Muu päätös 1915/2015

Reittiliikennelupaa koskevat valitukset (Helsinki–Tampere, Tampere–Helsinki)

Antopäivä: 3.7.2015
Taltionumero: 1915
Diaarinumero: 3757/2/13 ja 3760/2/13

Asia Reittiliikennelupaa koskevat valitukset

Valittajat 1. Väinö Paunu Oy, Tampere ja

Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy, Veteli

2. Länsilinjat Oy, Tampere

Päätökset, joita valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 31.10.2013 numerot 13/1294/3 ja 13/1295/3

Asian aikaisemmat käsittelyt

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jäljempänä myös ELY-keskus, on päätöksellään 23.5.2012 tunnus 508875 myöntänyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 4.6.2012– 3.6.2022 reiteille Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus).

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 23.5.2012 tunnus 508876 myöntänyt Onnibus Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 4.6.2012–3.6.2022 reiteille Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus).

Helsingin hallinto-oikeus on 14.1.2013 antamallaan välipäätöksellä numero 13/0035/3 hylännyt Väinö Paunu Oy:n ja Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy:n vaatimuksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi edellä mainittuja reittiliikennelupia koskevassa asiassa.

Helsingin hallinto-oikeus on 14.1.2013 antamallaan välipäätöksellä numero 13/0034/3 hylännyt Länsilinjat Oy:n vaatimuksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi edellä mainittuja reittiliikennelupia koskevassa asiassa.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisut

Päätös 31.10.2013 numero 13/1295/3

Hallinto-oikeus on hylännyt Väinö Paunu Oy:n ja Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksistä. Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiöiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja asiakirjojen salassa pidettäviksi määräämistä koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

ELY-keskuksen menettely

ELY-keskus oli lausumapyynnöllään 14.3.2012 kuullut muita asianosaisia Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n hakemusten johdosta. Väinö Paunu Oy on ELY-keskukselle antamassaan lausunnossa muun ohella ottanut kantaa reittiliikennelupahakemusten mukaisten vuorojen aikatauluihin ja esittänyt selvitystä vuorojen läheisyyden vaikutuksesta sen omien vuorojen matkustajamääriin ja kannattavuuteen. Lisäksi lausunnossa on otettu kantaa lupahakemusten mukaisten vuorojen pysähtymiseen Hämeenlinnassa ja todettu tältä osin pysäkeissä olevan pieni näennäinen ero Hämeenlinnassa Tampereen suuntaan, jossa hakijat esittävät pysäkkiä Citymarketin eteen noin 400 metriä linja-autoasemasta. Eron on lausunnossa katsottu olevan näennäinen. O.A. Aho Oy on omassa lausunnossaan lausunut mielipiteensä Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n reittiliikennelupahakemuksen mukaisesta klo 16.30 Helsingistä Tampereelle lähtevästä vuorosta. Lausunnossa ei ole erikseen otettu kantaa reittiliikennelupien mukaisten vuorojen pysähtymiseen Hämeenlinnassa tai Hämeenlinnan pysäkin merkityksestä yhtiölle.

ELY-keskus oli kuulemisen jälkeen esittänyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle muiden asianosaisten niiden reittiliikennelupahakemuksista antamien lausuntojen johdosta muiden liikennöitsijöiden siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisen liikenteen suojaksi tarkoitettuja matkustajien otto- ja jättörajoituksia sekä toisaalta, että vuorot pysähtyisivät Helsinki–Tampere (Koilliskeskus) -reitillä Hämeenlinnassa Citymarketin pysäkin sijaan Hämeenlinnan linja-autoasemalla. Tilausliikenne Atro Vuolle Oy ja Onnibus Oy olivat tehneet hakemuksiinsa tältä osin muutoksia.

Valittajien mukaan ELY-keskuksen olisi tullut kuulla valittajia ja muita asianosaisia Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n alkuperäisten hakemusten muuttamisen johdosta sekä antaa Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n muiden asianosaisten lausunnoista antamat vastineet tiedoksi niille. Valittajien vastaselityksessään esittämän mukaan reittiliikennelupien mukaisen liikenteen aikatauluongelmat olisi voitu välttää, jos hakemuksiin tehdyistä Hämeenlinnan reittimuutoksista olisi kuultu siirtymäajan sopimusten nojalla liikennöiviä liikennöitsijöitä. Valittajat ovat myös katsoneet ELY-keskuksen ylittäneen toimivaltansa ehdottaessaan Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle muutoksia niiden alkuperäisiin hakemuksiin ja hyväksyessään sitten hakemukset omien muutosehdotustensa mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n alkuperäisiä hakemuksia on ELY-keskuksen ehdottaman perusteella muutettu ainoastaan asettamalla haettuihin vuoroihin siirtymäajan sopimusten mukaisen liikenteen eli muun ohella valittajien ajamien vuorojen suojaksi tarkoitettuja matkustajien otto- ja jättörajoituksia sekä toisaalta muuttamalla vuorojen pysäkiksi Helsinki–Tampere (Koilliskeskus) -reitillä Hämeenlinnassa Citymarketin pysäkin sijaan Hämeenlinnan linja-autoaseman pysäkki. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että valittajia on kuultu reittiliikennelupahakemusten johdosta ja valittajat ovat saaneet hakemusten johdosta tilaisuuden lausua ja osin lausuneetkin hakemusten mukaisten vuorojen aikatauluista sekä vuorojen pysähtymisestä Hämeenlinnassa, hallinto-oikeus katsoo, että valittajia on kuultu asiassa hallintolain 34 §:n edellyttämällä tavalla ja valittajat ovat saaneet tilaisuuden antaa selvityksensä ja lausua mielipiteensä hakemusten mukaisten vuorojen aikatauluista ja Hämeenlinnassa pysähtymisestä ja näiden seikkojen vaikutuksista omaan liikennöintiinsä.

Kun ELY-keskus lisäksi on myöhemmillä päätöksillään 10.8.2012 ja 13.8.2012 muuttanut 23.5.2012 myönnettyjä reittilupia siten, etteivät Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n reittiliikennelupien mukaiset vuorot enää pysähdy Hämeenlinnassa, missä yhteydessä valittajille myös on varattu tilaisuus tulla kuulluksi ja Väinö Paunu Oy on antanut oman lausuntonsa, ei asiaa ole tästäkään syystä johtuen aihetta palauttaa ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi valittajien kuulemiseksi alkuperäisiin reittiliikennelupahakemuksiin tehtyjen muutosten johdosta. Asiassa on otettava osaltaan huomioon myös se, että Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n reittiliikennelupahakemukseen 23.5.2012 annettu lupa ja siihen 10.8.2012 tehty muutos on sittemmin 10.12.2012 jo korvattu uudella reittiliikenneluvalla, jonka yhteydessä valittajille on niin ikään varattu tilaisuus tulla kuulluksi ja Väinö Paunu Oy on antanutkin oman lausuntonsa.

ELY-keskuksen Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle niiden hakemuksiin esittämät muutokset ovat perustuneet muiden asianosaisten Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n hakemuksista antamissa lausunnoissa esittämiin seikkoihin ja muutosten tarkoituksena voidaan katsoa erityisesti olleen varmistaa se, että hakemukset täyttävät joukkoliikennelain 22 §:n mukaiset edellytykset. Hallinto-oikeus katsoo, ettei ELY-keskuksen voida tämän vuoksi katsoa ylittäneen toimivaltaansa ehdottaessaan Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle näitä tekemään muutoksia hakemuksiinsa, vaan toimivaltansa puitteissa pyrkineen toimimaan asiassa sekä joukkoliikennelain että hallintolain tarkoituksen mukaisesti ottamalla huomioon myös muiden asianosaisten hakemusten johdosta esittämät selvitykset ja mielipiteet lupahakemusten tarkoittamasta liikenteestä ja sen vaikutuksista muun ohella siirtymäajan sopimusten nojalla liikennöivien liikennöitsijöiden harjoittamaan liikenteeseen.

Asiassa ei ole osoitettu tai ilmennyt tapahtuneen menettelyvirhettä, jonka vuoksi se olisi palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Pääasia

Keskeiset säännökset

Joukkoliikennelain 22 §:n 1 momentin mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ssä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan. Reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi 22 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hylätä hakemuksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle. Pykälän 3 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason. Sovellettaessa 2 momentin 1–4 kohtaa tai 3 momenttia hakemus voidaan pykälän 4 momentin mukaan hylätä myös osittain.

Joukkoliikennelain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009. Pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus). Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa sekä 3 ja 4 momenttia.

Joukkoliikennelain esityöt

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta. Hallituksen esityksen mukaan hakemus voitaisiin hylätä myös osittain esimerkiksi rajoittamalla käytettäviä reittejä ja pysäkkejä. Tämä voi olla perusteltua muun ohella palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen suojaamiseksi.

Hallituksen esityksen saman kohdan mukaan hakemus voitaisiin hylätä kokonaan tai osittain myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Normaalisti reitin tarjonnan lisääntyminen on kuluttajan etu. Mikäli reitille muodostuisi hakemuksen hyväksymisen johdosta niin selkeä ylitarjonta, että yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä, viranomaisella olisi mahdollisuus hylätä hakemus kokonaan tai osittain. Hylkäävä päätös rajoittaisi yritysten tuotannon määrää ja puuttuisi niiden väliseen kilpailuun. Toimivaltaisen viranomaisen tulisi selvittää mahdollisuudet hakemusten keskinäiseen sovittamiseen liikenteenharjoittajien välisellä yhteistyöllä. Tarveharkinnan soveltaminen markkinaehtoisessa liikenteessä ei olisi enää mahdollista.

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen johdosta antaman mietinnön (LiVM 18/2009 vp) 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että valiokunnan saaman selvityksen mukaan lain 22 §:n 3 momentin säännös on tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa luvan myöntämisen epääminen on välttämätöntä säännöksessä esille tuotujen vakavien kielteisten vaikutusten vuoksi. Perustelujen mukaan ennakkoharkinta voisi tulla kysymykseen esimerkiksi sen kaltaisissa tilanteissa, joissa reitin tarjonta voisi ylittää selvästi määritellyn palvelutason, mutta luotettavien ja vakaiden palvelujen saatavuus vaarantuu johtuen siitä, että reittiliikennehakemus olisi aikatauluiltaan täysin päällekkäinen tai selkeästi liian lähekkäinen reitille jo myönnetyn liikenteen kanssa. Valiokunta korostaa, että reittiliikennelupa voidaan evätä ehdotetun 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla. Lisäksi säännöksen soveltamista harkitessaan viranomaisen on pyrittävä varmistumaan siitä, ettei harkittu päätös ole myöskään ristiriidassa palvelusopimusasetuksen kanssa. Perustelujen mukaan olennaista on siten, että ehdotettua säännöstä tulee soveltaa EU-oikeuden kanssa sopusoinnussa olevalla tavalla.

Saatu selvitys ja tosiseikat

ELY-keskuksen valituksenalaisella päätöksellä 23.5.2012 tunnus 508875 Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle on myönnetty reittiliikennelupa REITTI502213 reiteille Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus). Yhtiö on liikennöinyt luvan perusteella maanantaista perjantaihin neljää erikoispikavuoroiksi nimettyä vuoroa, joista kahta Tampereen Koilliskeskuksesta Helsinkiin ja kahta Helsingistä Tampereen Koilliskeskukseen. Kaikilla vuoroilla on ollut matkustajien otto- ja jättörajoitus siten, että Tampereen kaupungin sisäisiä matkustajia ei saa kuljettaa. Tampereen Koilliskeskuksesta klo 6.00 lähtevän vuoron saapumisaika Helsingin Postitalolle on ollut klo 8.30. Vuorolla on ollut lisäksi matkustajien ottorajoitus Parolan jälkeen siten, että Parolan liittymästä saa vielä ottaa matkustajia. Tampereen Koilliskeskuksesta klo 12.30 lähtevän vuoron saapumisaika Helsingin Postitalolle on ollut klo 15.00. Molemmat vuorot ovat pysähtyneet Hämeenlinnassa Eureninkadun pysäkillä. Helsingin Postitalolta klo 9.45 lähtevän vuoron saapumisaika Tampereen Koilliskeskukseen on ollut klo 12.15 ja klo 16.30 lähtevän vuoron saapumisaika klo 19.00. Jälkimmäisessä vuorossa on lisäksi ollut matkustajien jättörajoitus Parolan liittymään asti siten, että Parolan liittymään saa jättää matkustajia. Helsingistä Tampereen Koilliskeskukseen kulkevat vuorot ovat pysähtyneet Hämeenlinnassa linja-autoasemalla.

ELY-keskuksen valituksenalaisella päätöksellä 23.5.2012 tunnus 508876 Onnibus Oy:lle on myönnetty reittiliikennelupa REITTI502211 reiteille Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus). Yhtiö on liikennöinyt luvan perusteella päivittäin kahta erikoispikavuoroiksi nimettyä vuoroa: klo 16.30 Tampereen Koilliskeskuksesta lähtevää ja klo 19.00 Helsinkiin saapuvaa sekä klo 20.00 Helsingistä lähtevää ja klo 22.30 Tampereen Koilliskeskukseen saapuvaa vuoroa. Molemmilla vuoroilla on ollut matkustajien otto- ja jättörajoitus siten, että Tampereen kaupungin sisäisiä matkustajia ei saa kuljettaa. Helsingistä Tampereen Koilliskeskukseen kulkevalla vuorolla on lisäksi ollut matkustajien jättörajoitus Parolan liittymään asti siten, että Parolan liittymään saa jättää matkustajia. Tampereen Koilliskeskuksesta Helsinkiin kulkeva vuoro on pysähtynyt Hämeenlinnassa Eureninkadun pysäkillä ja Helsingistä Tampereen Koilliskeskukseen kulkeva vuoro Hämeenlinnan linja-autoasemalla.

Valituksessa reittiliikennelupien mukaisten vuorojen valittajille aiheuttamaa haittaa on perusteltu suurelta osin vuorojen pysähtymisellä Hämeenlinnassa sekä sillä, että kaikkien nyt myönnettyjen reittiliikennelupien mukaisten vuorojen ajallisessa läheisyydessä on siirtymäajan sopimuksen sisältämä vuoro tai vuoroja, joiden reitti 171 kilometrin matkalla Lempäälä–Sääksjärven ja Helsingin välillä on sama ja pysäkit yhteiset poikkeuksena ne Väinö Paunu Oy:n vuorot, jotka poikkeavat Valkeakoskelle tai Riihimäelle. Aiheutuvaa haittaa on tähän liittyen perusteltu myös sillä, ettei osa reittiliikennelupien mukaisista vuoroista voi käytännössä pysyä lupien mukaisissa aikatauluissaan.

Väinö Paunu Oy:n ELY-keskukselle reittiliikennelupahakemuksista antaman 4.5.2012 päivätyn lausunnon liitteenä olevan 4.6.2012 voimaan tulleita aikatauluja koskevan aikatauluvertailun mukaan yhtiö liikennöi yhteensä kahtatoista Tampereen linja-autoasemalta lähtevää tai kulkevaa vuoroa, joiden kulkupäivät ja lähtöajat Tampereen linja-autoasemalta ovat seuraavanlaiset: ma-su klo 5.45, ma-pe klo 6.05, ma-su klo 6.30, ma-su klo 9.00, ma-su klo 12.15, ma-su klo 12.50, ma-su klo 13.15, ma-su klo 16.00, ma-pe klo 16.15, ma-pe klo 16.45, ma-su klo 17.05 ja ma-su klo 17.15. Helsingistä Tampereelle yhtiö liikennöi aikatauluvertailun mukaan kahdeksaa vuoroa, joiden kulkupäivät ja lähtöajat Helsingin linja-autoasemalta ovat seuraavanlaiset: ma-su klo 9.10, ma-su klo 10.15, ma-su klo 12.10, ma-pe klo 15.55 kahta vuoroa, joiden saapumisajat Tampereen linja-autoasemalle ovat klo 18.15 ja klo 18.30, ma-su klo 16.25, ma-su klo 16.55 (yhdessä Länsilinjat Oy:n kanssa) sekä ma-su klo 19.45. Lisäksi Väinö Paunu Oy liikennöi aikatauluvertailun mukaan pe-su klo 16.50 Keimolanportilta lähtevää ja Tampereen linja-autoasemalle klo 18.50 saapuvaa vuoroa. O.A. Aho Oy liikennöi ma, to ja pe Helsingin linja-autoasemalta klo 16.45 lähtevää vuoroa, jonka saapumisaika Tampereen linja-autoasemalle on klo 19.05.

ELY-keskus on päätöksellään 10.8.2012 tunnus 876274 hyväksynyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n hakemuksen sille 23.5.2012 myönnetyn reittiliikenneluvan reitti- ja aikataulumuutoksista. Aiempaa lupaa on muutettu ensinnäkin siten, että vuorot eivät ole muutoksen voimaantulon 13.8.2012 jälkeen enää pysähtyneet Hämeenlinnassa. Lisäksi Tampereen Koilliskeskuksesta klo 6.00 lähtevän vuoron matkustajien ottorajoitus on muutettu Iittalan liittymään asti siten, että Iittalan liittymästä saa vielä ottaa matkustajia ja Helsingistä Tampereen Koilliskeskukseen klo 16.30 lähtevän vuoron matkustajien jättörajoitus vastaavasti Iittalan liittymään asti siten, että Iittalan liittymään saa jättää matkustajia. Helsingistä Tampereen Koilliskeskukseen klo 9.45 lähtevän vuoron saapumisajaksi Koilliskeskukseen on samalla muuttunut klo 12.10 aiemman klo 12.15 sijaan.

ELY-keskus on päätöksellään 13.8.2012 tunnus 876345 hyväksynyt Onnibus Oy:n hakemuksen sille 23.5.2012 myönnetyn reittiliikenneluvan reitti- ja aikataulumuutoksista. Aiempaa lupaa on muutettu ensinnäkin siten, että vuorot eivät ole muutoksen voimaantulon 13.8.2012 jälkeen enää pysähtyneet Hämeenlinnassa. Lisäksi Helsingistä Tampereen Koilliskeskukseen lähtevän vuoron matkustajien jättörajoitus on muutettu Iittalan liittymään asti siten, että Iittalan liittymään saa jättää matkustajia. Vuoron saapumisajaksi Koilliskeskukseen on samalla muuttunut klo 22.15 aiemman klo 22.30 sijaan.

ELY-keskus on päätöksellään 10.12.2012 tunnus 881354 myöntänyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle reittiliikenneluvan REITTI-526704 ajalle 17.12.2012–16.12.2022, joka on korvannut yhtiölle aiemmalla ELY-keskuksen päätöksellä 23.5.2012 myönnetyn ja päätöksellä 10.8.2012 muutetun luvan REITTI502213. Myönnetty lupa koskee reittejä Ylöjärvi (Elovainio)–Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki, Helsinki–Tampere (Koilliskeskus)–Ylöjärvi (Elovainio) ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus). Luvalla on käytännössä pidennetty aiemman luvan mukaisten vuorojen reittejä niin, että yhtiön aiemmin Tampereen Koilliskeskuksesta klo 6.00 ja klo 12.30 lähteneiden vuorojen lähtöpaikaksi on tullut Ylöjärvi (Elovainio), josta vuorot lähtevät klo 5.30 ja klo 12.00 ja Helsingistä klo 16.30 lähtevän vuoron päätepysäkiksi on tullut Tampereen Koilliskeskuksen sijaan Ylöjärvi (Elovainio). Ylöjärveltä Elovainiosta Helsinkiin klo 12.00 ja Helsingistä Ylöjärvelle Elovainioon klo 16.30 lähteviin vuoroihin on myös lisätty sunnuntaivuorot.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan Helsinki, Hämeenlinna, Tampere -akseli on valtakunnallinen valtasuoni, johon on keskittynyt huomattava väestömäärä, joka aiheuttaa kasvupaineita moottoritien ja radan varrella oleviin kuntiin. Lausunnon mukaan nämä kasvupaineet näkyvät myös joukkoliikennepalveluiden kysynnässä ja luovat edellytyksiä lisätä joukkoliikenteen tarjontaa niin ajallisesti kuin alueellisesti. Mainitulla akselilla liikennöi nykyisin 70–80 vuoroa päivittäin. Koska reittiliikennelupien mukaisia vuoroja liikennöidään Tampereella linja-autoaseman sijaan Koilliskeskuksesta, palvelevat ne lausunnon mukaan eri kaupunginosia ja asukkaita kuin valittajien siirtymäajan sopimusten nojalla liikennöitävät ja Tampereen linja-autoaseman kautta kulkevat vuorot ja parantavat näin palvelua alueellisesti. Lausunnon mukaan tulee lisäksi huomioida, että Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myönnettyjen reittiliikennelupien mukaiset vuorot muodostavat Helsinki–Tampere -välin kokonaistarjonnasta vain 7–8 prosenttia. Lausunnon mukaan Helsinki, Hämeenlinna, Tampere -akselilla ei ole näköpiirissä joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentissa tarkoitettua liikennepalveluiden vakavaa vaarantumista nyt kyseessä olevien reittiliikennelupahakemusten hyväksymisen myötä.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan se esitti lupaprosessin aikana reittilupien hakijoille hakemusten osittaista hylkäämistä. Hylättäviksi esitetyt vuorot olivat sellaisia, joista ELY-keskuksen näkemyksen mukaan saattaisi aiheutua haittaa valittajien liikenteelle. Lisäksi päätöksissä asetettiin otto- ja jättörajoituksia sinne, missä matkustajia on valittajien esittämien matkustajalaskentojen mukaisesti eniten. Lausunnon mukaan näillä rajoituksilla eliminoitiin mahdollinen haitta välillä Helsinki–Hämeenlinna, joka on kyseessä olevien vuorojen varsinainen tulonmuodostuksen lähde. Lausuntonsa mukaan ELY-keskus on sittemmin muutospäätöksillään 10.8.2012 ja 13.8.2012 muuttanut reittiliikennelupien mukaisten vuorojen aikatauluja, jotta liikenteen toimivuus ja aikatauluissa pysyminen varmistuisi, ja vahvistanut hakijoiden esityksen mukaisesti reitit niin, etteivät vuorot pysähdy Hämeenlinnassa.

Hallinto-oikeus on tänään antamillaan päätöksillä dnrot 05709/12/7503 ja 00340/13/7503 hylännyt Väinö Paunu Oy:n valitukset ELY-keskuksen edellä mainituista muutospäätöksistä 10.8.2012 tunnus 876274 ja 13.8.2012 tunnus 876345 sekä päätöksestä 10.12.2012 tunnus 881354, jolla myönnetyllä luvalla on korvattu Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n nyt kyseessä olevan reittiliikenneluvan mukaista reittiä REITTI502213 koskeva lupa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus ei ole tämän valitusasian yhteydessä arvioinut Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ELY-keskuksen päätöksellä 10.12.2012 tunnus 881354 myönnetyn ja sille 23.5.2012 myönnetyn reittiliikenneluvan REITTI502213 siihen 13.8.2012 tehtyine muutoksineen korvanneen reittiliikenneluvan REITTI-526704 mukaisen liikenteen vaikutuksia valittajien siirtymäajan sopimusten mukaiselle liikenteelle muutoin kuin siltä osin kuin kysymys on Helsinki–Tampere -välin liikennöintiä koskevista seikoista. Asia on reittiliikenneluvan REITTI-526704 osalta muutoin ja kokonaisuutena arvioitu Väinö Paunu Oy:n kyseisestä päätöksestä tekemään valitukseen dnro 00340/13/7503 tänään annetussa päätöksessä. Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myönnettyihin reittiliikennelupiin ELY-keskuksen päätöksillä 10.8. ja 13.8.2012 tehdyt muutokset puolestaan on otettu huomioon tämän valitusasian käsittelyssä, koska kyseiset päätökset ovat muuttaneet valituksenalaisilla päätöksillä myönnettyjä lupia, eikä kyse ole ollut kokonaan uusia lupia koskevista ja aiemmat luvat korvanneista päätöksistä. Hallinto-oikeus on Väinö Paunu Oy:n kyseisistä päätöksistä tekemään valitukseen dnro 05709/12/7503 tänään antamansa päätöksen perusteluissa muun ohella viitannut tämän päätöksen perusteluihin.

Kun otetaan huomioon Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myönnettyjen reittiliikennelupien mukaisten vuorojen reitit sekä lähtö- ja kulkuajat suhteessa valittajien siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen reitteihin ja lähtö- ja kulkuaikoihin, hallinto-oikeus katsoo, että myönnettyjen reittiliikennelupien mukaisen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa Väinö Paunu Oy:n ja myös O.A. Aho Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Valittajille reittiliikennelupien mukaisesta liikenteestä aiheutuvan haitan voidaan reittiliikennelupien voimassaolon pituuskin huomioon ottaen arvioida myös olevan luonteeltaan joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla jatkuvaa.

Reittiliikennelupapäätöksillä myönnettyjen vuorojen lähtö- ja kulkuajat tai pysäkitkään eivät kuitenkaan päätösten mukaiset matkustajien otto- ja jättörajoituksetkaan huomioon ottaen ole täysin yhteneväisiä valittajien siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen kanssa. Reittiliikennelupien mukaisten vuorojen lähtö- ja saapumispaikka Tampereella myös selkeästi poikkeaa valittajien siirtymäajan sopimusten mukaisten vuorojen lähtö- ja saapumispaikasta sen ollessa valittajien vuoroilla Tampereen linja-autoasema ja reittiliikennelupien mukaisilla vuoroilla Tampereen Koilliskeskus. Lisäksi reittiliikennelupien mukaiseen liikenteeseen on ELY-keskuksen muutospäätöksillä tehty 13.8.2012 alkaen aikataulu- ja reittimuutoksia sekä tähän liittyen aiemmin jo siirtymäajan sopimusten mukaisen liikenteen suojaksi asetettuihin otto- ja jättörajoituksiin muutoksia, joiden johdosta vuorot eivät ole enää lainkaan pysähtyneet Hämeenlinnassa. Reittiliikennelupapäätöksillä myönnetyt vuorot myös muodostavat ainoastaan pienen osuuden Tampere–Helsinki–Tampere -välillä liikennöivien vuorojen kokonaismäärästä.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat, hallinto-oikeus katsoo, ettei reittiliikennelupien mukaisesta liikenteestä valittajien siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle aiheutuvaa haittaa voida asiassa saadun selvityksen perusteella pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana niin, että Tilaus­liikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n hakemukset olisi tämän vuoksi tullut hylätä.

Lain esitöistä ilmenevän mukaan lupahakemukset voitaisiin hylätä joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin nojalla vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla. Pääsääntönä tulee esitöiden mukaan olla reittiliikennelupahakemusten hyväksyminen. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Kun otetaan huomioon edellä säännöksen soveltamisesta lain esitöissä lausuttu, Helsinki–Hämeenlinna–Tampere -välin joukkoliikennepalveluista ja liikennöinnistä esitetty sekä asiassa saatu muu selvitys, Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myönnettyjen tarkastelun kohteena olevien reittiliikennelupien ei voida arvioida vaarantavan vakavasti luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla taikka johtavan palveluiden selvään ylitarjontaan kysymyksessä olevilla reiteillä. Lupien myöntämistä puoltaa myös Suomen perustuslaissa turvattu oikeus elinkeinon harjoittamiseen. ELY-keskuksen päätöksiä ei ole näin ollen syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja se, ettei oikeudenkäynnin voida edellä ELY-keskuksen menettelystä lausuttu huomioon ottaen katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä, ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiakirjojen salassa pitämistä koskeva vaatimus

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Tiedon antaminen asiakirjasta ratkaistaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetyssä menettelyssä asiakirjoja pyydettäessä.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 (palvelusopimusasetus)

Hallintolaki 34 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Päätös 31.10.2013 numero 13/1294/3

Hallinto-oikeus on hylännyt Länsilinjat Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksistä. Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään ELY-keskuksen menettelyn sekä pääasian ja keskeisten säännösten, joukkoliikennelain esitöiden sekä saadun selvityksen ja tosiseikkojen osalta kuten edellä selostetussa hallinto-oikeuden päätöksessä. Hallinto-oikeus on lisäksi perusteluinaan lausunut seuraavaa.

Pääasian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus ei ole tämän valitusasian yhteydessä arvioinut Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ELY-keskuksen päätöksellä 10.12.2012 tunnus 881354 myönnetyn ja sille 23.5.2012 myönnetyn reittiliikenneluvan REITTI502213 siihen 13.8.2012 tehtyine muutoksineen korvanneen reittiliikenneluvan REITTI-526704 mukaisen liikenteen vaikutuksia valittajan siirtymäajan sopimusten mukaiselle liikenteelle muutoin kuin siltä osin kuin kysymys on Helsinki–Tampere -välin liikennöintiä koskevista seikoista. Asia on reittiliikenneluvan REITTI-526704 osalta muutoin ja kokonaisuutena arvioitu Länsilinjat Oy:n kyseisestä päätöksestä tekemään valitukseen dnro 00340/13/7503 tänään annetussa päätöksessä. Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myönnettyihin reittiliikennelupiin ELY-keskuksen päätöksillä 10.8. ja 13.8.2012 tehdyt muutokset puolestaan on otettu huomioon tämän valitusasian käsittelyssä, koska kyseiset päätökset ovat muuttaneet valituksenalaisilla päätöksillä myönnettyjä lupia, eikä kyse ole ollut kokonaan uusia lupia koskevista ja aiemmat luvat korvanneista päätöksistä.

Kun otetaan huomioon Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myönnettyjen reittiliikennelupien mukaisten, valittajan viittaamien vuorojen reitit sekä lähtö- ja kulkuajat suhteessa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen reitteihin ja lähtö- ja kulkuaikoihin, hallinto-oikeus katsoo, että kyseisten reittiliikennelupien mukaisten vuorojen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Valittajalle reittiliikennelupien mukaisesta liikenteestä aiheutuvan haitan voidaan reittiliikennelupien voimassaolon pituuskin huomioon ottaen arvioida myös olevan luonteeltaan joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla jatkuvaa.

Reittiliikennelupapäätöksillä myönnettyjen, valittajan mainitsemien vuorojen lähtö- ja kulkuajat tai pysäkit eivät kuitenkaan päätösten mukaiset matkustajien otto- ja jättörajoitukset huomioon ottaen ole täysin yhteneväisiä valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen kanssa. Reittiliikennelupien mukaisten vuorojen lähtö- ja saapumispaikka Tampereella myös selkeästi poikkeaa valittajan siirtymäajan sopimusten mukaisten vuorojen lähtö- ja saapumispaikasta sen ollessa valittajan vuoroilla Tampereen linja-autoasema ja reittiliikennelupien mukaisilla vuoroilla Tampereen Koilliskeskus. Lisäksi reittiliikennelupien mukaiseen liikenteeseen on ELY-keskuksen muutospäätöksillä tehty 13.8.2012 alkaen aikataulu- ja reittimuutoksia sekä tähän liittyen aiemmin jo siirtymäajan sopimusten mukaisen liikenteen suojaksi asetettuihin otto- ja jättörajoituksiin muutoksia, joiden johdosta vuorot eivät ole enää lainkaan pysähtyneet Hämeenlinnassa. Reittiliikennelupapäätöksillä myönnetyt vuorot myös muodostavat ainoastaan pienen osuuden Tampere–Helsinki–Tampere -välillä liikennöivien vuorojen kokonaismäärästä.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat, hallinto-oikeus katsoo,ettei reittiliikennelupien mukaisesta liikenteestä valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle aiheutuvaa haittaa voida asiassa saadun selvityksen perusteella pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana niin, että Tilaus­liikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n hakemukset olisi tämän vuoksi tullut hylätä.

Lain esitöistä ilmenevän mukaan lupahakemukset voitaisiin hylätä joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin nojalla vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla. Pääsääntönä tulee esitöiden mukaan olla reittiliikennelupahakemusten hyväksyminen. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Kun otetaan huomioon edellä säännöksen soveltamisesta lain esitöissä lausuttu, Helsinki– Hämeenlinna–Tampere -välin joukkoliikennepalveluista ja liikennöinnistä esitetty sekä asiassa saatu muu selvitys, Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myönnettyjen tarkastelun kohteena olevien reittiliikennelupien ei voida arvioida vaarantavan vakavasti luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla taikka johtavan palveluiden selvään ylitarjontaan kysymyksessä olevilla reiteillä. Lupien myöntämistä puoltaa myös Suomen perustuslaissa turvattu oikeus elinkeinon harjoittamiseen. ELY-keskuksen päätöksiä ei ole näin ollen syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja se, ettei oikeudenkäynnin voida edellä ELY-keskuksen menettelystä lausuttu huomioon ottaen katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä, ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 (palvelusopimusasetus)

Hallintolaki 34 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 mom

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Jyri Vesanto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy:n ja Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy:n valitus

Yhtiöt ovat yhteisessä valituksessaan uudistaneet aikaisemmin lausumansa ja vaatineet, että korkein hallinto-oikeus Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen kumoten vahvistaa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 23.5.2012 Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myöntämät reittiliikenneluvat kumotuiksi. ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan yhtiöiden oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Valituksessa viitatun lausuman (8.1.2013) liitteiksi otetut laskelmat on määrättävä liikesalaisuuksia sisältävinä salassa pidettäviksi siten, etteivät ne ole edes asianosaisjulkisia.

ELY-keskus on myöntänyt luvan Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle Tampereen Koilliskeskus–Helsinki -liikenteelle ja uudella lupapäätöksellä jatkanut Tampereen Koilliskeskukseen päättyneet vuorot Tampereen keskustan läpi Ylöjärven Elovainioon. Tähän liikenteeseen liittyy Tampereen seudun joukkoliikennelautakunnan myöntämä uusi lupa Pirkkalan ja Tampereen Härmälän kautta Sääksjärvelle saumattomana yhteytenä Helsinkiin liikennöivien vuorojen kanssa. Neljäntenä lupana kokonaisuuteen liittyy Pirkanmaan ELY-keskuksen lupa Pori–Tampere–Hervanta ja edelleen Helsinki.

Reittiliikennelupien hakeminen on sekä ajallisesti että eri viranomaisille hajautettu siten, että korkein hallinto-oikeus on ensimmäinen taho, joka käsittelee kokonaisuutta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on vahvistettu, että myönnetty reittiliikennelupa aiheuttaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Lisäksi päätöksessä on vahvistettu, että aiheutettu haitta on lain tarkoittamalla tavalla pysyvää. Sen sijaan hallinto-oikeuden arvio siitä, että aiheutettu haitta ei ole vakavaa, on virheellinen erityisesti, kun sitä arvioidaan osana kokonaisuutta.

Joukkoliikennelain 22 §:n 2 kohdan mukaisesti on arvioitava haitta siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Lain sanamuodosta johtuu, että haitan arviointi voi tapahtua joko yksittäiselle tai useammalle vuorolle aiheutuvana tai liikennekokonaisuudelle aiheutuvana haittana. Haitta voi ilmetä mille tahansa edellä kuvatulle liikenteelle. Lakiin ei ole kirjattu, että luvan edellytyksenä olisi, ettei se aiheuta pysyvää ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikennekokonaisuudelle. Lakiin on kirjattu, että haitta arvioidaan suhteessa siirtymäajan sopimuksen liikenteeseen nähden. Lakiin ei ole kirjattu, että haitta arvioitaisiin liikennekokonaisuuteen verrattuna. Sanamuodon mukaan tulkittava haitta voi ilmetä yksittäisen tai useamman vuoron haittana tai liikennekokonaisuuden haittana.

Arvioidaanpa haittaa yhden vuoron tai liikennekokonaisuuden näkökulmasta, linja-autojen reittiliikenteen luonteesta johtuu, kun vuorot on joka tapauksessa ajettava, että jokainen vähentynyt matkustaja heikentää kannattavuutta täysimääräisesti. Tulos pienenee koko matkustajatulon vähentymisen määrällä.

Myönnettyjen reittiliikennelupien vaikutusta on yksityiskohtaisesti käsitelty valittajien Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassa lausumassa. Lausuman liitteenä ovat Väinö Paunu Oy:n rahtitulo- ja matkustajalaskelmat. Ne osoittavat myönnettyjen lupien todellisen vaikutuksen. Muuta syytä kuin uudet reittiliikenneluvat alenevaan kehitykseen ei tuolloin ole ollut. Vuosittainen vertailu osoittaa lupapäätösten vaikutuksen katteeseen. Reittiliikenneluvan vaikutuksen ja erityisesti sen arviointi, aiheutuuko siitä vakavaa haittaa siirtymäajan sopimusliikenteelle, tulee toteuttaa tämän tosiasian perusteella.

Tilausliikenne Atro Vuolle Oy klo 16.30 ja Väinö Paunu Oy klo 16.25 lähtevät Helsingistä kohti Tamperetta niin, että ne ovat Eduskuntatalon liikennevaloissa samanaikaisesti. Tuolloin bussista erehtymisen vaara on ilmeinen. Myös vuorojen lähtöpaikka Helsingissä on käytännössä sama, kun uudet vuorot lähtevät Mannerheimintien varrelta Postitalon edestä ja valittajien siirtymäajan sopimusten mukaiset vuorot muutaman sadan metrin päästä kaukoliikenneterminaalista.

Vastaavasti Tampereen suunnasta vuorot ovat pitkälti myös aivan samanaikaisia reittien yhdistyessä Tampereen rajan jälkeen Lempäälän Sääksjärvellä. Paunun linja-autoasemalta klo 7.50 lähtevä vuoro on Sääksjärvellä menossa Helsingin suuntaan klo 7.57 ja Keskimatkat Hervannan suunnasta on Sääksjärvellä klo 8.00, Paunu linja-autoaseman suunnasta Sääksjärvellä klo 12.57 ja Vuolle klo 12.55 ja Paunu linja-autoaseman suunnasta klo 16.52 ja Onnibus klo 16.55. Kun erot ovat 2–3 minuuttia, niin täysin kulloisistakin liikenneolosuhteista riippuu, mikä auto ajaa edellä ja mikä sen perässä.

Tampereen päässä erittäin olennaista on se, että toisistaan erillisillä lupapäätöksillä on muodostunut tilanne, jossa uusilla reittiliikenneluvilla on samojen matkustajien suhteen kattavampi matkustajien keräilyverkko kuin siirtymäajan sopimuksen nojalla ajettavilla vuoroilla.

Lainsäätäjä on asettanut reittiliikenneluvan edellytykseksi sen, ettei lupa saa aiheuttaa pysyvää ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Hallinto-oikeuden johtopäätös joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 3 kohdan soveltamisesta on virheellinen. Muun ohessa joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin yleisperusteluissa on esitetty lainkohdan tulevan sovellettavaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa tarjonta ylittäisi määritellyn palvelutason.

Periaatteen soveltaminen esillä olevassa tilanteessa muodostuu ongelmalliseksi, koska valtakunnallinen kaukoliikenteen palvelutaso on määritelty koskemaan liikennemuotojen kokonaisuutta, mukaan lukien lentoliikenne, junaliikenne ja bussiliikenne. Näin määritellyn palvelutason näkökulmasta on mahdotonta arvioida myönnetyn reittiliikenneluvan vaarantavaa vaikutusta luotettaville joukkoliikennepalveluille ja varsinkin siirtymäajan sopimuksen mukaiselle bussiliikenteelle.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä 18/2009 vp on luotettaville liikennöintipalveluille vaarantavaksi vaaraksi katsottu aikataulujen täysin päällekkäinen tai selkeästi niiden lähekkäisyyden muodostuma liikenne. Edellä aikataulujen läheisyydet osoittavat tilanteen nyt olevan juuri tämä.

Erityisesti Tampereelta pohjoiseen jatkunut Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy:n liikenne on muodostumassa vieläkin kriittisemmäksi kannattavuudeltaan myönnetyn luvan seurauksena. O.A. Aho Oy:n vuoro Helsingistä Kokkolaan lähtee klo 16.45 kolmena päivänä viikossa ja myönnetty reittiliikenne klo 16.30. Matkustajatulon väheneminen Helsinki–Tampere -välillä vaarantuu olennaisesti Tampereelta pohjoiseen suuntautuvan reitin osan liikenteessä. Kun kannattavuuden alenemisen seurauksena on syntynyt tilanne, joka johtaa liikenteen lopettamisen harkitsemiseen, osoittaa se vaaran konkreettisuuden.

Vakava vaara on ilmennyt myös käytännössä. Väinö Paunu Oy on Helsinki–Tampere -välin liikenteessä joutunut vuoroja nopeuttaakseen muuttamaan vuorojen reittejä uusien reittiliikennevuorojen vuoksi niin, että enää ei osalla vuoroja käydä Riihimäellä laisinkaan tai käydään olennaisesti lyhyempi reitti, jolloin uusien reittiliikennevuorojen seurauksena riihimäkeläisten joukkoliikennepalvelut ovat jo nyt heikentyneet ja uhkaavat heikentyä vielä lisää niin, että Riihimäki saatetaan joutua jättämään jatkossa kaikilla linjan vuoroilla väliin.

Asiassa ei ole kysymys vapaan kilpailun periaatteen turvaamisesta toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu. Siirtymäajan sopimuksen mukainen liikenne nauttii yksinoikeussuojaa sopimuskauden ajan, eikä lain mukaan se voi olla vapaan kilpailun kohteena.

Kun lainsäätäjä on jättänyt lain soveltamisen yksityiskohdat lakitekstissä samoin kuin sen perusteluissa esittämättä, tulee lain soveltamisen tulkinnat toteuttaa oikeuskäytännössä. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ratkaisun perusteella ottaa kanta ainakin seuraaviin näkökohtiin:

- Miten tulee arvioida uuden liikenteen aikataulujen suhdetta aikaisemman liikenteen aikatauluihin? Millainen ajallinen läheisyys muodostaa vakavan haitan?

- Miten tulee arvioida uuden liikenteen vanhan liikenteen kannattavuudelle aiheuttamaa vaikutusta? Muodostaako kannattavuuden aleneminen vakavan haitan vai pitääkö vaikutuksen aiheuttaa vanhan liikenteen lopettamisen tappiollisena?

- Onko tarkastelun kohteena vain maantieteellisesti läheiset vuorot yhtenevien pysäkkien tarkkuudella vai ulottuuko tarkastelu maantieteellisesti laajemmalle matkustajakäyttäytymistä tarkastellen? Ulottuuko tarkastelu maantieteellisesti uuden vuoron sijaintia laajemmalle alueelle, jos sen vaikutus ulottuu alueellisesti laajemmalle alueelle?

- Mikä on viimeksi mainitun maantieteellisen kokonaisuuden merkitys suhteessa joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 3 kohdan edellytyksenä vaaran aiheuttamiseen joukkoliikennepalveluille?

Kaikki nämä näkökohdat ovat nyt olemassa vakavana haittana liikenteelle ja vaarana liikennöintipalveluille. Kukin niistä muodostaa jo yksinään esteen luvan myöntämiselle ja perusteen myönnetyn luvan kumoamiselle.

Länsilinjat Oy:n valitus

Länsilinjat Oy on valituksessaan uudistanut aikaisemmin lausumansa ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen kumoten vahvistaa Uudenmaan elinkeinokeskuksen 23.5.2012 Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle myöntämät reittiliikenneluvat kumotuiksi. ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

ELY-keskus on myöntänyt luvan Tampereen Koilliskeskus–Helsinki -liikenteelle ja uuden luvan, jolla Tampereen Koilliskeskuksen lupa on siirretty Ylöjärven Elovainioon. Tähän liikenteeseen liittyväksi on saatu uusi lupa Pirkkalan ja Tampereen Härmälän kautta Sääksjärvelle saumattomana yhteytenä Helsinkiin liikennöivien vuorojen kanssa. Neljäntenä lupana kokonaisuuteen liittyy lupa reitillä Pori–Tampere ja edelleen Helsinkiin liikennöitäviin vuoroihin. Nämä luvat on myöntänyt Uudenmaan ELY-keskus, Pirkanmaan ELY-keskus ja Tampereen seudun joukkoliikennelautakunta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on vahvistettu, että myönnetty reittiliikennelupa aiheuttaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Lisäksi päätöksessä on vahvistettu, että aiheutettu haitta on lain tarkoittamalla tavalla pysyvää. Hallinto-oikeuden arvio siitä, että aiheutettu haitta ei ole vakavaa, on virheellinen.

Joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin mukaisesti on arvioitava haitta siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Lain sanamuodosta johtuu, että haitan arviointi voi tapahtua joko yksittäiselle tai useammalle vuorolle aiheutuvana tai liikennekokonaisuudelle aiheutuvana haittana. Haitta voi ilmetä mille tahansa edellä kuvatulle liikenteelle. Lakiin ei ole kirjattu, että luvan edellytyksenä olisi, ettei se aiheuta pysyvää ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikennekokonaisuudelle. Lakiin on kirjattu, että haitta arvioidaan suhteessa siirtymäajan sopimuksen liikenteeseen nähden. Sanamuodon mukaan tulkittava haitta voi ilmetä yksittäisen tai useamman vuoron haittana tai liikennekokonaisuuden haittana.

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen HE 110/2009 kohdissa 3.2 ja 3.3 on käsitelty lain 22 §:n 2 ja 3 momentin mukaisia edellytyksiä luvan myöntämiselle. Lain säätämien edellytysten käsittelyssä on erikseen mainittava tieliikenteen käytännön toteuttamiselle koituvat ongelmat ja aikataulujen läheisyys. Erityisesti on kiinnitettävä huomio siihen, että 22 §:n 3 momentin tilanteen perusteluissa on luvan myöntämisen esteeksi mainittu se, että reitille muodostuisi selkeä ylitarjonta siten, että liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi reitillä loppua. Nämä kaikki olosuhteet ovat nyt esillä.

Kyseessä olevan luvan mukaista reittiä on ELY-keskuksen päätöksellä muutettu Tampereen Koilliskeskuksesta Ylöjärven Elovainiolle kulkemaan Tampereen keskustan välittömässä läheisyydessä. Tästä aiheutuneen haitan vakavuus voidaan päätellä pelkästään vuorojen lähtöajoista.

- Onnibus Oy:n vuoro lähtee klo 12.30 Tampereelta Helsinkiin. Länsilinjat Oy:n vuoro Kokkola–Tampere–Helsinki maanantaisin lähtee Tampereen linja-autoasemalta klo 13.30 Helsinkiin, ja muina arkipäivinä eroa on vain se, että vuoro lähtee Seinäjoelta Kokkolan sijaan.

- Onnibus Oy:n vuoro lähtee klo 20.00 Helsingistä Tampereelle. Länsilinjat Oy:n vuoron lähtöaika on klo 20.15, ja se jatkaa Tampereelta edelleen Seinäjoelle.

- Atro Vuolle Oy:n vuoro lähtee klo 16.30 Helsingistä Tampereelle. Länsilinjat Oy:n ja Väinö Paunu Oy:n yhteisen vuoron lähtöaika on klo 16.55 Helsingistä Tampereen kautta edelleen Seinäjoelle.

Näiden vuorojen aikataulujen yhteys on niin läheinen, että se aiheuttaa matkustajien siirtymistä siirtymäajan yksinoikeudella suojatusta sopimusliikenteestä valituksen kohteena oleviin vuoroihin. Tämä on myös hallinto-oikeuden päätöksessä perusteena, kun haittaa on todettu aiheutuvan.

Aikatauluissa ero on lyhimmillään 15 minuuttia ja pisimmillään yksi tunti. Yksinoikeudella suojatun siirtymäajan sopimuksen mukaisesta liikenteestä on matkustajia siirtynyt merkittävissä määrin valituksen kohteena olevan liikenteen matkustajiksi. Se on aiheuttanut vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen liikenteen kannattavuudelle. Matkustajatulot Helsinki–Tampere -välillä ovat olennaisesti alentuneet. Lain yksityiskohtaisissa perusteluissa on esimerkkinä lain tarkoittamasta haitasta esitetty aikataulujen läheisyys.

Paitsi pysyvää ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle myönnetty lupa aiheuttaa haittaa myös matkustajille ja vuorojen käytännön toteuttamiselle. Kun vuorot lähtevät Helsingistä lähekkäin, on käytännössä ilmennyt toistuva ongelma matkustajien pysäyttäessä Mannerheimintien varren pysäkillä väärän bussin. Ongelma on jatkuva ja toistuva.

Aiheutettu vakava ja pysyvä haitta ilmenee siten, että reittiliikenneluvan seurauksena siirtymäajan sopimuksen mukaista liikennettä joudutaan mahdollisesti hakemaan lakkautettavaksi Tampereelta pohjoiseen, Pohjanmaalle suuntautuvilta osiltaan. Päätöstä ei ole vielä tehty. Kyseessä olevat vuorot aiheuttavat vakavaa haittaa niitä lähinnä oleville siirtymäajan sopimuksen vuoroille. Siirtymäajan sopimuksen sisältämät vuorot nauttivat joukkoliikennelain 62 §:n mukaista yksinoikeuden suojaa.

Muun ohessa joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty lainkohdan tulevan sovellettavaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa tarjonta ylittäisi määritellyn palvelutason. Perusteluissa on vielä viitattu tilanteeseen, jossa liikennöitsijä joutuu lakkauttamaan toimintansa reitillä.

Periaatteen soveltaminen esillä olevassa tilanteessa muodostuu ongelmalliseksi, koska palvelutaso on määritelty koskemaan liikennemuotojen kokonaisuutta, mukaan lukien lentoliikenne, junaliikenne ja bussiliikenne. Näin määritellyn palvelutason näkökulmasta on mahdotonta arvioida myönnetyn reittiliikenneluvan vaarantavaa vaikutusta luotettaville joukkoliikennepalveluille ja varsinkin nyt kyseessä olevalle siirtymäajan sopimuksen mukaiselle bussiliikenteelle.

Siirtymäajan sopimuksen mukaisen liikenteen taloudellinen kannattavuus on rakentunut niin, että Helsinki–Tampere -väli on ollut kannattavampi ja näin on kyetty tukemaan väliä Tampere–Kokkola ja Tampere–Seinäjoki. Tampereelta pohjoiseen suuntautuvat reitin osat eivät ole itsenäisinä kannattavia. Vain kokonaisuutena on liikennettä voitu toteuttaa.

Kun myönnetty reittiliikennelupa on pysyvästi ja vakavasti aiheuttanut haittaa Tampere–Helsinki-välin liikenteen kannattavuudelle, on tilanne muuttunut sellaiseksi, että koko Tampereelta pohjoiseen suuntautuva liikenne on vaarantunut jatkuvuudeltaan. Näin vaaraa aiheutuu luotettaville joukkoliikennepalveluille.

Asiassa ei ole kysymys vapaan kilpailun periaatteen turvaamisesta toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu. Siirtymäajan sopimuksen mukainen liikenne nauttii yksinoikeussuojaa sopimuskauden ajan, eikä lain mukaan se voi olla vapaan kilpailun kohteena. Saattaa olla, että Tampereen pohjoinen liikenne joudutaan esittämään lopetettavaksi.

Kun lainsäätäjä on jättänyt lain soveltamisen yksityiskohdat lakitekstissä samoin kuin konkreettisten yksityiskohtien osalta perustelematta, tulee lain soveltamisen tulkinnat toteuttaa oikeuskäytännössä.

Jotta ennakkoratkaisun tulkintaa ohjaava vaikutus saavutetaan, tulee korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella ottaa kanta ainakin seuraaviin näkökohtiin:

- Miten tulee arvioida uuden liikenteen aikataulujen suhdetta aikaisemman liikenteen aikatauluihin? Millainen ajallinen läheisyys muodostaa vakavan haitan?

- Miten tulee arvioida uuden liikenteen vanhan liikenteen kannattavuudelle aiheuttamaa vaikutusta? Muodostaako kannattavuuden aleneminen vakavan haitan vai pitääkö vaikutuksen aiheuttaa vanhan liikenteen muodostuminen tappiolliseksi? Onko tarkastelun kohteena vain maantieteelliset läheiset vuorot yhtenevien pysäkkien tarkkuudella vai ulottuuko tarkastelu maantieteellisesti laajemmalle matkustajakäyttäytymistä tarkastellen? Ulottuuko tarkastelu maantieteellisesti uuden vuoron sijaintia laajemmalle alueelle, jos sen vaikutus ulottuu alueellisesti laajemmalle alueelle?

- Mikä on viimeksi mainitun maantieteellisen kokonaisuuden merkitys suhteessa joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin vaaran aiheuttamiseen joukkoliikennepalveluille?

- Aiheuttaako Helsinki–Tampere-välille kohdistunut vaikutus vakavan vaaran Tampereelta Pohjanmaalle suuntautuvalle liikenteelle ja onko se lainkohdan edellytysten vastainen?

Kaikki nämä näkökohdat ovat nyt olemassa vakavana haittana liikenteelle ja vaarana liikennöintipalveluille. Kukin niistä muodostaa jo yksinään esteen luvan myöntämiselle ja perusteen myönnetyn luvan kumoamiselle.

Lausunnot ja vastaselitykset

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut samansisältöiset lausunnot edellä mainituista valituksista.

ELY-keskus on lausunnoissaan viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja todennut lisäksi seuraavaa:

Vakavan ja jatkuvan haitan käsitettä ei ole liiemmälti arvioitu joukkoliikennelain perusteluissa (HE 110/2009 vp). Hallituksen esityksen mukaan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi kuitenkin myös hyväksyä hakemuksen varsinkin silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä.

Sanamuoto "vakavaa ja jatkuvaa" haittaa tarkoittaa, että haitan on oltava sekä vakavaa että jatkuvaa. Pelkkä vakavuus tai pelkkä jatkuvuus eivät siten ole hylkäysperusteita. Tämä on todettu liikenne- ja viestintäministeriön (LVM) reittiliikennelupien käsittelyohjeessa. Ohjeen mukaan siirtymäajan sopimukset nauttivat sopimusten sitovuudesta johtuvaa oikeudellista suojaa. Kyse ei kuitenkaan ole yksipuolisesta ja pelkästään siirtymäajan sopimusten suojasta, vaan samalla on otettava huomioon reittiliikenneluvan hakijan perustuslain mukainen elinkeinovapaus. Tarveharkintaa ei sovelleta. Kuitenkin joukkoliikennelain 62 §:n 11 momentin soveltaminen voi estää reittiliikenneluvan myöntämisen. Siirtymäsäännöksen oikeudellinen luonne erityisjärjestelynä ja siitä johtuva sopimusten suoja on otettava viranomaisen päätöksenteossa huomioon sovellettaessa joukkoliikennelain 22 §:ää. Reittiliikennelupien myöntäminen ei saa johtaa tämän suojan poistumiseen eikä merkittävään heikentymiseen.

LVM:n ohjeen mukaan tulkinnan lähtökohtana on, että lisäpalvelun tarjoaminen on yleensä joukkoliikenteen käyttäjien näkökulmasta myönteistä. Lisäksi tarjonnan lisääntyminen ja monipuolistuminen voi johtaa siihen, että joukkoliikenne saa uusia asiakkaita. Siten sen, että alueen liikenne on järjestetty palvelusopimusasetuksen (1370/2007/EY) mukaisesti tai siirtymäajan liikennöintisopimuksen taikka ostosopimuksen perusteella, ei pidä automaattisesti johtaa hakemuksen hylkäämiseen. Hylkääminen ei yleensä ole perusteltua, jos uusi lupa parantaa liikenteen tarjontaa alueellisesti tai ajallisesti. Viranomainen ei arvioi, onko liikenne kysynnän kannalta tarpeellinen, vaan tämän arvion tekee luvanhakija. Tältä osin laissa on selvä ero aikaisemmin voimassa olleeseen henkilöliikennelakiin (Laki luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä, 15.2.1991/ 343) verrattuna. Pääsääntö reittiliikennelupia myönnettäessä on, että hakemukset hyväksytään, ellei joukkoliikennelain 22 tai 62 §:n säännös estä luvan myöntämistä. Lupaviranomainen voi myös hyvän hallintotavan mukaisesti antaa reittiliikenneluvan hakijalle mahdollisuuden korjata jokin peruspuute hakemuksesta, jotta luvan myöntäminen olisi mahdollista. Joillakin liikennöintialueilla voidaan myös ottaa käyttöön matkustajien otto- ja jättörajoituksia, jotta hakemus voidaan hyväksyä.

Liikennöintiväli kuuluu HHT-akseliin (Helsinki, Hämeenlinna, Tam­pere). Tämä akseli on valtakunnallinen valtasuoni, jonka ympärille on keskittynyt huomattava väestömäärä. Tämä aiheuttaa kasvupaineita moottoritien ja radan varrella oleviin kuntiin heijastuen myöskin kauempana oleviin kuntiin. Kasvupaineet näkyvät joukkoliikennepalveluiden jatkuvasti nousevana kysyntänä. Kaukoliikenteen palvelutasomäärittelyssä (Liikenne- ja viestintäministeriön päätös LVM/1960/08/ 2011, 20.12.2011) tämä tilanne on otettu huomioon, ja välin palvelutaso on määritelty huipputasoon, jossa joukkoliikenne on erittäin tiheää ja laadukasta. Joukkoliikennelain 3 §:ssä todetaan lisäksi tavoitteena olevan, että runsasväkisten kaupunkiseutujen ja niiden välisen liikenteen palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Reittiliikennelupaa myöntäessään ELY-keskus teki tarkan analyysin siitä, mikä osa hakemuksesta voidaan hyväksyä. Lisäksi ELY-keskus kävi keskusteluja toisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa, jotta kokonaisuus pysyisi varmasti linjakkaana. Matkustajien otto- ja jättörajoituksista neuvoteltiin Tampereen kaupungin viranomaisten kanssa, jotta linjaukset kummallekin viranomaiselle jätetyissä hakemuksissa tulivat yhteneväisiksi. Vuorot ja vuorojen muutokset myönnettiin siten, ettei jatkuvaa ja vakavaa haittaa siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle synny. Päätöksenteon perustana olivat myönnettyjen vuorojen aikataulut ja määrä sekä palveltavat alueet. Alueen hakemusten kokonaisuus otettiin päätöksenteossa huomioon.

Pohjanmaalle jatkaville vuoroille aikataulujen päällekkäisyys on yhtiöiden mukaan erittäin vahingollista. Liikenne- ja viestintäministeriön reittiliikennelupien käsittelyohjeessa todetaan, että joukkoliikennelain 22 §:n 3 momenttia sovelletaan tilanteissa, joissa 22 §:n 2 momentin kohdat 1–3 eivät sovellu, esimerkiksi arvioitaessa uuden reittiliikenteen haittaa olemassa olevalle reittiliikenteelle eli reittiliikennelupien keskinäistä suhdetta. Valituksessa on tuotu esiin ajatus, että Tampere–Helsinki -välin lisääntynyt tarjonta saattaa johtaa siihen, että Tampereelta pohjoiseen ajettavaa liikennettä ei voida liikennöidä entisessä laajuudessa. Ajatuksessa on ristisubventioajattelua, jota sovellettiin ennen palvelusopimusasetusta ja joukkoliikennelakia vuodesta 1976 lähtien, jolloin kannattamatonta maaseutuliikennettä tuli ajaa kannattavan liikenteen voitollisuuden turvin. Mahdollinen ristisubventio ei kuitenkaan perustu voimassa olevaan lainsäädäntöön, eikä sitä voida käyttää lupahakemuksen hylkäämisen perusteena. Mikäli jonkin yhteysvälin lisätarjonnan katsottaisiin vaikuttavan toisen itsenäisen yhteysvälin liikennöintiin, ei reittiliikennelupia käytännössä voitaisi lainkaan myöntää, koska ne saattaisivat aiheuttaa jossakin aivan muualla kuin lupahakemuksen mukaisella alueella esimerkiksi jonkin maaseutuliikenteen lakkaamisen.

Kaiken kaikkiaan joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin soveltaminen on ongelmallista, mikä tulee esiin myös joukkoliikennelain esitöiden (HE 110/2009 vp) yleisperusteluissa kohdassa 3.2: "Valmistelussa on ollut esillä myös tarjonnan rajoittaminen niin, että reittiliikenteen lupaa ei myönnettäisi, jos viranomaisen määrittelemä palvelutaso täyttyy ilman haetun luvan mukaista lisätarjontaa. Edelleen on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, jossa viranomainen voisi harkintansa mukaan hylätä hakemuksen myös tilanteessa, jossa palvelutaso täyttyy. Kumpikin vaihtoehto on kuitenkin ongelmallinen, koska niihin sisältyy yritysten välisen kilpailun rajoittamista. Tällaiset hylkäämisperusteet eivät ole minimisääntelyä, koska niillä rajoitetaan tuotannon määrää. Jälkimmäiseen vaihtoehtoon liittyy myös elinkeinovapauden toteutumiseen liittyvä ongelma, koska harkintaan perustuva hakemuksen hyväksyminen tai hylkääminen ei täyttäisi perusoikeuksien rajoittamiseen sisältyvää täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Myös hyväksyttävyysperusteen osoittamisen kannalta rajoitus on ongelmallinen, koska tällaista tarjonnan rajoittamiseen liittyvää sääntelyä voidaan joka tapauksessa ongelmitta toteuttaa palvelusopimusasetusta soveltamalla. Lakiin ehdotetaan kuitenkin mahdollisuutta tietyissä poikkeuksellisissa tapauksissa käyttää tällaista ennakkoharkintaa." Valittajat eivät ole esittäneet, millä perusteella kyseessä oleva reittiliikenne olisi tällainen poikkeuksellinen tapaus.

Valittajien mukaan vuorojen lähtiessä Helsingistä ajallisesti lähellä toisiaan on ilmennyt toistuvia ongelmia matkustajien pysäyttäessä Mannerheimintien varren pysäkeillä "väärän" bussin. Ongelma on valittajien mukaan jatkuva ja toistuva. Tämä ei kuitenkaan ole laillinen peruste yritysten välisen kilpailun rajoittamiselle. Jatkossa monilla yhteysväleillä liikennöi useita yrityksiä. Pysähtymispaikat saattavat vaihdella yrittäjien liiketoiminta-ajattelun mukaan. Samoin matkalipputaksat voivat vaihdella yrittäjittäin kilpailutilanteen mukaan. Nykyajan matkustaja ymmärtää kyllä kilpailutilanteen ja melkeinpä odottaakin, että liikennöinti on nykyaikaista, kilpailtua ja yrityksen tai markkinointibrändin itsensä näköistä. Avointa hintakilpailua esiintyy muun muassa lentoliikenteessä, ja sitä tulee yhä laajemmin esiintymään myös linja-autoliikenteessä.

ELY-keskuksen tekemät reittiliikennelupapäätökset on tehty joukkoliikennelain mukaisesti. ELY-keskus pitää hallinto-oikeuden päätöksiä sekä oikeina että oikein perusteltuina. Yhtiöt eivät ole tuoneet esiin mitään sellaista uutta, jolla olisi vaikutusta asian käsittelyssä. Valitukset tulisi hylätä kaikilta osin. Yhtiöiden tulisi kärsiä oikeudenkäyntikulunsa asiassa omana vahinkonaan.

Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle on varattu tilaisuus selitysten antamiseen.

Onnibus Oy:lle on varattu tilaisuus selitysten antamiseen.

Väinö Paunu Oy ja Linja-Autoliikenne O.A. Aho Oy ovat antaneet vastaselityksen.

Länsilinjat Oy on antanut vastaselityksen.

Vastaselitykset on lähetetty tiedoksi Uudenmaan ELY-keskukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asiat. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätösten lopputuloksia ei muuteta.

2. Väinö Paunu Oy:n, Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy:n ja Länsilinjat Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin, joka on kumottu 15.3.2015 voimaan tulleella joukkoliikennelain muuttamisesta annetulla lailla 177/2015, mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason. Liikenne- ja viestintävaliokunta on hallituksen esityksestä joukkoliikennelaiksi sekä laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 110/2009 vp) antamassaan mietinnössä (LiVM 18/2009 vp) korostanut sitä, että reittiliikennelupa voidaan evätä ehdotetun 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa liikennepalveluiden saatavuutta ja laatua sekä alan vakaita toimintaedellytyksiä koskeviin tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla. Lisäksi säännöksen soveltamista harkitessaan viranomaisen on pyrittävä varmistumaan siitä, ettei harkittu päätös ole myöskään ristiriidassa palvelusopimusasetuksen kanssa. Olennaista on siten, että ehdotettua säännöstä tulee soveltaa EU-oikeuden kanssa sopusoinnussa olevalla tavalla.

Palvelusopimusasetuksen liitteeseen sisältyy edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan säännöksiä, jotka velvoittavat liikenteenharjoittajia pitämään erillistä kirjanpitoa avoimuuden lisäämiseksi ja ristisubvention välttämiseksi. Reittiliikennelupien myöntäminen Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle ei siten aiheuta joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla Väinö Paunu Oy:n, Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy:n eikä Länsilinjat Oy:n liikenteelle jatkuvaa ja vakavaa haittaa sillä yhtiöiden esittämällä perusteella, että yhtiöt käyttävät Tampere–Helsinki -liikenteestä saamiaan voittoja Pohjanmaalle suuntautuvan reittiliikenteen tukemiseen.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätösten perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätösten lopputulosten muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle, Linja-autoliikenne O.A. Aho Oy:lle ja Länsilinjat Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Sakari Vanhala, Eila Rother, Alice Guimaraes-Purokoski ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

 
Julkaistu 3.7.2015