisista asiakirjoista, koska niille ei hankintalain vastaisessa järjestelyssä syntyneinä ja sitä koskevina pidä antaa oikeussuojaa.

Oikeudettomassa suorahankinnassa ei ole kysymys merkityksettömästä menettelyvirheestä vaan vakavimmasta mahdollisesta hankintalain vastaisuudesta. Perusteita puuttumattomuusperiaatteen soveltamatta jättämiselle ei ole.

LSTD:n väitetylle salassapitointressille ei pidä antaa ratkaisevaa merkitystä, koska on ilmeistä, että se haluaa säilyttää tietojen tuoman oikeudettoman kilpailuedun. Missään ei säädetä liikesalaisuuksiksi yksityiskohtaisia tietoja tai väitetysti elinkeinonharjoittajan omaan käyttöön kerättyjä tietoja eivätkä tällaiset seikat voi olla lain mukaisia perusteita käsitellä tietoja liikesalaisuuksina.

Ainoa Kelan lausunnossaan esille nostama konkreettinen haitta tietojen antamisesta tarkoittaa oikeudettoman kilpailuedun menetystä. Se vetoaa suorakorvausjärjestelmässä käytettyjen autojen määrän salassapidon perusteena siihen, että tarjouskilpailussa jokaisen yrityksen on itse arvioitava, millainen määrä takseja sen tulee saada järjestelmän piiriin riittävien resurssien takaamiseksi. Toisin sanoen ainoa "haitta", jonka Kela on kyennyt yksilöimään, aiheutuu siitä, että mikäli LSTD:n lainvastaisessa järjestelyssä käyttämien autojen määrä paljastuu, myös muut tarjouskilpailuun osallistuvat osaavat arvioida tarvitut resurssit oikein. On vaikeaa nähdä, että tällaisen "vahingon" välttäminen voisi olla lain mukainen peruste tiedon salaamiseen.

Yhdistyksen tietopyynnössä ei ole kysymys pyrkimyksestä hankkia kokonaiskuvaa LSTD:n harjoittamasta liiketoiminnasta eikä tämä ole pyynnön rajaus huomioon ottaen mahdollistakaan. Yhdistys on pyytänyt raporttien tietoja yksinomaan voidakseen osallistua Kelan tarjouskilpailuun tiedollisesti tasavertaisessa asemassa LSTD:n kanssa.

Mikäli raportteihin jostain syystä sisältyy muita kuin suorakorvausjärjestelmän piiriin kuuluvia, LSTD:n muuta liiketoimintaa koskevia tietoja, yhdistys rajaa tällaiset tiedot pyyntönsä ulkopuolelle.

Lounais-Suomen Taxidata Oy on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. Yhtiö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Suorakorvausmenettelyä koskevan sopimuksen hankintalain vastaisuutta koskevia valituksia ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa ole vielä ratkaistu. Väite siitä, etteivät LSTD:n luomat raportit olisi liikesalaisuussuojan piirissä sopimuksen lainvastaisuuden vuoksi, on perusteeton. Kelan mainitsemalla tavalla puuttumattomuusperiaatetta ei tule soveltaa kysymyksessä olevan kaltaisessa tilanteessa valituksessa esitetyllä tavalla, vaikka sopimus olisi tehty hankintalain vastaisesti.

Raportit on toimitettu Kelalle yhteistyösopimuksen nojalla olettaen, että toimitetut tiedot ovat salassa pidettäviä LSTD:n liikesalaisuuksina. Mikäli asiasta olisi muuta sovittu, raportit olisivat olleet eri sisältöisiä. Tiedot on annettu hyvin yksityiskohtaisina ja osa niistä on koottu käytettäväksi yhtiön oman toiminnan kehittämisessä.

LSTD:n näkemyksen mukaan raporteissa esitetyt yhdistyksen pyytämät tiedot ovat salassa pidettäviä. Tietojen antamisella olisi vaikutusta LSTD:n asemaan monissa muissakin tilanteissa, kuten vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia koskevissa kilpailutuksissa, joissa yhdistyskin on ollut LSTD:n kaltaisesti kilpailevana tarjoajana.

Kela ei ole käynnistänyt kilpailutusta taksien suorakorvausmenettelystä. Markkinaoikeuden ratkaisun jälkeen se ilmoitti valmistelevansa kilpailutusta, mutta korkeimman hallinto-oikeuden antaman täytäntöönpanokiellon jälkeen se on todennut, ettei se käynnistä kilpailutusta.

Vaikka Kela käynnistäisi kilpailutuksen, eivät sille nykyisen sopimuksen aikana toimitetut tiedot voi olla julkisia esitetyllä perusteella. Ei ole lainkaan varmaa, että kysymyksessä olisi Kelan kilpailuttamana sama menettely, jonka perusteella millään toimijalla olisi aiemmasta menettelystä mitään etua. Yhdistyksen esittämä päätelmä on virheellinen myös sen vuoksi, että näin perustellen mikään hankintasopimuksenkaan mukainen raportointi ei miltään osin olisi salassa pidettävää. Kilpailutilanteessa merkittävää on se, että kilpailijoilla on liikesalaisuuksia ja että ne tekevät tarjouksensa itsenäisesti.

Yhdistys kilpailee LSTD:n kanssa samoilla markkinoilla erityisesti invatakseilla ja esteettömillä takseilla suoritettavista kuljetuksista. Yhdistys välittää tilauksia jäsenilleen ja toisaalta on valituksessaankin useasti todennut haluavansa käyttöönsä samat tiedot suorakorvausmenettelystä mahdollisesti järjestettävää kilpailua varten.

Raporttien sisältämät tiedot ovat sellaisia, että LSTD ei saisi luovuttaa niitä suoraan yhdistykselle, sillä se voitaisiin tulkita kilpailulainsäädännön vastaiseksi tietojen vaihdoksi. Myöskään julkinen taho ei saa toimia tällaisen tiedon välittäjänä.

Mikään ei estä Kelaa mahdollisissa kilpailutuksissa antamasta koottuja keskiarvotietoja tai vastaavaa tunnistamatonta ja historiallista tietoa hankinnan kohteesta. Mitkään LSTD:n raporttien tiedot eivät Kelan lausunnossa todetuista syistä ole julkisia, eikä niitä voida luovuttaa. Koska kilpailutusta ei ole käynnissä, ei ole perusteltua esittää LSTD:n saavan tiedoista oikeudetonta etua.

Yhdistys toteaa, ettei se halua tai sillä ei ole pyrkimyksenä hankkia kokonaiskuvaa LSTD:n harjoittamasta liiketoiminnasta. Tämä olisi kuitenkin seurauksena tietojen julkaisemisesta. Suorakorvausmenettelyä koskevat tiedot kertovat julkisten tilinpäätöstietojen kanssa suoraan yhtiön kokonaisliiketoiminnasta. Suorakorvausmenettely on rakennettu yhtiön toimesta yhteistyössä Kelan kanssa ja siinä noudatetaan yhtiön osalta pitkälti sen omia menettelyjä. Raportin tiedot ovat näin ollen samalla muita kuin suorakorvausmenettelyyn liittyviä tietoja.

Turun Seudun Invataksit ry on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Yksittäistä suorahankintapalvelua koskevat tiedot eivät mitenkään voi antaa LSTD:n väittämin tavoin kokonaiskuvaa sen liiketoiminnasta. Raportit kertovat siitä, millaisessa laajuudessa oikeudettoman suorahankinnan kohteena ollut julkinen palvelu on toteutunut. On vaikea nähdä, miten yksinomaan suorakorvausjärjestelmän käyttöhistoriaan perustuvat suureet, kuten järjestelmän piiriin kuuluneiden kuukausittaisten matkojen määrät tai tilauspuhelujen kestot, voisivat avata lukijalleen yhtiön muuta toimintaa liikesalaisuuksista puhumattakaan. LSTD:n selityksestä ei muutoinkaan ilmene perusteita sille, miksi raporteissa olisi kysymys sen liikesalaisuuksiksi luokiteltavista tiedoista.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeuden 10.7.2012 antaman päätöksen lainvoimaistuminen voi vaikuttaa ratkaisevasti käsillä olevassa asiassa annettavaan ratkaisuun, yhdistys pyytää odottamaan valitusasiassa dn:o 2500/3/12 annettavaa päätöstä ennen käsillä olevan asiakirjapyyntöä koskevan asian ratkaisemista.

Turun Seudun Invataksit ry:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 26.5.2014 antamallaan päätöksellä taltionumero 1658 esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön suorakorvausmenettelyyn liittyvässä julkista hankintaa koskevassa asiassa dn:o 2500/3/12.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään.

2. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti³oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa muun ohella Kansaneläkelaitosta.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta mainitussa tai muussa laissa säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, jollei 2 momentista muuta johdu. Eduskunnan viraston päätökseen, valtioneuvoston ja ministeriön päätökseen samoin kuin eduskunnan valitseman Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen toimielimen sekä niiden keskushallintoon kuuluvan viranomaisen päätökseen haetaan kuitenkin muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoin muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Lainvalmisteluaineisto

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 24 §:n 1 momentin 20 kohdan kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-how´n" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapito³intressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Säännöksessä ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Momentin 18 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.

(- - -)

Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta. Salassapitovelvollisuus väistyisi kuitenkin silloin, kun kysymys on kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista. Siten salassa pidettäviä eivät ole elinkeinonharjoittajan toiminnan ympäristövaikutuksia koskevat tiedot taikka elinkeinonharjoittajan maksulaiminlyöntejä koskevat tiedot.

Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa ei ole ilmennyt, että Turun Seudun Invataksit ry:n asiakirjapyynnössä tarkoitetut Lounais-Suomen Taxidata Oy:n Kansaneläkelaitokselle toimittamat raportit sisältyisivät asiakirja-aineistona sellaiseen Kansaneläkelaitoksessa asiakirjapyynnön ratkaisuhetkellä tai aikaisemmin vireillä olleeseen asiaan, jossa yhdistys olisi asianosaisen asemassa. Yhdistyksen oikeus tiedonsaantiin ei siten tule arvioitavaksi asianosaisen oikeutta tiedonsaantiin koskevan julkisuuslain 11 §:n perusteella vaan sen tiedonsaantioikeus määräytyy yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Yhdistyksen esittämillä niin sanottuun puuttumattomuusperiaatteeseen liittyvillä näkökohdilla ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, ovatko viranomaisen asiakirjaan sisältyvät tiedot julkisia vai salassa pidettäviä. Tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä arvioidaan lähtökohtaisesti asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä vallinneiden seikkojen ja olosuhteiden valossa.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joita Kansaneläkelaitoksen terveysosaston valituksenalainen päätös koskee ja jotka Turun Seudun Invataksit ry on pyytänyt saada. Aineisto käsittää Lounais-Suomen Taxidata Oy:n Kansaneläkelaitokselle toimittamat taksimatkojen suorakorvausmenettelyyn liittyvät tilausvälityspalvelua kuvaavat kuukausittaiset raportit ajalta 1.12.2011–31.12.2012.

Raportit sisältävät muun ohella tietoja suorakorvausmenettelyyn liittyneiden autojen määristä, käytössä olevista ajovälityksen teknisistä ratkaisuista, tilauspuhelujen määristä, keskimääräisestä jonotusajasta ja puheluiden kestosta, puhelujen kielijakaumasta, välitettyjen matkojen ja reittien määristä, reittien pituuksista ja matkojen ja reittien yhdistelystä sekä autojen asemapaikkojen mukaan ryhmitellyistä matkojen lähtö- ja päätepisteistä kunnittain matkojen lukumäärineen. Lisäksi raportit sisältävät koosteet asiakkaiden, autoilijoiden, terveydenhuollon ja keskuksen antamasta palautteesta.

Kokonaisuutena arvioituna raportteihin sisältyvät tiedot kuvaavat Lounais-Suomen Taxidata Oy:n suorakorvausmenettelyyn liittyvän tilausvälitystoiminnan laajuutta, resursointia ja tehokkuutta sekä osaltaan myös yhtiön tulonmuodostuksen perustaa. Tiedot voivat olla merkityksellisiä ajatellen mahdollisia tulevia tarjouskilpailuja tai sopimuksentekotilanteita ja niiden luovuttaminen voisi antaa yhtiön kilpailijoille kilpailuetua. Osa tiedoista on lisäksi kerätty lähinnä yhtiön oman toiminnan arviointia ja kehittämistä ajatellen. Edellä lausuttuun nähden raporttien ne tiedot, joita Kansaneläkelaitoksen terveysosasto ei ole luovuttanut Turun Seudun Invataksit ry:lle, ovat Lounais-Suomen Taxidata Oy:n elinkeinotoimintaan liittyviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia.

Edellä lausutun perusteella Turun Seudun Invataksit ry:llä ei asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ole ollut oikeutta saada raportteihin sisältyviä tietoja laajemmalti kuin ne sille on luovutettu.

Koska Kansaneläkelaitoksen terveysosaston päätös ei ole lainvastainen, Turun Seudun Invataksit ry:n valitus on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämistä koskevat ratkaisut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Koska Turun Seudun Invataksit ry:n valitus hylätään, yhdistykselle ei, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Koska Turun Seudun Invataksit ry:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, yhdistystä ei, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentti, voida määrätä korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mikä Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.