Muu päätös 1925/2015

Välipäätös täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaan hakemukseen (Anvia Telecom Oy)

Antopäivä: 6.7.2015
Taltionumero: 1925
Diaarinumero: 1658/3/15

Asia Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva hakemus

Hakija Anvia Telecom Oy, Vaasa

Päätös, jota hakemus koskee

Viestintävirasto 29.4.2015 (dnro 38/962/2015)

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään katsonut, että Anvia Telecom Oy:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole sille 3.12.2012 annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen (dnro 53/934/2012) ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita.

Viestintävirasto on velvoittanut Anvia Telecom Oy:n muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston päätöksen mukaan tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

Viestintävirasto on päättänyt, että Anvia Telecom Oy:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät saa ylittää alla mainittuja euromääriä:

- Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 10,70 euroa.

- Metallijohdintilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 85,00 euroa ja rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 57,00 euroa.

- Valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 75,50 euroa.

- Valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 131,00 euroa.

Viestintäviraston päätöksen mukaan päätös on voimassa tiedoksisaannista alkaen. Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Anvia Telecom Oy on hakiessaan muutosta Viestintäviraston päätökseen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Anvia Telecom Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Viestintäviraston päätös on selvästi virheellinen ja lainvastainen. Tämän vuoksi on kohtuutonta, että Anvia Telecom Oy:n on noudatettava päätöstä sen tiedoksisaannista alkaen. Anvia Telecom Oy kärsii vahinkoa päätöksessä asetuista lainvastaisista velvollisuuksista. Teleyrityksen mahdollisuus vaatia sitä valvovalta viranomaiselta vahingonkorvausta virheellisestä ja lainvastaisesta päätöksestä on käytännössä hyvin rajoitettu. Hallintoalamainen pelkää niitä vahingonkorvausvaatimuksen esittämisestä aiheutuvia mahdollisia seurauksia, joita valvova viranomainen voi kohdistaa siihen muissa yhteyksissä. Perusteettoman edun palauttamista koskevien kanteiden nostaminen kilpailijoita vastaan olisi puolestaan kohtuuttoman raskas prosessi.

Viestintävirasto on antanut lausunnon täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta. Viestintävirasto on lausunnossaan katsonut, että vaatimus viraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä on hylättävä. Virasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Viestintäviraston päätöksessä on kysymys huomattavan markkinavoiman yritykselle asetetun kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen jälkikäteisestä valvonnasta. Kustannussuuntautunutta hinnoittelua on arvioitu tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti tehokkaan toimijan kustannukset huomioon ottaen.

Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoittelua koskevassa asiassa antama velvoittava päätös aiheuttaa lähes poikkeuksetta taloudellisia seurannaisvaikutuksia, mikä on myös päätöksen nimenomainen tarkoitus. Lainvastaisen hinnoittelun korjaamisesta aiheutuvat tulojen menetykset eivät ole sellainen erityinen syy, jonka nojalla viraston päätöksen täytäntöönpano tulisi keskeyttää.

Väitetyt päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset koostuvat yrityksen oikeudettomasti kilpailijoiltaan perimistä ylisuurista maksuista. Mikäli päätöksen täytäntöönpano keskeytettäisiin, kilpailijat joutuisivat edelleen maksamaan ylisuuria ja tietoyhteiskuntakaaren vastaisia tilaajayhteysmaksuja.

Viestintäviraston päätöksen välitön täytäntöönpano on lain edellyttämällä tavalla välttämätöntä uusien toimijoiden markkinoille tulon mahdollistamiseksi ja kilpailun turvaamiseksi. Täytäntöönpanon keskeyttäminen estää kilpailijoiden markkinoille pääsyn yrityksen jatkaessa lainvastaista hinnoitteluaan.

Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen aiheuttaisi kilpailulle peruuttamatonta vahinkoa, koska uusien yritysten markkinoille tulo estyy kokonaan ja kilpailu jää syntymättä. Valokuidun osalta markkinoita jaetaan parhaillaan, ja päätöksen pikainen täytäntöönpano on ensiarvoisen tärkeää. Täytäntöönpanon keskeyttäminen vaarantaisi huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteiden toteutumisen.

Valituksessa ei ole esitetty sellaisia erityisiä syitä, joiden nojalla päätöksen täytäntöönpano tulisi keskeyttää. Tietoyhteiskuntakaaren mukainen valituksen kiireellinen käsittely turvaa riittävästi valittajan oikeuksia valitusasiassa.

Elisa Oyj on antanut täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta selityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään säännönmukaisesti hylännyt Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset. Elisa Oyj on pitänyt sitä koskevan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä valokuitutekniikkaa koskevilta osin painavin syin perusteltuna. Oikeusvarmuuden vuoksi on olennaista, että korkein hallinto-oikeus noudattaa johdonmukaista ratkaisukäytäntöä täytäntöönpanokiellon osalta.

Anvia Telecom Oy on antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon ja Elisa Oyj:n selityksen johdosta. Anvia Telecom Oy on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Korkeimmalla hallinto-oikeudella on laaja harkintavalta täytäntöönpanon kieltämistä koskevien ratkaisujen tekemisen suhteen. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon intressipunninta päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta aiheutuvan haitan ja täytäntöönpanon lykkäämisestä aiheutuvan haitan välillä. Mahdollisuus keskeyttää täytäntöönpano on olennainen osa toimivaa muutoksenhakujärjestelmää ja puolustautumisoikeuksia.

Viestintäviraston päätös ei kannusta Anvia Telecom Oy:tä investointeihin tulevaisuudessa. Viestintäviraston asettama hintasääntely käytännössä keskeyttää maaseudun valokuituverkkojen rakentamisen, kunnes päätöksen lainvoimaisuus on ratkaistu. Viestintäviraston päätös hintakatosta ja vähimmäiskäyttöasteesta myös käytännössä tarkoittaa, että yrityksen olisi jopa kannattavaa purkaa olemassa olevat verkot, joita ei vielä käytetä. Näiden vaikutuksien nopeuttaminen ei edistä kilpailua markkinoilla ja johtaa yleisen edun vastaiseen tilanteeseen, jossa varsinkin harvemmin asutuilla alueilla palveluiden saatavuus vaarantuu.

Viestintäviraston asettamat enimmäishinnat ovat kohtuuttomia, koska ne eivät kata edes Anvia Telecom Oy:lle aiheutuvia kustannuksia. Tämä seikka entisestään korostaa täytäntöönpanokiellon välttämättömyyttä. Täytäntöönpanon keskeyttäminen ei estä hinnoittelun korjaamista takautuvasti.

Viestintäviraston päätöksen mukaisten velvoitteiden noudattaminen ja uusien hintojen käyttöön ottaminen aiheuttaa Anvia Telecom Oy:lle merkittävää hallinnollista taakkaa ja huomattavia lisäkustannuksia. Uusien hintojen käyttöön ottaminen vaatii jokaisen noin 10 000 vuokrajohdon hinnoittelun muuttamista.

Mikäli Viestintäviraston määräämät hinnat osoittautuisivat lainvastaisiksi, ei Anvia Telecom Oy:llä olisi keinoa vaatia asiakkaita maksamaan takautuvasti korkeampia hintoja.

Mahdollisilla uusilla toimijoilla ei ole varmuutta hinnoittelusta ennen kuin valitusasia on lainvoimaisesti ratkaistu. On hyvin epätodennäköistä, että uusia toimijoita ylipäätään tulisi markkinoille välittömästi tai lyhyellä aikataululla epävarmassa tilanteessa.

Valokuitu- ja metallijohdinmarkkinoita ei tule kohdella eri tavoin Viestintäviraston päätösten täytäntöönpanoasioissa. On todennäköistä, että Elisa Oyj pyrkii vaikuttamaan hintasääntelyn kautta omiin vuokrajohtojen ostokustannuksiinsa ja paikallisten markkinoiden pääkilpailijoidensa kannattavuuteen välillisesti.

Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon lykkääminen on Anvia Telecom Oy:n oikeusturvan kannalta välttämätöntä siihen saakka, kunnes valitus on ratkaistu lainvoimaisesti. Viestintäviraston eri toimijoihin (Anvia Telecom Oy, DNA Oy, Elisa Oyj ja Lounea Oy) kohdistuvat päätökset ovat käytännössä identtiset niiden kohdetta lukuun ottamatta. Mikäli näitä teleyrityksiä koskevista päätöksistä jonkin päätöksen täytäntöönpano kielletään, tulee vastaavasti muihinkin yrityksiin kohdistuvien vastaavien päätösten täytäntöönpano kieltää.

Viestintävirastolle ja Elisa Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Anvia Telecom Oy:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano keskeytetään, kunnes valitusasia on ratkaistu tai sitä ennen toisin määrätään.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 345 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittamalla voi hakea muutosta päätökseen, jonka Viestintävirasto on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52–55 §:n nojalla tai joka koskee tällaisen päätöksen noudattamisen valvontaa.

Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua Viestintäviraston päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentti vastaa nyt kysymyksessä olevalta osaltaan tietoyhteiskuntakaarella kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) 127 §:n 3 momenttia (128/2013), jonka mukaan Viestintäviraston 16–20 ja 126 §:n nojalla tekemää päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentti on saanut edellä todetun muotonsa, siltä osin kuin tässä asiassa on kysymys, lailla 26/2006. Kyseistä lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 81/2005 vp, s. 36) mukaan säännöksellä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklan 1 kohta. Hallituksen esityksen mukaan direktiivin hengen mukaisesti täytäntöönpanon keskeytyksen tulisi olla poikkeuksellista ja siihen tulisi turvautua vain hyvin perustelluissa tapauksissa. Myös tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp, s. 236) lain 345 §:ää koskevissa perusteluissa on todettu säännöksellä pantavan osaltaan täytäntöön muun ohella puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohta.

Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, mukaan jäsenvaltioiden on muun ohella varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Saman kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Direktiivin 2009/140/EY johdanto-osan 14 perustelukappaleessa on todettu, että oikeusvarmuuden takaamiseksi yrityksille muutoksenhakuelinten on hoidettava tehtävänsä tehokkaasti; etenkään muutoksenhakumenettelyjen ei tulisi kestää tarpeettoman kauan. Väliaikaistoimenpiteitä, joilla lykätään kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutuksia, olisi määrättävä vain kiireellisissä tapauksissa sen estämiseksi, että toimenpiteitä pyytävälle osapuolelle aiheutuu vakavaa ja peruuttamatonta haittaa, ja jos intressien tasapaino sitä edellyttää.

Valituksenalaisen hinnoittelun jälkikäteistä valvontaa koskevan Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa asiaa ratkaistaessa asianosaisten kuulemiseksi ja asian selvittämiseksi tarpeelliset välitoimet ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa vielä kesken. Asian käsittelyn tässä vaiheessa ja kun huomioon otetaan enimmäishinnoittelun luonteesta tietoyhteiskuntakaaren ja sillä kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) esitöissä lausuttu yhtäältä asianosaisten oikeussuojan kannalta ja toisaalta viestintämarkkinoiden toiminnan kannalta sekä vielä asianosaisten lausumat Viestintäviraston päätöksen välittömän täytäntöönpanon vaikutuksista, Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiselle on esitetty perusteltuja syitä. Anvia Telecom Oy:llä on Viestintäviraston lainvoimaisen päätöksen 3.12.2012 (dnro 53/934/2012) nojalla viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:n (363/2011) 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, ja yritystä näin ollen koskevat mainitulla markkinalla Viestintäviraston viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettamat velvollisuudet, muiden ohella velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus keskeyttää hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin ja tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes Anvia Telecom Oy:n mainitusta päätöksestä tekemä valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai kunnes asiassa toisin määrätään.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Eila Rother, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Anne Nenonen.

 
Julkaistu 6.7.2015