Muu päätös 1163/2015

Kuulemismenettely ympäristölupa-asiassa (Laihia ym.)

Antopäivä: 6.5.2015
Taltionumero: 1163
Diaarinumero: 3656/1/14

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja EPV Bioturve Oy, Vaasa

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 22.10.2014 n:o 14/0376/1

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 5.9.2013 n:o 141/2013/1 myöntänyt ympäristöluvan Kotanevan turvetuotantoon Laihian kunnassa Sulvanjoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman ja sen täydennysten mukaisesti siten muutettuna kuin lupamääräyksistä ilmenee. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 73,3 hehtaaria.

Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen päätöksen liitteeseen 1 merkityllä alueella. Hylätyn alueen pinta-ala on noin 3,5 hehtaaria.

Aluehallintovirasto on myöntänyt luvan toiminnan aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta. Toiminnan aloittamislupa koskee hankkeen vesiensuojelurakenteiden toteutusta. Kyseisiä vesiensuojelurakenteita ovat pintavalutuskenttä ja sen pengertäminen sekä mittapato. Luvan saajan on asetettava 5 000 euron suuruinen Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymä vakuus ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään aluehallintoviraston lupapäätöksestä tehtyjen valitusten johdosta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Samalla lupa toiminnan osittaiseen aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta on kumoutunut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 37 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta.

Ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tiedotettava lupahakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925) säädetään. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai ilmoittaminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta.

Hakemus on annettu tiedoksi kuuluttamalla aluehallintovirastossa ja Laihian kunnassa 31.5.–2.7.2012 sekä erityistiedonantona asianosaisille. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettu 31.5.2012 Kyrönmaa-lehdessä. Aluehallintovirasto on pyytänyt lausunnon Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan ELY-keskuksilta sekä Laihian kunnalta, Laihian kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta, Mustasaaren kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta ja Pohjanmaan Museolta.

Kotaneva on suurelta osin ojittamaton suo ja sijaitsee alueella, jolla esiintyy potentiaalisesti happamia sulfaattimaita, jotka hapettuessaan voivat aiheuttaa happamia vesistöpäästöjä. Hallinto-oikeus arvioi, että Kotasuon turvetuotantoalueen kuivatusvedet voivat, varsinkin alueen kuntoonpanovaiheessa, vaikuttaa haitallisesti Sulvanjoen vedenlaatuun myös Mustasaaren kunnan alueella. Hapan valumavesi saattaa vaikuttaa haitallisesti Mustasaaren kunnassa ja Vaasan kaupungissa sijaitsevan Eteläisen Kaupunginselän kalojen kutualueilla.

Mustasaaren kunnassa ja mahdollisesti myös Vaasan kaupungissa voi olla sellaisia maa- tai vesialueen omistajia, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Kyrönmaa-lehden levikki sekä Mustasaaressa, jossa enemmistön kieli on ruotsi, että Vaasan kaupungissa on rajallinen, kaikille siihen oikeutetuille ei ole annettu tilaisuutta tehdä muistutuksia tai ilmaista mielipidettään asiasta. Hallinto-oikeus katsoo, että lupahakemuksesta olisi tullut kuuluttaa Laihian kunnan lisäksi Mustasaaren kunnassa ja Vaasan kaupungissa ja kuulutuksen julkaisemisesta olisi tullut tiedottaa myös Mustasaaressa ja Vaasassa yleisesti leviävässä sanomalehdessä.

Hallinto-oikeus hyväksyy valituksissa esitetyn vaatimuksen, että asia on palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian lopputulos huomioon ottaen lausuminen muista valituksissa esitetyistä vaatimuksista ei ole tarpeen.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (4.2.2000/86) 37 § 1 momentti, 38 § 1 momentti ja 97 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

EPV Bioturve Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankkeesta ei aiheudu sellaista ympäristövaikutusta Mustasaaren kunnassa tai Vaasan kaupungissa, että siitä olisi pitänyt kuuluttaa kyseisissä kunnissa tai ilmoittaa kuulutuksesta näissä kunnissa yleisesti ilmestyvässä lehdessä. Hankkeen ympäristölupahakemuksesta on annettu kattavasti viranomaislausuntoja ja esitetty runsaasti muistutuksia ja mielipiteitä, joissa on erittäin todennäköisesti tuotu esiin nekin mahdolliset huolenaiheet, joita Mustasaaren tai Vaasan asukkailla olisi mahdollisesti ollut esittää. Asiassa ei ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, että aluehallintoviraston päätös olisi tullut kumota ja asia palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö ei ole voinut vaikuttaa siihen, miten aluehallintovirasto on menetellyt kuuluttamisessa ja kuuluttamisesta ilmoittamisessa. Sen vuoksi olisi yhtiön kannalta kohtuutonta, jos asia palautettaisiin aluehallintovirastolle, mikä todennäköisen uuden valitusprosessin jälkeen pitkittäisi hankkeen aloittamista entisestään, vaikka hanke sinänsä täyttää ympäristönsuojelulain asettamat edellytykset ympäristöluvan myöntämiselle.

Aluehallintoviraston päätös on perustunut kattaviin selvityksiin. Hankkeen tuotantoalueella tai sen päästöjen vaikutusalueella ei ole erityisiä luonnonarvoja tai luonnonsuojelulain (1096/1996) perusteella erityistä suojelumerkitystä omaavia lajeja tai luontotyyppejä. Hankkeen vesien käsittely täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset. Happamuushaittoja ehkäistään rajoittamalla ojien kaivusyvyyttä ja määräämällä tuotannosta poistuville alueille jätettäväksi riittävä turvekerros sekä noudattamalla muutoinkin happamuuden torjumiseksi laadittua suunnitelmaa.

Alue, jolle hankkeen ympäristövaikutukset ilmeisesti ulottuvat

Ainakin teoriassa vesistöpäästöjä aiheuttavalla hankkeella voi olla vaikutuksia vesistön koko alapuolisella valuma-alueella. Valtion ja kunnan ympäristöviranomaisten tehtävänä on tältä osin lausunnoin valvoa yleistä ympäristöetua, jotta yleiseen ympäristöetuun kohdistuvat vaikutukset tulevat lupaviranomaisen tietoon. Tämä ilmenee ympäristönsuojelulain 36 §:ssä asetetusta matalammasta kynnyksestä kuulla relevantteja viranomaistahoja jo siinä tapauksessa, että hankkeen ympäristövaikutukset saattavat ulottua viranomaisen toiminta-alueelle.

Ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momenttia ei voida tulkita niin, että kulloinkin kyseessä olevan hankkeen kaikkien alapuolisen valuma-alueen kuntien ilmoitustauluilla tulisi julkaista ympäristölupahakemusta koskeva kuulutus, ja että asiasta pitäisi ilmoittaa kaikissa alapuolisen valuma-alueen alueella yleisesti ilmestyvissä sanomalehdissä pelkästään siksi, ettei koskaan voida varmuudella sulkea pois, että jokin vähäinen ympäristövaikutus saattaa ilmetä koko alapuolisella valuma-alueelIa. Tämä ei ole ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentin tarkoitus.

Hallituksen esityksessä (HE 84/1999, s. 63) todetaan, että "kuulutuksesta tulisi julkaista lisäksi tieto paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä." Kielitoimiston sanakirjan (2006) mukaan sanalla "paikkakunta" tarkoitetaan varsinkin maaseutu- tai kaupunkikuntaa. Täten lähtökohtaisesti kuuluttaminen toiminnan sijaintikunnassa yleisesti leviävässä sanomalehdessä on katsottava riittäväksi.

Hankkeen sijainti ja sen alapuolinen valuma-alue

Hanke sijaitsee Sulvanjoen vesistöalueella. Vedet johdetaan tuotantoalueelta Tyllijokeen, joka laskee Sulvanjoen kautta mereen Vaasan edustalla. Pintavalutuskentältä (mittapadolta) on Mustasaaren kunnan rajalle Tyllijoen uomaa pitkin mitattuna noin 3,7 kilometrin matka, mistä peltoalueiden reunustamaa on noin 3,24 kilometriä. Mustasaaren kunnan rajalta on vielä Tyllijoen/Sulvanjoen uomaa pitkin mitattuna noin 15,5 kilometrin matka Vaasan edustalla olevaan Eteläiseen Kaupunginlahteen. Tästä matkasta on peltoalueiden reunustamaa noin 14,9 kilometriä.

Hankkeen tuotantoalueen pinta-ala olisi 73,6 hehtaaria (sarkaoja-ala). Tyllijoen valuma-alue Kotanevan laskussa pintavalutuskentän kohdalla on 4,95 km2. Kotanevan tuotantoalue muodostaa hankkeen pintavalutuskentän kohdalla noin 14,8 % valuma-alueesta. Tyllijoen valuma-alue Mustasaaren kunnan rajalla on 15,85 km2. Kotanevan tuotantoalue muodostaa Mustasaaren kunnanrajan kohdalla enää 4,6 % valuma-alueesta. Sulvanjoen valuma-alue laskussa Vaasan Eteläiseen Kaupunginlahteen on 144 km2. Kotanevan tuotantoalue muodostaa Vaasan Eteläisen Kaupunginlahden kohdalla vain 0,5 % valuma-alueesta. Edellä mainittujen lukujen perusteella voidaan olettaa, että hankkeen vaikutukset vähenevät radikaalisti, mitä kauempana alavirtaan Tyylijoen ja Sulvanjoen uomassa edetään.

Hankkeen vesistövaikutus

Arvioitaessa, ulottuuko hankkeen vaikutusalue ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentin tarkoittamalla ilmeisellä tavalla Mustasaaren kuntaan tai Vaasan kaupunkiin, huomioon on otettava muun hajakuormituksen vaikutus Tyllijoessa. Huomiota on kiinnitettävä hankkeen suhteelliseen osuuteen niistä kokonaisvaikutuksista, joita alueella ilmenee. Turvehankkeen suhteellinen osuus valuma-alueen ympäristövaikutuksista pienenee sitä mukaa, mitä kauempana turvehanke sijaitsee ja mitä enemmän turvehankkeen alapuolisen vesistöuoman varrella on turvetuotantoon verrattuna moninkertaisesti kuormitusta aiheuttavaa maataloutta.

Verrattuna turvetuotantoon maatalouden vaikutus kokonaistypen osalta on kaksinkertainen, kokonaisfosforin osalta moninkertainen ja kiintoaineen osalta jopa monikymmenkertainen. Sulvanjoen ravinnetaso on tällä hetkellä korkeampi kuin hankkeesta purkautuvan veden ravinnetaso olisi. Sulvanjoen tämänhetkinen kokonaisfosforipitoisuus on 80-90 µg/l ja kokonaistyppipitoisuus on 2000-3000 µg/l. Hankkeen pintavalutuskentältä purkautuvan veden ravinnepitoisuudet olisivat näiden vaihteluvälien alarajoilla tai näitä pitoisuuksia pienempiä.

Luonnollinen kuormitus ja taustakuormitus huomioon ottaen hankkeen vaikutukset Mustasaaren kunnassa tai Vaasan kaupungissa eivät täten voi olla "ilmeisiä", kun hankkeesta purkautuva vesi on ravinnetasoltaan vähintään yhtä puhdasta, ellei puhtaampaa, kuin valuma-alueen vesi.

Pöyryn selvityksen "Turvetuotantoalueiden vesistökuormituksen arviointi "(23.4.2013) mukaan CODMn bruttokuormitus hankkeen tuotantoalueelta olisi 221 kg/ha vuodessa, josta nettokuormituksen osuus olisi vain 21 kg/ha vuodessa. Siten valtaosa CODMn kuormituksesta on jo olemassa luonnollisena kuormituksena ilman turvetuotantoa.

Tarkasteltaessa Tyllijoen ja Suvantojoen eri maankäyttömuotojen keskinäistä kuormitusvaikutusta hankkeen tuotantovaiheen vaikutukset Mustasaaren kunnassa tai Vaasan kaupungissa eivät myöskään ole "ilmeisiä".

Hankkeen osuus kaikista maankäyttömuodoista nousee yli prosentin ainoastaan kokonaistypen ja kokonaisfosforin osalta, jonka osuus Mustasaaren kunnan rajalla on vain muutaman prosentin luokkaa. Lisäksi hankkeesta vesistöön purkautuvan kokonaistypen ja kokonaisfosforin pitoisuus on alempi kuin valuma-alueen olemassa oleva taustapitoisuus, joten hankkeesta purkautuva vesi laimentaa valuma-alueen kokonaistyppi- ja kokonaisfosforipitoisuuksia.

Vaikka sinänsä ei voida kiistää, että osa hankkeen päästöistä kulkeutuu vesistöä pitkin myös Mustasaaren kunnan alueelle ja jopa Vaasan Eteläiselle Kaupunginlahdelle asti, edellä mainittujen lukujen perusteella hankkeen vaikutus Sulvanjoen valuma-alueella ei ole ilmeinen tai merkittävä. Mustasaaren kunta ja Vaasan kaupunki eivät siten ole ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankkeen ilmeistä vaikutusaluetta.

Happamista sulfaattimaista

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan hanke sijaitsee alueella, jolla esiintyy potentiaalisesti happamia sulfaattimaita. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan varsinkin kuntoonpanovaiheessa alueen kuivatusvedet voivat vaikuttaa haitallisesti Sulvanjoen vedenlaatuun myös Mustasaaren kunnan alueella. Hallinto-oikeuden mukaan hapan valumavesi saattaisi vaikuttaa haitallisesti Mustasaaren kunnassa ja Vaasan kaupungissa sijaitsevan Eteläisen Kaupunginselän kalojen kutualueilla.

Hallinto-oikeus on sekoittanut ympäristönsuojelulain 36 §:n ja 38 §:n 1 momentin sanamuodot keskenään. Hallinto-oikeus on soveltanut alempaa kynnystä, "saattaa vaikuttaa", ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentin kontekstissa. Viranomaisten kuulemista koskevassa ympäristönsuojelulain 36 §:ssä kynnys kuulemiselle on matalampi ja edellyttää vain, että ympäristövaikutukset saattavat ilmetä viranomaisen toiminta-alueella. Sen sijaan lain 38 §:n 1 momentti edellyttää lainvalmistelutöiden valossa korkeampaa kynnystä, eli sitä, että vaikutukset ilmeisesti ulottuvat toisen kunnan alueelle.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon, että aluehallintoviraston päätöksessä on otettu huomioon happamia sulfaattimaita koskevat huomautukset. Aluehallintovirasto on ympäristönsuojelulain 36 §:n nojalla kuullut Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan ELY-keskuksia sekä ympäristövaikutusten että kalastovaikutusten osalta. Yhtiö on liittänyt happamuuden torjuntasuunnitelman ympäristölupahakemuksensa täydennykseen 23.11.2011. Aluehallintovirasto on happamuusriskit huomioon ottaen lupamääräyksessä 2 rajoittanut ojien kaivusyvyyttä ja määrännyt tuotan-nosta poistuville alueille jätettäväksi riittävän turvekerroksen sekä edellyttänyt happamuuden torjuntaohjelman noudattamista turvetuotannossa. Lupapäätöksessä on näin ollen otettu kattavasti huomioon happamat sulfaattimaat ja niiden aiheuttama tarve erityistoimenpiteille. Hankealueella käytetään nykyaikaista teknologiaa ja vesistövaikutuksien ehkäisyyn kiinnitetään huomiota lupamääräysten mukaisesti, niin happamien sulfaattimaiden erityistarpeiden osalta kuin muutoinkin.

Hakemuksesta kuulemisen laajuus

Laajemmalla kuulemisella ei olisi saatu asiaan uutta tietoa. Ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentin tarkoitus on pyrkiä takaamaan riittävä tiedottaminen hankkeesta siten, että ympäristönsuojelulain 37 §:n mukainen kuuleminen olisi tarpeeksi kattavaa. Hankkeesta kuuluttamisen ja kuuluttamisesta ilmoittamisen tarkoituksena on edesauttaa, että hankkeen vaikutusalueelta saadaan riittävästi informaatiota lupaviranomaisen päätöksenteon pohjaksi. Viranomaiset, myös Mustasaaren ympäristönsuojeluviranomaiset, ovat lausuneet hankkeesta kattavasti.

Samoin erilaiset järjestöt, joiden toiminta-alue ulottuu Laihian kuntaa laajemmalle, ovat esittäneet muistutuksensa ja mielipiteensä hankkeesta. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry, joka toimii Etelä- ja Keski-Pohjanmaan sekä Pohjanmaan maakuntien alueella, on jättänyt muistutuksen. Pohjanmaan Vapaa-ajankalastajapiiri ry on esittänyt mielipiteensä. Lisäksi Kyrön seudun luonnonsuojeluyhdistys ry, jonka toiminta-alue on Isokyrö, Laihia, Vähäkyrö ja Vöyri, on esittänyt mielipiteensä. Edellä mainittujen viranomaisten ja järjestöjen lisäksi yli 60 yksityishenkilöä, muun muassa Tyllijoelta ja Laihialta, sekä Tyllijoen Ojayhtiö ovat esittäneet mielipiteensä hankkeen ympäristölupahakemuksesta johtuen.

Näin ollen aluehallintovirastolla on päätöksentekonsa tukena ollut käytettävissään kattavasti informaatiota hankkeen vaikutuksesta esimerkiksi elinolosuhteisiin, ympäristöön, luontoon, kalastoon ja kalastukseen. Ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentin taustalla oleva tarkoitus on näin ollen täyttynyt tältä osin, eikä päätöstä ole tälläkään perusteella tarpeen kumota.

Edellä mainituilla perusteilla ympäristönsuojelulain 38 §:n 1 momentin perusteella kuuluttamista ei ole tarvinnut tehdä Mustasaaressa tai Vaasassa eikä kuuluttamisesta tai laajemmasta sanomalehtijulkaisusta hyvin todennäköisesti olisi saatu mitään relevanttia lisäinformaatiota ympäristöluparatkaisun pohjaksi.

Hankkeen ympäristölupahakemuksessa on esitetty selvitykset muun muassa vesien käsittelystä ja päästöistä vesistöön; pölystä, melusta ja liikenteestä sekä parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta ja ympäristön kannalta parhaasta käytännöstä. Hakemuksessa on lisäksi esitetty selvitystä tuotantoalueesta, sen ympäristöstä ja toiminnan vaikutuksesta ympäristöön, mukaan lukien esimerkiksi vaikutukset asutukseen, luontoon, suojeluarvoihin, vesistöön, kalastoon ja kalastukseen.

Yhtiö on lisäksi täydentänyt hakemustaan virtaamatiedoilla, vedenlaatutiedoilla, perustiedoilla kalastosta, lisätiedoilla alapuolisista uomista sekä alapuolisen vesialueen omistajista. Yhtiö on lisäksi täydentänyt hakemustaan selvityksellä sulfidisedimenteistä turvekerroksen alapuolella, happamuuden torjuntasuunnitelmalla ja asiantuntija-arviolla hankealueen tai sen vaikutusalueen soveltuvuudesta luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 5 mainittujen lajien elinympäristöksi. Aluehallintoviraston on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin nojalla tullut myöntää hankkeelle ympäristölupa.

Valituksissa hallinto-oikeudelle ei tullut esille mitään sellaista, mikä ei olisi jo ollut aluehallintoviraston tiedossa sen tehdessä päätöksensä. Aluehallintoviraston päätöksen kumoamiselle ei ole perusteita.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätösta ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä, jolla asia on palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Riku Vahala. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 6.5.2015