Muu päätös 1350/2015

Kunnan etuosto-oikeutta Tohmajärvellä koskeva valitusasia

Antopäivä: 25.5.2015
Taltionumero: 1350
Diaarinumero: 1027/1/14

Asia Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus

Valittaja Tohmajärven kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Kuopion hallinto-oikeus 24.2.2014 nro 14/0045/3

Asian aikaisempi käsittely

Tohmajärven kunnanhallitus on päätöksellään 20.5.2013 (§ 181) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan 18.3.2013 tehdyssä kiinteistökaupassa, jossa UPM-Kymmene Oyj on myynyt A:lle 61 400 euron kauppahinnalla noin 13,1 hehtaarin suuruisen määräalan Tohmajärven kunnan Onkamon kylässä sijaitsevasta Lehminotkon tilasta RN:o 87:1. Päätöksen mukaan alue hankitaan tonttimaaksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Tohmajärven kunnanhallituksen päätöksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa.

Etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Asiassa saatu selvitys

A on ostanut UPM-Kymmene Oyj:ltä Tohmajärven kunnan Onkamon kylässä sijaitsevasta tilasta Lehminotko noin 13 110 neliömetrin, oikeastaan noin 131 000 neliömetrin, suuruisen määräalan 61 400 euron kauppahinnalla. Määräala on myyty metsätalousalueeksi.

Kunnanhallitus on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt käyttää etuostolain mukaista etuosto-oikeutta edellä mainittuun määräalaan. Alue on hankittu tonttimaaksi. Kunnanhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että hankinta on tehty pääasiassa yhdyskuntarakentamista varten, koska Tikkalan alue, jossa määräala sijaitsee, on yksi alueista, jonne kunnan kehittämisen ja tonttitarjonnan painopiste sijoittuu.

Sekä maakuntakaavassa että alueella voimassa olevassa osayleiskaavassa kyseinen määräala on merkitty maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi. Osayleiskaavan maa- ja metsätalousvaltaista aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu maa- ja metsätalouden harjoittamiseen sekä haja-asutusluonteiseen rakentamiseen. Lisäksi kyseinen määräala sijoittuu osittain osayleiskaavan mukaiselle ohjeelliselle melualueelle ja pohjavesialueelle. Määräalan koillisreunalla sijaitsee Tohmajärven kunnan vesilaitoksen Tikkalan aluetta palveleva vedenottamo.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on kysymys siitä, onko kunnanhallitus voinut käyttää etuosto-oikeutta maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista varten.

Etuosto-oikeuden käyttö on tarkoitukseen sidottua eli etuostoa ei saa käyttää maan hankkimiseksi muuhun kuin laissa mainittuihin tarkoituksiin. Etuosto-oikeutta voidaan käyttää vain maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten. Yhdyskuntarakentamisella tarkoitetaan muun ohella asunto-, liike- ja teollisuusrakennusten sekä julkisten rakennusten rakentamista. Etuosto-oikeutta käyttääkseen kunnan tulee esittää selvitystä alueen tulevasta käytöstä.

Kunnanhallituksen päätökseen sisältävässä pöytäkirjassa on tehdyn määräalan kaupan lisäksi selostettu lähinnä etuostolain mukaista menettelyä. Päätöksen perusteluina on ainoastaan todettu, että alue hankitaan tonttimaaksi. Päätöksessä ei ole esitetty selvitystä kyseessä olevaa kiinteistöä koskevista suunnitelmista eikä perusteluja etuosto-oikeuden käyttämiselle tässä nimenomaisessa tapauksessa. Päätöksen perustelemattomuudelle ei ole hallintolain 45 §:n 2 momentissa tarkoitettua syytä. Päätös ei siten täytä hallintolain edellyttämää vaatimusta päätöksen perustelemisesta. Perustelut on tarkoitettu esitettäväksi päätöksessä eikä vasta lausunnossa.

Etuostolain 1 §:n 1 ja 2 momentissa, sellaisena kuin laki oli voimassa ennen 1.9.1990 voimaan tullutta lainmuutosta (654/1990), kunnan etuosto-oikeutta oli rajoitettu niin, että enemmän kuin puolet myydyn kiinteistön pinta-alasta tuli sijaita säännöksessä tarkemmin määritellyllä kaavoitetulla tai kaavoitettavana olevalla alueella. Tämä edellytys poistettiin lailla etuostolain muuttamisesta (654/1990). Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1989 vp) perustelujen mukaan pykälän 3 momentin tarkoitusmääre jäisi kuitenkin edelleen voimaan. Etuosto-oikeutta voitaisiin siten edelleen käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin.

Etuosto-oikeuden kohteena oleva määräala sijaitsee osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaisella alueella. Kunnanhallitus ei ole esittänyt selvitystä eikä tarkempia suunnitelmia alueen etuostolain mukaisesta käyttötarkoituksesta. Edellä olevan perusteella Tohmajärven kunnalla ei ole ollut etuosto-oikeutta kyseisessä määräalan kaupassa. Tämän vuoksi valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen säännösten lisäksi etuostolain 4 §:n 1 momentti ja hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tohmajärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut, ettei kunta ole perustellut päätöstään ja pitää sitä siksi hallintolain vastaisena. Kunnanhallituksen päätöksen perustelut ovat niukat, mutta niissä on kuitenkin selvästi ilmaistu, että alue hankitaan tonttimaaksi. Tämä on selkeästi yhdyskuntarakentamistarkoituksiin viittaava perustelu. Olennaista on, että perustelu on etuostolain ja todellisen aiotun käyttötarkoituksen mukainen.

Etuostolain 5 §:ssä on määritelty ne tilanteet, joissa etuosto-oikeutta ei ole. Hallinto-oikeus on evännyt kunnalta etuosto-oikeuden vastoin etuostolakia.

Hallinto-oikeus kumosi kunnanhallituksen päätöksen hallintolain, mutta ei etuostolain vastaisena. Etuosto-oikeutta olisi siten ollut mahdollisuus käyttää, mutta perustelut alueen käytöstä ovat hallinto-oikeuden mukaan olleet hallintolain näkökulmasta riittämättömät. Hallinto-oikeuden tulkinnan hyväksyminen olisi omiaan vaikeuttamaan kuntien maanhankintaa tai johtaisi maan hinnan nousuun.

Etuostolain tarkoituksena on estää tai hillitä maan ansiotonta arvonnousua ja mahdollistaa kunnalle muun muassa tonttimaan hankkiminen myöhemmin tuleviin tarkoituksiin. Tulevan käyttötarkoituksen osoittaminen kaavoituksella tai muilla osoitettavissa olevilla etukäteissuunnitelmilla johtaisi helposti maan hinnan nousuun. Toisaalta maanomistajat monesti vastustavat kaavoitusta verotuksellisten tai kaavan mukanaan tuomien maankäytön rajoitusten takia. Kunnan pitää voida hankkia etuosto-oikeudella nimenomaan raakamaata, jonka se sitten voi itse kaavoittaa joko yhdyskuntarakentamista varten tai virkistys- tai suojelualueeksi. Tämän vuoksi esimerkiksi se, että alue on osayleiskaavassa etuosto-oikeuden käyttämisvaiheessa osoitettu maa- ja metsätalousmaaksi, ei voi olla este etuosto-oikeuden käyttämiselle. Etuostotarve olisi voitu välttää hankkimalla palsta suoralla kaupalla kunnalle sen myyneeltä UPM-Kymmene Oyj:ltä, mutta kuntaan ei saatu ajoissa tietoa asiasta.

Kunnassa on tehty sisäistä ennakkovalmistelua ja lisäksi on selvitetty ELY-keskuksen kantaa asiaan. Kunnaninsinööri on myös hahmotellut mahdollista tonttijakoa, jossa on huomioitu suojaetäisyydet pohjavedenottamoon ja valtatiehen.

Asian esittelyssä kunnanhallitukselle olisi ollut paikallaan tuoda esiin päätöksen taustalla olevat tosiasialliset perustelut. Paikalliset olosuhteet tuntevien päättäjien ja asukkaiden on kuitenkin helppo ymmärtää alueen hankinta tonttimaaksi ilman laajempia perusteluita. Myöskään ostajalle, joka on alueeseen tutustunut, ne eivät ole voineet tulla yllätyksenä.

Alueen hankintaa puoltaa sen tiivis kytkeytyminen olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, mitä osoittaa sekin, että kysymyksessä on osayleiskaavoitettu alue. Kaavoissa maa- ja metsätalousalueiksi (M) merkityt alueet ovat yleensä rakentamisen reservialueita, joita kaavoitusvaiheessa ei ole haluttu tai voitu jostakin syystä vielä merkitä yhdyskuntarakentamiseen.

Tikkala on ollut Tohmajärven kunnan vetovoimaisinta uudisrakennusaluetta. Tikkalan osayleiskaavoitetulle alueelle on rakennettu vuodesta 2005 yhteensä 15 omakotitaloa. Etuoston kohteena olevan alueen välittömässä läheisyydessä valtatien 6 toisella puolella ovat muun muassa Tikkalan kolmeopettajainen alakoulu, esikoulu ja päiväkoti, jääkiekkokaukalo, valaistu hiihtolatu/kuntorata sekä kunnallinen vesi- ja viemäriverkosto. Lähistöllä ovat myös puhdasvetinen Särkijärvi uimarantoineen ja kylän urheilukenttä.

Vuonna 2009 rakennettu valtatien 6 alittava kevyen liikenteen tunneli mahdollistaa turvallisen liikkumisen tien molemmilta puolilta. Kunta osallistui alikulkutunnelin ja samassa yhteydessä tehtyjen muiden liikenneturvallisuutta parantavien toimenpiteiden rahoitukseen. Jo alikulkutunnelin rakentamisessa oli kunnan suunnitelmissa myöhemmin maanomistusolojen salliessa toteuttaa asuinrakentamista etuoston kohteena olevalle alueelle. Viemäriverkoston laajentaminen tien itäpuolelle Koirivaarantien varressa jo sijaitseville kiinteistöille on ollut suunnitelmissa jo aiemmin, ja uudet tontit edistävät tämän hankkeen toteuttamista. Vuonna 2008 kunta osti Tohmajärven seurakunnalta 3,6 hehtaarin suuruisen Mäntylän tilan. Alueelle kaavoitetuille omakotitonteille on rakennettu neljä uutta omakotitaloa.

Tarve lisätonttimaalle on lähivuosina olemassa, sillä kunnan hallussa olevat tontit ja myös yksityisillä myytävänä olleet tontit ovat loppumassa alueella.

A on selityksessään vaatinut, että Tohmajärven kunnanhallituksen valitus hylätään. A on viitannut valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Myyjän edustaja oli ollut yhteydessä kuntaan, mutta kunnan edustaja ei ollut ilmaissut halukkuutta ostaa kysymyksessä olevaa metsäpalstaa kunnalle. Sanomalehti Karjalaisessa olleen myynti-ilmoituksen johdosta A kiinnostui metsäpalstasta ja oli yhteydessä kuntaan tiedustellen palstaa koskevia taustatietoja ja kertoen oston perusteeksi metsätalouskäytön. Tällöinkään kunnan edustaja ei ilmaissut halukkuutta hankkia palsta kunnalle. Tämä osoittaa, että kunnalla ei ollut palstaa koskevia tonttisuunnitelmia. Maankäytön suunnittelun tulee sitoa myös kuntaa.

Tohmajärven kunnanhallitus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Myyjä ei ole ollut yhteydessä kunnanhallitukseen tai kunnanjohtajaan. Kunnanjohtaja on ottanut yhteyttä myyjään siinä vaiheessa, kun kohteen julkinen myynti-ilmoitus kunnassa huomattiin. Myyjä ilmoitti, että tontista oli jo tehty esisopimus ja että ostaja oli maksanut myös käsirahan. Kunnanjohtaja toi esiin, että kunta olisi ollut kiinnostunut kohteesta, jos tieto siitä olisi saatu ajoissa. Koska kauppa oli jo tekeillä, jäljelle jäi etuosto-oikeuden käyttömahdollisuus.

Tohmajärven kunnalla on käytettävissään rajalliset resurssit palvelutuotantoon ja etenkin kunnan yleiseen kehittämiseen. Näin ollen esimerkiksi maa-alueiden myynti-ilmoituksia ei ole pystytty seuraamaan järjestelmällisesti ja aukottomasti. Toisaalta etuostolaissa ei ole rajoitettu kunnan oikeutta etuostoon tilanteessa, jossa maa-alue on ollut ensin julkisesti myytävänä.

Tohmajärven kunnanhallituksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Etuosto-oikeuttaan käyttääkseen kunnan tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, minkälainen tuon selvityksen tulee olla, ei ole etuostolaissa tarkemmin säädetty, vaan asia ratkaistaan kussakin tapauksessa erikseen. Kunta voi kaavoituksen tai suunnitelmien avulla taikka muulla tavoin osoittaa aikovansa käyttää aluetta lain edellyttämiin tarkoituksiin. Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 104/1989 vp yleisperusteluissa todetaan lain 1 §:n 3 momentin tarkoitusmääreeseen viitaten, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin. Etuosto-oikeuden käytön tarkoitusta arvioidaan lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jona kunnan etuosto-oikeutta on käytetty, eli tässä tapauksessa ajankohdan 20.5.2013 mukaan.

Tohmajärven kunnanhallituksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämät seikat, jotka koskevat etuoston käyttämisen kohteena olevan alueen kytkeytymistä olevaan yhdyskuntarakenteeseen, Tikkalan kylän vetovoimaisuutta uudisrakennusalueena ja kunnan tonttimaan tarvetta, eivät osoita, että juuri etuosto-oikeuden käyttämisen kohteena olevaa aluetta tultaisiin käyttämään etuostolain 1 §:n 3 momentissa mainittuihin tarkoituksiin kohtuullisen ajan kuluessa.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen perustelut siltä osin kuin ne koskevat etuosto-oikeuden käyttämisen edellytyksiä, päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 25.5.2015