Muu päätös 1679/2015

Valitus kaupunginjohtajan virkasuhteen päättymistä koskevassa kunnallisasiassa (Pyhäjärvi)

Antopäivä: 15.6.2015
Taltionumero: 1679
Diaarinumero: 84/3/14

Asia Valitus virkasuhteen päättymistä koskevassa asiassa

Valittaja Pyhäjärven kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Oulun hallinto-oikeus 5.12.2013 nro 13/0625/2

Asian aikaisempi käsittely

Pyhäjärven kaupunginvaltuusto on 25.2.2013 (§ 51) päättänyt, että kaupunginjohtaja R:lle myönnetään ero kaupunginjohtajan virasta 5.8.20l2 alkaen. Samalla kaupunginvaltuusto on valtuuttanut kaupunginhallituksen julistamaan kaupunginjohtajan viran auki.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, Pa:n, R:n ja L:n sekä N:n asiakumppaneineen tekemistä valituksista, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt kaupunginhallituksen pyynnön suullisen käsittelyn järjestämisestä ja kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on velvoittanut Pyhäjärven kaupungin korvaamaan R:n oikeudenkäyntikulut sekä hylännyt kaupunginhallituksen vaatimuksen R:n velvoittamisesta korvaamaan kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikulut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

P:n kaupunginjohtaja R on jättänyt kaupunginvaltuustolle ja kaupunginhallitukselle osoitetun irtisanoutumisilmoituksen kaupunginhallituksen kokouksessa 4.6.2012. Kaupunginhallituksen puheenjohtaja on esitellyt asian kaupunginhallitukselle kaupunginhallituksen kokouksessa 6.6.2012 ja ehdottanut, että kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle eron myöntämistä R:lle kaupunginjohtajanvirasta 5.8.2012 alkaen. Ennen päätöksen tekemistä kaupunginhallitus ja R ovat kuitenkin vielä neuvotelleet asiasta ja sopineet yksimielisesti siitä, että irtisanoutuminen muutetaan enintään vuoden palkattomaksi virkavapaaksi. Tämän jälkeen kaupunginhallituksen puheenjohtaja on tehnyt uuden päätösehdotuksen, jonka mukaan kaupunginhallitus ei hyväksy R:n irtisanoutumista vaan sen sijaan päättää pyytää R:n suostumista siihen, että tälle myönnetään palkatonta virkavapaata Pyhäjärven kaupungin hallintosäännön 29 §:n mukaisesti enintään vuodeksi 5.8.2012 alkaen. Kaupunginhallitus on yksimielisesti päätöksellään 6.6.2012 § 232 hyväksynyt kaupunginhallituksen puheenjohtajan uuden päätösehdotuksen. Kaupunginhallituksen päätöksen liitteenä on R:n allekirjoittama 6.6.2012 päivätty suostumus virkavapaan myöntämiseen edellä mainitun mukaisesti. Kaupunginhallitus on päätöksellään 9.7.2012 § 285 hylännyt T:n, P:n ja heidän neljän asiakumppaninsa kaupunginhallituksen päätöksestä 6.6.2012 § 232 tekemän oikaisuvaatimuksen. Oulun hallinto-oikeus on 5.12.2013 antamallaan päätöksellä nro 13/0624/2 hylännyt T:n, P:n ja heidän asiakumppaniensa kaupunginhallituksen päätöksestä 9.7.2012 § 285 tekemän valituksen.

Kaupunginhallitus on päätöksellään 18.2.2013 § 106 päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle, että kaupunginjohtaja R:lle myönnetään ero kaupunginjohtajan virasta 5.8.2012 alkaen. Samalla kaupunginhallitus on päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto valtuuttaa kaupunginhallituksen julistamaan kaupunginjohtajan viran auki. Kaupunginhallituksen päätöksen perusteena on ollut R:n 4.6.2012 päivätty irtisanoutumisilmoitus. Asian esittelijänä kaupunginhallituksen kokouksessa on toiminut kaupunginhallituksen puheenjohtaja T. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 25.2.2013 § 51 hyväksynyt kaupunginhallituksen päätösehdotuksen.

T:n ja P:n esteellisyyttä koskevat väitteet

Kuntalain 52 § 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

T ja P sekä neljä heidän asiakumppaniaan ovat valittaneet Oulun hallinto-oikeuteen Pyhäjärven kaupunginhallituksen päätöksestä 9.7.2012 § 285. Kaupunginhallitus on mainitulla päätöksellä hylännyt oikaisuvaatimuksen kaupunginhallituksen päätöksestä 6.6.2012 § 232, jolla kaupunginhallitus on myöntänyt R:lle palkatonta virkavapaata enintään yhdeksi vuodeksi 5.8.2012 alkaen. Asia oli tullut kaupunginhallituksessa vireille R:n 4.6.2012 päivätyn irtisanoutumisilmoituksen johdosta, mikä irtisanoutuminen oli R:n ja kaupunginhallituksen 6.6.2013 käydyissä neuvotteluissa kuitenkin sovittu muutettavan virkavapaaksi.

Myös valituksenalaisen kaupunginvaltuuston päätöksen 25.2.2013 § 51 perusteena on edellä mainittu 4.6.2012 päivätty irtisanoutumisilmoitus. Kaupunginhallitus on vaihtunut kesällä 2012 tehtyjen virkavapaata koskevien päätösten jälkeen, ja uuden kaupunginhallituksen puheenjohtajaksi valittu T on valmistellut R:n irtisanoutumista koskevan asian sekä esittänyt kaupunginhallituksen kokouksessa 18.2.2013, että kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle eron myöntämistä R:lle 4.6.2012 päivätyn irtisanomisilmoituksen perusteella. P on kaupunginhallituksen jäsenenä osallistunut päätöksentekoon kaupunginhallituksessa.

T:tä ja P:tä voidaan pitää esteellisinä osallistumaan R:n irtisanoutumista koskevan asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa, koska asian voidaan katsoa liittyvän niin oleellisesti heidän valituksensa johdosta hallinto-oikeudessa tuolloin vireillä olleeseen R:n virkavapaata koskevaan asiaan, ja koska sekä irtisanoutumista että virkavapaata koskevien asioiden perusteena on ollut sama 4.6.2012 päivätty irtisanoutumisilmoitus. Voidaan katsoa että T:n ja P:n sekä R:n välinen suhde on siinä määrin kiistanalainen, että luottamus T:n ja P:n puolueettomuuteen on vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetusta erityisestä syystä.

Asian esittely kaupunginhallituksen kokouksessa 18.2.2013

Kuntalain 16 §:n 1 momentin mukaan kunta päättää hallintonsa järjestämisestä tässä laissa säädetyllä tavalla. Hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä.

Kuntalain 50 §:n 1 momentin 1 ja 8 kohtien mukaan valtuusto hyväksyy hallintosäännön, jossa annetaan tarpeelliset määräykset ainakin toimielinten kokoontumisesta ja esittelystä.

Pyhäjärven kaupunginvaltuuston 25.1.2010 hyväksymän Pyhäjärven kaupungin hallintosäännön kokousmenettelyä koskevan 14 §:n mukaan asiat päätetään toimielimen kokouksessa viranhaltijan esittelystä. Esittelijänä kaupunginhallituksen kokouksessa toimii kaupunginjohtaja ja hänen sijaisenaan hallintojohtaja. Toimielin voi erityisestä syystä päättää, että asia käsitellään puheenjohtajan selostuksen pohjalta ilman viranhaltijan esittelyä.

Vs. kaupunginjohtajan ja hallintojohtajan ollessa esteellisiä R:n irtisanoutumista koskevan asian on esitellyt kaupunginhallituksen kokouksessa 18.2.2013 kaupunginhallituksen puheenjohtaja T. Pyhäjärven kaupungin hallintosäännön mukaan asia voidaan käsitellä puheenjohtajan selostuksen pohjalta ilman viranhaltijan esittelyä. Hallintosääntö edellyttää kuitenkin toimielimen nimenomaista päätöstä asiasta. Pöytäkirjamerkintöjen mukaan kaupunginhallitus ei ole tehnyt erikseen päätöstä siitä, että R:n irtisanoutumista koskeva asia käsitellään puheenjohtajan selostuksen pohjalta. Asiassa on tältä osin menetelty hallintosäännön vastaisesti.

Eron myöntämistä koskevan asian ratkaiseminen ja R:n kuuleminen

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

R on ollut virkavapaalla 5.8.2012 lähtien eli yli puoli vuotta ennen kuin kaupunginhallitus on kokouksessaan 18.2.2013 ottanut hänen 4.6.2012 päivätyn irtisanoutumisilmoituksensa uudelleen käsiteltäväkseen ja päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto myöntää hänelle eron kaupunginjohtajan tehtävästä. Kun irtisanoutuminen on kaupunginhallituksen ja R:n välisissä neuvotteluissa 6.6.2012 sovittu muutettavaksi palkattomaksi virkavapaaksi, ja kun virkavapaa on myös käytännössä toteutunut, voidaan katsoa, ettei irtisanoutumisilmoitus ole ollut voimassa enää 18.2.2013. Sillä, ettei R ole nimenomaisesti peruuttanut irtisanoutumistaan eikä kaupunginvaltuusto ole voinut sitä aikanaan käsitellä johtuen siitä, ettei kaupunginhallitus ole vienyt asiaa valtuuston käsiteltäväksi, ei ajan kulumisen johdosta ja muutoinkaan mainituissa olosuhteissa ole asian ratkaisemisen kannalta merkitystä. Kaupunginvaltuusto ei siten ole voinut ottaa irtisanoutumista koskevaa asiaa käsiteltäväkseen 4.6.2012 päivätyn irtisanoutumisilmoituksen pohjalta eikä ratkaista asiaa R:ää kuulematta.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja on muutoinkin lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kaupunginvaltuuston päätöksen tultua kumotuksi ja koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä Pyhäjärven kaupungin on korvattava R:n oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevän suuruisina. Mainittua määrää on pidettävä kohtuullisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 90 § ja 93 §

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Hallintolainkäyttölaki 38 § ja 51 § 2 momentti

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eeva Luoma, Jari Kostilainen ja Anne Niemi. Esittelijä Riitta Arjas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pyhäjärven kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan tai toissijaisesti asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi kaupunginhallitus on pyytänyt, että asiassa järjestetään suullinen käsittely ja sen oikeudenkäyntikulut korvataan.

Kaupunginhallitus on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Asiaan liittyy myös R:lle myönnettyä virkavapaata koskeva edellisen kaupunginhallituksen päätös 6.6.2012 sekä siihen liittyvät tapahtumat. Suullisen käsittelyn järjestäminen on tarpeen eron myöntämiseen johtaneiden tapahtumien ja tosiasioiden selvittämiseksi.

Nykyinen kaupunginhallitus pitää edellisen kaupunginhallituksen päätöstä virkavapaan myöntämisestä R:lle lainvastaisena sisällöltään ja menettelyltään. Kaupunginhallitus on ottanut R:n 4.6.2012 jättämänsä irtisanoutumisilmoituksen käsiteltäväkseen 18.2.2013. Kaupunginvaltuusto on myöntänyt R:lle eron 25.2.2013 tekemällään päätöksellä.

T:n ja P:n esteellisyys

Hallinto-oikeus on pitänyt T:tä ja P:tä esteellisinä, koska T ja P asiakumppaneineen olivat tehneet valituksen Pyhäjärven kaupunginhallituksen päätöksestä myöntää R:lle virkavapaata.

Valituksen tekeminen eri asiassa ei aiheuta esteellisyyttä toisen asian käsittelyssä eikä nyt kyseessä olevien asioiden välillä ole kaupunginhallituksen käsityksen mukaan sellaista yhteyttä ja erityistä syytä, miksi T:n tai P:n puolueettomuus asiassa olisi vaarantunut. Esteellisyydeltä edellytetään, että asiassa on kyse esteelliseksi väitetyn henkilön intresseistä. Kaupunginhallituksen käsityksen mukaan mitään erityistä hyötyä tai haittaa R:n palvelussuhteen jatkumisesta tai eron myöntämisestä ei Tikanmäelle tai Piipolle olisi objektiivisesti arvioiden ollut.

Valitus R:n virkavapautta koskevasta päätöksestä oli tehty menettelyvirheen vuoksi, joten valituksen hyväksyminen olisi voinut johtaa enintään asian palautumiseen oikean tahon käsiteltäväksi ja aineellisesti lopulta mahdollisesti täysin samaan ratkaisuun. T on toiminut asian esittelijänä R:n sijaisten jäävätessä itsensä esittelijän tehtävästä.

Asiassa on merkityksellistä myös eron myöntämistä koskevan asian luonne. Vaikka asiat käsitellään Pyhäjärven kaupungin hallintosäännön mukaan esittelystä, ei R:n eroanomusta olisi voitu hylätä. Eroanomus ainoastaan merkitään tiedoksi, kuten hallinto-oikeuskin on päätöksessään todennut. Näin ollen Pyhäjärven kaupunginhallitus katsoo, etteivät T ja P ole olleet asiassa esteellisiä.

Asian esittely on tapahtunut hallintosäännön mukaisesti

Hallinto-oikeus on katsonut, että asiassa on menetelty Pyhäjärven kaupungin hallintosäännön vastaisesti, kun R:n irtisanoutumista koskevan asian on kaupunginhallituksen kokouksessa 18.2.2013 esitellyt kaupunginhallituksen puheenjohtaja ilman, että asiasta on tehty erillistä päätöstä.

R:n ollessa poissa ja kun kaupunginjohtajan sijaiset ovat olleet esteellisiä esittelemään kaupunginjohtajaa koskevia asioita, kaupunginhallituksen puheenjohtaja on ollut hallintosäännön 55 §:n nojalla ainoa mahdollinen henkilö esittelemään asian.

Näin ollen kaupunginhallituksen puheenjohtajan toimiminen esittelijänä Pyhäjärven kaupunginhallituksen kokouksessa 18.2.2013 ei ole edellyttänyt erillistä päätöstä. Toimivaltainen taho käsittelemään R:n eroanomuksen on ollut kaupunginvaltuusto, ei hallitus.

R:n kuuleminen ennen eron myöntämistä

Hallinto-oikeuden päätös on ristiriitainen siltä osin, kuin hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa hallintolain 34 §:n ja viranhaltijan kuulemisessa tapahtuneeseen menettelyvirheeseen. Koska eron myöntämisestä ei tehdä varsinaista hallintopäätöstä, kuten hallinto-oikeuskin on todennut, vaan irtisanoutumisilmoitus merkitään vain tiedoksi, ei R:n kuuleminen ole ollut tarpeen ennen asian käsittelyä.

R on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 6 510 eurolla viivästyskorkoineen. Kun irtisanoutumisen oli niin silloisen kaupunginhallituksen kuin R:nkin taholta katsottu peruuntuneeksi, ei virkaeron myöntäminen voi tapahtua varaamatta asianomaiselle viranhaltijalle tilaisuutta tulla kuulluksi.

Pyhäjärven kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, johon on liitetty kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikuluja koskeva lasku määrältään 14 373,39 euroa.

R on toimittanut lisäselvitystä, joka on annettu kaupunginhallitukselle tiedoksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä hylännyt T:n asiakumppaneineen tekemän valituksen (dnro 165/3/14) asiassa, jossa kysymys on Pyhäjärven kaupunginhallituksen päätöksestä olla hyväksymättä kaupunginjohtaja R:n 4.6.2012 päivättyä irtisanoutumista Pyhäjärven kaupunginjohtajan virasta. Kaupunginhallituksen päätös myöntää R:lle palkatonta virkavapaata enintään yhdeksi vuodeksi 5.8.2012 alkaen on siten jäänyt voimaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää kaupunginhallituksen vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kaupunginhallituksen valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Pyhäjärven kaupungin korvaamaan R:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 510 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Pyhäjärven kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys kaupunginvaltuuston päätöksestä myöntää ero R:lle kaupunginjohtajan virasta. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi kaupunginhallitus on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Pyhäjärven kaupunginvaltuusto on myöntänyt R:lle eron, mikä tässä tarkoittaa virkasuhteen päättämistä työnantajan yksipuolisella päätöksellä. Tähän nähden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset ratkaistaan kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n mukaan.

Hallinto-oikeuden päätöstä, jolla Pyhäjärven kaupunginvaltuuston päätös on kumottu, ei ole muutettu. Kun otetaan huomioon kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentti, Pyhäjärven kaupunki on velvoitettava korvaamaan R:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Kaupunginhallituksen valitusta ei ole hyväksytty. Kun otetaan huomioon kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentti, kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Hannele Ranta-Lassila ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 15.6.2015