Muu päätös 1209/2015

Yleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset (Mustasaari)

Antopäivä: 8.5.2015
Taltionumero: 1209
Diaarinumero: 3337/1/13 ja 3349/1/13

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1) A, B, C, D ja E

2) F ja G

Päätös, jota valitukset koskevat

Vaasan hallinto-oikeus 27.9.2013 nro 13/0518/2

Asian aikaisempi käsittely

Mustasaaren kunnanvaltuusto on 12.4.2012 (§ 27) hyväksynyt Mustasaaren mantereen puoleisten rantojen rantaosayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä F:n ja G:n valitukset Mustasaaren kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on hylännyt suullista käsittelyä koskevat vaatimukset ja F:n ja G:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

(---)

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta ottaen huomioon asiassa esitetyistä asiakirjoista ilmenevä selvitys.

Pääasia

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Yleiskaavaa laadittaessa on saman pykälän 2 momentin mukaan otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Yllä mainitun pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja –määräykset. Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä. Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luontoarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa tätä koskevia tarpeellisia määräyksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, katsottava että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus kuuluu Suomen perustuslain 6 §:n mukaisesti maankäytön perusteisiin. Säädös kattaa kiellon mielivaltaista kohtelua vastaan sekä vaatimuksen yhdenvertaisesta kohtelusta yhdenvertaisissa asioissa.

(---)

F:n ja G:n valitus

Kaavaselostuksen 5.1.1 luvun mukaan rakennusoikeus lasketaan rantavyöhykkeellä rantarakennuspaikkoina per kantatila ja kantatilana pidetään 15.10.1969 voimassa ollutta tilaa. Loma-asuntorakentamisen mitoitusperusteina ovat rakennuskelpoinen muunnettu rantaviiva, mitoitusluku, joka vaihtelee vyöhykkeen mukaan, ja rakennettavuuskerroin. Sisävyöhykkeellä, jolla tarkoitetaan muun muassa mantereen rantoja, mitoitus on seitsemän rakennuspaikkaa per muunnettu rantaviivakilometri, ja lisäksi mitoituksessa on käytettävä rakennettavuuskerrointa 0,4 tai 0,7 tai 1,0.

Kaavaselostuksen mukaan (s. 38) muunnetun rantaviivan pituus mitataan erikseen maanomistusyksikköjen jokaiselle palstalle siten, että rantaviiva mitataan peruskartan mukaista rantaviivaa myötäilevästä viivasta niin, että kartan rantaviivan pienet mutkat pyöristetään poikkeamalla viivasta enintään 25 metriä. Mainitusta mittaustavasta on seuraavat poikkeukset:

1. Laakeita lahtia, joille ei pääse edes soutuveneellä, ei oteta huomioon.

2. Jokien ja purojen rantoja, joiden leveys on alle 50 metriä, ei oteta huomioon.

3. Niemille, kannaksille tai saarille, joiden leveys on alle 50 metriä, ei ole mahdollista rakentaa, joten niitä ei oteta huomioon. Erikoistapauksissa nämä rannat voidaan mitata ja 25 prosenttia mitatusta pituudesta voidaan ottaa huomioon, esimerkiksi jos niemi on jo rakennettu.

4. 50–100 metriä leveillä niemillä, kannaksilla ja saarilla on mahdollista rakentaa vain toisella rannalla, ja 50 prosenttia yllä kuvatulla tavalla mitatusta rantaviivasta otetaan huomioon.

5. 100–150 metriä leveillä niemillä, kannaksilla ja saarilla loma-asuntojen sijoittaminen ei ole täysin vapaata molemmille rannoille maaston vuoksi. 75 prosenttia yllä kuvatulla tavalla mitatusta rantaviivasta otetaan huomioon.

6. Alle 50 metriä leveissä lahdissa ja salmissa häiriöitä vastapäiseltä rannalta ei voida välttää edes rakentamalla viistosti toisia vasten, vaan enemmän tilaa tarvitaan. Siksi näissä tapauksissa otetaan huomioon 25 prosenttia mitatusta rantaviivasta.

7. 50–100 metriä leveissä lahdissa ja salmissa häiriöt vastapäiseltä rannalta ovat vielä huomattavia, ja on eduksi ottaa huomioon vain 50 prosenttia yllä kuvatulla tavalla mitatusta rantaviivan pituudesta.

8. 100–150 metriä leveissä lahdissa ja salmissa häiriöt vastapäiseltä rannalta ovat vielä olemassa, mutta käyttämällä korkeintaan ¾ rannasta myös vastapäisen rannan edut otetaan huomioon. Sen vuoksi yllä kuvatulla tavalla mitatusta rantaviivasta otetaan huomioon 75 prosenttia.

9. Jos ranta todetaan rakennuskelvottomaksi, rannan pituus mitataan karttarantaviivan mukaisesti ja merkitään rakennuskelvottomaksi. Rakennuskelvoton ranta ei sisälly muunnettuun rantaviivaan eikä vaikuta vähentävästi vastapäiseen rantaan.

Kaavaselostuksessa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Nyt käsillä olevasta kaavaselostuksesta ilmenevät muunnetun rantaviivan mittaamisen periaatteet. Muutoksenhakijat ovat valituksessaan katsoneet, että muunnetun rantaviivan mittaamisessa ranta on suoristettava ja vastapäisen rannan vaikutus on otettava huomioon kohtisuorassa kulmassa suhteessa rantaviivaan. Kaavaselostuksen muunnetun rantaviivan mittausperiaatteista ei kuitenkaan käy lähemmin ilmi, millä tavoin vastapäinen ranta otetaan huomioon suoristetusta rantaviivasta.

Hallinto-oikeus on todennut, että rantaosayleiskaavaan kuuluva selostus ei muodosta yleiskaavan osaa eikä sillä näin ollen ole suoraa oikeusvaikutusta. Hallinto-oikeus on todennut lisäksi, että muunnetun rantaviivan pituus on apuväline, jota käytetään käytännön kaavoitustyössä yhdessä mitoitusluvun ja rakennettavuuskertoimen kanssa mitoittamaan ranta-alueille ja eri emätiloille osoitettavaa rakennusoikeutta ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa mainitut yleiskaavojen sisältövaatimukset.

Yllä mainitut seikat huomioon ottaen kunnanvaltuuston päätöstä ei voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että nyt käsillä olevassa kaavassa on käytetty tiettyä muunnetun rantaviivan mittaustapaa.

Asiassa esitetyistä asiakirjoista ilmenevien tietojen mukaan rakennuskelpoisen muunnetun rantaviivan mittauksessa emätilalla 499-465-1-81, josta kiinteistö Harjuniemi RN:o 1:82 on muodostettu, on Kåtavikenin koillisrannalla otettu huomioon alle 100 metriä leveä lahti siten, että vain 50 prosenttia mitatun rantaviivan pituudesta on otettu huomioon. Kyseinen lahti muodostuu rantaosuuksista Norra Kåtaskatanin etelärannalla ja Kåtavikenin itärannalla kannakseen saakka. Kyseisen kannaksen leveys on alle 50 metriä. Rantaosayleiskaavassa sovellettujen muunnetun rantaviivan mittausperiaatteiden mukaan alle 50 metriä leveälle kannakselle ei voida rakentaa eikä kannasta myöskään oteta huomioon muunnettua rantaviivaa mitattaessa.

Hallinto-oikeus on katsonut, että kyseinen lahti on lahti myös ilman viimeksi mainittua kannasta ja että lahti on näin ollen voitu ottaa huomioon yllä mainitulla tavalla mitattaessa muunnettua rantaviivaa.

Asiakirjoista ilmenevien tietojen mukaan kymmenen metrin pituinen rantaosuus kiinteistöstä 499-474-11-39 kuuluu yllä mainittuun emotilaan 499-465-1-81. Kyseisen rantaosuuden rakennuskelpoisen muunnetun rantaviivan arvioinnissa on otettu huomioon 50–100 metrin levyinen kannas siten, että vain 50 prosenttia mitatun rantaviivan pituudesta on otettu huomioon.

Hallinto-oikeus on katsonut, että kyseinen kannas muodostaa pienehkön kannaksen suuremmasta Norra Kåtaskatanin kannaksesta ja että kannas on näin ollen voitu ottaa huomioon yllä mainitulla tavalla mitattaessa muunnettua rantaviivaa. Yllä mainitut seikat huomioon ottaen kunnanvaltuuston päätöstä ei voida pitää lainvastaisena valituksessa tarkoitetulla tavalla.

B:n, E:n, D:n, (---) A:n ja C:n valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan luontoarvojen vaaliminen on otettava huomioon yleiskaavaa laadittaessa. Saman lain 73 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan laadittaessa yleiskaavaa pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mikä yleiskaavasta muutoin säädetään, katsottava, että luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon.

Kaavaselostuksen mukaan osa vesialueista varataan merkinnällä W/s luontoinventoinnin suositusten mukaisesti. Kyseessä ovat kutulahdet ja fladat, kluuvijärvet ja lammet, jotka on jätettävä koskemattomiksi. Kaavaselostukseen liitetyn luontoinventoinnin mukaan Västanviken on suuri, kalanpoikasten kasvulle tärkeä flada. Fladaan on kaivettu pienehkö kanaali helpottamaan pienveneiden kulkua fladaan ja sieltä pois. Luontoinventoinnissa suositellaan Västanvikenin jättämistä koskemattomaksi, koska se fladana toimii Kvarnträsketin kanssa kalojen kutupaikkana. Luontoinventoinnin mukaan alueelle on annettava merkintä MY/W/s. Luontoinventoinnissa mainitaan lisäksi, että alue on vesilain suojelema.

Rantaosayleiskaavassa Västanviken ja kaksi merenpuoleista aluetta Västanvikenin pohjoispuolella on osoitettu vesialueiksi, joilla ympäristö säilytetään W/s. Kaavamerkintään kuuluvan suojelumääräyksen mukaan fladojen ja kluuvijärvien luonnontila on säilytettävä. Lisäksi osa Västanvikenin ranta-alueista on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaisiksi alueiksi, joilla on erityisiä ympäristöarvoja ja joilla ympäristö säilytetään MY/s.

Ottaen huomioon että Västanviken on kaavaselostuksesta ja luontoinventoinnista ilmenevien tietojen mukaan kalojen kutupaikkana tärkeä flada, se on voitu osoittaa vesialueeksi, jolla ympäristö säilytetään W/s. Kaavamerkintä W/s tai siihen kuuluva suojelumääräys eivät sisällä tietoa, jonka perusteella säilyttäminen koskisi vain tietyn kokoisia fladoja. Merkintä tai suojelumääräys eivät myöskään sisällä viittausta vesilakiin. Ottaen huomioon Västanvikenin yllä mainitut ominaisuudet sen viereiset rakentamattomat ranta-alueet on voitu osoittaa maa- ja metsätalousvaltaisiksi alueiksi, joilla on erityisiä ympäristöarvoja ja joilla ympäristö säilytetään MY/s. Kunnanvaltuuston päätöstä, joka koskee Västanvikenin ja kahden Västanvikenin pohjoispuolen merenpuoleisen alueen osoittamista alueiksi, joilla ympäristö on säilytettävä W/s ja Västanvikenin joidenkin ranta-alueiden osoittamista maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja ja jolla ympäristö on säilytettävä MY/s, ei näin ollen voida pitää lainvastaisena valituksessa tarkoitetulla tavalla.

Kaavakartasta käy ilmi, että rantaosayleiskaavan pohjana on käytetty maanmittauslaitoksen peruskarttaa, mittakaavana 1:10 000. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei kaavapäätös voi olla lainvastainen sillä perusteella, että Västanvikenin mahdollinen laskuaukko ei kävisi ilmi rantaosayleiskaavan pohjana käytetystä peruskartasta.

(---)

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ottaen huomioon asian saama ratkaisu ei voida pitää kohtuuttomana, että F ja G maksavat itse oikeudenkäyntikulunsa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 §, 39 §, 40 §, 41 § ja 73 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 16 § 1 momentti

Suomen perustuslaki 6 §

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 37 § 1 momentti, 38 § 1 momentti ja 74 § 1 ja

2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Riitta Fränti ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Mustasaaren kunnanvaltuuston päätökset kumotaan Västanvikeniä koskevien suojelumerkintöjen W/s ja MY/s osalta. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaavapäätökseen eli kaavamerkintöihin ja -selostukseen ei sisälly viittauksia säännöksiin, joita voitaisiin soveltaa fladan suojeluun. Fladojen suojelusta on vesilaissa omat säännöksensä, jotka olisi hallintolain mukaan pitänyt tuoda kaavapäätöksessä esille. Kaavoitusprosessi aloitettiin jo vuonna 2004 ja vesilain uudistus tuli voimaan vuoden 2012 alusta. Valtuusto on hyväksynyt kaavan 12.4.2012, joten koko tausta-aineisto on tuotettu vanhan vesilain voimassaoloaikana. Koska vesilain muutos ajoittui kaavoitusprosessin loppuvaiheisiin, olisi ollut kansalaisten oikeusturvan kannalta olennaista, että uusitun vesilain säännökset olisi merkitty päätökseen. Kunta on vasta vastineessaan hallinto-oikeudelle tuonut ensimmäisen kerran esille nyt voimassa olevan vesilain säännöksen W/s-merkinnän perusteena. Hallinto-oikeuden päätöksen sovelletuissa oikeusohjeissa ei mainita vesilakia tai muutakaan lainkohtaa, joka soveltuu perusteluksi Västanvikenin suojelemiselle rantaosayleiskaavassa fladana.

Kunta on vastineessaan hallinto-oikeudelle tunnustanut, että se on tosiasiallisesti soveltanut vesilakia päättäessään Västanvikenin suojelusta. Kaavamääräys W/s on perustunut vesilakiin, vaikka merkinnästä puuttuu pykäläviittaus. Jotta vesialueen suojelu voidaan perustaa vesilain 2 luvun 11 §:n luonnontilaisen fladan suojelua koskevaan säännökseen, vesialueen on täytettävä pykälässä mainitut kriteerit. W/s-merkinnän ilmaisu "säilytettävä" on johdettu vanhan vesilain 1 luvun 15 a §:stä, vaikka uusi vesilaki oli kaavaa hyväksyttäessä jo tullut voimaan. Vesilaki on ainoa laki, jossa säädetään yksityiskohtaisesti fladojen suojelun edellytyksistä, joten myös fladojen suojeluun tähtäävien kaavamääräysten on perustuttava vesilakiin.

Kunta ei ole johdonmukaisesti noudattanut luontoinventoinnin suositusta. Luontoinventoinnissa suositeltu fladan rajaus sisälsi kaikki fladan kolme suuaukkoa sekä vesialueen tilan RN:o 4:278 kohdalla suuren meren puolella. Nämä alueet on poistettu lopullisesta päätöksestä. Myös lampi Kvarnträsket on jätetty fladan aluerajauksen ulkopuolelle. Oletettavasti näin on tehty, jotta suojeltavan vesialueen kooksi saataisiin alle 10 hehtaaria. Tämä on samalla johtanut maanomistajien eriarvoiseen kohteluun.

Västanviken ei ole flada, vaan merenlahti. Lounais-Suomen ympäristökeskuksen raportissa 1/2008 (Asko Sydänoja: Saaristomeren ja Selkämeren fladat) fladaksi määritellään vesialue, jonka erottaa merialueesta 1–2 aukkoa. Västanvikenissä on kolme aukkoa, joten se ei ole flada. Kolmannestakin aukosta pääsee läpi veneellä. Edellä mainitun raportin mukaan fladan kynnys on riittävän korkea, jotta flada jää ajoittain eristykseen muusta merialueesta. Västanvikenin yhteys muuhun mereen ei ole koskaan poikki. Näin ollen Västanviken ei täytä fladan määritelmää eli sitä ei voida kaavassa suojella fladana.

Västanviken ei ole luonnontilainen flada. Vesialueen keskimmäinen aukko on kaivettu niin syväksi ja leveäksi, että fladalle määriteltyä kynnystä ei saavuteta. Västanviken on siten säilynyt merenlahtena, jonka yhteys suureen mereen ei ole edes ajoittain eikä millään merivedenkorkeudella poikki. Lounais-Suomen ympäristökeskuksen inventoinnissa ei hyväksytty luonnontilaiseksi yhtään fladaa, jonka aukkoja oli koneellisesti kaivettu. Kansalaisten oikeusturvan vuoksi viranomaisten tulisi perustaa päätöksensä yhtenäisiin kriteereihin.

Västanvikenin luonnontilaisuus on menetetty vuosikymmeniä sitten. Lahden rannalla on neljä huvilaa, joiden rantoihin on ruopattu syvempiä vesiväyliä. Myös suuaukon merenpuolta on ruopattu koneellisesti. Kaksi huvilaa on lunastanut vesijättönsä ja rakentanut rannat virkistyskäyttöön. Yksi huvila on rakennettu vesijätölle, jota täytettiin voimakkaasti vuosia ennen rakentamista. Yhden lahdenpohjukan yli on rakennettu tie.

Västanvikenin fladan pinta-ala ylittää 10 hehtaaria. Fladan vesialueen rajauksen ulkopuolelle on jätetty kaikki kolme suuaukkoa eli noin yksi hehtaari, fladaan liittyvä lampi Kvarnträsket vesialueen itäosassa eli vähintään yksi hehtaari sekä saman vesilain säännöksen nojalla suojeltu vesialue suuren meren puolella eli vähintään yksi hehtaari. Nämä alueet olisi tullut lukea fladan vesialueeseen myös MAP-infon karttaohjelmaan perustuneessa rajauksessa. Tällöin fladan pinta-ala olisi ylittänyt selvästi vesilaissa mainitun 10 hehtaarin rajan, eikä se olisi täyttänyt suojeltavan fladan pinta-alaa koskevaa edellytystä. Edellä esitetyn perusteella Västanvikenin suojelemiseen fladana ei ole laillisia perusteita.

Västanvikenin rannat on suojeltu merkinnällä MY/s. Tämä merkintä on johdettu suoraan Västanvikenin vesialueen suojelumerkinnästä W/s. Merkinnän MY/s osoittamalla alueella on tehty vuosikymmenten ajan merkittäviä täyttötöitä ja metsänhakkuita. Merkintä MY/s on perusteeton, koska myös Västanvikenin vesialueen suojelumerkintä on lakiin perustumattomana virheellinen.

2) F ja G ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja heidän omistamalleen kiinteistölle vahvistetaan kahden rantarakennuspaikan sijasta kolme rantarakennuspaikkaa. Mustasaaren kunta on velvoitettava korvaamaan F:n ja G:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi F ja G ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa kaavoittajan esteellisyyttä koskevaan kysymykseen. Tämä asia on hallinnollisesti haastava, koska monet avainasemassa olevat kunnan virkamiehet ovat olleet esteellisiä osallistumaan kaavaa koskevaan päätöksentekoon. Kunnan taholta asia on ollut ohuissa käsissä. Näin ollen kaavoittajalla on ollut asiassa paljon valtaa, jonka käyttämiseen käytetty mittaustapa on antanut hyvän välineen. On hyvän hallintotavan vastaista, että kaavoittajalle annetaan väljät mahdollisuudet rantarakennuspaikkojen määrittelyyn todellisten asiantuntevien päättäjien ollessa esteellisiä. Tämä mahdollistaa mielivaltaisen päätöksenteon. Esteellisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon prosessi kokonaisuudessaan.

F ja G ovat hankkineet mitoitusperiaatteiden soveltamisesta arvostetun toimijan eli Pöyry Finland Oy:n lausunnon. Lausunnossa on otettu perustellusti kantaa rantaviivan suoristamisperiaatteeseen ja vastarannan mittausperiaatteisiin, Kåtavikenin pohjoiskulman ja lahden mittaukseen sekä Kåtaskatanin luoteiskulmassa olevan niemen laskentaan.

F ja G eivät ole valittaneet mittausperusteista, vaan mittausperusteiden soveltamisesta. Hallinto-oikeus on todennut, ettei kaavaselostuksessa ole otettu kantaa siihen, miten vastapäinen ranta tulee ottaa huomioon suoristetusta rantaviivasta. Toisaalta hallinto-oikeudelta on jäänyt huomiotta se, miten rantaviiva suoristetaan eli suoristetaanko se lyhyellä vai pitemmällä matkalla. Tätäkään perustetta ei ole vahvistettu selostuksessa. Kun noista periaatteista ei ole päätetty selostuksessa, mittauksessa tulee käyttää yleisesti omaksuttuja toimintatapoja, jolloin maanomistajat voivat tarkistaa luotettavasti mittaustavan. Näin on etenkin sen vuoksi, että tässä kaavassa rantarakennuspaikkojen määrä määräytyy suoraan laskennassa saadun luvun mukaan.

Mittaustapa ei voi olla sellainen, että se mahdollistaa rajattomasti tulkintavaihtoehtoja. Pöyry Finland Oy:n lausunnon mukaan mittauslinjat ovat toisaalta kohtisuorassa rantaa vasten ja toisaalta ne on vedetty viistoon. Tämä osoittaa mittaustavan epäloogisuuden ja tulkinnallisuuden. Rannan oikaisu lyhyellä matkalla ja etäisyyden mittaaminen muuten kuin kohtisuoraan antaa kaavoittajalle mahdollisuuden mitata rantoja kulloistenkin tavoitteiden mukaan. Jos taas muunnettu rantaviiva lasketaan yleisesti käytettävällä tavalla eli rantaviiva suoristetaan pitemmällä matkalla ja etäisyys vastarantaan mitataan kohtisuoraan suoristetusta rantaviivasta, voidaan mittausten oikeellisuus tarkistaa. F:n ja G:n oikeusturvan kannalta mittaamistavalla on olennainen merkitys, koska heidän pistelukunsa jäi vain hiukan alle 2,5, joka olisi oikeuttanut kolmeen rantarakennuspaikkaan. Pöyry Finland Oy:n lausunnosta ilmenee, että muutettaessa mittaustapa vakiintuneen tavan mukaiseksi F:llä ja G:llä olisi oikeus kolmeen rantarakennuspaikkaan.

Valittu mittaustapa on tulkinnallinen. Kun ranta pilkotaan pieniin osiin, jokainen pilkkominen on oma ratkaisunsa, ja toisaalta mittausta vastarantaan ei ole aina tehty siitä, mistä on lyhyin matka rantaan, kuten Pöyry Finland Oy:n lausunnon kuva 2 osoittaa.

Pöyry Finland Oy:n lausunnon mukaan Kåtaviken ei ole todellista vastarantavaikutusta muodostava lahti, vaan avokulmainen (103 astetta) pieni rantaviivan taite, joka ei vähennä kyseisen rantaviivan rakennettavuutta.

Olennaista tälle lahdelle on siis rantojen rakennettavuus ja vastarantavaikutus, joka lausunnon mukaan on enintään pohjoisessa olevan pienen lahden kohdalla. Näin ollen kertoimen tulee olla lausunnossa esitetyn laskelman mukainen eli 0,75. Pelkästään tämä muutos nostaa rakennusoikeuden arvoksi 2,60, jolla emäkiinteistölle muodostuu kolme rakennuspaikkaa.

Pöyry Finland Oy:n lausunnon mukaan Kåtaskatanin pieni niemi on isompaan niemeen liittyvä avokulmainen rantaviivan taite, jonka rantaviivan muodolla ei ole todellista merkitystä rakentamisen kannalta. Lausunnon mukaan kulmauksen molemmille puolille on voitu rakentaa, joten vähennyskertoimena tulee käyttää laajemman niemen kärjessä kerrointa 0,75. Tällä perusteella rakennusoikeus nousee 0,02 yksikköä.

Kaavoittajan muunnetun rantaviivan määrittämiseksi valitsema tapa oikaista rantaviiva ja etäisyyden mittaaminen vastarantaan poikkeavat kiistatta yleisesti omaksutusta tavasta. Tästä asiasta ei ole päätetty kaavaselostuksessa. Selostuksessa on todettu, että mittaustulokset, joista ilmenee myös kuinka edellä mainitut poikkeamat on huomioitu, esitetään numeerisilla kartoilla ja että kartat esitellään maanomistajien tarkastettavaksi ja arkistoidaan työn loppuessa. Karttoja ei ole esitetty maanomistajien tarkastettavaksi siten, että F:llä ja G:llä olisi ollut tarpeeksi tietoa mittaustavan ja tuloksen arviointiin tehdessään muistutusta kaavasta. F ja G ovat saaneet tietää käytetystä mittaustavan tulkinnasta vasta kaavoitus- ja kuntasuunnittelujaoston päätöksestä 13.3.2012.

F ja G ovat muistuttaneet kaavasta ja siten pyrkineet vaikuttamaan kaavan sisältöön. Tässä mielessä he ovat voineet osallistua kaavoitusprosessiin riittävästi. Kaavoittaja on kuitenkin jättänyt kertomatta, miten rantaviiva oikaistaan ja miten etäisyys oikaistusta rantaviivasta mitataan vastarantaan. Tämän tiedon saatuaan F ja G olisivat voineet puuttua mittauksen yksityiskohtiin heidän kiinteistönä kohdalla ja puuttua laajemminkin muunnetun rantaviivan määrittelyyn. Tieto olisi ollut F:lle ja G:lle olennainen, koska kaavoittajan laskelman mukaan muunnettu rantaviiva oikeutti heidät saamaan 2,44 rantarakennuspaikkaa, joka pyöristetään kahteen rakennuspaikkaan. Vakiintuneella tavoin mitaten F:llä ja G:llä olisi ollut oikeus saada kolme rakennuspaikkaa. Valittu mittaustapa ei ole apuväline, koska rakennuspaikat on laskettu suoraan tuon mittauksen perusteella. Valituksen kohteena olevan rannan mittaamiselle tiukemmin ei ole esitetty kaavallisia perusteita kaavapäätöksessä eikä hallinto-oikeuden päätöksessä.

Mustasaaren kunnanhallitus on valitusten johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitukset hylätään.

A ja hänen asiakumppaninsa sekä F ja G ovat antaneet vastaselitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. F:n ja G:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota he ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Mustasaaren kunnanvaltuuston päätöksen lainmukaisuus

2.1 A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

Mustasaaren mantereen puoleisten rantojen rantaosayleiskaavaan liittyvän selostuksen mukaan kaavan yhtenä tavoitteena on alueen luontoarvojen huomioon ottaminen. Selostuksessa on todettu, että luontoselvityksen mukaan tärkeimmät alueet, joita ei kuitenkaan varata luonnonsuojelualueiksi, varataan merkinnällä MY/s. Selostuksessa on edelleen todettu, että luontoselvityksen suositusten mukaan varataan tietyt vesialueet W/s-merkinnällä.

Rantaosayleiskaavaan liittyy luontoselvitys, jonka yhtenä lähtökohtana ovat olleet vesilain vesiluontotyyppien suojelua koskevat säännökset.

Luontoselvityksen mukaan Västanviken on flada, joka yhdessä Kvarn­träsketin kanssa toimii kalojen kutupaikkana. Selvityksen mukaan flada on erityisen tärkeä kalanpoikasille.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei rantaosayleiskaavan hyväksymispäätöksellä ole ratkaistu sitä, onko Västanviken vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu flada. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan ja 73 §:n 1 momentin 2 kohdan luonnonarvojen huomioon ottamista rantayleiskaavaa laadittaessa koskevien säännösten perusteella kaavassa voidaan osoittaa suojelumerkinnöillä myös muita kuin mainitussa vesilain säännöksessä tarkoitettuja fladoja. Kun otetaan huomioon rantaosayleiskaavan liittyvässä luontoselvityksessä Västanvikenin osalta lausuttu, kaavassa alueelle osoitetut W/s- ja MY/s-merkinnät eivät ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaisia.

2.2 F:n ja G:n valitus

Mustasaaren mantereen puoleisten rantojen rantaosayleiskaavan laatijana on Mustasaaren kunnan toimeksiannosta toiminut HN-Consult.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaavan laatijana toimineen suunnittelutoimiston työntekijät eivät ole olleet virka- eivätkä työsuhteessa Mustasaaren kuntaan eivätkä he muutoinkaan ole hoitaneet kaavan laatimiseen liittyviä viranomaistehtäviä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kunnan kaavoitustehtävistä vastaavien virkamiesten vastuu kaavoitustehtävien valvonnasta ja asioiden esittelemisestä, suunnittelutoimiston työntekijöitä ei voida pitää hallintolaissa tarkoitetulla tavalla esteellisinä.

2.3 Lopputulos

Edellä kohdissa 2.1 ja 2.2 lausutun perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, F:lle ja G:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

 
Julkaistu 8.5.2015