Muu päätös 1676/2015

Kalliokiviaineksen ottamista koskeva maa-aineslupa-asia (Nummi-Pusula, nyk. Lohja)

Antopäivä: 16.6.2015
Taltionumero: 1676
Diaarinumero: 1103/1/14

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.3.2014 nro 14/0177/5

Asian aikaisempi käsittely

Nummi-Pusulan ympäristölautakunta on päätöksellään 13.3.2012 (§ 22) myöntänyt A:lle maa-aineslain mukaisen luvan kalliokiviainesten ottamiseen 18.12.2009 päivätyn ottamissuunnitelman ja sen täydennysten mukaisesti sekä lupapäätöksestä tarkemmin ilmenevin lupamääräyksin Nummi-Pusulan kunnan (nykyisin Lohjan kaupungin) Sierlan kylässä sijaitsevalla tilalla Salmi RN:o 2:68. Lupapäätöksen mukainen otettavien ainesten määrä on 320 000 m3 ktr ja ottamispaikan pinta-ala 5,2 hehtaaria.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, B:n, C:n kuolinpesän sekä D:n ja hänen asiakumppaniensa valituksista kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Katselmusta ja tarkastusta koskevat sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolain 38 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi toimittaa katselmuksen, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi. Asianosaiselle on varattava tilaisuus olla läsnä katselmuksessa ja esittää mielipiteensä esille tulevista seikoista. Asian laadun niin vaatiessa katselmukseen on kutsuttava myös viranomainen, jonka tehtäviin asianomaisen toiminnan valvonta lain mukaan kuuluu tai jonka asiantuntemusta tarvitaan asian ratkaisemiseksi. Katselmus on toimitettava aiheuttamatta kohtuutonta haittaa katselmuksen kohteelle tai sen haltijalle. Pykälän 2 momentin mukaan katselmuksessa on pidettävä pöytäkirjaa, josta tulee käydä ilmi viranomaisen tekemät keskeiset havainnot ja asianosaisen esittämät huomautukset. Pöytäkirja on viipymättä annettava tiedoksi asianosaiselle ja muille toimitukseen kutsutuille. Pykälän 3 momentin mukaan katselmus on julkinen. Viranomainen voi rajoittaa yleisön pääsyä katselmukseen, jos se on tarpeen asian laadun tai katselmuksen kohteena olevan toiminnan luonteen vuoksi. Katselmusta ei saa toimittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, ellei laissa erikseen toisin säädetä.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 38 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan katselmuksen aiheena on viranomaisen tarve hankkia asiassa lisäselvitystä päätöksen tekemiseksi. Viranomaiselle ei kuitenkaan asetettaisi velvollisuutta katselmuksen toimittamiseen, vaan se jäisi viranomaisen harkintaan silloinkin, kun sen toimittamista voidaan pitää säännöksessä tarkoitetulla tavalla tarpeellisena. Harkinnassa tulisi kuitenkin lähteä siitä, että katselmus toimitetaan, jos siihen on osoitettavissa riittävät perusteet.

Asian laadun niin vaatiessa katselmukseen olisi kutsuttava myös viranomainen, jonka tehtäviin katselmuksen kohteena olevan toiminnan valvonta lain mukaan kuuluu tai jonka asiantuntemusta tarvitaan asian ratkaisemiseksi. Viranomaisen läsnäolo-oikeus on tarpeen, jotta katselmuksessa saadaan mahdollisimman totuudenmukainen käsitys sen kohteena olevan toiminnan yksityiskohdista. Ehdotettu 3 momentti sisältäisi yleisen periaatteen, jonka mukaan katselmus on julkinen. Tällä tarkoitettaisiin sitä, ettei yleisön pääsyä katselmukseen ole rajoitettu. Julkisuuden rajoittaminen olisi säännösehdotuksen mukaan mahdollista kuitenkin silloin, jos se on tarpeen asian laadun tai katselmuksen kohteena olevan toiminnan luonteen kannalta. Yleisön pääsyn rajoittaminen edellä mainituin perustein olisi viranomaisen tapauskohtaisessa harkinnassa.

Hallintolain 39 §:n 2 momentin mukaan tarkastuskertomus on annettava tiedoksi tarkastuksessa läsnäoloon oikeutetulle asianosaiselle. Hallituksen esityksen mukaan tarkastuskertomus olisi annettava tiedoksi tarkastuksessa läsnäoloon oikeutetulle asianosaiselle. Muille asianosaisille olisi varattava lakiehdotuksen 34 §:n mukaisesti tilaisuus tulla kuulluksi tarkastuksessa esille tulleista seikoista, jos nämä seikat saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asiassa saatu selvitys

Hankkeessa on kysymys 18.12.2009 vireille tulleesta hakemuksesta kalliokiviaineksen ottamiseksi uudelta ottoalueelta Nummi-Pusulan Sierlan kylässä kiinteistöltä Salmi RN:o 2:68, jonka omistaa A. Nyt kysymyksessä olevan ympäristölautakunnan 1. lupakautta koskevan lupapäätöksen mukainen maa-ainesmäärä on kokonaisuudessaan 320 000 m3 ktr ja lupa on myönnetty 10 vuodeksi. Maa-aineslupaan on asian käsittelyä koskevaan kohtaan merkitty, että alueella on suoritettu katselmus 7.5.2010.

Asiakirjoissa esitetyn selvityksen mukaan edellä mainitun tilan omistaja A on valittu vuonna 2009 Nummi-Pusulan ympäristölautakunnan puheenjohtajaksi. Hän on toiminut mainitussa tehtävässä myös vuonna 2012, jolloin maa-aineslupaa koskeva päätös hänen asiassaan on tehty. Ympäristölautakunnan antaman lausunnon mukaan A ei ole koko puheenjohtajakautensa aikana osallistunut maa-aineslupien käsittelyyn.

D ja hänen asiakumppaninsa olivat 25.3.2010 tehneet asianajajansa välityksellä muistutuksen maa-aineslupahakemukseen. D:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeuteen toimittamassa valituksessa on esitetty, että A on ollut läsnä asiassa järjestetyssä katselmuksessa 7.5.2010, mikä on kirjattu myös lupapäätökseen. Lisäksi A on käynyt suunnitellulla ottoalueella yhdessä ympäristölautakunnan jäsenten kanssa 8.6.2010 ennen ympäristölautakunnan kokousta. Valituksessa on esitetty, että muita asianosaisia ei nimenomaisesta pyynnöstä huolimatta päästetty mukaan katselmukseen.

Ympäristölautakunta ei ole hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ottanut edellä mainittuihin valitusperusteisiin kantaa, eikä se ole myöskään kiistänyt valituksessa esiin tuotuja edellä mainittuja seikkoja. Asiassa on vielä pyydetty kuntaliitoksen johdosta 1.1.2013 toimivaltaiseksi tulleelta uudelta lupaviranomaiselta täydennystä lausuntoon.

Lohjan kaupunkisuunnittelulautakunnan 28.1.2014 päivätyn lausunnon mukaan hankealueella suoritettiin 7.5.2010 ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeellisuuteen liittyvä arviointitarkastus, joka oli maastotarkastus eikä virallinen katselmus. Paikalla olivat luvan hakijan ominaisuudessa A sekä Nummi-Pusulan rakennustarkastaja, Lohjan kaupungin ympäristöyksikön edustajat ja ELY-keskuksen edustajat. Maastotarkastuksesta ei tehty kaupungin puolesta pöytäkirjaa, mutta ELY-keskus teki mahdollisesti muistion. Nummi-Pusulan ympäristölautakunta kävi tutustumassa alueeseen ja hankkeeseen myös 8.6.2010. Maastotarkastuksesta ei laadittu pöytäkirjaa. Kunnan viranomaiset eivät ole kieltäneet naapureiden osallistumista maastotarkastuksiin. Nummi-Pusulan silloisen rakennustarkastajan mukaan yleisötilaisuuden järjestämistä harkittiin, mutta sitä ei pidetty kuitenkaan tarpeellisena suuren valittajamäärän ja asian riitaisuuden takia. Lausunnon mukaan maastokäynnit olivat epävirallisia maastotarkastuksia eivätkä hallintolaissa tarkoitettuja virallisia katselmuksia, joista olisi pitänyt tiedottaa asianosaisille.

Asian oikeudellinen arviointi

= = =

A ei ole puheenjohtajakautensa aikana osallistunut maa-aineslupien käsittelyyn. Hallinto-oikeus toteaa, että A:n asianosaisuus käsiteltävään asiaan maa-ainesluvan hakijana ja kohteena olevan kiinteistön omistajana sekä hänellä muutoin ollut johtava asema ympäristölautakunnan puheenjohtajana merkitsee kuitenkin sitä, että asiaa käsiteltäessä olisi ympäristölautakunnassa tullut menetellä korostetulla huolellisuudella, jotta yleinen luottamus lupahakemuksen käsittelyn puolueettomuuteen säilyy.

Kun otetaan huomioon, mitä maa-aineslupaa koskevaan päätökseen on 7.5.2010 tehdyn käynnin luonteesta merkitty sekä mainittuun tilaisuuteen osallistuneet tahot, hallinto-oikeus katsoo, että mainittua käyntiä, toisin kuin kaupunkisuunnittelulautakunnan lausunnossa on esitetty, on pidettävä hallintolain 38 §:ssä tarkoitettuna katselmuksena. D:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole pyynnöistään huolimatta varattu vastaavaa tilaisuutta osallistua katselmukseen tai sen jälkeenkään tapahtuneeseen alueella käyntiin. Näistä tilaisuuksista ei ole laadittu myöskään pöytäkirjaa tai muuta kirjallista selvitystä, johon valittajat olisivat voineet tutustua ja esittää siitä mielipiteensä.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 38 §:n 3 momentissa tarkoitetulla viranomaisen oikeudella rajoittaa yleisön pääsyä katselmukseen asian laadun tai katselmuksen kohteena olevan toiminnan luonteen vuoksi ei voida sulkea pois asianosaiselle kuuluvaa oikeutta saada olla läsnä katselmuksessa.

Asian selvittämiseksi toimitetun katselmuksen osalta asiassa ei siten ole menetelty hallintolain 38 §:ssä edellytetyllä tavalla. Tämän vuoksi ja asiaa kokonaisuudessa arvioiden asian käsittelyssä on tapahtunut sellainen menettelyvirhe, jonka vuoksi ympäristölautakunnan päätös on kumottava.

Kun päätös on kumottu menettelyvirheen vuoksi, ei muista valituksissa esitetyistä valitusperusteista ole tarpeen lausua.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 2 ja 34 §

Suomen perustuslaki 20 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Ilona Nuorteva. Esittelijä Miia Rissanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan. Jos korkein hallinto-oikeus tarkentaa lupamääräyksiä, kuormaus ja kuljetus on sallittava myös viikonloppuisin. Lisäksi A on vaatinut, että D ja hänen asiakumppaninsa velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on virheellisesti tulkinnut 7.5.2010 pidetyn katselmuk­sen hallintolain 38 §:n mukaiseksi katselmukseksi, johon kaikilla asian­osaisilla tulisi olla rajoittamaton pääsy. Katselmus oli Uudenmaan elin­keino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämä ja sen syynä oli pyyn­tö tarveharkintaisen ympäristövaikutusten arviointimenette­lyn so­veltamisesta hankkeeseen. Kenenkään osallistumista katselmukseen ei es­tetty. Esimerkiksi D osallistui katselmukseen ja oli pai­kalla lop­puun asti. Maa-ainesluvan valmistelija, joka kat­sel­musta pidet­täessä ei ollut ollut Nummi-Pusulan kunnan palveluksessa, ei lupaa kir­joittaessaan ole välttämättä tuntenut katselmuksen edellä mai­nittua luon­netta, ja hänen lupapäätökseen kirjaamansa maininta katsel­muksesta on sen vuoksi epäselvä.

Koska alueelle rakennetaan uusi tie, joka kulkee lähimmillään 300 met­rin päässä asutuksesta, liikennöinti on sallittava myös vii­konloppuisin.

Lohjan kaupunkisuunnittelulautakunta on lausunnossaan esittänyt, että valitus hyväksytään. Tarkastus 7.5.2010 tehtiin sen arvioimiseksi, onko hankkeeseen sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Ky­symyksessä oli maastotarkastus eikä virallinen katselmus. A oli tarkastusta tehtäessä läsnä luvan hakijana ja maanomis­ta­jana.

B on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus hylätään. Hän on esittänyt muun ohella, että viranomaiset eivät ole kaupunkisuunnittelulautakunnan lausunnon mukaan kiel­täneet osallistumista maasto­tarkastuksiin, mutta eivät ole myöskään etu­käteen ilmoittaneet niistä.

D ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen ja vaatineet, että valitus hylätään. Lupamääräystä koskevaa vaatimusta ei ole esitetty hallinto-oikeudelle, minkä vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta. D asiakumppaneineen on esittänyt muun ohella, että pyynnöistä huolimatta asianosaisille ei ole annettu tilaisuutta osallistua katselmuksiin. Asiassa 7.5.2010 toimitetun katsel­muk­sen ajankohtaa ei ole ilmoitettu asianosai­sil­le. Kat­selmukses­ta ei ole myöskään pöytäkir­jaa, josta katselmuksessa läsnä olleen luvan hakijan käyttäytymisen ja puheenvuorot voisi todeta.

E ja F C:n kuolinpesän osakkaina ovat antaneet selityksen ja vaatineet, että valitus hylätään. He ovat esittäneet muun ohella, että tuolloinen aseman­sa ympäristölautakunnan puheenjohtajana huomioon ottaen luvan haki­jan olisi asiaansa lautakunnassa käsiteltäessä tullut noudattaa erityistä huolellisuutta ja kutsua katselmukseen vähintään hakemuksen mukaisen ottamispaikan raja­naapu­rit. Viranomaisetkaan eivät ilmoittaneet katsel­muksesta. Lähin naapuri D meni paikalle, kun sattumalta näki useiden autojen etenevän sinne päin.

A on antanut lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi vastapuolille.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut A:n D:n ja hänen asiakumppaniensa sekä C:n kuolinpesän valitukset Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 30.1.2014 nro 14/0029/3 ympäristölupaa koskevassa asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n vaatimusta kuormauksen ja kuljetuksen sallimisesta myös viikonloppuisin ei tutkita.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

A ei ole valittanut ympäristölautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen. Kuormauksen ja kuljetuksen sallimista myös viikonloppuisin koskevan vaatimuksen tutkiminen ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden en­si asteen toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

Sovelletut säännökset ja niiden perusteluja

Hallintolain 38 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi toimittaa katselmuksen, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi. Asianosaiselle on varattava tilaisuus olla läsnä katselmuksessa ja esittää mielipiteensä esille tulevista seikoista. Pykälän 2 momentin mukaan katselmuksessa on pidettävä pöytäkirjaa, josta tulee käydä ilmi viranomaisen tekemät keskeiset havainnot ja asianosaisen esittämät huomautukset. Pöytäkirja on viipymättä annettava tiedoksi asianosaiselle ja muille toimitukseen kutsutuille.

Hallintolain 39 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on ilmoitettava toimivaltaansa kuuluvan tarkastuksen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, jollei ilmoittaminen vaaranna tarkastuksen tarkoituksen toteutumista. Edellä tarkoitetulla asianosaisella on oikeus olla läsnä tarkastuksessa sekä esittää mielipiteensä ja kysymyksiä tarkastukseen liittyvistä seikoista. Pykälän 2 momentin mukaan tarkastajan on viipymättä laadittava tarkastuksesta kirjallinen tarkastuskertomus, josta tulee käydä ilmi tarkastuksen kulku ja tarkastajan tekemät keskeiset havainnot. Tarkastuskertomus on annettava tiedoksi tarkastuksessa läsnäoloon oikeutetulle asianosaiselle.

Hallintolakia ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) hallintolain 39 §:ää koskevissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että viranomainen olisi velvollinen ennakolta ilmoittamaan tarkastuksen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee. Tällä tarkoitetaan sitä asianosaista, jonka harjoittamaa toimintaa tai hallitsemaa omaisuutta asiassa tarkastetaan. (---) tarkastuskertomus olisi annettava tiedoksi tarkastuksessa läsnäoloon oikeutetulle asianosaiselle. Muille asianosaisille olisi luonnollisesti varattava lakiehdotuksen 34 §:n mukaisesti tilaisuus tulla kuulluksi tarkastuksessa esille tulleista seikoista, jos nämä seikat saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Saatu selvitys

A on 18.12.2009 hakenut maa-aineslain mukaista lupaa kalliokiviaineksen ottamiseen Nummi-Pusulan kunnan (1.1.2013 lukien Lohjan kaupungin) Sierlan kylässä kiinteistöllä Salmi RN:o 2:68. Hakemuksen mukaan kalliokiviainesta otettaisiin kymmenen vuoden aikana noin 3,1 hehtaarin suuruiselta alueelta noin 320 000 m3ktr (1. lupakausi).

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, Lohjan ympäristökeskuksen, Nummi-Pusulan kunnan ja hankkeesta vastaavan edustajat ovat 7.5.2010 käyneet alueella. Käynti on liittynyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vireillä olleeseen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaisen menettelyn tarpeellisuutta koskevaan asiaan. Nummi-Pusulan ympäristölautakunnan hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan viranhaltijat ovat tutustuneet alueeseen saadakseen kuvan alueesta. Myös ympäristölautakunnan jäseniä on tutustunut alueeseen ennen asian käsittelyä lautakunnassa 8.6.2010.

A on ollut läsnä alueella 7.5.2010 ja 8.6.2010 käytäessä. Paikalla käynneistä ei ole laadittu pöytäkirjoja.

Maa-aineslupaa koskevassa asiassa 23.3.2012 annetun ympäristölautakunnan päätöksen kertoelman mukaan alueella on 7.5.2010 suoritettu katselmus, jossa ovat olleet läsnä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edustajat, rakennustarkastaja sekä Lohjan ympäristöyksiköstä ympäristötarkastaja.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, ympäristölautakunnan asiassa antama päätös ei ole esteellisyyden vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

A:n maa-aineslupaa koskevan hakemuksen tultua ympäristölautakunnassa vireille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edustajat sekä rakennustarkastaja ja ympäristötarkastaja ovat 7.5.2010 käyneet alueella. Käynnillä on ollut tarkoitus selvittää, onko hankkeeseen sovellettava niin sanottua harkinnanvaraista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Viranhaltijat ovat samalla tutustuneet alueeseen.

Edellä mainittu käynti on tehty elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vireillä olleessa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarvetta koskevassa asiassa eikä se siis ole ensisijaisesti liittynyt nyt puheena olevaan lautakunnassa vireillä olleeseen maa-aineslupaa koskevaan asiaan. Käyntiä ei näin ollen voida pitää maa-aineslupamenettelyyn virheen synnyttävänä menettelyvaiheena.

Ympäristölautakunnan jäsenten tutustumiskäynti alueella 8.6.2010 ennen asian lautakuntakäsittelyä on ollut tarkastus, josta ei hallintolain 39 § huomioon ottaen ole tarvinnut ilmoittaa A:n lisäksi muille asianosaisille.

Hallintolain 39 §:n 2 momentti huomioon ottaen tarkastuksista olisi tullut viipymättä laatia kirjallinen tarkastuskertomus. Vaikka tarkastuskertomuksia ei ole laadittu, ympäristölautakunnan asiassa antama päätös ei ole tämän vuoksi sillä tavoin virheellinen, että se olisi hallinto-oikeudessa valittajina olleiden B:n, C:n kuolinpesän sekä D:n ja hänen asiakumppaniensa valituksista kumottava.

Edellä esitetyistä syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa B:n, C:n kuolinpesän ja D:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksissa esitettyihin muihin kuin menettelyä koskeviin valitusperusteisiin. Asia on sen vuoksi palautettava hallinto-oikeudelle mainittujen valitusperusteiden tutkimista ja ratkaisemista varten.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petri Leinonen.

 
Julkaistu 16.6.2015