Muu päätös 2160/2015

Valitus ympäristöministeriön päätöksestä, joka koskee kaavan laatimiseen velvoittamista tuulivoimarakentamisessa

Antopäivä: 12.8.2015
Taltionumero: 2160
Diaarinumero: 0075/1/14

Asia Kuntien velvoittamista yleiskaavan laatimiseen koskeva valitus

Valittaja Suomen Merituuli Oy

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 3.12.2013 nro YM1/502/2012

Asian aikaisempi käsittely

Suomen Merituuli Oy on ympäristöministeriöön 20.9.2012 saapuneessa kirjeessään esittänyt, että ministeriö asettaisi Raaseporin kaupungille ja Inkoon kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 177 ja 178 §:n mukaisen suunnitteluvelvoitteen. Esityksen mukaan mainitut kunnat tulee määrätä aloittamaan kaavoitusprosessi, jossa Uudenmaan maakuntakaavassa tuulivoimarakentamiseen soveltuvaksi alueeksi osoitettu merialue kaavoitetaan maakuntakaavan ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla tuulivoima-alueeksi.

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suomen Merituuli Oy:n esityksen. Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Esityksessä on kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n mukaisen suunnitteluvelvoitteen sekä saman lain valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamista koskevan, maankäyttö- ja rakennuslain 178 §:n mukaisen määräyksen antamisesta Raaseporin kaupungille ja Inkoon kunnalle yleiskaavan laatimiseksi tuulivoimapuiston rakentamista varten Uudenmaan maakuntakaavassa tuulivoimatuotantoon osoitetulle alueelle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n mukaisesti ympäristöministeriö voi antaa kunnalle määräyksen yleiskaavan laatimiseksi, jollei kunta huolehdi tarpeellisen yleiskaavan laatimisesta ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 178 §:n mukaisesti ympäristöministeriö voi antaa kunnalle alueen suunnittelutehtävän hoitamista koskevia määräyksiä, jos edellytysten luominen tietylle alueen käytölle on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamiseksi yleisen edun kannalta erittäin tärkeää eikä yleiskaavassa ole osoitettu tarpeellista ratkaisua.

Arvioitaessa maankäyttö- ja rakennuslain 177 ja 178 §:ssä säädettyjen velvoitteiden asettamisen edellytyksiä on otettava huomioon perustuslain (731/1999) 121 §:ssä säädetyt kunnallisen itsehallinnon periaatteet.

Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla. Hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan yleiskaavan laatimiskynnyksen voidaan katsoa ylittyvän esimerkiksi silloin, kun kunnan alueella on odotettavissa yleispiirteistä suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai alueella on erityisiä ympäristöarvoja, joiden säilyttäminen edellyttää kunnallista yleispiirteistä suunnittelua. Tällaisia ympäristöarvoja ovat erityisesti luonto- ja kulttuuriarvot. Myös valtakunnalliset alueiden käyttöä koskevat intressit voivat johtaa yleiskaavan laatimiskynnyksen ylittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin (rakennusluvan edellytykset suunnittelutarvealueella) estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteutumista. Maankäyttö- ja rakennuslain 178 §:ssä säädetyn määräyksen asettamisen edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon paitsi tuulivoiman hyödyntämistä koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, myös maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksia koskeva tavoite.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin (4.5 Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto, erityistavoite, tarkistettu 13.11.2008). Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille (4.2 Toimiva aluerakenne, yleistavoite).

Pääesikunnan ilmoituksen mukaan kyseinen tuulivoimapuisto vaikuttaisi toteutuessaan merkittävästi Suomen alueellisen koskemattomuuden valvontaan ja maanpuolustuksen turvaamiseen.

Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan ohjeena laadittaessa yleiskaavaa kunnassa. Maakuntakaavassa osoitettu aluevaraus tai kaavaan sisältyvä suunnittelumääräys eivät kuitenkaan velvoita kuntaa maakuntakaavaa toteuttavan suunnittelun aloittamiseen. Maakuntakaava on sikäli ehdollinen, että se ohjaa suunnittelua vain siinä tapauksessa, että kyseisen alueen suunnitteluun muutoin ryhdytään. Uudenmaan maakuntakaavassa kyseiselle alueelle osoitettu tuulivoimatuotannon aluevaraus (TV) ei näin ollen velvoita kuntia kyseisen alueen yleiskaavoituksen käynnistämiseen.

Kyseinen tuulivoimatuotannon alue on ainoa Uudenmaan maakuntakaavassa tähän tarkoitukseen osoitettu alue. Muissa voimassa olevissa ja parhaillaan laadittavissa maakuntakaavoissa sekä kuntien tuulivoimarakentamista ohjaavissa yleiskaavoissa on kuitenkin osoitettu lukuisia alueita tuulivoiman hyödyntämistä varten. Tämän vuoksi ei tämän kyseisen alueen voida katsoa olevan välttämätön uusiutuvan energian tuotantoa koskevien kansainvälisten sopimusten, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tai muiden kansallisten tavoitteiden toteuttamisen kannalta.

Edellä olevan perusteella ympäristöministeriö on katsonut, että Raaseporin kaupungilla ja Inkoon kunnalla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:ssä säädettyä velvollisuutta hakemuksessa tarkoitettujen yleiskaavojen laatimiseen eikä esitettyjen velvoitteiden asettamiselle ole maankäyttö- ja rakennuslain 177 ja 178 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Merituuli Oy on valituksessaan vaatinut ympäristöministeriön päätöksen kumoamista tai muuttamista siten, että yhtiön esitys hyväksytään. Toissijaisesti asia on palautettava ympäristöministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut asiassa ympäristöministeriössä lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Jos ympäristöministeriön päätös tulee lainvoimaiseksi, ainoaa Uudenmaan maakuntakaavassa tuulivoimalle osoitettua aluetta ei voida hyödyntää tuulivoimarakentamisessa. Päätös estää maakuntakaavan perusratkaisujen ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumisen. Lisäksi päätös vaikeuttaa merkittävästi sekä kansallisten että Suomea sitovien kansainvälisten uusiutuvan energian lisäämistavoitteiden toteutumista. Päätös voi vaikuttaa myös siihen, missä määrin maakuntien liitot ja toiminnanharjoittajat suuntaavat jatkossa resursseja maakuntakaavoitukseen vai keskittyykö tuulivoimarakentamisen suunnittelu jatkossa yksittäisten kuntien tasolle maakuntakaavamerkintöjä pienempiin hajanaisiin kokonaisuuksiin. Ympäristöministeriön päätöksessä ei ole noudatettu viranomaisen velvollisuutta huolehtia muussa alueidenkäytön suunnittelussa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta. Maakuntakaavan huomioon ottaminen ja edistämisvelvoite koskee myös kaikkia viranomaisia, jotka harjoittavat alueidenkäyttöön liittyvää suunnittelua tai toteuttamista.

Maakuntakaavan merkitys ei rajoitu vaikutukseen laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. On totta, että maakuntakaavan aluevaraus ei yksinään velvoita yleiskaavoituksen käynnistämiseen. Maakuntakaavan TV-aluevaraus on yksi keskeinen seikka, kun arvioidaan yleiskaavan ajantasaisuutta ja laatimistarvetta maankäyttö- ja rakennuslain 36 ja 177 §:n mukaisesti. Tuulivoiman tuotantoon soveltuva alue tulee ottaa huomioon kuntien laatiessa yleis- ja asemakaavoja. Kuntien on pyrittävä edistämään maakuntakaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta maakuntakaavan toteuttamista.

Muilla alueilla vireillä olevien maakuntakaavojen ja yleiskaavojen vahvistaminen ja hyväksyminen on epävarmaa. Suunnittelun keskittyminen pieniin alueisiin eri puolilla maakuntaa ei tue valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. Maankäyttö- ja rakennuslain 177 ja 178 §:n soveltaminen ei myöskään edellytä, että nyt kyseessä oleva tuulivoimapuisto olisi ainoa mahdollisuus toteuttaa kansainväliset sopimukset, valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tai muut kansalliset tavoitteet. Vastaavan kokoluokan hankkeita on Suomessa vireillä vain muutamia ja Uudellamaalla vireillä olevat hankkeet ovat huomattavasti pienempiä.

Yhtiön tiedossa ei ole, mikä on ympäristöministeriön päätöksessä viitattu puolustusvoimien ilmoitus ja ovatko päätökseen vaikuttaneet muut seikat kuin Pääesikunnan esityksestä antama lausunto 2.1.2013. Yhtiö on vastineessaan ministeriölle selvittänyt, miten tuulivoimaloista puolustusvoimien toiminnalle aiheutuvia haittoja voidaan vähentää tai poistaa. Kyseessä ei ole ehdoton este kaavoitukselle, vaan kysymys, jota voidaan pyrkiä ratkaisemaan eri tavoin tuulivoimaloiden sijoittamista muuttamalla tai kompensoivia tutkajärjestelmiä rakentamalla. Aiemmin maakuntakaavoituksen yhteydessä puolustusvoimien tarpeiden ei nähty olevan este kaavoitukselle eikä puolustusvoimat tuonut tätä esille. Puolustusvoimien tarpeita käsitellään edelleen yleiskaavoituksessa, jossa voidaan tarkastella, millaiset yksityiskohtaisemmat toimenpiteet ovat tarpeen puolustusvoimien toimintaedellytysten turvaamiseksi. Puolustusvoimien tarpeiden turvaaminen ratkaistaan kaavoituksen ja lupa-asioiden yhteydessä, eikä sen tässä tapauksessa tule vaikuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 177 ja 178 §:n mukaiseen harkintaan.

Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus hylätään.

Raaseporin kaupunginhallitus on valituksen ja ympäristöministeriön lausunnon johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään.

Inkoon kunnalle on varattu tilaisuus antaa selitys valituksen ja ympäristöministeriön lausunnon johdosta.

Suomen Merituuli Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen.

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaan, jollei kunta huolehdi rakennusjärjestyksen, tarpeellisten yleiskaavojen tai asemakaavojen laatimisesta taikka pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, asianomainen ministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa sitä koskeva päätös on tehtävä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 178 §:n 1 momentin mukaan, jos edellytysten luominen tietylle alueen käytölle on valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamiseksi yleisen edun kannalta erittäin tärkeää eikä maakuntakaavassa taikka yleis- tai asemakaavassa ole osoitettu tarpeellista ratkaisua, asianomainen ministeriö voi antaa maakunnan liitolle tai kunnalle tähän liittyviä alueen suunnittelutehtävän hoitamista koskevia määräyksiä.

Suomen Merituuli Oy on esittänyt ympäristöministeriölle, että Raaseporin kaupunki ja Inkoon kunta velvoitetaan laatimaan tuulivoimaloiden rakentamisen mahdollistava yleiskaava Uudenmaan maakuntakaavassa osoitetulle tuulivoiman tuotantoon soveltuvalle alueelle (TV).

Kysymyksessä oleva alue on voimassa olevassa maakuntakaavassa osoitettu TV-rajauksella tuulivoimatuotantoon soveltuvaksi alueeksi. Maakuntakaava ei kuitenkaan velvoita Raaseporin kaupunkia ja Inkoon kuntaa laatimaan alueelle tuulivoimaloiden rakentamisen mahdollistavia yleiskaavoja. Se, että kunnat eivät ole ryhtyneet laatimaan alueelle tällaisia yleiskaavoja, ei myöskään merkitse, että kunnat olisivat maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla laiminlyöneet velvollisuutensa huolehtia tarpeellisten yleiskaavojen laatimisesta.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Kysymyksessä on sinänsä laaja maakuntakaavassa osoitettu TV-rajaus. Tällä yksittäisellä alueella ei kuitenkaan ole maankäyttö- ja rakennuslain 178 §:n 1 momentissa tarkoitettua merkitystä tuulivoiman hyödyntämistä koskevan valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamisen edellytysten kannalta.

Ministeriön päätös, jolla on hylätty Suomen Merituuli Oy esitys, ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

 
Julkaistu 12.8.2015