Muu päätös 1132/2015

Voimalaitostuhkien hyödyntämistä energiapuun käsittelyalueen pohjarakenteissa koskeva ympäristölupa-asia (Mustasaari)

Antopäivä: 30.4.2015
Taltionumero: 1132
Diaarinumero: 267/1/14

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja A Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.12.2013 nro 13/0787/2

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 13.6.2012 nro 79/2012/1 myöntänyt A Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan voimalaitostuhkien hyödyntämiseen energiapuun käsittelyalueen pohjarakenteissa sekä puu- ja peltoenergiajakeiden varastointiin ja murskaukseen Mustasaaren kunnan Tölbyn kylässä sijaitsevalla Töliksin tilalla RN:o 7:4 sekä Vikbyn kylässä sijaitsevilla Källbergin tilalla RN:o 4:30 ja Björklundin tilalla RN:o 5:7.

Ympäristölupaan on liitetty muun ohella seuraavat lupamääräykset:

Tuhkien käyttö rakenteissa

1. Rakennettavan käsittelyalueen pohjarakenteissa voidaan käyttää hakemuksessa mainitun turvevoimalan lentotuhkaa (jätekoodi 10 01 03) ja pohjatuhkaa (10 01 01) sekä kivihiilivoimalaitosten lentotuhkaa (10 01 02), pohjatuhkaa ja prosessikipsiä (10 01 01) yhteensä enintään 156 900 tonnia. Lisäksi pohjarakenteissa voidaan käyttää betonimursketta 60 000 tonnia.

2. Käsittelyalueen tulee olla rakennettu valmiiksi vuoden 2021 loppuun mennessä. Tämän jälkeen alueella ei saa varastoida tai muuten käsitellä tuhkia.

3. Rakentamisessa voidaan käyttää edellä mainittujen voimalaitosten tuhkia, joiden koostumus ja haitta-aineiden liukoisuudet vastaavat hakemuksessa esitettyjen tuhkien laatua. Tuhkien laatu tulee tutkia vähintään vuosittain ja aina tuhkien laadun muuttuessa valtioneuvoston asetuksen 591/2006 mukaisesti. Näytteenottajalla tulee olla tehtävän edellyttämä pätevyys.

Käytettävän betonimurskeen tulee hakemuksen mukaisesti täyttää valtioneuvoston asetuksen 591/2006 vaatimukset. Samoin käytettävän prosessikipsin tulee olla hakemuksessa esitetyn laatuista. Betonimurskeen ja prosessikipsin laatu tulee tutkia vuosittain sekä niiden laadun muuttuessa.

4. Alue tulee ojittaa sekä salaojittaa siten, ettei tuhkakerros joudu missään olosuhteissa kosketukseen pohjaveden kanssa. Rakennetut alueet on tiivistettävä ja päällystettävä mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään ennen alueen tai alueen osan käyttöönottoa, asfaltilla, jonka tyhjätila on enintään 5 %, tai sitä tiiviimmällä materiaalilla.

5. Rakenteista ja rakentamisesta tulee hakemuksen mukaisesti lähettää tarkemmat suunnitelmat Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY-keskus) tarkistettavaksi kolme kuukautta ennen töiden aloittamista. Suunnitelmista tulee käydä ilmi myös tarkemmat tiedot tuhkien varastoinnista ja stabiloinnista sekä ojien sekä salaojien ja kokoojakaivojen paikat sekä rakentamisen työnaikainen laadunseuranta.

6. Tuhkat tulee kuljettaa alueelle joko peitettyinä tai säiliöissä pölyämisen estämiseksi. Tuhkien kuljettajan tulee olla merkitty ELY-keskuksen jätetiedostoon.

7. Käsittelyalueen rakenteisiin käytettävää tuhkaa saa varastoida alueella kerrallaan enintään 20 000 tonnia. Muuhun tarkoitukseen menevän tuhkan varastointi alueella on kielletty. Tuhkat tulee stabiloida hakemuksessa esitetyllä tavalla. Tuhkia varastoitaessa, stabiloitaessa tai muuten käsiteltäessä on pidettävä erityisesti huolta, etteivät ne pääse leviämään ympäristöön esimerkiksi tuulten tai sadevesien mukana. Mikäli tuhkia uhkaa levitä ympäristöön, tulee toiminta keskeyttää ja ryhtyä välittömästi tarvittaviin suojaustoimenpiteisiin tuhkien leviämisen estämiseksi. Poikkeuksellisista tilanteista on ilmoitettava välittömästi Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

Energiajakeiden varastointi ja murskaus

8. Alueella saa varastoida ja murskata energiajakeita, hakkuutähteitä, kantoja, runkopuuta, kuitupuuta ja pienpuuta sekä ruokohelpeä ja olkea, yhteensä 250 000 m­3 vuodessa.

9. Energiajakeita saa murskata arkipäivisin (ma–pe) klo 07.00–20.00 välisenä aikana.

10. Energiajakeiden varastoinnista ja käsittelystä aiheutuvat pölypäästöt tulee pitää mahdollisimman pieninä. Pölyämistä tulee tarvittaessa estää esimerkiksi peittämällä tai kastelemalla toiminta-aluetta tai pölyävää materiaalia. Poikkeuksellisesta pölyämisestä on ilmoitettava välittömästi Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

11. Toiminnasta aiheutuva melu lähimmässä häiriintyvässä kohteessa ei saa ylittää klo 07.00–22.00 ekvivalenttimelutasoa 55 dB (LAeq) eikä klo 22.00–07.00 ekvivalenttimelutasoa 50 dB (LAeq). Toiminnassa tulee mahdollisuuksien mukaan käyttää mahdollisimman vähän meluavia laitteita. Mikäli mahdollista, laitteet tulee varustaa äänenvaimentimin.

12. Ennen murskaustoiminnan aloittamista tulee alueen itä- ja koillisreunalle lähimmän asutuksen suuntaan rakentaa alueen pintamaista melu/ suojavalli hakemuksen ja aluehallintoviraston päätöksen liitteenä olevan suunnitelmakartan mukaisesti. Vallin tulee olla 7 metriä korkea ja se tulee rakentaa niin, että sen päälle on tarvittaessa mahdollista sijoittaa vielä meluaita, mahdollisten melu- ja pölyhaittojen vähentämiseksi.

Pintavesien johtaminen

13. Sade- ja sulamisvedet tulee johtaa käsittelyalueelta niin, ettei niistä aiheudu metsä- tai peltomaan vettymishaittaa. Hakijan on osallistuttava ojien kunnossapitoon.

14. Murskaustoiminnan alettua toiminta-alue tulee pitää siistinä, niin ettei sade- ja sulamisvesien mukana kulkeudu pölyä, hakkeita tai muuta roskaa vesistöön tai ympäristöön. Rakennusvaiheen aikana palovesialtaan tulee toimia alueen valumavesien laskeutusaltaana, joka kerää muun muassa sadevesien mukana alueelta irtoavat maa-ainekset. Allas tulee tyhjentää tarvittaessa maa-aineksesta. Altaasta vedet tulee rakentamisen aikana johtaa suodattimeen, joka on rakennettu esimerkiksi sepelistä. Suodattimessa tulee olla ylivuotomahdollisuus.

= = =

Toiminnan tarkkailu

19. Luvan saajan tulee mittauttaa ulkopuolisella asiantuntijalla murskauksesta aiheutuvan melun taso lähimmissä häiriintyvissä kohteissa kun murskaustoiminta alueella on alkanut. Melumittaus on tehtävä kuukausittain kuuden kuukauden ajan. Melu on mitattava lähimpien melulle altistuvien asuinrakennusten piha-alueella ja mittausten aikana on murskattava erilaisia toiminnassa käytettäviä materiaaleja.

20. Suunnitelma melumittauksista tulee toimittaa kuukautta aikaisemmin Etelä-Pohjanmaan ELY:lle tarkistettavaksi. Melumittauksen tuloksista tulee laatia yhteenvetoraportti, joka tulee toimittaa Etelä-Pohjanmaan ELY:lle sekä Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Mikäli sallitut melutasot ylittyvät, tulee yhteenvetoraporttiin liittää meluntorjuntasuunnitelma, jossa esitetään meluntorjuntatoimenpiteet melutasojen laskemiseksi sallitulle tasolle.

21. Tuhkarakenteen laadun tarkkailua on tehtävä mm. vesivolymetrisin mittauksin ja työtapatarkkailuna (yliajokertojen määrä).

22. Toiminnanharjoittajan tulee olla selvillä hyödynnettävien jätteiden laaduista ja määristä ja pitää niistä kirjaa. Vuosittain, helmikuun loppuun mennessä, tulee raportoida (vuosiraportti) Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle sekä Mustasaaren kunnan ympäristöviranomaiselle rakentamisessa käytettyjen jätemateriaalien (tuhkat, prosessikipsi ja betonimurske) määrät ja -laadut sekä vuodenvaihteessa alueella varastossa olevien jätemateriaalien laatu ja määrä. Samoin tulee raportoida vuoden aikana murskattujen energiajakeiden määrä, murskauspäivien lukumäärä sekä varastoitujen energiajakeiden laatu ja määrä. Lisäksi tulee raportoida toiminnassa syntyneiden ja muualle toimitettujen jätteiden laatu, määrä ja toimituspaikka. Yhteenvetoraportti toimitetaan soveltuvin osin sähköisesti ympäristöhallinnossa käytössä olevalla tavalla.

= = =

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään C:n ja hänen asiakumppaniensa, B:n ja hänen asiakumppaniensa sekä Mustasaaren kunnanhallituksen valituksista kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettuja oikeusohjeita

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen arviointiselostus ennen päätöksentekoa.

Hallintolain 22 §:ssä säädetään asiakirjan täydentämisestä. Pykälän 1 momentissa säädetään, että jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Lupaviranomaisen on saman pykälän 2 momentin mukaan tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä.

= = =

Hankkeen sijainti ja laatu

A Oy:n hakemus tarkoittaa energiapuun käsittelyalueen rakentamista hyödyntämällä voimalaitostuhkia käsittelyalueen pohjarakenteissa sekä puu- ja peltoenergiajakeiden varastointia ja murskausta Mustasaaren kunnan Tölbyn kylässä sijaitsevalla Töliksin tilalla RN:o 7:4 sekä Vikbyn kylässä sijaitsevilla Källbergin tilalla RN:o 4:30 ja Björklundin tilalla RN:o 5:7.

Hakemuksen mukainen sijoituspaikka sijaitsee alueella, jolla ei ole voimassa olevaa kaavaa. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan sijoituspaikka sisältyy osittain Tölby-Vikbyn osayleiskaavaehdotukseen, jossa se on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-2, jolla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen. Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan sijoituspaikan itäpuolella sijaitsevilla kiinteistöillä harjoitetaan luomuviljelyä. Lähin asuinrakennus sijaitsee noin 480 metrin etäisyydellä idässä. Sijoituspaikan itä-, koillis- ja pohjoispuolilla sijaitsee lisää asutusta. 250 metrin etäisyydellä hankkeen sijoituspaikasta sijaitsee 16 kiinteistöä.

Suunnitellun 6,6 hehtaarin suuruisen energiapuun käsittelyalueen rakentaminen kestää vuoden 2021 loppuun. Rakentamisen aikana alueella on tarkoitus varastoida pohjarakenteisiin käytettävää tuhkaa enintään 20 000 tonnia. Pohjarakenteille on hakemuksessa esitetty kolme vaihtoehtoista rakennemallia, joissa kaikissa on noin 0,5–1,5 metrin paksuinen tuhkakerros käsittelyalueen asfalttipinnoituksen alla. Hakemuksen mukaan pohjarakenteissa käytettäisiin noin 100 000–150 000 tonnia voimalaitostuhkaa. Hakemuksessa ei ole esitetty suunnitelmapiirroksia käsittelyalueen rakenteista ja kerroksista. Luvan hakija on valitusten johdosta antamassaan vastineessa ilmoittanut käyttävänsä rakenteisiin noin 60 000 tonnia tuhkaa, eli huomattavasti vähemmän verrattuna ympäristöluvan enimmäismäärään 156 900 tonnia.

Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan voimalaitostuhkilla on tarkoitus korvata suodatinkerroksen hiekkaa sekä jakavan ja kantavan kerroksen murskeita. Hakemuksesta ei ilmene, missä määrin tuhkakerros on tarpeen biopolttoaineen käsittelyalueen rakentamisessa ja miltä osin kyse on jätteeksi luokiteltavan tuhkan sijoittamisesta. Hallinto-oikeus pitää hakemuksen perusteella ilmeisenä, että rakenteisiin käytetään enemmän tuhkaa kuin rakennusteknisesti olisi tarpeen. Lisäksi käsittelyalueen suunniteltu rakentamisaika on pitkä eikä käsittelyaluetta pyritä rakentamaan yhtäjaksoisesti valmiiksi. Näistä syistä hallinto-oikeus katsoo, että hankkeessa on osittain kyse jätteen loppusijoittamisesta, johon sovelletaan jätelainsäädännön kaatopaikkoja koskevia säännöksiä.

Hakemuksen mukaisen hankkeen vaikutukset ja niiden selvittäminen

Aluehallintovirasto on lupapäätöksessä määrännyt, että tarkemmat suunnitelmat muun muassa käsittelyalueen rakenteista, tuhkan varastoinnista ja salaojituksesta on lähetettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen tarkistettavaksi kolme kuukautta ennen töiden aloittamista. Hallinto-oikeus toteaa, että tarkat suunnitelmat kentän rakenteista sekä pinta- ja suotovesien johtamisesta ja käsittelystä ovat tarpeen hakemuksen lupakäsittelyssä, jotta luvan myöntämisen edellytyksiä voidaan arvioida. Aluehallintoviraston olisi tullut vaatia hakijaa täydentämään hakemustaan tältä osin ennen lupa-asian ratkaisemista. Hakemuksen perusteella ei ole mahdollista arvioida, onko käsittelyalueen rakenne riittävä estämään metallien ja muiden haitta-aineiden liukenemisen veteen ja kulkeutumisen maaperään ja pohjaveteen.

Hankealueen läheisyydessä on asutusta ja viljelmiä lähimmillään alle 500 metrin etäisyydellä. Hallinto-oikeus arvioi, että hankkeesta kokonaisuudessaan aiheutuu melua ja pölypäästöjä paitsi biopolttoaineen käsittelystä myös käsittelyalueen rakentamisesta, tuhkan käsittelystä ja näihin liittyvistä kuljetuksista. Myös tuhkan varastoinnista aiheutuu pölypäästöjä.

Hakemuksen johdosta tehdyssä meluselvityksessä on laskennallisesti tutkittu vain biopolttoaineiden käsittelytoiminnan synnyttämää melua, vaikka biopolttoaineen käsittelyalueen rakentamisen on arvioitu kestävän kymmenen vuotta ja luvassa on sallittu alueen käyttö ja rakentaminen samanaikaisesti. Meluselvityksessä melulähteinä on murskaimen lisäksi ollut kaivuri ja pyöräkuormaaja. Mallinnuksissa on lisäksi otettu huomioon biopolttoaineen käsittelyalueen tuleva ja lähtevä rekkaliikenne, joka arvion mukaan on ollut neljä ajoneuvoa/tunti. Meluselvityksen johtopäätöksissä on todettu, että meluisammalla murskaimella ja ilman melunsuojaustoimia 55 dB:n melualue yltää idässä lähimpien asuinkiinteistöjen alueille. Johtopäätöksissä on lisäksi todettu, että melu leviää tasaisessa maastossa melko esteettömästi, eivätkä mallinnetut 5,0 ja 7,0 metriä korkeat meluesteet vaikuta merkittävästi melutasoon yli puolen kilometrin päässä oleville kiinteistöille.

Hallinto-oikeus katsoo, että hankkeen kokonaismelurasituksen arvioimiseksi olisi kyseessä olevaan paikkaan tullut tehdä melumallinnus, joka olisi sisältänyt myös muut hankkeen melua aiheuttavat toiminnot kuin biopolttoaineiden käsittelytoiminnan synnyttämä melu ja jonka perusteella lupaharkinnassa olisi voitu arvioida kokonaismelurasituksen määrää ja mahdollisia keinoja vähentää melua. Lupaedellytysten arvioimiseksi olisi myös ollut tarpeen tehdä koko toiminnan kattava selvitys aiheutuvista pölypäästöistä ja mahdollisuuksista vähentää pölyämistä.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen mukaisessa käsittelyalueen rakentamisessa on edellä mainituista syistä osittain kyse jätteen loppusijoittamisesta. Kun hakemuksessa ei ole esitetty kaatopaikoilta edellytettävää suojaustasoa muun muassa maaperän ja pohjaveden suojaamiseksi ja kun otetaan huomioon hakemuksen edellä mainitut muut huomattavat puutteet, etenkin hankkeen vaikutusten selvittämisessä, on aluehallintoviraston päätös kumottava ja hakemus hylättävä.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian, Varpu Kujanpää ja Jan Eklund.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan.

Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Toiminnan sijoituspaikka on valittu erityisesti ympäristövaikutusten perusteella. Valintaa tehtäessä on otettu huomioon asutuksen vähäisyys, logistiikan tehokkuus, liikennemelun minimointi ja kaavoitus.

Hallinto-oikeuden päätelmä, että kysymys olisi jätteiden loppusijoituksesta, on kestämätön ja uhkaa jätelain tavoitteiden mukaista jätteiden hyödyntämistä. Uusiomateriaalien käyttö maarakentamissa on valtakunnallisen jätesuunnitelman mukaista.

Suunnitelma käsittelyalueen rakenteista on esitetty alkuperäisessä ympäristölupahakemuksessa. Suunnitelmaa kerrosrakenteista on tarkennettu hakemuksen täydennyksessä. Selvityksen mukaan pohjatuhkaa käytetään 20 cm:n paksuudelta kapillaarikatkon muodostamiseksi. Riittävän kantavuuden ja routamitoituksen saavuttamiseksi lentotuhkakerroksen vähimmäisvahvuus on 50 cm. Rakenteesta, maastonmuodoista ja pinnan kuivatustasauksen toteutuksesta johtuen lentotuhkaa käytetään rakenteen jakavana kerroksena 50–105 cm:n paksuudelta. Vaihteluväli ilmenee hakemuksen liitteiksi toimitetuissa piirustuksista. Muotoilu jouduttaisiin toteuttamaan vastaavasti, vaikka rakentaminen toteutettaisiin neitseellisiä luonnonmateriaaleja käyttäen. Osassa vaihtoehdoista on lisäksi 30–40 cm:n paksuinen stabiloitu lentotuhkarakenne, jo­ka korvaa kantavaa murskekerrosta.

Hakemusasiakirjoissa on mainittu, että tuhkarakenteen kantavuuden mitoituksessa käytetyt moduulit on arvioitu "Tuhkien hyötykäytön tuotteistus ja liiketoiminnan kehittäminen Seinäjoki–Vaasa-alueella" -hankkeen yhteydessä tehtyjen tutkimusten tulosten perusteella. Vastaavanlaisia tuhkarakenteita on viime vuosikymmeninä toteutettu pelkästään Seinäjoki–Vaasa-alueella kymmeniä, esimerkkeinä samaa suuruusluokkaa olevat Kurjennevan bioterminaali ja Seinäjoen kaupungin monitoimialue. Hakemuksesta ja lupapäätöksestä ilmenee jätejakeiden käytön tarkoitus: pohjatuhka soveltuu suodatinkerroksen materiaaliksi, lentotuhka korvaa kantavan ja jakavan kerroksen murskeita ja stabiloinnilla rakennetta saadaan lujitettua entisestään.

Käytettävän tuhkan enimmäismäärä 156 900 tonnia perustuu teoreettiseen laskelmaan, jossa oletuksena on, että tuhkakerroksen paksuus on koko alaltaan suurin mahdollisesti tarvittava. Jakavan kerroksen lentotuhkarakenteen paksuus kuitenkin vaihtelee maastonmuotojen mukaan, mikä on todettu yhtiön aluehallintovirastolle antamassa vastineessa. Todellisuudessa tuhkaa tarvitaan 60 000 tonnia, mikä on sittemmin selvinnyt, kun alueen pinnanmuodot ja pohjamaan ominaisuudet on kartoitettu. Hakija on toimittanut Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle lupamääräyksen 5 mukaiset suunnitelmat rakenteista ja rakentamisesta. Tarvittaessa lupamääräystä 1 voidaan täsmentää kuulumaan esimerkiksi seuraavasti: Jätemateriaaleja tulee käyttää vain maarakenteen tasauksen, kantavuuden ja kestävyyden kannalta tarpeellinen määrä niin, että lentotuhkan, pohjatuhkan ja prosessikipsin määrä koko alueella on yhteensä enintään 60 000 tonnia.

Päätelmän jätteiden liiallisesta käytöstä osoittaa kestämättömäksi myös se, että terminaalialue olisi pienin muutoksin toteutettavissa siten, ettei ympäristölupaa tarvittaisi. Toiminta pääsääntöisesti täyttää vaatimukset, jotka ilmenevät eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (591/2006) 5 §:stä. Todennäköisimmin rakentamiseen käytetään ainoastaan Vaasan kivihiilivoimalaitoksen lentotuhkaa, jossa pykälän 1 kohdan mukaiset pitoisuus- ja liukoisuusrajat eivät ylity. Hakemuksen mukaan rakentamiseen voidaan käyttää myös Seinäjoen voimalaitoksen lentotuhkaa, jossa raja-arvot ylittyvät arseenin kokonaispitoisuuden sekä sulfaatin ja molybdeenin liukoisuuden osalta. Tästä ei aiheudu vaaraa ympäristölle, kuten hakemuksessakin on osoitettu. Asetuksen 591/2006 mukaisen ilmoitusmenettelyn perusteella on toteutettu muun muassa Seinäjoen lentoaseman kenttärakenteet ja Atria Suomi Oy:n Kauhajoen tuotantolaitoksen piha-alueet. Viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana maarakentamisessa on hyödynnetty A Oy:n voimalaitosten tuhkaa noin 2 000 000 tonnia. Asiassa esitetyt selvitykset rakenteista ovat olleet vähintään normaalia käytäntöä vastaavia ja osin yksityiskohtaisempia.

Kentän rakentaminen kestää jaksoittainkin toteutettaessa 3–4 vuotta. Lupahakemusta täydennettäessä on ilmoitettu, että rakentaminen ajoittuu vuosille 2011–2021. Lupaa haettaessa asetettiin riittävän pitkä toteutusaikataulu, koska terminaalialue toteutetaan vaiheittain, eikä tuolloin vielä voinut olla tarkkaa tietoa kaikkien vaiheiden käyttöönoton ajankohdasta. Rakentamisajan pituudella ei ole merkitystä sen kannalta, onko kysymyksessä jätteiden hyödyntäminen.

Hakemukseen sisältyvän suunnitelman mukaan alueen kuivatusvedet johdetaan laskeutusaltaaseen ja edelleen rajaojien kautta Tölbynjokeen. Toiminta ei sijoitu pohjavesialueelle. Lähimmälle pohjavesialueelle on noin 2,5 km. Lupamääräyksen 4 mukaan alue tulee ojittaa ja salaojittaa niin, että tuhkakerros ei missään olosuhteissa joudu kosketukseen pohjaveden kanssa. Vastaava rakenne voitaisiin toteuttaa asetuksen 591/2006 perusteella ilman ympäristölupaa. Asetus ei edellytä käytännössä lainkaan selvitystä vesien johtamisesta. Hakemuksessa on kuitenkin esitetty selvitys pintavesien johtamisesta. Lisäksi terminaalialueen yhteyteen on esitetty rakennettavaksi palovesiallas. Kyseessä on päällystetty rakenne, joka ei ole pohjavesialueiden lähellä, joten erillinen selvitys suotovesien johtamisesta ei ole tarpeen.

Vaikka rakentamisen on ilmoitettu ajoittuvan vuosiin 2011–2021, rakentaminen ei ole yhtäjaksoista, vaan vaatii käytännössä noin 10 kuukauden ajan. Rakentaminen voi tapahtua vaiheittain 3–4 eri vuoden aikana, kestäen niistä kunakin 2–4 kuukautta. Meluselvityksessä on otettu huomioon jatkuva biopolttoaineiden kuljetus. Kuljetusten määräksi on arvioitu neljä ajoneuvoa tunnissa. Selvityksessä on todettu, että alueen ohi kulkee valtatie 8 ja alueen liikenne on siihen suhteutettuna vähäistä eikä toiminta siten vaikuta valtatien meluun. Meluselvityksen mukaan alueelta tuleva melu aiheutuu murskaimista eikä liikenteestä. Luvan mukaisiin melun päästörajoihin voidaan päästä melumallinnuksessa esitetyillä toimenpiteillä.

Meluselvityksessä ei ole erikseen otettu huomioon tuhkakuljetusten aiheuttamaa melua. Kuljetuksia on koko rakennusaikana noin 3 000. Tuo määrä ei riipu siitä, kuinka monen vuoden ajalle kuljetukset jakautuvat. Kuljetukset jakautuvat muutaman vuoden ja noin 200–300 rakentamispäivän ajalle. Yhtä rakentamispäivää kohden on alle 20 rakentamiseen liittyvää kuljetusta, eli vähemmän kuin biopolttoaineiden kuljetuksia. Lupahakemusaineiston perusteella on siis todettavissa, että tuhkakuljetusten aiheuttama melu ei vaikuta toiminnan kokonaismelutasoon.

Rakentamisen aiheuttama melu on muutoinkin vähäistä. Tuhkan jyräystä tehdään noin 60 päivän aikana, ja kaivinkone työskentelee alueella noin 10 kuukautta. Alueen louhinta ei liity suoraan tuhkan hyödyntämiseen, mutta senkin määrä on vähäistä. Louhintaa ja kivien rikkomista tarvitaan koko rakennusaikana arviolta 30 päivän ajan, ja rikkominen jakautuu usealle vuodelle. Alue sijaitsee vilkasliikenteisen valtatien varrella. Meluhaitat, siltä osin kuin niitä ilmenee, aiheutuvat biopolttoaineiden murskauksesta. Rakentamiseen liittyvä melu on äänenvoimakkuuksiltaan murskauksen meluun nähden marginaalista. Lisäksi se on lyhytaikaista: noin 200–300 päivää, jakaantuen usean vuoden ajalle.

Toteutetuissa kohteissa ei ole aiheutunut lähiympäristölle pölyongelmia. Tuhkan tulee rakennettaessa olla optimikosteudessa jo sen vuoksi, että rakenne voidaan tiivistää vaadittuun tiiviystasoon. Meluesteellä on merkitystä myös pölysuojana. Kun otetaan huomioon toiminnan luonne ja etäisyys lähimpään asutukseen, toiminnasta mahdollisesti aiheutuva pölyäminen ei ole luvan myöntämisen este. Pölyämistä on selvitetty hakemuksessa parhaalla mahdollisella tavalla.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että hakemukseen on sisältynyt ratkaisun tekemiseen tarvittava selvitys. Selvityksen mukaan toiminta voidaan sijoittaa hakemuksessa esitettyyn paikkaan aiheuttamatta kohtuutonta haittaa naapureille tai ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Länsirannikon valvontalautakunnan ympäristöjaosto Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään.

Mustasaaren kunnanhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausunnossaan yhtynyt hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyyn kantaan, jonka mukaan hakemuksesta ei ilmene, missä määrin tuhkakerrosta tarvitaan rakentamisessa ja että aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti rakennettaessa tuhkaa käytetään ilmeisesti enemmän kuin rakennusteknisesti olisi tarpeellista. ELY-keskus on esittänyt muun ohella, että valtioneuvoston asetuksen 591/2006 valmistelumuistion mukaan asetuksen 5 §:n 3 kohdan mukainen rakenteen 150 cm:n enimmäispaksuus useimmissa tapauksissa ylittää teknisin perustein määräytyvän suositellun kerrospaksuuden. Ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa teknisin perustein määräytyvä kerrospaksuus on otettava huomioon. Lupamääräyksen 1 täsmentäminen valituksessa esitetyllä tavalla niin, että lento- ja pohjatuhkan sekä prosessikipsin määrä alueella saa olla yhteensä enintään 60 000 tonnia, voidaan hyväksyä, jos luvan myöntämisen edellytykset muutoin täyttyvät.

Jätteen loppusijoituksesta ja epätavallisen pitkästä rakentamisajasta voi olla kysymys ainakin silloin, jos tuhkaa käytetään sitä mukaa kuin sitä asianomaisissa laitoksissa muodostuu ja jos pitkälle rakentamisajalle ei ole esitetty toiminnasta tai rakennustekniikoista johtuvia syitä.

Valvontaviranomaisen hyväksyttäviksi ei voida siirtää suunnitelmia, joita hyväksyessään tämä joutuisi arvioimaan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä. Ympäristölupa ei myöskään saa sisältää hankkeen vaihtoehtoista toteutusta tarkoittavia tai muutoin vaihtoehtoisia lupamääräyksiä.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat selityksessään vaatineet, että valitus hylätään.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat selityksessään vaatineet, että valitus hylätään.

A Oy on antanut lausuntojen ja selitysten johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Jätteiden hyödyntäminen käyttämällä niitä maarakentamisessa edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä ja on siten asiaa arvioitaessa huomioon otettavien jätelain (1072/1993) ja ympäristönsuojelulain (86/2000) tavoitteiden mukaista. Ympäristölupaa on haettu voimalaitostuhkien käyttämiseen hiekan ja murskeiden korvaajina energiapuun käsittelyalueen pohjarakenteissa. Lisäksi lupaa on haettu puu- ja polttoenergiajakeiden varastointiin ja murskaukseen.

Ympäristölupahakemuksessa on toiminnan luonteesta ja tarkoituksesta riippumatta oltava asianmukaisen lupaharkinnan mahdollistavat riittävät tiedot toiminnasta. Tässä tapauksessa käsittelyalueen pohjarakenteissa käytettävien voimalaitostuhkien määräksi esitettiin hakemuksessa noin 100 000–150 000 tonnia. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 1 mukaan rakentamisessa käytettävien tuhkien ja kipsin määrä saa olla yhteensä enintään 156 900 tonnia. Aluehallintoviraston annettua päätöksensä käytettävien tuhkien määräksi on kuitenkin täsmentynyt noin 60 000 tonnia. Hakemus on siten antanut käytettävän tuhkan määrän osalta täysin virheellisen kuvan hankkeen laajuudesta.

Kuten aluehallintoviraston päätöksestä ilmenee, hakemuksen mukaisen toiminnan mahdollisia vaikutuksia toiminnan sijoituspaikan ympäristöön ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarvittavia toimia ei ole voitu lupaharkintaa tehtäessä muutoinkaan asianmukaisesti arvioida. Tämän vuoksi osa lupamääräyksistä on jäänyt yleisiksi ja luvan myöntämisen yhteyteen kuuluvaa harkintaa on siirretty valvontaviranomaiselle, jälkikäteen tehtäväksi.

Hakemuksen puutteellisuuden vuoksi asianmukaista lupaharkintaa ei ole voitu tehdä eikä luvan myöntämisen edellytyksiä näin ollen todeta, minkä vuoksi hakemus on tullut hylätä. Hakemuksen hylkääminen ei ole esteenä lupa-asian saattamiseen riittävien tietojen ja selvitysten perusteella uudelleen aluehallintoviraston ratkaistavaksi.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Varis. Asian esittelijä Petri Leinonen.

 
Julkaistu 30.4.2015