Muu päätös 1761/2015

Turvetuotannon ympäristölupa-asia (Torvmossen, Kotka)

Antopäivä: 23.6.2015
Taltionumero: 1761
Diaarinumero: 761/1/14

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.2.2014 nro 14/0014/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 10.10.2012 nro 202/2012/2 ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tarkistanut Vapo Oy:n Kotkassa sijaitsevan Torvmossenin turvetuotantoalueen toistaiseksi voimassa olevan Itä-Suomen ympäristölupaviraston 28.1.2005 antaman ympäristölupapäätöksen nro 9/05/1 lupamääräykset. Tarkistetut lupamääräykset korvaavat aikaisemmat lupamääräykset kokonaisuudessaan. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on 40,2 ha.

Lupapäätöksessä on lupamääräykset 1–13, joista määräykset 1–3 ja 10–13 kuuluvat seuraavasti:

Päästöt vesiin

1. Turvetuotantoalueen vedet on johdettava hakemuksen liitekohdassa 8 olevan tuotanto- ja vesiensuojelusuunnitelman kartan (1:8 000) mukaisesti vesienkäsittelyrakenteiden jälkeen laskuojan kautta Kymijokeen.

2. Tuotantoalueelta johdettavat vedet on käsiteltävä hakemuksen liitekohdassa 8 olevan tuotanto- ja vesiensuojelusuunnitelman kartan (1:8 000) ja kosteikon suunnitelmakartan (1:3 000) mukaisesti sarkaojarakenteiden, laskeutusaltaan ja ympärivuotisesti kosteikon avulla sekä muutoin hakemussuunnitelmasta ilmenevällä tavalla.

Sarkaojien päissä on oltava lietesyvennys, lietteenpidätin ja päisteputket. Kokoojaojiin on rakennettava virtausta säätelevät padot. Laskeutusaltaissa on oltava pintapuomit ja purkupään virtaamaa padottava rakenne. Laskeutusaltaiden ja pintavalutuskenttien (oikeastaan kosteikon) on oltava mitoitusohjeiden mukaisia.

Auma-alueiden ja ojien välissä on oltava suojakaista, joka estää turpeen joutumisen ojiin.

Tuotantoalueen ulkopuoliset valumavedet on johdettava tuotantoalueen ja vesienkäsittelyrakenteiden ohitse eristysojissa, joissa on oltava lietesyvennykset.

Luvan saajan on varmistettava, että tuotantoalueelta peräisin olevia valumavesiä ei kulkeudu muihin alueen ojiin kuin kosteikolta lähtevään laskuojaan.

Laskuojan kosteikon puhdistustehon on vuosikeskiarvona ilmaistuna mahdollisten toimintahäiriöiden aikaiset päästöt mukaan lukien oltava 1.1.2014 alkaen vähintään seuraava:

Kiintoaine 50 %

Kokonaisfosfori 50 %

Kokonaistyppi 20 %

Mikäli päästötarkkailun perusteella pintavalutuskentän (oikeastaan kosteikon) puhdistusteho ohijuoksutukset mukaan lukien on kahtena peräkkäisenä vuotena edellä mainittuja lukuarvoja pienempi, luvan saajan on toimitettava seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle suunnitelma toimenpiteistä vesienkäsittelyn tehostamiseksi ja ryhdyttävä suunnitelman toteuttamiseen.

3. Luvan saajan on pidettävä vesienkäsittelyrakenteet ja ojastot jatkuvasti toimintakunnossa ja tarkastettava niiden toimivuus säännöllisesti.

Laskeutusaltaat, sarkaojat ja lietesyvennykset sekä reuna- ja kokoojaojat on puhdistettava ainakin kerran vuodessa tuotantokauden päätyttyä ja aina muulloinkin tarpeen vaatiessa. Kivennäismaahan kaivetut ojat on tarkastettava ainakin kerran vuodessa ja puhdistettava tarvittaessa.

Laskeutusaltaista, lietesyvennyksistä ja ojista poistettava liete on sijoitettava siten, ettei se pääse vesistöön.

Tarkkailut

10. Käyttö- ja päästötarkkailu on toteutettava aluehallintoviraston päätöksen liitteenä 3 olevan suunnitelman mukaisesti.

Tarkkailusuunnitelmaa voidaan tarkentaa Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailujen kattavuutta.

11. Vesistötarkkailu on toteutettava hakemuksessa esitetyn Vapo Oy:n Torvmossenin turvetuotantoalueen käyttö-, päästö- ja vesistötarkkailuohjelman (ÅF-konsult Oy 8.3.2011) mukaisesti osana Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueella sijaitsevien Vapo Oy:n turvetuotantoalueiden käyttö-, hoito-, kuormitus- ja vesistötarkkailuohjelmaa.

Luvan saajan on jatkettava Torvmossenin turvetuotannosta aiheutuvan pölyn määrän ja melutason seurantaa kolmen vuoden välein nykyisillä havaintopaikoilla. Seurantaa voidaan muuttaa tai tarkentaa Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailujen kattavuutta.

Kaivojen vedenkorkeuden ja -laadun tarkkailu on toteutettava hakemuksessa esitetyn Vapo Oy:n Torvmossenin turvetuotantoalueen käyttö-, päästö- ja vesistötarkkailuohjelman (ÅF-konsult Oy 8.3.2011) mukaisesti.

Tarkkailusuunnitelmia voidaan tarkentaa Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailun kattavuutta.

Vesistötarkkailun vuosiraportit on toimitettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle sekä Kotkan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Pöly- ja melutarkkailun vuosiraportit on toimitettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle ja Kotkan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Tarkkailujen tulokset on vaadittaessa annettava niiden nähtäväksi, joiden oikeuteen tai etuun tiedot saattavat vaikuttaa.

Tarkkailutulosten yhteenvedoissa on esitettävä tarkkailussa esiintyneet epävarmuustekijät sekä analyyseissä ja tulosten laskennassa käytetyt menetelmät.

Kunnossapitovelvoitteet

12. Luvan saajan on osallistuttava laskuojien kunnossapitoon. Mikäli kuivatusvesien johtamisesta purkuojaan aiheutuu liettymistä tai muita haitallisia vaikutuksia purkuojassa, luvan saajan on poistettava haitta viipymättä.

Toiminnan lopettaminen ja jälkihoito

13. Tuotannosta poistettavat alueet on vuosittain ilmoitettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Tuotannosta poistettujen alueiden vedet on johdettava vesienkäsittelyrakenteiden kautta siihen asti, kunnes alueet ovat kasvipeitteisiä, kuitenkin vähintään kahden vuoden ajan, tai ne on siirretty pysyvästi muuhun käyttöön. Luvan saajan on esitettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle selvitys tuotannosta poistettujen alueiden tilasta ennen vesien käsittelyn lopettamista. Tämän jälkeen vedet voidaan ohjata vesien käsittelyn ohi Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

Tuotannon lopettamisesta on ilmoitettava etukäteen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Tuotannon lopettamisen jälkeen hankealue on siistittävä ja tarpeettomat rakenteet poistettava. Vesien käsittelyä ja päästö- ja vaikutustarkkailua on jatkettava kahden vuoden ajan tai kunnes tuotantoalue on siirretty muuhun käyttöön. Luvan saajan on esitettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle selvitys alueen tilasta ja jälkihoitovaiheen tarkkailun tuloksista ennen vesien käsittelyn lopettamista.

Turvetuotantoalueen ympäristölupa ja sen velvoitteet lakkaavat olemasta voimassa, kun Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on todennut jälkihoitotoimet tehdyiksi.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi tarvittaessa antaa toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon liittyviä tarkentavia määräyksiä.

Lupamääräysten tarkistaminen

Luvan saajan on viimeistään 1.10.2022 jätettävä aluehallintovirastolle hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi. Mikäli hakemusta ei tehdä määräajassa, aluehallintovirasto voi määrätä luvan raukeamaan.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään lupamääräysten tarkistamisesta seuraavasti:

Luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle on ratkaistu ympäristölupaviraston 28.1.2005 antamassa päätöksessä. Toiminnassa ja siitä aiheutuvissa päästöissä ei tapahdu oleellisia muutoksia aikaisemmin myönnetyn luvan mukaiseen toimintaan ja päästöihin verrattuna. Tarvittaessa aluehallintovirasto voi ympäristönsuojelulain 58 ja 59 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä muuttaa lupaa tai valvontaviranomaisen aloitteesta peruuttaa luvan. Toimittaessa hakemuksessa esitetyn ja tarkistettujen määräysten mukaisesti toiminta on parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaista sijaintipaikan olosuhteissa.

Lupamääräyksiä tarkistettaessa määräyksiä on muutettu siten, että ne vastaavat nykyisiä vaatimuksia.

Toimittaessa hakemuksen ja tarkistettujen lupamääräysten mukaisesti toiminnasta ei aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma on lupamääräysten tarkistuksessa otettu huomioon antamalla määräys käytössä olevien vesienkäsittelymenetelmien puhdistustehovaatimuksista.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 43 §, 45 §, 45 a §, 46 §, 50 §, 52 §, 55–56 §, 90 §, 100 § ja 103 a §

Jätelaki (1072/1993) 4 §, 6 § ja 15 §

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 28 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry:n aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin (647/2011) mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset:

1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;

2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;

3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;

4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä;

5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin (647/2011) mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 11 §:n 1 momentin mukaan jos laitos tai toiminta aiheuttaa päästöjä vesistöön, hakemuksessa on oltava sen lisäksi, mitä 9 ja 10 §:ssä säädetään, purkuvesistön yleiskuvaus ja tiedot virtaamista, veden laadusta, kalastosta sekä kalastuksesta, tiedot vesistön käytöstä, selvitys toiminnan vaikutuksesta vesien laatuun, kalastoon ja muihin vesieliöihin, selvitys päästöjen vaikutuksista vesistön käyttöön, selvitys vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi tarvittavista toimenpiteistä, arvio mahdollisuuksista estää vesistön pilaantumisesta aiheutuva korvattava vahinko, korvauskysymysten ratkaisemiseksi tarpeelliset kiinteistötiedot sekä arvio päästöjen aiheuttamista vahingoista sekä ehdotus niiden korvaamisesta kiinteistöjen omistajille, haltijoille tai muille vahingonkärsijöille.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin (273/2011) mukaan toistaiseksi voimassa olevassa luvassa tulee määrätä, mihin mennessä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä ja mitkä selvitykset on tuolloin esitettävä, jollei tällaista määräystä ole pidettävä ilmeisen tarpeettomana. Tarkistamista koskevaa määräystä tai luvan määräaikaisuutta harkittaessa on otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat. Luvan myöntäneen viranomaisen on käsiteltävä asia soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Turvetuotantoalue

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on myöntänyt luvan Torvmossenin noin 52 hehtaarin turvetuotantoalueelle 28.1.2005 ja samalla määrännyt, että mikäli luvan saaja aikoo jatkaa turvetuotantoa vuoden 2011 jälkeen on luvan saajan 31.3.2011 mennessä tehtävä ympäristölupavirastolle lupamääräysten tarkistamista koskeva hakemus. Hakemukseen on liitettävä muun muassa yhteenveto vesistötarkkailun tuloksista ja keskimääräiset kuormitusarvot.

Lupamääräysten tarkistusten yhteydessä on esitetty, että hankealueen koko on 40,2 ha, joka sisältää 2 ha auma-alueita. Alue muodostuu kolmesta tuotantolohkosta. Alueen tuotantosuunnitelma on muuttunut siten, että voimassa olevan luvan mukaisessa suunnitelmassa tuotantoalueen koko oli 52 ha yhteensä viidellä tuotantolohkolla. Torvmossenin tuotantoalueen kunnostustyöt on aloitettu vuonna 2008 ja tuotanto on alkanut vuonna 2010 koko pinta-alalla 40,2 ha. Tuotantovaiheen on arvioitu kestävän noin 30 vuotta.

Hakemuksen puutteellisuus

Hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksessa ja sen liitteissä on esitetty tavanomaisella tarkkuudella ympäristönsuojelulain 5 §:ssä, 35 §:ssä sekä ympäristönsuojeluasetuksen 9 ja 11 §:ssä edellytetyt tiedot. Näin ollen valittajan väite siitä, ettei luvan saaja ole selvillä toimintansa päästöistä ja niiden vaikutuksesta ympäristöön on hylättävä. Saadut selvitykset ovat tässä lupamääräysten tarkistamisasiassa olleet riittävät päätöksentekoon.

Vesienkäsittely ja tarkkailu

Asiakirjoissa olevan selvityksen mukaan Torvmossenin turvetuotantoalueen kuivatusvedet ohjataan alueen länsireunasta lähtevää laskuojaa pitkin Kymijokeen ja siitä edelleen Suomenlahteen. Alueen kuivatusvesien käsittelyrakenteisiin kuuluvat sarkaojien lietetaskut ja päisteputkipidättimet, padottavalla rakenteella ja pintapuomilla varustettu laskeutus-allas sekä pumppaamolla varustettu pinta-alaltaan 8,7 ha:n kosteikko. Kosteikko toimii ympärivuotisesti, osittain haihdutuskasvillisuuskenttänä ja osittain pintavalutuskenttänä. Kosteikon pinta-ala on noin 19 % valuma-alueensa koosta.

Torvmossenin hankealue sijaitsee Kymijoen valuma-alueeseen kuuluvalla Kymijoen suuhaarojen alueella. Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuoteen 2015 -julkaisussa tilatavoitteena on vesien tilan heikkenemisen estäminen ja vesien vähintään hyvän tilan saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä. Turvetuotannon osalta vesiensuojelullisiksi toimenpiteiksi on esitetty eristysojitusta, sarkaoja-altaita, lietteenpidättimiä ja laskeutusaltaita sekä tehostavina toimenpiteinä virtaamansäätöä, pintavalutuskenttiä, kosteikkoja, kasvillisuus- ja ylivuotokenttiä sekä kemiallista käsittelyä.

Lupamääräysten 10 ja 11 mukaan käyttö- ja päästötarkkailua on toteutettava aluehallintoviraston päätöksen liitteenä olevan suunnitelman mukaisesti. Suunnitelman mukaisesti käyttöpäiväkirjaan on merkittävä muun muassa rankkasateiden kestot ja todetut seuraukset sekä mahdolliset muutkin tapahtumat, joilla voi olla vaikutusta vesistöön tai muihin päästöihin. Kevättulvan aikana, pääsääntöisesti 15.4.–15.5., näytteet otetaan kerran viikossa. Tarkkailusuunnitelmaa on mahdollista tarkentaa ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla. Vesistötarkkailun osalta luvan haltija on velvoitettu toimittamaan ELY-keskuksen hyväksyttäväksi täsmennetty suunnitelma. Virtaama mitataan jatkuvatoimisesti ympäri vuoden. Vesinäytteet otetaan 1.4.–31.12. kahden viikon välein ja 1.1.–31.3. kuukauden välein. Näytteistä määritetään seuraava analyysivalikoima: kiintoaine, CODMn, kok.P, kok.N ja pH.

Hakemuksessa olevan selvityksen mukaan tuotantoalueen vedenlaatua tarkkaillaan Vapo Oy:n yhteistarkkailussa Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen alueella sijaitsevien muiden turvetuotantoalueiden kanssa. Kuormitustarkkailun perusteella laskettu bruttokuormitus Torvmossenilta vuonna 2009 on seuraava vuosikeskiarvona (g/ha/vrk): kiintoaine 82,6, kok.N 38,5, kok.P 3,53. Saimaan vesi- ja ympäristötutkimus Oy:n 26.4.2010 päivätty lausunto vesistön vuoden 2009 taustatarkkailutuloksista esittää, että Torvmossenin brutto-ominaiskuormitusarvot (g/ha/vrk) olivat vuonna 2009 kiintoaineen osalta 0,6-kertaiset, fosforin osalta 3,5-kertaiset ja typen osalta 1,4-kertaiset kaikkien kuormitustarkkailussa olevien tuotantoalueiden vuoden 2009 keskiarvoon verrattuna. Torvmossenin kentältä lähtevän veden keskimääräiset orgaanisen aineen, typen ja fosforin pitoisuudet sekä väriluku olivat erittäin korkeita. Muilta osin vesi oli keskimäärin turvetuotantoalueen vedeksi normaalia.

Hallinto-oikeus katsoo, että parhaana käyttökelpoisena tekniikkana voidaan tässä tapauksessa pitää nyt kyseessä olevan kokoisessa hankkeessa kosteikkoa edellyttäen, että kentän toiminta tehostuu ja se alkaa toimia hakemuksessa esitetyn mukaisesti. Kosteikko ei ole toiminut niin hyvin kuin oli arvioitu. Hakemuksessa esitetyn vesistökuormitusarvion toteutumiseksi ja alapuolisen vesistön tila huomioon ottaen kosteikon puhdistusteholle on ollut syytä asettaa puhdistustehoarvot, minkä aluehallintovirasto on myös tehnyt lupamääräyksessä 2.

Kun otetaan huomioon Torvmossenin tuotantoalueen koko ja asetetut lupamääräykset, hallinto-oikeus katsoo, että päätöksessä määrätty vesienkäsittelymenetelmä on parasta käyttökelpoista tekniikkaa Torvmossenin olosuhteissa. Luvan mukaisesti ja valvontaviranomaisen mahdollisesti määräämin tarkennuksin turvetuotantoalueen vesistöpäästöjä on mahdollista hallita ja asianmukaisesti tarkkailla myös valituksessa tarkoitetuissa poikkeuksellisia vesistöpäästöjä aiheuttavissa olosuhteissa ja myös mainitun kiintoainekuormituksen osalta. Siltä osin kuin yhdistyksen valituksessa on lausuttu puutteellisesta humuspäästöjen tarkkailusta, hallinto-oikeus toteaa, että humuksen määrittämiseen on useita menetelmiä, joissa kaikissa määritys perustuu veden hiilipitoisuuteen ja väriin. Valituksenalaisessa päätöksessä päästötarkkailuohjelmaan on sisällytetty muun muassa veden värin ja kemiallisen hapenkulutuksen (CODMn) määritykset. Hallinto-oikeus toteaa, että päästötarkkailu on tältäkin osin määrätty riittävän yksityiskohtaisena ja nykykäytännön mukaisena. Vedenlaatutietojen perusteella ja kun vesistökuormitusta on määrätty edelleen rajoitettavaksi, hankkeesta ei voida arvioida aiheutuvan valituksessa kuvattua merkittävää ja kohtuutonta alapuolisen vesistön pilaantumista tai sen vaaraa. Vesistökuormituksen osalta hallinto-oikeus pitää riittävinä aluehallintoviraston päätöksessä kosteikolle lupamääräyksessä 2 asetettuja puhdistustehovaatimuksia ja hylkää yhdistyksen vaatimuksen päästöraja-arvojen asettamisesta vesistöön johdettaville kuivatusvesille.

Vesienhoitosuunnitelman huomioon ottaminen lupaharkinnassa

Hallinto-oikeus katsoo, että vesienhoitosuunnitelma ei sellaisenaan estä yksittäisen luvan myöntämistä, eivätkä suunnitelmassa esitetyt toimenpiteet tule suunnitelman perusteella toiminnanharjoittajaa sitoviksi. Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuoteen 2015 on kuitenkin otettu lupaharkinnassa selvityksenä huomioon. Luvassa määrätty parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukainen vesienkäsittely huomioon ottaen turvetuotantoalueen kuivatusvesien ei ennalta arvioiden voida katsoa vaarantavan vesien tilatavoitteen, vähintään vesien hyvä tila, saavuttamista vesienhoitosuunnitelmassa tarkoitetulla tavalla.

Jälkikäyttö

Hallinto-oikeus toteaa, että Etelä-Suomen aluehallintoviraston 10.10.2012 annetussa päätöksessä on otettu kantaa alueen mahdolliseen turvetuotannon jälkeiseen muuhun käyttöön lupamääräyksessä 13. Toiminnanharjoittaja vastaa ympäristönsuojelulain 90 §:n mukaan vielä toiminnan päätyttyäkin tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi. Hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräys 13 toiminnan lopettamisesta ja jälkihoidosta on tässä vaiheessa riittävä ja vastaa tavanomaista käytäntöä eikä sitä ole syytä muuttaa.

Kalataloustarkkailu

Aluehallintoviraston päätöksessä todetaan kalataloustarkkailusta, että lupamääräyksiä on muutettu siten, ettei niihin sisälly tuotantoalueen alapuolisen vesistön kalataloustarkkailua. Kalataloustarkkailun määräämisestä on luovuttu, koska tuotantoalueen toiminnasta aiheutuvien päästöjen vaikutus Kymijoen veden laatuun on vähäinen. Valvontaviranomainen on hakemuksen liitteenä olevan kokousmuistion (16.2.2010; Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen alueella sijaitsevien Vapo Oy:n turvetuotantoalueiden tarkkailu vuonna 2011) mukaan puoltanut kalataloustarkkailusta luopumista. Hallinto-oikeus viitaten aluehallintoviraston päätöksen perusteluihin toteaa, ettei kalataloustarkkailuvelvoitetta ole syytä palauttaa lupamääräyksiin.

Muut lausumat

Hallinto-oikeus toteaa, että Itä-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksessään 28.1.2005 nro 9/05/1 ratkaissut asian Natura 2000 -alueen osalta. Vaikutuksia Natura 2000 -alueeseen ei ole syytä selvittää enempää.

Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia valituksessa esitettyjä väittämiä ja vaatimuksia siltä osin kun niitä on pidettävä myönnetyn ympäristöluvan valvontaan kuuluvina. Valvonta-asian voi tarvittaessa saattaa kirjallisesti vireille toimivaltaisessa valvontaviranomaisessa. Vireillepanoon oikeutettu on ympäristönsuojelulain 92 §:n mukaan muun muassa asianosainen, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea, tai rekisteröity ympäristönsuojelu- tahi luonnonsuojeluyhdistys.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle on ratkaistu ympäristölupaviraston 28.1.2005 antamassa päätöksessä. Toiminnassa ei tapahdu oleellisia muutoksia aikaisemmin myönnetyn luvan mukaiseen verrattuna. Aluehallintoviraston päätöksessä on annettu lupamääräykset 1–3 vesistön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja lupamääräykset 10 ja 11 tarkkailusta. Tarkkailua on määrätty tehostettavaksi, muun muassa jotta turvetuotannon vaikutukset alapuoliseen vesistöön pystytään riittävästi selvittämään.

Tarkkailutulosten ja hakijan selvityksen mukaan kosteikko on toiminut osaksi huonosti. Puhdistusteho vaihtelee eikä kosteikko ole alkuvaiheessaan ottanut kiinni fosforia ns. perustason kuivatusvesien puhdistuksen jälkeen. Mikäli kosteikon toiminta ei parane ja kuivatusvesien puhdistusteho ohijuoksutukset mukaan lukien on kahtena peräkkäisenä vuotena lupamääräyksessä 2 asetettuja puhdistusteholukuarvoja pienempi, luvan saajan on laadittava aluehallintovirastolle suunnitelma vesienkäsittelyn tehostamiseksi ja ryhdyttävä suunnitelman toteuttamiseen. Tarvittaessa aluehallintovirasto voi ympäristönsuojelulain 58 ja 59 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä muuttaa lupaa tai valvontaviranomaisen aloitteesta peruuttaa luvan. Toimintaolosuhteet ja toiminnan laatu huomioon ottaen tuotantoalueelta vesistöön johdettaville kuivatusvesille ei tässä vaiheessa aseteta päästörajamääräyksiä. Kosteikon puhdistusteholle asetettuja vaatimuksia voidaan pitää riittävinä.

Luvassa määrätty parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukainen vesienkäsittely huomioon ottaen turvetuotantoalueen kuivatusvesien ei ennalta arvioiden voida katsoa vaarantavan vesien hyvän tilan saavuttamistavoitetta Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitosuunnitelmassa vuoteen 2015 tarkoitetulla tavalla. Aluehallintoviraston päätökseen liitetty käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelma on riittävä eikä sitä ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on esitetty hyväksyttävällä tarkkuudella riittävät selvitykset Torvmossenin vaikutuksista ympäristöön eikä hakemusta ole tarpeen täydentää lisäselvityksillä.

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksestä ilmenevillä perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole syytä kumota tai muuttaa eikä asiaa palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Yrjänä Honkavaara, Matti Malmberg ja Jan Eklund. Asian esittelijä Maria Ingerström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölupa palautetaan uuteen valmisteluun lisäselvitysten saamiseksi.

Yhdistys on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Toiminnan vaikutuksia alapuoliseen vesistöön ei tunneta, koska niitä ei ole selvitetty. Ominaiskuormitusluku on kelvoton peruste määrittää lupaehtoja. Suot ovat yksilöitä ja niiden kerrokset ovat muodostuneet eri tavoin. Torvmossenin päästöprofiili tulisi arvioida suo- ja kerroskohtaisten tietojen perusteella, jotka nyt puuttuvat.

Toiminnan vaikutusten kuvaus ei saa perustua vain tuotantokenttiin, vaan myös eri ojastojen vaikutukset on yksilöitävä. Luonnonsuon kiintoainelukema ei kelpaa vertailuarvoksi. Luonnonsuon keskimääräinen lukema on 0,5 mg/l, ei 2 mg/l. Luonnonsuot ovat rakenteeltaan hyvin erilaisia polttoturvekerrokseen asti avattuihin turvesoihin verrattuna. On harhaanjohtavaa olettaa luonnonsoille ja turvekentille samat kiintoainepäästöarvot.

Koska Torvmossen sijaitsee Kymijoen välittömässä läheisyydessä, tulee hakijan esittää suunnitelma, miten käsittelemättömän veden pääsy Kymijokeen estetään kaikissa oloissa. Hakijan tulee osoittaa, miten tuotantoalueelle tuleva vesi varastoidaan ja kuinka kauan sen käsittely vesienkäsittelyjärjestelmän läpi vie aikaa.

Torvmossen lisää Kymijoen kuormitusta tilanteessa, jossa kuormituksen tulisi vesipolitiikan puitedirektiivin ja Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden mukaisesti laskea. Lupaa vesien tilan heikentämiselle ei näissä oloissa voi myöntää. Huomioon tulisi lisäksi ottaa Torvmossenin vaikutus Suomenlahteen sekä luontoarvoihin Kymijoen Natura 2000 -alueella. Hakijan tulisi myös selvittää happamien sulfaattimaiden esiintyminen ja ominaisuudet.

Esitetty vesienkäsittelymenetelmä ei vähennä kuormitusta riittävästi. Humuspäästöjä tarkkaillaan, mutta niille ei ole asetettu lupaehtoa. Pintavalutuskentän puhdistustehon vuosittaiselle parantamiselle tulee asettaa lupaehto. Ilman parantamistoimenpiteitä pintavalutuskentän teho heikkenee vuosittain. Samaan aikaan päästöt lisääntyvät, kun kaivu etenee maatuneempiin turvekerroksiin.

Käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelmaa on parannettava, sillä lupapäätös ei ota huomioon menettelyä häiriötilanteissa. Esitetyn suunnitelman puitteissa päästöpiikkejä rankkasateiden tai tulvien aikana ei oteta huomioon. Suunnitelmassa ei ole myöskään määritetty mittaussyvyyksiä. Päästöjen mittaukset tulisi tehdä myös 0,4–1,2 mikronikoon suotimilla.

Turvetuotantoalueen jälkikäyttöä koskevat lupaehdot ovat ylimalkaisia. Metsitys tai viljely eivät saata aluetta vettä sitovaan ja suodattavaan tilaan toiminnan päätyttyä. Riittävän paksun rahkasammal- ja turvekerroksen kehittyminen vie runsaasti aikaa.

Vapo Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa. Selvitykset lupamääräysten tarkistamiseksi ovat riittävät.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon valituksen johdosta.

Kotkan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta.

Kymenlaakson luonnonsuojelupiiri ry on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä todennut muun muassa seuraavaa:

Valituksessa esille tuotuja seikkoja ei ole käsitelty lupahakemuksessa riittävästi, eikä hakija ole esittänyt riittäviä selvityksiä lupamääräysten tarkistamisen taustaksi. Ympäristöluvan tarkistamisen yhteydessä tulee antaa kuvaus ympäristöolosuhteista, niiden laadusta, ympäristökuormituksesta, ympäristövaikutuksista sekä vaikutuksista luontoon ja luonnonsuojeluarvoihin. Toiminnanharjoittajan tulee osoittaa toimivansa luvan asettamissa rajoissa.

Tietojen puuttuessa Torvmossenin vaikutuksia ympäristöön ei riittävästi tunneta. Tulvavesien johtaminen kasvillisuuskentän kautta edellyttää suunnitelmaa ja aikatauluun sidottua jaksotusta. Vesienhallinta vaatii myös riittävät varastoaltaat sade- ja sulamisvedelle. Vain tätä kautta alueelta voidaan poistaa vesiä kasvillisuuskentän käsittelykapasiteetin puitteissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Lupamääräys 10 muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"10. Käyttö- ja päästötarkkailu on toteutettava aluehallintoviraston päätöksen liitteenä 3 olevan suunnitelman mukaisesti. Lisäksi toiminnanharjoittajan on esitettävä Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi suunnitelma, jonka perusteella mitataan vedenlaatua luotettavasti kuormituksen selvittämiseksi ylivirtaamatilanteissa. Suunnitelma on toimitettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle kolmen kuukauden kuluessa tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Tarkkailusuunnitelmaa voidaan tarkentaa Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta tai tarkkailujen kattavuutta."

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

Perustelut

Lupamääräyksen 10 muutos

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan myös määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän Turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeen (Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2013) mukaan merkittävä osa turvetuotantoalueiden vesistöpäästöistä muodostuu ylivirtaamatilanteissa, jolloin liikkeellä ovat suurimmat ainemäärät ja jolloin myös vesienkäsittelyrakenteiden puhdistustehokkuus usein heikkenee.

Turvetuotannosta aiheutuvan kokonaiskuormituksen arvioimiseksi ja erityisesti lupamääräyksessä 2 pintavalutuskentälle asetettujen puhdistustehon raja-arvojen laskemiseksi vuosikeskiarvona on tärkeää saada tietoa myös ylivirtaamatilanteiden aikana vesistöön pääsevästä kuormituksesta. Lupamääräyksen 2 noudattamisen varmistamiseksi ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentti ja 46 §:n 1 momentti, lupamääräystä 10 on muutettava edellä ratkaisuosasta ilmenevästi.

Tarkkailusuunnitelmaa laadittaessa ja hyväksyttäessä on erityisesti otettava huomioon, että tarkkailulla saadaan selville todellinen vesistöön kohdistuva kuormitus tilanteissa, joissa virtaama on poikkeuksellisen suuri. Kuormituksen luotettavaksi selvittämiseksi riittävänä on pidettävä joitakin kertoja toistettavaa näytteenottoa, jonka perusteella virtaamatietojen avulla voidaan ilmoittaa kokonaiskuormitus ja verrata sitä asetettuihin puhdistusvaatimuksiin. Riittävä näytteidenottomäärä esitetään edellä mainitussa suunnitelmassa, jonka elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hyväksyy.

Valituksen hylkääminen

Ympäristöluvan lupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain (527/2014) muutoksella (423/2015). Mainitun muutoslain (423/2015) voimaantulosäännöksen mukaan ennen tuon lain voimaantuloa annetussa ympäristölupapäätöksessä määrätty lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Valvontaviranomaisen on kuitenkin säännöllisessä valvonnassa arvioitava uuden lain 89 §:n (423/2015) mukainen tällaisen luvan muuttamisen tarve viimeistään vuoden kuluessa siitä ajankohdasta, jolloin luvan tarkistamista koskeva hakemus oli määrä jättää lupaviranomaiselle.

Aluehallintovirasto on lupapäätöksessä määrännyt luvan saajan viimeistään 1.10.2022 jättämään hakemuksen lupamääräysten tarkistamiseksi. Ympäristönsuojelulain muutoksen johdosta tämä tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Ympäristöluvan lupamääräykset muodostavat kokonaisuuden, jossa myös luvan tarkistamista koskevalla määräyksellä voi olla olennaistakin vaikutusta luvan edellytyksiä ja muuta lupamääräyksiä koskevaan harkintaan. Tässä tapauksessa on kuitenkin ollut kysymys jo olemassa olevan toiminnan lupamääräysten tarkistamisesta, eikä toimintaan tai sen vaikutusten arviointiin voida katsoa liittyneen erityistä epävarmuutta. Kun lisäksi otetaan huomioon valvontaviranomaiselle laissa säädetty velvollisuus arvioida luvan muuttamisen tarvetta ja toisaalta haitankärsijöiden ja ympäristöjärjestöjen mahdollisuus saattaa vireille uuden ympäristönsuojelulain 89 §:ssä 423/2015) tarkoitettu luvan muuttamista koskeva asia, ei lupamääräysten uudelleentarkastelu tarkistamista koskevan velvoitteen raukeamisen vuoksi ole tässä tapauksessa tarpeen.

Kun otetaan lisäksi huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei muilta osin ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 23.6.2015