Muu päätös 1928/2015

Välipäätös täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaan hakemukseen (Digita Networks Oy)

Antopäivä: 6.7.2015
Taltionumero: 1928
Diaarinumero: 1640/3/15

Asia Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva hakemus

Hakija Digita Networks Oy, Helsinki

Päätös, jota hakemus koskee

Viestintävirasto 24.4.2015 (dnro 15/961/2015)

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään katsonut, että Digita Networks Oy:llä (jäljempänä myös Digita) on huomattavan markkinavoiman asema antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn, televisiolähetyspalvelujen ja valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on asettanut Digitalle seuraavat velvollisuudet:

- Velvollisuus vuokrata päälähetysasemien mastoista antennipaikka ja antennikapasiteettia liitännäistoimintoineen.

- Velvollisuus tarjota televisiolähetyspalvelua kanavanipuissa A, B, C, D, E ja H.

- Velvollisuus julkaista toimitusehdot, hinnastot ja viitetarjous antennipaikan ja -kapasiteetin sekä näiden liitännäistoimintojen ja televisiolähetyspalvelun kanavanipuissa A, B, C, D, E ja H osalta. Velvollisuus julkaista radiolähetyspalvelun toimitusehdot ja hinnastot.

- Velvollisuus noudattaa syrjimätöntä ja kustannussuuntautunutta hinnoittelua ja muutoinkin käyttää syrjimättömiä ehtoja antennipaikan ja -kapasiteetin sekä näiden liitännäistoimintojen ja televisiolähetyspalvelun kanavanipuissa A, B, C, D, E ja H osalta.

- Velvollisuus noudattaa päälähetysasemien mastojen antennipaikkojen

vuokrauksessa Viestintäviraston määrittämää enimmäishintaa.

- Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

Viestintävirasto on todennut päätöksessään, että suuri osa asetettavista velvoitteista säilyy samana kuin aiemmin. Uusia velvoitteita ovat antennikapasiteetin vuokraaminen, D ja H kanavanippuja koskevat velvoitteet, viitetarjouksen julkaiseminen, Viestintäviraston määrittämän enimmäishinnan noudattaminen sekä antennipaikan ja -kapasiteetin hyödyntämiseen tarvittavien välttämättömien liitännäistoimintojen (kuten laitetilan vuokraaminen) sisällyttäminen säänneltyyn toimintaan. Enimmäishinta on asetettu erikseen kullekin Digitan päälähetysaseman mastolle.

Viestintäviraston päätöksen mukaan voimassa oleva kirjanpidollista eriyttämistä koskeva velvoite poistuu. Lisäksi radiolähetyspalvelujen osalta sääntely kevenee: radiolähetyspalveluille ei enää aseteta muita kuin hinnaston ja toimitusehtojen julkaisua koskeva velvollisuus.

Viestintäviraston päätöksen kohdassa "12 Päätöksen siirtymä- ja voimassaoloaika" on todettu muun ohella, että päätöksessä asetetut velvoitteet tulevat jäljempänä kohdassa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta voimaan päätöksen tiedoksisaannista. Viestintävirasto on katsonut kohtuulliseksi asettaa uusille velvoitteille sekä valtakunnallista radiolähetyspalvelua koskevien velvoitteiden poistamiselle siirtymäajan. Velvoitteet, jotka koskevat kanavanippuja D ja H, antennikapasiteettia, välttämättömiä liitännäistoimintoja ja viitetarjouksen julkaisemista sekä velvoite noudattaa enimmäishintaa tulevat voimaan kolmen kuukauden kuluttua päätöksen tiedoksisaannista. Velvollisuus noudattaa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa on voimassa kolme vuotta kysymyksessä olevan päätöksen antamisesta lukien.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Digita Networks Oy on hakiessaan muutosta Viestintäviraston päätökseen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes valitus on lainvoimaisesti ratkaistu. Digita Networks Oy on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Erityisesti enimmäishintojen ja uusien kustannussuuntautuneiden hintojen käyttöön ottamiseen liittyvien hallinnollisten muutosten johdosta Digitan on käytännössä mahdotonta toteuttaa vaadittavat muutokset päätöksessä asetetussa lyhyessä ajassa eli 27.7.2015 mennessä. Vuosilomajakso huomioon ottaen tarvittavat muutokset olisi käytännössä tehtävä kesäkuun loppuun mennessä.

Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano sanotussa määräajassa on myös omiaan aiheuttamaan Digitalle olennaista ja peruuttamatonta ta-loudellista vahinkoa. Viestintäviraston päätöksessä Digitalle asetetut velvoitteet ovat lainvastaisia ja kohtuuttomia. Velvoitteet myös kohdistuvat Digitan liiketoimintaan huomattavasti laajemmin kuin on lain mukaan perusteltua ja tarkoituksenmukaista. Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon aiheuttamien vahinkojen kannalta keskeinen merkitys on Viestintäviraston lainvastaisesti ja virheellisesti määrittämillä Digitan päälähetysasemien mastojen antennipaikkojen vuokrausvelvollisuuden enimmäishinnoilla.

Viestintäviraston päätös ja siinä Digitalle asetetut velvoitteet perustuvat virheellisiin ja puutteellisiin selvityksiin, minkä lisäksi Viestintäviraston menettely on monin tavoin ja olennaisesti hallinto-oikeudellisten periaatteiden ja säännösten vastainen. Mikäli Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanoa ei lykätä, valituksesta tulee myös hyödytön. Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon lykkääminen on Digitan oikeusturvan toteutumisen kannalta välttämätöntä siihen saakka, kunnes valitus on ratkaistu lainvoimaisesti.

Viestintävirasto on antanut lausunnon täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta. Viestintävirasto on lausunnossaan katsonut, että vaatimus viraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä on hylättävä. Virasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä olevilla tukkumarkkinoilla erityisesti käyttöoikeuksien luovutusvelvoitteilla sekä näitä koskevilla hinnoitteluvelvoitteilla on ratkaiseva merkitys kilpailijoiden markkinoille tulon sekä tasapuolisten kilpailuolosuhteiden ja siten kilpailun edistämisen kannalta. Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen merkitsisi käytännössä sitä, että Digita pystyisi toiminnallaan ja hinnoittelullaan sekä kokonaan estämään kilpailijoiden markkinoille tulon että vaikeuttamaan markkinoilla jo toimivien yritysten ja ohjelmistotoimijoiden toimintaa.

Lisäksi päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen tarkoittaisi mitä ilmeisimmin sitä, ettei muiden toimijoiden kuin Digitan olisi käytännössä mahdollista saada parhaillaan myönnettäviä verkkotoimilupia UHF-taajuusalueen kanavanippuihin. Norkring AS on 12.5.2015 jättämällään hakemuksella hakenut toimilupaa UHF-alueen kanavanippuihin A, B, C ja D. Norkring AS on esittänyt toimilupahakemuksessaan, että se tulisi toteuttamaan verkkopalvelunsa tukeutuen Digitan verkkoon, erityisesti Digitan päälähetysasemien mastojen antennien antennikapasiteettiin. Päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen estäisi uusien yritysten pääsyn markkinoille ja Digitalle kilpailevan palveluntarjonnan syntymisen televisiolähetyspalveluihin. Valituksenalaisessa päätöksessä asetettujen vel-voitteiden välitön täytäntöönpano on kilpailun syntymisen ja kehittymisen sekä sen toimivuuden turvaamisen kannalta ensiarvoisen tärkeää nyt kyseessä olevilla tukkumarkkinoilla.

Huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetettu hinnoitteluvelvoite aiheuttaa lähes poikkeuksetta taloudellisia seurannaisvaikutuksia, mikä on myös päätöksen nimenomainen tarkoitus. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja kustannussuuntautuneen enimmäishinnan noudattamisesta aiheutuvat mahdolliset tulojen menetykset eivät ole kuitenkaan sellainen erityinen syy, jonka nojalla Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano tulisi kieltää. Digitan väitteet sille aiheutuvista peruuttamattomista taloudellisista menetyksistä ja enimmäishinnan lainvastaisesta ja virheellisestä määrittämistavasta ovat perusteettomia. Myös Digitan väitteet siitä, että Viestintäviraston päätös ja siinä asetetut velvoitteet perustuisivat puutteellisiin ja virheellisiin selvityksiin ja että velvoitteet olisivat lainvastaisia ja kohtuuttomia, ovat perusteettomia.

Kysymyksessä oleva 24.4.2015 annettu päätös on lähetetty kansalliselle kuulemiselle ja siten Digitalle lausuttavaksi 15.1.2015. Digita on voinut jo tästä ajankohdasta alkaen varautua mahdollisiin hallinnollisiin muutoksiin toiminnassaan. Lisäksi Viestintävirasto on asettanut uusille velvoitteille kohtuulliseksi katsomansa kolmen kuukauden siirtymäajan.

Oy Yleisradio Ab, MTV Oy ja Sanoma Media Finland Oy ovat antaneet täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta yhteisen selityksen, jossa yhtiöt ovat vaatineet, että Digitan vaatimus Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä hylätään.

Digita Networks Oy on Viestintäviraston lausunnon ja Oy Yleisradio Ab:n, MTV Oy:n ja Sanoma Media Finland Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä koskee sekä niitä velvoitteita, jotka tulivat voimaan Viestintäviraston päätöksen tiedoksisaantihetkellä että niitä velvoitteita, joita koskee siirtymäaika. Välittömästi voimaan tulleiden velvoitteiden täytäntöönpano on keskeytettävä.

Viestintävirasto on soveltanut päätöksessään väärää lakia. Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n mukaan asiaan tulisi soveltaa viestintämarkkinalakia (2003/393), jonka nojalla Digitalle ei ole mahdollista asettaa enimmäishintavelvoitetta. Ilmeinen väärän lain soveltaminen edellyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

Mikäli Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano kielletään, viraston aikaisempi Digitaa koskeva huomattavan markkinavoiman päätös on voimassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun saakka. Täytäntöönpanon kieltämisestä huolimatta Digitalla on velvollisuus muun muassa myydä televisiolähetyspalveluita ja vuokrata antennipaikkoja kustannussuuntautuneeseen hintaan aikaisemman päätöksen mukaisesti. Nykyiset toimijat voivat siten halutessaan vuokrata Digitan antennipaikkoja ja tarjota Digitan kanssa kilpailevia televisio- ja radiolähetyspalveluja. Digita ei ole kieltäytynyt myymästä antennipaikkoja kustannussuuntautuneeseen hintaan. Ei ole mitään syytä olettaa, ettei Digita tarjoisi näitä palveluja edelleen, vaikka Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano väliaikaisesti keskeytyisikin. Täytäntöönpanokielto ei vaikuta negatiivisesti Norkring AS:n mahdollisuuksiin tulla markkinoille. Käsillä olevassa asiassa päätöksen täytäntöönpanon lykkääminen ei johda päätöksen merkityksen menettämiseen, koska kilpailijoiden markkinoille tulo ei sen seurauksena esty.

Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanolle varatun ajan kohtuullisuus on arvioitava vasta lopullisen päätöksen antamisesta alkaen. Päätöksen täytäntöönpano aiheuttaa Digitalle merkittäviä kustannuksia, jotka eivät ole liiketaloudellisesti perusteltuja ilman varmuutta velvoitteiden lopullisuudesta. Päätöksen täytäntöönpanon Digitalta vaatimat merkittävät muutokset huomioon ottaen Viestintäviraston asettama kolmen kuukauden määräaika täytäntöönpanolle on kohtuuttoman lyhyt.

Viestintävirastolle sekä Oy Yleisradio Ab:lle, MTV Oy:lle ja Sanoma Media Finland Oy:lle on lähetetty tiedoksi Digita Networks Oy:n vastaselitys.

Viestintävirasto on Digita Oy:n vastaselityksestä antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että viraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen johtaisi siihen, että Norkring AS:llä ei tosiasiassa olisi mahdollisuuksia aloittaa televisiolähetyspalveluiden tarjontaa UHF-verkossa. Viestintäviraston aiemmassa Digitaa koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä ei ole asetettu velvoitteita esimerkiksi antennikapasiteetin vuokraukseen. Aiemman huomattavan markkinavoiman päätöksen velvoitteet eivät ole riittäviä kilpailun edistämiseksi ja uusien yritysten markkinoille pääsyn takaamiseksi.

Digita Networks Oy on Viestintäviraston lausunnon johdosta toimittamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella, että Norkring AS:llä ei ole oikeutta aloittaa televisiolähetyspalveluiden tarjoamista Suomessa ennen kuin sille myönnetään siihen toimilupa. Hakumenettelyn kohteena olevat toimiluvat myönnettäneen syksyllä 2015 ja ne tulevat voimaan 10.1.2017. Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon väliaikainen keskeytys ei vaikuta Norkring AS:n mahdollisuuksiin tulla markkinoille. Kaikissa Digitan päälähetysasemien mastoissa on antennitilaa vapaana. Norkring AS:llä on mahdollisuus tulla markkinoille sekä vuokraamalla antennitilaa Digitan mastoista ja laitetilaa mastojen vieressä sijaitsevista asemarakennuksista että vuokraamalla tarvittavat palvelut muiden toimijoiden mastoista ja laitetiloista. Viestintäviraston väitteet vahvistavat sen, että antennikapasiteettia koskeva vuokrausvelvollisuus on räätälöity yksittäisen yrityksen eli Norkring AS:n toiveiden mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 345 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittamalla voi hakea muutosta päätökseen, jonka Viestintävirasto on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52–55 §:n nojalla tai joka koskee tällaisen päätöksen noudattamisen valvontaa.

Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua Viestintäviraston päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentti vastaa nyt kysymyksessä olevalta osaltaan tietoyhteiskuntakaarella kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) 127 §:n 3 momenttia (128/2013), jonka mukaan Viestintäviraston 16–20 ja 126 §:n nojalla tekemää päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentti on saanut edellä todetun muotonsa, siltä osin kuin tässä asiassa on kysymys, lailla 26/2006. Kyseistä lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 81/2005 vp, s. 36) mukaan säännöksellä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklan 1 kohta. Hallituksen esityksen mukaan direktiivin hengen mukaisesti täytäntöönpanon keskeytyksen tulisi olla poikkeuksellista ja siihen tulisi turvautua vain hyvin perustelluissa tapauksissa. Myös tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp, s. 236) lain 345 §:ää koskevissa perusteluissa on todettu säännöksellä pantavan osaltaan täytäntöön muun ohella puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohta.

Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, mukaan jäsenvaltioiden on muun ohella varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Saman kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Direktiivin 2009/140/EY johdanto-osan 14 perustelukappaleessa on todettu, että oikeusvarmuuden takaamiseksi yrityksille muutoksenhakuelinten on hoidettava tehtävänsä tehokkaasti; etenkään muutoksenhakumenettelyjen ei tulisi kestää tarpeettoman kauan. Väliaikaistoimenpiteitä, joilla lykätään kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutuksia, olisi määrättävä vain kiireellisissä tapauksissa sen estämiseksi, että toimenpiteitä pyytävälle osapuolelle aiheutuu vakavaa ja peruuttamatonta haittaa, ja jos intressien tasapaino sitä edellyttää.

Kun otetaan huomioon, että tietoyhteiskuntakaarella täytäntöönpannun puitedirektiivin järjestelmässä pääsääntönä on kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen välitön täytäntöönpano ja että täytäntöönpanoa koskevien määräysten antaminen tapahtuu kansallisen lainsäädännön ja tätä koskevan käytännön mukaisesti sekä vielä se, mitä Digita Networks Oy on lausunut täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta kysymyksestä ja mitä asian käsittelyn tässä vaiheessa tältä osin muutoin ilmenee asiakirjoista, asiassa ei ole aihetta antaa täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaa määräystä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Eila Rother, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Anne Nenonen.

 
Julkaistu 6.7.2015