Muu päätös 2378/2015

Pengertien ja sillan vesitalouslupa (Soinilansalmi, Ruokolahti)

Antopäivä: 11.9.2015
Taltionumero: 2378
Diaarinumero: 2435/1/13

Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus

Valittajat Ruokolahden kunta ja Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualue

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 24.6.2013 nro 13/0168/1

Asian aikaisemmat vaiheet

Itä-Suomen vesioikeus on 13.4.1984 antamallaan päätöksellä nro 21/Va/84 myöntänyt Ruokolahden kunnalle luvan tiepenkereen rakentamiseen Haapaveden Soinilansalmen poikki Ruokolahden kunnassa. Tiepenkereen Härskiänsaaren puoleiseen päähän tuli rakentaa silta, jonka aukon vapaa leveys oli vähintään 5,0 metriä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 6.2.1985 taltionumero 490 tutkinut asian muilta kuin rahakorvausvaatimuksia koskevilta osilta ja pysyttänyt vesioikeuden päätöksen lopputuloksen.

Vesiylioikeus on päätöksellään 13.2.1987 nro 86/1985 muuttanut penkereen rakentamisesta aiheutuvasta lähivesialueiden kalastuksen tuoton vähentymisestä määrättyjä kertakaikkisia korvauksia.

Itä-Suomen vesioikeus on päätöksellään 21.9.1989 nro 72/I/89 myöntänyt kunnalle jatkoaikaa tiepenkereen ja sillan rakennustyötä varten vuoden 1998 loppuun saakka. Vesiylioikeus on päätöksellään 8.3.1990 nro 39/1990 pysyttänyt vesioikeuden päätöksen nro 72/I/89.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 21.1.1994 taltionumero 214, purkaen eräiltä osin 6.2.1985 antamansa päätöksen taltionumero 490 ja kumoten eräiltä osin vesioikeuden 13.4.1984 antaman päätöksen nro 21/Va/84, palauttanut asian vesioikeudelle rakentamista koskevaan päätökseen liitettävien lupaehtojen harkintaa varten.

Itä-Suomen vesioikeus on päätöksessään 15.12.1994 nro 89/94/2 muun muassa määrännyt Soinilansalmen pengertien virtausaukkoa suurennettavaksi virtausolojen parantamiseksi ja mahdollisten haittavaikutusten vähentämiseksi niin, että sillan vapaa-aukon leveys ylivedenkorkeuden tasolla on noin 27 metriä, ja penkereeseen rakennetaan neljä teräsputkirumpua.

Vesiylioikeus on päätöksellään 21.12.1995 nro 203/1995 muuttanut vesioikeuden 15.12.1994 antamaa päätöstä muun muassa siten, että luvan haltija velvoitettiin 30.4.2000 mennessä tekemään uusi hakemus vesioikeudelle. Hakemuksessa oli esitettävä yhteenveto tehdyistä selvityksistä sekä suunnitelma siitä, mihin toimenpiteisiin olisi ryhdyttävä virtausolosuhteiden muuttumisesta mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen estämiseksi ja vähentämiseksi. Suunnitelman tuli sisältää arvio toimenpiteiden kustannuksista ja saavutettavasta hyödystä. Mikäli tuolloin oli aiheellista, vesioikeus voi asian ratkaistessaan muuttaa aikaisempia päätöksiään silta-aukon ja muiden aukkojen suuruudesta, lukumäärästä ja sijainnista.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 25.11.1998 taltionumero 2655 hylännyt valituslupahakemuksen, jonka A asiakumppaneineen on tehnyt vesiylioikeuden päätöksestä 21.12.1995.

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksellään 30.3.2001 nro 21/01/2 muuttanut vesioikeuden 15.12.1994 antamaan lupapäätökseen sisältynyttä ja vesiylioikeuden 21.12.1995 antamalla päätöksellä muutettua määräystä 6).

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 25.1.2002 nro 02/0051/2 muuttanut edellä mainitun ympäristölupaviraston päätöksen määräyksen 6) kohtia c ja d siten, että määräys 6) kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti:

"6) Tarkkailun jatkamista ja mahdollisesti tarvittavia parannustoimenpiteitä koskevat määräykset:

a. Luvan saajan on tarkkailtava penkereen rakentamisen vaikutuksia vesistön veden laatuun ja ekologiseen tilaan Soinilansalmessa alueella, joka ulottuu Vuosaaresta Pehkeisniemeen ja Korosniemeen. Vesikemiallista tarkkailua on suoritettava Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen 5.7.1996 hyväksymän tarkkailuohjelman (kirje 0495Y0339-19) mukaisesti pisteistä H2, H1b, H10, H14, H3, H4 ja H13 määrittämällä näytteistä sanotun ohjelman mukaisina ajankohtina neljästi vuodessa seuraavat tekijät: lämpötila, happi, hapen kyllästysprosentti, kiintoaine, sähkönjohtavuus, pH, sameus, väriluku, CODMn, kokonaistyppi ja kokonaisfosfori. Lisäksi pisteeltä H13 määritetään elokuussa a-klorofylli.

Lisäksi määritetään edellä mainituilta pisteiltä pistettä H13 lukuun ottamatta vuosittain touko-, kesä-, heinä-, elo- ja syyskuussa a-klorofylli, kokonaisfosfori, sameus, kiintoaine ja lämpötila.

b. Luvan saajan on vuosina 2002 ja 2005 tehtävä Soinilansalmen alueesta vesikasvillisuuden kehittymisen seurantaa varten ilmavalokuvaus kasvillisuuskartoituksineen aiempina vuosina tehtyjä kuvauksia vastaavina ajankohtina.

c. Luvan saajan tulee 31.1.2006 mennessä laatia Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla vuosina 1996–2005 suoritettujen tarkkailujen tuloksiin perustuva yhteenvetoselvitys pengertien vaikutuksista Soinilansalmen vesialueen tilaan ja käyttökelpoisuuteen, mukaan lukien mahdolliset vaikutukset rantojen virkistyskelpoisuuteen.

d. Luvan saajan tulee 30.9.2006 mennessä jättää Itä-Suomen ympäristölupavirastolle edellä mainittu yhteenvetoselvitys ja sen pohjalta laadittu hakemus, jonka tulee sisältää suunnitelma siitä, mihin toimenpiteisiin tulisi ryhtyä virtausolosuhteiden parantamiseksi ja virtausolosuhteiden muuttumisesta mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen poistamiseksi, estämiseksi tai vähentämiseksi. Suunnitelmaan tulee sisällyttää arvio toimenpiteiden kustannuksista ja saavutettavasta hyödystä. Mikäli osoittautuu tarpeelliseksi, ympäristölupavirasto voi asian ratkaistessaan muuttaa aikaisempia päätöksiään muun muassa silta-aukon ja muiden aukkojen suuruudesta, lukumäärästä ja sijainnista. Samassa yhteydessä voidaan myös antaa uusia määräyksiä vesistön tarkkailusta tai sen mahdollisesta lopettamisesta."

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 17.2.2004 taltionumero 325 kumonnut Vaasan hallinto-oikeuden ja Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätökset tiepenkereen rakentamisesta aiheutuneiden mahdollisten haittojen ja vahinkojen selvittämistä ja mahdollista korvaamista koskevalta osalta ja palauttanut asian vesilain (264/1961) 2 luvun 27 §:n 1 momentin ja 11 luvun 8 §:n 3 momentin nojalla sanotulta osalta Itä-Suomen ympäristölupavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Muilta osin Vaasan hallinto-oikeuden 25.1.2002 antamaa päätöstä ei muutettu.

Hakemus aluehallintovirastossa

Ruokolahden kunta on tehnyt 28.9.2006 voimassa olevan lupapäätöksen 6 d kohdassa tarkoitetun hakemuksen. Hakemus on sisältänyt lupamääräyksen 6 c kohdassa tarkoitetun yhteenvetoselvityksen, joka koostuu Soinilansalmen pengertien vesistövaikutustutkimusten yhteenvedosta 1993–2005, vesikasvillisuustutkimusten yhteenvedosta 1996–2005 ja arvion pengertien aiheuttamista vaikutuksista rantojen virkistyskäyttökelpoisuuteen.

Ruokolahden kunta on esittänyt osaraporttien yhteenvetona vesistön tilan kehittymisestä Soinilansalmen velvoitetarkkailun tulosten perusteella seuraavaa:

1. Virtausmittausten mukaan Soinilansalmen avovesikauden luonnonvirtaama on noin 35 m3­/s. Pengertien rakentamisen jälkeen virtaus on noin 10 m3­/s. Virtaus on nykyisin siis noin kolmannes tai neljännes luonnontilaisesta virtaamasta. Päävirtaussuunnat eivät ole muuttuneet, vaan tuulen suunnat ja niiden voimakkuus sanelevat virtausten suunnat ja määrät.

2. Soinilansalmen tarkkailualueella veden laatu on koko tarkkailun ajan ollut laadultaan hyvää, talvella lähes erinomaista. Veden laatu on ollut pengertien pohjoispuolella lievästi huonompaa kuin pengertien eteläpuolella. Veden rehevyys (fosforin määrä, a-klorofyllipitoisuus) ei ole kasvanut ja Soinilansalmen alueen vesi voidaan näiden suhteen luokitella karuksi. Veden laadun muutokset näkyvät selvimmin veden kesäaikaisena sameuden kasvuna. Kasvua tapahtui vuosien 1996–2003 aikana ja tämän jälkeen sameuden kasvu näyttää taittuneen.

3. Kasvaneet sameusarvot ovat kuitenkin alhaisia ja samalla tasolla kuin muun muassa vesiviranomaisten käyttämän vesistön virkistyskäyttöluokittelun erinomaisen ja hyvän veden raja-arvo. Sameus on kasvanut myös muualla Haapaveden alueella, Lappeenrannan Sunisenselän alueella, Taipalsaaren Riutatselällä ja Simpelejärven eräillä havaintopaikoilla. Tulosten mukaan voidaan arvioida maksimaalisen sameuskasvun olleen 0,2–1 FTU-yksikköä eli absoluuttisesti vähän. Tarkkailualueen pohjoisosassa tilanne on palautunut lähtötasolle, eteläpuolella sameustaso on edelleen 1990-luvun alkupuolta suurempi.

4. Sedimenttitutkimusten mukaan Soinilansalmen sedimentoitumisolosuhteet ovat muuttuneet. Virtausten pienenemisen vuoksi alueelle kertyy luonnontilaiseen aikaan verrattuna enemmän epäorgaanista ainesta ja alueella syntynyttä orgaanista ainetta. Kertymistä on tapahtunut etenkin pengertien pohjoispuolella. Hienojakoista ainesta on kertynyt myös rantavyöhykkeelle, jolloin rannoilla on tapahtunut liettymistä.

5. Soinilansalmen ilmaversoisen vesikasvillisuuden kokonaismäärä vaihtelee karusta rehevään. Suojaisimmat alueet ja etenkin lahdet ovat pehmeäpohjaisia ja vesikasvillisuudeltaan runsaita. Avoimet rannat ovat pääsääntöisesti kiinteäpohjaisia, osin kivisiä ja vesikasvillisuuden määrät ovat näillä alueilla niukkoja. Vuosien 1996–2005 aikana ilmaversoisten kasvien (mm. järviruoko ja kelluslehtiset kasvit) määrä on lisääntynyt koko tutkimusalueella matalilla ja jo ennestään runsaskasvisilla lahtialueilla. Joitain uusia pienikokoisia järviruokokasvustoja havaittiin eräillä Äitsaaren lahtialueilla pengertien kummallakin puolella. Uusia kelluslehtisten kasvien alueita oli ilmestynyt tien eteläpuolelle. Karuilla rannoilla muutoksia ei ole todettu.

Pohjalehtisten kasvien maksimiesiintymissyvyys on ollut suurin Karoniemessä tarkkailualueen pohjoisosassa ja Soinilansalmen eteläpuolella kauempana tiestä. Pengertien kummallakin puolella maksimiesiintymissyvyydet ovat olleet näitä alhaisempia. Viime vuosina pohjakasvillisuuden esiintymisen maksimisyvyys on 15–90 cm syvemmällä kuin po. kasvillisuuden havainnoinnin aloitusvuonna 1997. Positiivinen muutos on tapahtunut pengertien kummallakin puolella.

6. Soinilansalmessa esiintyy ajoittain sinileväkukintaa. Levämäärät ovat olleet kuitenkin vähäisiä. Viimeiset ilmoitukset ja havainnot sinileväkukinnoista ovat vuodelta 1999.

Yksiselitteistä syytä sameuden kasvuun ei ole löydetty. Todennäköisimmät syyt tähän ovat olleet sateiden aiheuttamat valunnat ja veden viipymän kasvu Soinilansalmen alueella. Myös alueella esiintyvä hienojakoinen, hitaasti sedimentoituva ja tuulen aikana helposti pöllyävä planktonlevistä ja hajoavasta orgaanisesta aineksesta muodostuva kiintoaine on saattanut lisätä kesäajan sameutta. Todennäköisin syy ilmaversoisten kasvien määrän lisääntymiseen niillä alueilla, joilla sitä on tapahtunut, on lisääntynyt sedimentin kertyminen rantavyöhykkeelle pengertiestä johtuvien virtaamamuutosten ja aallokon vaikutuksen vähenemisen seurauksena. Tarkkailujakson aikaiset Saimaan vedenkorkeuden poikkeuksellisen voimakkaat vaihtelut ovat voineet osaltaan vaikuttaa veden laadun ja kasvillisuuden vähäisiin muutoksiin.

Pengertien vaikutus rantojen virkistyskäyttökelpoisuuteen

Hakemukseen on liitetty Saimaan vesiensuojeluyhdistys ry:n laatima arvio Soinilansalmen pengertien aiheuttamasta virkistyskäyttökelpoisuuden alenemisesta. Arvion mukaan avovesikauden virkistyskäyttökelpoisuuden alenema Soinilansalmen rannoilla on alueittain 3–15 %. Muutoksen ovat aiheuttaneet veden samentuminen, vesikasvillisuuden lisääntyminen, matalien alueiden liettyminen sekä pengertien pohjoispuolisen alueen veden laadun heikkeneminen. Veden laadun muutosten vaikutukset virkistyskäyttökelpoisuuden alenemaan ovat olleet selvästi pienempiä kuin vesikasvillisuuden ja liettymisien lisääntymisen aiheuttamat mahdolliset haitat.

Mahdolliset toimenpidevaihtoehdot

Hakemuksessa on esitetty lupamääräyksen edellyttämä suunnitelma siitä, mihin toimenpiteisiin asiassa tulisi ryhtyä virtausolosuhteiden parantamiseksi ja virtausolosuhteiden muuttumisesta mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen poistamiseksi, estämiseksi tai vähentämiseksi.

Vesi-Eko Oy:n laatimassa suunnitelmassa on esitetty virtaamatutkimuksiin perustuva arvio pengertiessä olevien virtausaukkojen merkityksestä salmen keskivirtaamaan ja virtaamien vaikutuksesta veden laatuun ja alueen kasvillisuuteen sekä arvio toimenpiteiden kustannuksista ja saavutettavasta hyödystä.

Arvion mukaan sedimenttiaineksen kertyminen Äitsaaren ja Härskiänsaaren väliselle vesialueelle on ollut hyvin vähäistä ennen pengertien rakentamista. Nykytilanteessa alueelle kertyy ainesta, joka jää kiertämään veteen, aiheuttaa samentumista ja laskeutuu muun muassa kasvillisuuden aikaansaamiin suojaisiin kohtiin. Ennen penkereen rakentamista tuo aines kulkeutui virtaamien mukana syvemmille vesialueille ja sedimentoitui syvänteisiin. Varsinaisesta rehevöitymisestä ei kuitenkaan voida puhua, sillä Soinilansalmen vesi on edelleen vähäravinteista.

Nykyistä tilannetta (tiepenkereen virtausaukon koko 80 m2) on verrattu vaihtoehtoihin, joissa virtausaukkojen koko olisi 300 m2 tai 600 m2, tai virtaamaa salmessa lisättäisiin pumppaamalla.

Mikäli toimenpiteitä ei tehdä, Soinilansalmen vesi on alkuperäistä sameampaa ja kasvillisuudessa on odotettavissa ainakin siimapalpakon runsastumista. Yleistilanne on kuitenkin tasaantumassa. Liettyminen ja rantakasvillisuuden runsastuminen jatkuisivat ilmeisesti hiljalleen.

Virtausaukkojen suurentaminen kokoon 300 m2 riittää todennäköisesti haittojen minimointiin. Koska kasvillisuudessa ja ranta-alueilla on jo ehtinyt tapahtua muutoksia, tämä ei riitä kääntämään kehitystä. Veden sameus vähentyisi ja sedimentoituvan aineksen muodostuminen hidastuisi havaittavasti.

Mikäli virtausaukko suurennettaisiin 600 m2:n kokoiseksi, virtausnopeus olisi riittävä kiintoaineksen laskeutumisnopeuteen verrattuna, jotta uutta sedimentoituvaa ainesta ei muodostuisi. Määrä riittäisi ehkäisemään lisähaitat ja osittain palauttamaan tilannetta aiempaan suuntaan. Veden sameus laskisi lähelle alkutilannetta. Kasvillisuutta ei kuitenkaan pystyttäisi palauttamaan alkuperäiseen tilaan muutoin kuin mekaanisen poiston avulla. Pitkällä aikavälillä (yli 10 vuotta) kasvillisuus palautuisi lähemmäksi alkuperäistä tilaa.

Virtaamaa voitaisiin lisätä myös suurten potkuripumppujen avulla. Käytännössä tämä vaihtoehto tarkoittaisi penkereen aukkojen muuttamista suljettaviksi joko automaation tai mekaanisten sulkujen avulla. Laitteita tarvittaisiin Soinilansalmeen noin 20 kpl ja niiden energiankulutus olisi yhteensä noin 50 kW.

Vaihtoehtojen kustannukset ja johtopäätös

Virtaaman lisääminen noin 20 kuutiometriin sekunnissa voidaan toteuttaa rakentamalla tiehen noin 80 m pitkä silta. Teräsbetonisen laattasillan kustannukset ilman arvonlisäveroa olisivat noin 589 000 euroa. Virtaaman lisääminen 30 kuutiometriin sekunnissa on mahdollista rakentamalla pengertiehen noin 160 m pitkä teräsbetoninen laattasilta. Sillan kustannusarvio on 1 098 000 euroa. Virtaaman lisäys kahdellakymmenellä Mixox-tyyppisellä pumpulla toteutettuna maksaisi investointeina noin 650 000 euroa. Lisäkustannuksia aiheutuisi nykyisten patoaukkojen sulkumekanismeista ja mahdollisista automaatiojärjestelyistä. 200 päivän vuotuisella käytöllä pumppujen 50 kW:n energiankulutus aiheuttaisi noin 24 000 euron vuosikustannukset.

Ruokolahden kunta on katsonut, että tiepenkereestä aiheutuneet haitat ovat olleet siinä määrin vähäisiä, että vesistön virtauksia lisäävän ja vesistön tilaan myönteisesti vaikuttavan ratkaisuvaihtoehdon kustannus - hyötysuhde jää erittäin huonoksi odotettavissa oleviin veden laatu- ja vesistömuutoksiin verrattuna. Kunta ei ole nähnyt tarvetta eikä edellytyksiä ryhtyä toimenpiteisiin Soinilansalmen virtaamien lisäämiseksi. Jos paikallistien tiepenkereen rakenteita joudutaan myöhemmin täydentämään, toimenpidevelvoitteet on kunnan näkemyksen mukaan kohdistettava tienpitäjään.

Katselmustoimitus

Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 11.12.2006 määrännyt Ruokolahden kunnan hakemuksessa tarkoitetun asian käsiteltäväksi vesilain (264/1961) 18 luvun mukaisessa katselmustoimituksessa.

Toimitusmiehet ovat 17.11.2009 allekirjoittamassaan katselmuskirjassa esittäneet, että Ruokolahden kunta velvoitetaan rakentamaan Soinilansalmen tiepenkereeseen nykyisten virtausaukkojen lisäksi silta, jonka jänneväli on noin 160 metriä erikseen laadittavan suunnitelman mukaisesti. Silta tulee sijoittaa mahdollisimman syvään kohtaan salmea, jotta pohjanläheinen vesi pääsee vaihtumaan silta-aukon kautta mahdollisimman tehokkaasti.

Rakenteen muuttamisen jälkeen on tarpeen tarkkailla vesialueen tilaa erikseen laadittavan tarkkailuohjelman mukaisesti 5–10 vuoden ajan rakentamisen jälkeen.

Perusteluinaan toimitusmiehet ovat katsoneet, että tiepenkereen rakentamista ei ole toteutettu vesilain (264/1961) 2 luvun 3 §:n mukaisesti, vaan siitä on aiheutunut vältettävissä olevaa haittaa Soinilansalmen rantakiinteistöjen virkistyskäytölle. Näin ollen edellytyksiä vesitalousluvan myöntämiseen tiepenkereen rakentamiselle sen nykyisen rakenteen mukaisesti ei ole.

Veden vaihtuvuus Soinilansalmessa on tiepenkereen rakentamisen johdosta pienentynyt kolmasosaan luonnontilaisesta. Soinilansalmi on matalaa vesialuetta ja tiepenkereen rakentamisen vuoksi erityisesti penkereen pohjoispuolisen vesialueen veden vaihtuvuus on heikko. Tiepenkereen pohjoispuolisen vesialueen syvyys on kartan ja suunnitelmapiirustusten perusteella noin 2,5 metriä. Vesialue kuitenkin madaltuu pohjoista kohti noin 1,5 metriä syväksi. Soinilansalmen tiepenkereen kohdalla pohja on ollut suunnitelmapiirustusten mukaan ennen penkereen rakentamista melko tasainen ja syvimmältä kohdaltaan noin 2,5 metriä. Tiepenkereen silta-aukko sijaitsee aivan penkereen länsipäässä. Keskivedenkorkeudella silta-aukon vesisyvyys on noin 1,7–2,6 metriä. Vedenalaiset virtausrummut ovat salmen syvimmällä kohdalla. Tiepenkereen aukot eivät ilmeisesti ole riittäviä, jotta tiepenkereen pohjoispuolisen alueen sedimentoituva aines pääsisi kulkeutumaan niiden kautta syvänteisiin. Jos tiepenkereeseen olisi rakennettu alun perin suuremmat aukot, rantojen virkistyskäytölle ei olisi aiheutunut haittaa tai aiheutuneet haitat olisivat jääneet vähäisemmiksi.

Vesi-Eko Oy:n laatiman muistion mukaan virtausaukkojen pinta-alan ollessa 600 m2 virtausnopeudet olisivat riittävät aineksen laskeutumisnopeuteen verrattuna, jotta lisää hienojakoista kiintoainetta ei kertyisi Soinilansalmeen. Aukkojen suurentaminen ehkäisisi lisähaitat ja vesialueen tilanne palautuisi osittain parempaan suuntaan. Veden sameus pienenisi lähelle ennen tiepenkereen rakentamista vallinnutta tilannetta. Kasvillisuuden palautuminen olisi tämänkin vaihtoehdon toteutumisen jälkeen hidasta, mutta kasvillisuuden muutoksiin ovat toimitusmiesten arvion mukaan vaikuttaneet myös muut tekijät kuin tiepenkereen rakentaminen. Toimitusmiehet ovat arvioineet, että suurentamalla penkereen virtausaukot 600 m2:n kokoisiksi rantojen virkistyskäytölle aiheutuneet haitat vähenevät viidessä vuodessa rakentamisen jälkeen siinä määrin, että merkittävää haittaa ei enää aiheudu.

Virtausaukkojen suurentamisen seurauksena penkereen pohjoispuolisen vesialueen pohjalle kertynyttä hienoainesta voisi valua aluksi jonkin verran penkereen eteläpuoliselle vesialueelle. Eteläpuolisen vesialueen veden vaihtuvuus on kuitenkin parempi kuin pohjoispuolisen ja hienoaines pääsee valumaan syvänteisiin Korosniemenselän suuntaan. Jonkin verran kiintoainesta saattaa valua virtausten mukana myös Vuosalmen kautta. Toimitusmiehet ovat arvioineet, että haitta on vähäinen ja väliaikainen eikä mainittavasti vaikuta rantojen virkistyskäyttöön.

Jos tiepenkereeseen rakennetaan jänneväliltään 160 metriä pitkä silta, virtausolojen parantumisen myötä vesialueelle ei enää kerry sedimenttiainesta. Rannoille kertynyt kiintoaines vähenisi muutaman vuoden kuluessa merkittävästi. Kasvillisuus kuitenkin sitoo sedimenttiä. Ennalta arvioiden rantojen käyttökelpoisuus virkistyskäyttöön parantuisi pitkällä aikavälillä.

Kasvillisuuden kehittymiseen vaikuttavat sääolosuhteet. Kuivat ja lämpimät vuodet saattavat edistää vesikasvillisuuden kasvua. Liettymisen väheneminen ehkäisee kasvillisuuden leviämistä uusille esiintymisalueille. Pitkällä aikavälillä (yli 10 vuotta) kasvillisuus palautuisi lähemmäksi alkuperäistä tilaa. Myös Soinilansalmen kalataloudellinen tila paranisi ja vesialueesta tulisi sopiva elinalue muun muassa siialle.

Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös

Itä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 3.9.2010 nro 83/10/2 vanhan vesilain (264/1961) 2 luvun 3 §:n ja 27 §:n nojalla muuttanut Itä-Suomen vesioikeuden Soinilansalmen tiepenkereen rakentamisesta 15.12.1994 antamaa lupapäätöstä nro 89/94/2 siten, että lupapäätöksen kohtaan "Toteutettava suunnitelma" on lisätty seuraava uusi kappale:

"Tiepenkereeseen rakennetaan salmen syvimmälle kohdalle uusi silta, jonka virtausaukkojen yhteenlaskettu vapaa leveys on ylivedenkorkeuden HW = N60 +76,89 m tasolla vähintään 80 m."

Aluehallintovirasto on hylännyt liettymien ja vesikasvillisuuden poistoa mekaanisin keinoin Soinilansalmen vesialueelta tarkoittavat vaatimukset ja katsonut, että ei ole tarvetta määrätä muita toimenpiteitä Soinilansalmen virtausolosuhteiden muuttumisesta syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen poistamiseksi, estämiseksi tai vähentämiseksi.

Aluehallintovirasto on antanut seuraavat uuden sillan rakentamista koskevat määräykset:

1. Uuden sillan rakennussuunnitelma on esitettävä Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen tarkastettavaksi kuuden kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta ja silta on rakennettava kolmen vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

2. Sillan rakentamisen aloittamisesta on ilmoitettava ennen töiden aloittamista kirjallisesti Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Ruokolahden kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä Soinilansalmen maa- ja vesialueen omistajille paikkakunnalla ilmestyvässä sanomalehdessä.

3. Sillan valmistumisesta on ilmoitettava kirjallisesti aluehallintovirastolle, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Ruokolahden kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

4. Soinilansalmen vesialueen tilaa on tarkkailtava vesinäytteiden ja kasvillisuuden linja-arviointien avulla erikseen laadittavan tarkkailuohjelman mukaisesti rakentamistyön aikana ja vähintään viiden vuoden ajan rakentamisen jälkeen Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymän tarkkailuohjelman mukaisesti. Tarkkailuohjelma on toimitettava mainitun viranomaisen tarkastettavaksi ennen rakentamistyön aloittamista.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kun tiepenkereeseen rakennetaan salmen syvimmälle kohdalle silta, jonka virtausaukkojen leveys on yhteensä vähintään 80 metriä, Soinilansalmen keskivirtaama kaksinkertaistuu nykyisestä 10–12 m:stä/s noin 20–23 m3­:iin/s, mikä on yli puolet alkuperäisestä keskivirtaamasta 35 m/s. Tällainen virtausolosuhteiden paraneminen vähentää tiepenkereen ympäristössä veden sameutta ja kiintoaineen sedimentoitumista suojaisille ranta-alueille. Muutos estää tiepenkereestä johtuvan vesikasvillisuuden lisääntymisen ja rantojen virkistyskäyttökelpoisuuden huononemisen rantakiinteistöjen myyntiarvoon vaikuttavalla tavalla. Saatavana hyötynä voidaan pitää vahingon eli Soinilansalmen rannoilla olevien kymmenien kiinteistöjen myyntiarvon alenemisen estymistä. Lisäksi Soinilansalmen alueen kalataloudelliset olosuhteet paranevat ja kalastukselle aiheutuvat haitat vähenevät. Sillan rakentamiskustannusten on vuonna 2006 arvioitu olevan noin 600 000 euroa. Aluehallintovirasto on arvioinut, että rakentamiskustannukset ovat saatavaan hyötyyn verrattuna kohtuulliset.

Hakemuksessa toisena vaihtoehtona tarkastellun pidemmän sillan (160 metriä) toteutuksella salmen keskivirtaama 30–32 m3/s lähenisi alkuperäistä virtaamaa. Virtausolojen muutos vähentäisi merkittävästi veden sameutta ja hitaasti myös vesikasvillisuutta. Aluehallintovirasto on pitänyt arviota vesikasvillisuuden vähenemisestä epävarmana Saimaan vesistössä havaittu yleinen kasvillisuuskehitys huomioon ottaen. Pidemmän sillan tuottama lisähyöty jäisi melko vähäiseksi pidemmästä sillasta (vuonna 2006 arvioitu kustannus 1 100 000 euroa) aiheutuviin lisäkustannuksiin verrattuna. Pidemmän sillan lisäkustannukset eivät ole kohtuulliset sen avulla vältettäviin vahinkoihin verrattuna.

Virtausolojen parantamisen kannalta olennainen seikka on virtausaukkojen leveys. Tarvetta määrätä silta-aukkojen leveyden lisäksi kansirakenteen korkeutta ei ole, koska penkereessä oleva nykyinen silta-aukko toimii kulkuaukkona.

Lausuntona muistutuksiin aluehallintovirasto on todennut, että tiepenkereen rakentaminen on osaltaan aiheuttanut pohjan liettymistä ja vesikasvillisuuden lisääntymistä suojaisilla ranta-alueilla. Tiepenkereestä johtuneita pohjan ja vesikasvillisuuden suhteellisen vähäisiä muutoksia ei voi kuitenkaan erottaa vesistön tilan muutoskehityksessä siten, että vesistön ruoppaus- ja puhdistamistoimenpiteitä voitaisiin määrätä tiepenkereen luvan haltijan velvoitteeksi. Lisääntyneen vesikasvillisuuden ja ohuen lietekerroksen poistaminen niin, että sillä saavutettaisiin aiheutuviin työnaikaisiin haittoihin verrattuna merkittäviä hyötyä, ei ole Soinilansalmen olosuhteissa mahdollista. Soinilansalmen vesialueen ja rantojen nykyinen tila ei estä tai vaikeuta merkittävästi vesistön virkistyskäyttöä.

Uuden sillan rakentamisen jälkeen virtausolot paranevat ja tiepenkereen vaikutukset vähenevät niin, että tiepenkereellä ei ole merkittävää vaikutusta pohjan liettymiseen ja vesikasvillisuuden haitalliseen kehitykseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on 21.8.2012 toimittanut asiassa katselmuksen.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt Ruokolahden kunnan valituksen ja B:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen osaksi hyväksyen muuttanut aluehallintoviraston 3.9.2010 antamalla päätöksellä nro 83/10/2 muutettua Itä-Suomen vesioikeuden Soinilansalmen tiepenkereen rakentamisesta 15.12.1994 annettua lupapäätöstä siten, että lupapäätöksen kohtaan "Toteutettava suunnitelma" lisätty uusi kappale on muutettu kuulumaan seuraavasti (muutos lihavoitu):

Tiepenkereeseen rakennetaan salmen syvimmälle kohdalle uusi silta, jonka virtausaukkojen yhteenlaskettu vapaa leveys on ylivedenkorkeuden HW = N60 +76,89 m tasolla vähintään 160 m.

Hallinto-oikeus on muuttanut aluehallintoviraston antamat uuden sillan rakentamista koskevat määräykset seuraavasti (muutokset lihavoitu):

1. Uuden sillan rakentamista koskeva hakemus on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta ja silta on rakennettava kolmen vuoden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta, jollei rakentamista koskevassa lupapäätöksessä toisin määrätä.

Hallinto-oikeus on kumonnut määräykset 2–4.

Hallinto-oikeus on hylännyt muut B:n asiakumppaneineen tekemät tutkitut vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Vanhan vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n 1 momentin (88/2000) mukaan aluehallintoviraston tämän lain nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jollei tästä laista muuta johdu.

Pykälän 2 momentin mukaan muutosta aluehallintoviraston vesilain nojalla antamaan päätökseen sai hakea muun muassa 4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen; ja 5) muu vesilain 16 luvun 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleistä etua valvova viranomainen.

Vesilainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 277/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on uuden vesilain valitusoikeutta koskevan 15 luvun 2 §:n osalta todettu, että pykälä vastaisi vanhan vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momenttia. Mainitun 2 momentin 4 kohdassa säädetään vesilain mukaisten valvontaviranomaisten valitusoikeudesta ja momentin 5 kohdassa muun yleistä etua valvovan viranomaisen valitusoikeudesta. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on pykälän 1 momentissa säädetyn lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Vanhan vesilain 17 luvun 1 §:n 1 momentin (88/2000) säännöksessä viitataan yleisesti hallintolainkäyttölain soveltamiseen vanhan vesilain muutoksenhakusäännöksiä täydentävästi. Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaisesti mainittu laki yleislakina on toissijainen suhteessa vesilaissa oleviin erityissäännöksiin. Jos vesilaissa säädetään hallintolainkäyttölaista poikkeavasti esimerkiksi valitusoikeudesta, hallintolainkäyttölain 6 §:n säännöksiä ei sovelleta. Toisaalta hallintolainkäyttölain säännökset voivat täydentää muun lain, kuten vesilain säännöksiä (hallituksen esitys laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi, HE 217/1995 vp). Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaisesti erityislain säännökset syrjäyttävät samasta asiasta hallintolainkäyttölaissa annetut, erityislain kanssa ristiriidassa olevat säännökset, mutta erityislaki ei estä hallintolainkäyttölain säännösten täydentävää soveltamista.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 4 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus jakautuu sille kuuluvien tehtävien hoitamista varten vastuualueisiin, joista säädetään valtioneuvoston asetuksella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (906/2012). Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue hoitaa asetuksen 2 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja tehtäviä, joita ovat tie- ja liikenneolot, maanteiden pito sekä julkisen liikenteen järjestäminen, sekä muita erikseen säädettyjä tehtäviä. Yleisen edun valvominen ympäristö- ja vesiasioissa kuuluu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun asetuksen 2 §:n 1 momentin 3) kohdan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen tehtäviin.

Vanhan vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n 2 momentin 4) kohdan (88/2000) säännöksessä ei ole yksilöity sitä, mille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vastuualueelle yleinen valitusoikeus kuuluu. Hallituksen esityksessä eduskunnalle aluehallinnon viranomaisten tehtäviä koskevan lainsäädännön muuttamiseksi (HE 161/2009 vp) on yleisesti todettu, että eri vastuualueiden tehtävien hoitaminen ratkeaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia koskevien yleisten säännösten perusteella. Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen valitusoikeus asiassa ei voi perustua vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 4) kohdan säännöksessä tarkoitettuihin yleisen edun valvontatehtäviin ympäristö- ja vesiasioissa, koska kyseiset tehtävät kuuluvat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain mukaan ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle. Nimenomainen säännös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitusoikeudesta vanhan vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 4) kohdassa on ymmärrettävissä hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi erityiseksi säännökseksi, jonka mukaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueella on näissä asioissa aina valitusoikeus. Tällöin ei siis tarvitse erikseen selvittää, onko valitusoikeus viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun turvaamiseksi tarpeen. Koska vastaavaa säännöstä ei ole vanhan vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 5) kohdassa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualueen valitusoikeus on ratkaistava kyseistä säännöstä ja täydentävänä normina hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momenttia soveltaen. Asian ratkaisu on perustettava siihen, onko valitusoikeus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Aluehallintoviraston ratkaisemassa asiassa on ollut kysymys Ruokolahden kunnan vesitalousluvan haltijana vireille panemasta hakemusasiasta Soinilansalmen tiepenkereen vuoksi mahdollisesti tarvittaviksi toimenpiteiksi virtausolosuhteiden parantamiseksi ja virtausolosuhteiden muuttumisesta mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen poistamiseksi, estämiseksi tai vähentämiseksi. Tällaisten vahinkojen poistamista tarkoittavien toimenpiteiden osalta yleisen edun valvominen vesitalousasiassa kuuluu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen tehtäviin. Aluehallintoviraston päätöksen ei tässä tilanteessa ole katsottava koskevan tie- ja liikenneoloja, maanteiden pitoa eikä julkisen liikenteen järjestämistä, siten, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueella olisi oikeus julkisen edun valvojana valittaa aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen myöskään vanhan vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 5 kohdan tai hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 2 momentin nojalla. Liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualueen valitusoikeus Ruokolahden kunnan hakemusasiassa ei voi perustua siihen, että tiepenger kuuluu yleiseen tiehen, jonka tienpitäjä kyseinen vastuualue on. Valituskirjelmässä esitetyt vaatimukset ja valitusperusteet tulevat kuitenkin tutkituksi Ruokolahden kunnan valituksesta.

Pääasiaratkaisu

Soinilansalmen tiepengerhanke

Asiassa on kysymys Ruokolahden Äitsaaren ja Härskiänsaaren välille vuosina 1993–1994 rakennetun tiepenkereen aiheuttamien vahinkojen ja haittojen poistamisesta toimenpitein. Soinilansalmen tiepengerhanke on alunperin liittynyt Kymen vesipiirin vesitoimiston vuonna 1980 tekemään Haapaveden pengertämistä koskevaan yleissuunnitelmaan, jossa tavoitteena on ollut estää tulvavahingot erottamalla Haapavesi Saimaasta omaksi altaaksi Vuosalmeen ja Soinilansalmeen rakennettavilla maapadoilla. Ruokolahden kunnan lupahakemus vesioikeudelle on sisältänyt suunnitelman noin 500 metrin pituisesta tiepenkereestä sekä siihen rakennettavaksi suunnitellusta sillasta, jonka vapaa-aukko olisi ollut noin 5,0 metriä sisältäen Haapaveden pengertämissuunnitelman mukaisesti aukon sulkemismahdollisuuden seteillä. Itä-Suomen vesioikeus on 13.4.1984 antamallaan päätöksellä myöntänyt luvan tiepenkereen ja sillan rakentamiseen hakemuksen mukaisena, lukuun ottamatta sillan settipatorakenteita. Luvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan vesioikeus ei ole viitannut tiepenkereen rakentamisen liittymisestä mahdollisesti myöhemmin toteutettavaan Haapaveden tulvasuojeluhankkeeseen.

Tiepenger on rakennettu vuosina 1993–1994. Penkereen Härskiänsaaren puoleiseen päähän on rakennettu vesioikeuden 15.12.1994 antaman päätöksen mukainen noin 27 metrin pituinen silta ja penkereen toiseen päähän veneliikenteen mahdollistava neljä metriä leveä teräsputkirumpu. Lisäksi salmen syvimpään kohtaan on sijoitettu kolme halkaisijaltaan kolmen metrin levyistä vedenalaista virtausrumpua.

Tiepenkereen pohjoispuolinen vesialueen syvyys on noin 2,5 m. Pohjoista kohti vesialue madaltuu noin 1,5 m syväksi. Tiepenkereen länsipäässä sijaitsevan silta-aukon kohdalla vesisyvyys on keskivedenkorkeudella noin 1,7–2,6 m. Vedenalaiset virtausrummut ovat salmen syvimmällä kohdalla.

Vesistövaikutukset

Asiassa on riidatonta, että tiepenkereen rakentamisen johdosta veden vaihtuvuus Soinilansalmessa on vähentynyt noin kolmasosaan rakentamista edeltäneestä tilanteesta. Virtausmittausten mukaan Soinilansalmen avovesikauden luonnonvirtaama on ollut noin 35 m­3/s. Tiepenkereen rakentamisen jälkeen virtaus on noin 10 m/s. Tuulen suunnat ja niiden voimakkuus vaikuttavat virtauksiin. Virtaukset kiertävät Härskiänsaarta, ja virtausten suunta riippuu tuulista. John Forsius on vuoden 1997 virtaustutkimusten perusteella arvioinut, että ennen tiepenkereen rakentamista Vuosalmi on ollut virtausta rajoittava kohta, mutta nykytilanteessa Soinilansalmen tiepenger muodostaa rajoittavan kohdan virtauksille.

Kaakkois-Suomen ympäristökeskus on lausunnossaan 29.8.2000, kuusi vuotta pengertien rakentamisen jälkeen, lupaehtojen tarkistamishakemuksesta lausunut ympäristövirastolle muun muassa:

Tarkkailutulosten perusteella käy ilmi, että Soinilansalmen pengertien aiheuttama virtausten huonontuminen on saanut aikaan jo lyhyehkönkin tarkkailujakson aikana merkittäviä muutoksia salmen ekosysteemissä. Kyse ei ole ohimenevästä rakentamisen aikaisesta häiriöstä, vaan vesibiologisten olosuhteiden muutoksesta, joka on pannut alulle kehityksen, joka on peruuntumaton, ellei virtausolosuhteita saada parannettua. Jollei virtausolosuhteita saada selvästi parannettua, salmen vesialuetta uhkaa liettymisestä johtuva madaltuminen sekä rehevöitymiskehityksestä johtuva kasvillisuuden runsastuminen, jotka yhdessä johtavat pidemmällä aikavälillä salmen osittaiseen umpeenkasvamiseen. Jo nyt samentuminen, liettyminen ja vesikasvillisuusmuutokset ovat alentaneet Soinilansalmen virkistyskäyttöarvoa.

Ympäristölupavirasto on päätöksensä 30.3.2001 perusteluina todennut muun muassa, että saadun selvityksen nojalla Soinilansalmen ekosysteemi on edelleen pengertien rakentamisesta alkaneessa muutostilassa. Tarkkailujakso on liian lyhyt, jotta saatujen tulosten perusteella voitaisiin luotettavalla tavalla ratkaista, saavuttaako salmen tila vesistön käyttökelpoisuutta ajatellen uuden tyydyttävän tasapainotilan, vai onko salmen virtausten parantamista tarkoittaviin toimenpiteisiin syytä ryhtyä.

Soinilansalmen sedimentoitumisolosuhteet ovat muuttuneet. Virtausten pienenemisen vuoksi alueelle kertyy luonnontilaiseen aikaan verrattuna enemmän epäorgaanista ainesta ja alueella syntynyttä orgaanista ainetta. Kertymistä on tapahtunut etenkin penkereen pohjoispuolella. Hienojakoista ainesta on kertynyt myös rantavyöhykkeelle, jolloin rannoilla on tapahtunut liettymistä. Liettyminen on osaltaan vaikuttanut siihen, että vesikasvillisuus matalilla ranta-alueilla on runsastunut.

Vesi-Eko Oy:n selvityksen perusteella sedimenttiaineksen kertyminen Äitsaaren ja Härskiänsaaren väliselle vesialueelle on ollut vähäistä ennen rakentamista. Nykytilanteessa aiemmin syvänteisiin sedimentoituva aines jää kiertämään veteen, aiheuttaa samentumista ja laskeutuu suojaisiin kohtiin. Alueella muodostuva sedimentti on todettu tutkimuksissa hienojakoisemmaksi, huonommin laskeutuvaksi ja ravinneköyhemmäksi kuin vertailualueiden sedimentti. Hienojakoista sedimenttiä (putua) on kerääntynyt rantavyöhykkeelle, mikä on osaltaan aiheuttanut rantojen liettymistä ja vesikasvien levittäytymistä.

Vesikasvillisuuden seurantatulokset viittaavat ympäristötekijöiden Soinilansalmessa muuttuneen siten, että erityisesti järviruoko ja jossain määrin myös sarat ovat tarkkailujakson 1996–2005 aikana runsastuneet, mutta pohjalehtisten vesikasvien esiintymisalue on kaventunut. Penkereen aiheuttaman aallokon vaikutuksen ja virtaamien heikkenemisen on katsottava lisänneen pohjalietteen kertymistä rantavyöhykkeelle ja aiheuttaneen ilmaversoisten ja kelluslehtisten vesikasvien lisääntymistä alueella. Lahtialueilla ja niiden läheisyydessä ojien tuomat vedet ovat osaltaan lisänneet vesikasvillisuuden määrää.

Vuosina 1996, 1999 ja 2005 tehtyjen ilmakuvausten perusteella tiepenkereen eteläpuolisen Härskiänsaaren ranta-alueilla järviruokokasvustot Suolahdella sekä Suolahden ja Mustalahden välisellä alueella ovat lisääntyneet ja tihentyneet. Pohjoispuoleisen Härskiänsaaren ranta-alueilla Kouvonniitynlahdella, Elinanlahdella ja Elinanlahden pohjoispuolella on havaittu sama kehitys. Kouvonniitynlahdella myös suurikokoiset vesitatarkasvustot ovat laajentuneet. Tiepenkereen eteläpuoleisella Äitsaaren ranta-alueella Likalahden alueella ja sen pohjoispuolella järviruokokasvustot ovat tihentyneet ja osin laajentuneet. Muuraisniemen ympäristössä on havaittu kelluslehtisen ulpukan kasvuston tihentymistä, sarakasvuston laajenemista ja paikoin ilmaversokasvillisuuden lisääntymistä. Kotilahden luoteisrannalla ja pohjukassa järviruokokasvustot ovat laajentuneet ja tihentyneet. Myös ulpukan ja vesitattaren kasvustot ovat tihentyneet. Kotilahden kaakkoisrannalla järviruokokasvustot ovat tihentyneet. Tiepenkereen pohjoispuolisen Äitsaaren rannoilla Noilahden alueilla on havaittu sama kehitys.

Hallinto-oikeuden 21.8.2012 toimittaman katselmuksen yhteydessä oli havaittavissa erityisesti vesikasvillisuuden poikkeuksellisen voimakas kasvu laajoilla ranta-alueilla ajankohtaan nähden poikkeuksellisen korkeasta Saimaan vedenkorkeudesta huolimatta.

Soinilansalmen tarkkailualueella vesi on kemiallisilta ominaisuuksiltaan ollut tarkkailun ajan laadultaan hyvää. Soinilansalmen rehevyystutkimuksissa ei ole havaittu minimiravinteen fosforin kasvua eikä myöskään planktonlevien määrästä kertovaa a-klorofyllipitoisuuden kasvua. Kokonaisfosforipitoisuuksien keskiarvot eri havaintopaikoilla ovat olleet karun vesistöalueen tasolla. Kokonaistyppipitoisuuksien keskiarvot ovat olleet karun vesistön tasolla. Typpipitoisuudet ovat olleet suurimmillaan aikaisin keväällä sulamisvesien tuoman hajakuormituksen vuoksi. Sen sijaan vesi on selvästi samentunut tutkimusaikana erityisesti vuosina 1996–2003, minkä jälkeen sameuden lisääntyminen on ainakin osittain pysähtynyt. Pohjoispuolella vesi oli jo vuonna 1996 sameampaa kuin eteläpuolella ja sameus on lisääntynyt vuoteen 2003 saakka. Vuonna 2004 ja 2005 sameus on vähentynyt verrattuna edellisvuosiin. Sameuden on todettu kasvavan eteläpuolellakin, mutta vuoden 2001 jälkeen sameuden kasvu on taittunut ja vuonna 2005 sameus pienentyi eteläpuolellakin.

Veden laadun tarkkailu Soinilansalmen alueella on päättynyt vuonna 2005. Asian käsittelyn yhteydessä Kaakkois-Suomen ELY-keskus on toimittanut vedenlaatutietoja vuodelta 2012. Uusimpien selvitysten perusteella ei voida päätyä Ruokolahden kunnan esittämään johtopäätökseen, että vesistöolosuhteet alueella olisivat vakiintuneet eikä vaaraa veden laadun heikkenemisestä olisi. Vuonna 2012 ympäristöhallinnon HERTTA-tietokantaan rekisteröityjen uusien näytteiden perusteella tiepenkereen etelä- ja pohjoispuolen välillä veden laadussa on eroavuutta sameuden osalta keväisin. Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelmassa Vuoksen vesienhoitoalueelle vuosille 2010–2015 todetaan, että eteläisen Saimaan itäisin osa, Haapavesi kuuluu Suur-Saimaan vesimuodostumaan. Haapaveden tila on hyvä. Pistekuormitusta ei ole ja hajakuormitus kokonaisuutena on vähäistä. Haapaveteen liittyvä Soinilansalmi kuuluu myös Suur-Saimaan vesimuodostumaan. Soinilansalmessa on tiepenkereen rakentamisen seurauksena muutoksia vesistön tilassa ja virtauksissa, mikä on ilmennyt vesikasvillisuuden lisääntymisenä ja pohjan liettymisenä.

Veden laadun muutoksesta aiheutuneet vahingot, haitat ja edunmenetykset

Saimaan vesiensuojeluyhdistys ry:n selvityksen mukaan Soinilansalmen ranta-alueilla on aiheutunut virkistyskäyttökelpoisuuden alenemaa lisääntyneestä vesikasvillisuudesta ja sen aiheuttamista maisemahaitoista, orgaanisen aineksen keräytymisen aiheuttamasta lisääntyneestä liettymisestä sekä pengertien pohjoispuolisessa Soinilansalmessa veden laadun heikkenemisestä. Vesialueen virkistyskäyttöhaitan vesiensuojeluyhdistys on katsonut aiheutuvan veden laadun heikkenemisestä. Pengertien pohjoispuolisella Vuosaareen saakka ulottuvalla alueella rantojen virkistyskäyttökelpoisuuden on arvioitu laskeneen 3 % veden laadun heikkenemisen johdosta, mihin on lisättävä aluekohtainen vesikasvillisuuden lisääntymisestä ja liettymisestä aiheutuva virkistyskäyttöhaitta (0–12 %). Pengertien eteläpuolisella vesialueella veden laadun muutoksen ei ole arvioitu aiheuttaneen ranta-alueiden virkistyskäyttökelpoisuuden alenemista, vaan haitan on arvioitu johtuvan pelkästään vesikasvillisuuden ja liettymisen lisääntymisestä alle kahden kilometrin päässä tiepenkereestä sijaitsevilla rannoilla. Pengertien pohjoispuolisella Vuosaareen saakka ulottuvalla alueella pengertiestä johtuva virkistyskäytön kokonaishaitta-aste vaihtelee alueittain 3–15 % ja pengertien eteläpuolella 0–6 %.

Myös katselmustoimituksen toimitusmiehet ovat arvioineet, että osalla Soinilansalmen ranta-alueista virkistyskäyttö on vesikasvillisuuden runsastumisen ja rantojen liettymisen vuoksi vaikeutunut siinä määrin, että aiheutunut haitta on korvattava rannanomistajille. Toimitusmiehet ovat arvioineet, että virkistysarvon alenema on 3–12 %, josta tiepenkereen osuus on 20–50 %. Tämän perusteella toimitusmiehet ovat arvioineet Soinilansalmen tiepenkereestä aiheutuvan vahinkoprosentin olevan vahinkovyöhykkeittäin 2–6 % ja esittäneet korvauksia rantakiinteistöille, jotka ovat olleet rakennettuina virkistyskäytössä ennen pengertien valmistumista.

Asiakirjoista saatavan ja hallinto-oikeuden katselmuksella saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus toteaa, että toimitusmiesten rajaamalla Soinilansalmen tiepenkereen vahinkoalueella virkistyskäytössä olevien rantakiinteistön käyttöhaitta on aiheutunut veden laadun heikkenemisen ohella erityisesti ranta- ja vesialueen kasvillisuuden runsastumisena ja rannan liettymisenä. Käytössä olevien ranta-alueiden osalta vesikasvustoa on yleisesti jouduttu poistamaan niittämällä tai vähäisin ruoppauksin, josta on aiheutunut ylimääräistä ranta-alueen kunnostustarvetta.

Vesi-Eko Oy:n selvityksen mukaan tiepenkereen rakentamisen seurauksena keskivirtaama Soinilansalmessa on alentunut 10–12 m3­:iin/s. Hallinto-oikeus pitää luotettavana asiassa tehtyihin tutkimuksiin ja pitkäaikaiseen seurantaan perustuvaa arviota, jonka mukaan ilman korjaavia toimenpiteitä Soinilansalmen vesi jää alkuperäistä sameammaksi ja kasvillisuus lisääntyy. Liettymisen lisääntyessä ja rantakasvillisuuden runsastuessa vahingot jatkuvat. Pitkällä ajanjaksolla Soinilansalmen alueella voi aiheutua vesistön vahingollinen muutos, jota on pidettävä Vuoksen vesistöalueelle vahvistetun vesienhoitosuunnitelman toimenpideohjelman ja myös yleisen edun vastaisena kehityksenä.

Ruokolahden kunta on valituksessaan todennut, että siirtymäsäännösten perusteella hankkeeseen sovelletaan edelleen vuonna 1984 voimassa olleita vesilain säännöksiä. Virkistyskäyttöhaittaa ei sellaisenaan tunnettu tuolloin voimassa olleessa vesilaissa.

Hallinto-oikeus toteaa, että tiepenkereen rakentamisajankohtana voimassa ollutta vesilain 2 luvun 3 §:n 1 momentin säännöstä on muutettu 1 päivänä joulukuuta 1987 voimaan tulleella lailla (467/1987), jonka säännöstä on tulkittava valittajan tarkoittamalla tavalla siten, että nyt kysymyksessä olevaan asiaan sovelletaan edelleen vuonna 1984 voimassa ollutta vesilain 2 luvun 3 §:n 1 momentin (287/1982) säännöstä, jota on valituskirjelmästä ilmenevästi muutettu sen jälkeen, kun vesioikeus on antanut luvan tiepenkereen rakentamiseen vuonna 1984.

Hallinto-oikeus on päätöksen Merkinnät-kohdassa mainitulla päätöksellä määrännyt korvauksia Soinilansalmen tiepenkereen rakentamisesta aiheutuneista vahingoista päätöksestä ilmenevästi. Korvausten on katsottu perustuvan vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentin säännökseen. Vaikka sittemmin muutetussa vesilain 2 luvun 3 §:n 1 momentin (287/1982) säännöksessä ei nimenomaisesti mainitakaan virkistyskäytön vaikeutumista, korvausperusteena on yleisemmin rannan tai vesialueen omistajalle aiheutuva edunmenetys sekä yksityisen edun loukkaus. Virkistyskäyttöhaitasta aiheutuvan vahingon on tulkinnallisesti katsottava sisältyvän jo mainitun vesilain 2 luvun 3 §:n 1 momentin (287/1982) säännöksen perusteella korvattaviin vahinkoihin.

Ruokolahden kunta on vielä todennut, että maanmittauslaitoksen kauppahintatilastojen mukaan Soinilansalmen alueella tehdyissä vapaa-ajanasuntojen kaupoissa kauppahinnat ovat ylittäneet Saimaan alueen keskihinnat. Kauppahintatilastot eivät osoita, että alueen loma-asuntojen hinnat olisivat laskeneet ja vahinkoa aiheutunut tiepengerhankkeen seurauksena, eikä ole odotettavissa, että hinnat laskisivat veden laadun vuoksi. Toimitusmiehet ovat arvioineet tiepenkereestä aiheutuvaa haittaa osaksi vesistön virkistyskäyttökelpoisuuden ja osaksi rantakiinteistön arvosta johdetun tontin virkistyskäyttöarvon aleneman perusteella eikä rantakiinteistöjen hintatilastojen perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että kauppahintatilastoista ei kaupan kohteita tarkemmin yksilöimättä voida tehdä johtopäätöstä siitä, että vahinkoja ei ole aiheutunut. Kauppahintoihin vaikuttavat muun muassa myytävien kohteiden yksilölliset ominaisuudet, kysyntä ja tarjonta.

Pengerhankkeen syy-yhteys aiheutuneisiin ja aiheutuviin vahinkoihin

Ruokolahden kunta on vaatimustensa perusteluissa kiistänyt vahinkojen ja tiepengertä koskevan vesitaloushankkeen välisen syy-yhteyden. Kunta on todennut, että seurantajakson aikana vertailuvesistössä Saimaalla on tapahtunut vastaavaa samentumista, että vesistöolosuhteet alueella ovat tasaantuneet ja että tiepenkereen aiheuttama samentumisen kasvu on saavuttanut tason, joka on nykyisille olosuhteille luonteenomainen. Kunta on pitänyt aiheutuneita vesistövaikutuksia ja veden laadun muutoksia niin vähäisinä, että lupamääräysten muuttamiseen ei ole perusteita.

Hallinto-oikeus toteaa, että syy-yhteys aiheuttamisen ja vahingon syntymisen välillä on vahingonkorvausoikeudessa korvausvastuun perusta. Vahinkoja ehkäisevien toimenpiteiden määrääminen edellyttää lähtökohtaisesti sitä, että toimenpiteiden suorittamista vaativa asianosainen kykenee osoittamaan syy-yhteyden luvanmukaisen toiminnan ja haitallisen seuraamuksen välillä.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan jo Soinilansalmen tiepengertä suunniteltaessa vahinkojen aiheutumisen mahdollisuus on tiedostettu. Muun muassa vuonna 1984 annettua vesioikeuden päätöstä edeltäneessä katselmustoimituksessa avustava virkamies on olettanut veden vaihtuvuuden tiepenkereen pohjoispuolella hidastuvan, koska muun muassa tuulien aiheuttama pintavirtaus alueella heikkenee. Kalataloudelle aiheutuva, ennakoitavissa ollut vahinko tiepenkereen lähivesialueelle on tuolloin arvioitu. Tiepenkereen rakentamisen aiheuttamia vaikutuksia on voitu arvioida tarkkailututkimusten perusteella seuraamalla veden laadun kehitystä rakentamisen jälkeen ja vertaamalla kehitystä muihin havaintoasemiin. Selvitykset osoittavat virtaamamuutosten saavan aikaan veden samentumaa Soinilansalmen alueella. Osa sameuden kasvusta selittyy yleisillä tekijöillä, koska myös muualla Haapavedessä on havaittu sameuden kasvua samalla ajanjaksolla. Soinilansalmessa muutokset ovat kuitenkin suurempia ja penkereen pohjoispuolella vesimassassa leijuvan sedimentin on todettu olevan laadultaan erilaista kuin vertailuoloissa.

Veden vaihtuvuuden heikentyessä Soinilansalmen alueelle kertyy aiempaa enemmän sekä epäorgaanista ainesta että alueella syntynyttä orgaanista ainesta, joka ei pääse kulkeutumaan syvänteisiin. Tätä hienojakoista ainesta on kertynyt myös rantavyöhykkeelle, minkä vuoksi rannat ovat liettyneet ja vesikasvillisuus lisääntynyt haittaa aiheuttavalle tasolle. Penkereen syy-yhteyttä vahinkoihin osoittaa myös se, että veden laatu on ollut pohjoispuolella huonompaa kuin eteläpuolella. Vaikka Soinilansalmen vesi on ollut kemiallisilta ominaisuuksiltaan tarkkailun ajan laadultaan hyvää, kokonaistilanne erityisesti tiepenkereen pohjoispuolella on jo pitkään ollut vain tyydyttävä samentumisen, ajoittaisten sinileväkukintojen ja vesikasvuston voimakkaan lisääntymisen vuoksi.

Vuosina 1996, 1999 ja 2005 tehtyjen ilmakuvausten perusteella muutokset vahinkoalueen vesikasvillisuuden osalta ovat selvät. Asiassa saadun selvityksen ja katselmuksen yhteydessä tehtyjen havaintojen perusteella tiepenkereen nykyisiä aukkoja ei ole pidettävä riittävinä, jotta penkereen pohjoispuolisen alueen sedimentoituva aines pääsisi kulkeutumaan niiden kautta syvänteisiin. Jos penkereeseen olisi rakennettu alun perin suuremmat aukot, hankkeesta aiheutuvat haitat olisivat jääneet vähäisemmiksi. Syy-yhteys pengerhankkeen ja siitä aiheutuneiden ja edelleen aiheutuvien vahinkojen, haittojen ja edunmenetysten välillä asiassa on ilmeinen eikä Soinilansalmen kunta ole voinut näyttää, että tiepenkereen osuus haitasta olisi toimitusmiesten arvioimaa 20–50 %:n osuutta pienempi.

Vahinkojen ehkäisemiseksi ja poistamiseksi määrättävät toimenpiteet

Lupapäätöksiin perustuva tarkastelu

Ruokolahden kunta on valituksessaan todennut, että uutta siltaa ei voida määrätä rakennettavaksi, koska hanketta koskee lainvoimainen lupa. Vireillä olevassa asiassa olisi kyse ainoastaan eräiden korkeimman hallinto-oikeuden 21.1.1994 antamassa purkupäätöksessä yksilöityjen lupaehtojen uudelleenharkinnasta sekä lainvoimaisesta luvasta poiketen ympäristöolosuhteiden parantamistarkoituksessa tehtyjen rakenteiden lupamääräysten asettamisesta. Siltaa ei voitaisi määrätä toteutettavaksi lupaehdoin, koska sen rakentaminen edellyttää vesilain mukaisen luvan myöntämistä.

Hallinto-oikeus toteaa, että vesilakiin perustuvasta luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vahingot määrätään vanhan vesilain 16 luvun 21 §:n 1 momentista ja 11 luvun 8 §:n 1 momentista ilmenevän periaatteen mukaisesti lähtökohtaisesti korvattaviksi viran puolesta. Virallisperiaatteen noudattaminen korvauskysymyksissä tarkoittaa sitä, että lupaviranomaisen on luvan myöntäessään viran puolesta määrättävä rakentamisesta aiheutuvat tiedossa olevat vahingot, haitat tai muut edunmenetykset korvattavaksi. Ratkaisu perustuu tällöin etukäteen tehtyyn arvioon. Jos ennalta tehty arvio pitää paikkansa, vahinkojen tutkiminen jälkikäteen ei ole ratkaisun oikeusvoimasta johtuen mahdollista. Kun vahinko on määrätty korvattavaksi, sen saattaminen uudelleen tutkittavaksi esimerkiksi jälkikäteen korvauksen pienuuden perusteella ei ole enää mahdollista.

Oikeusvoiman vaikutusta on rajoitettu muun muassa vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentissa tarkoitettujen ennakoimattomien vahinkojen osalta. Ennakoimattoman vahingon korvaamista tai niiden vuoksi tarvittavien vahinkoa estävien toimenpiteiden määräämistä koskeva vaatimus voidaan tutkia oikeusvoiman estämättä. Vahingon ennakoimattomuutta harkittaessa voidaan verrata luvan mukaisen toiminnan luvan antohetkellä arvioituja seuraamuksia todellisuudessa aiheutuneisiin seuraamuksiin. Lupapäätökseen sisältyvä korvauskysymysten ratkaisu muodostaa lähtökohdan, johon myöhemmin aiheutuneita vahinkoseuraamuksia verrataan. Vahingon ennakoimattomuutta ratkaistaessa luparatkaisuun liittyvän korvausratkaisun harkinta on avattava sen selvittämiseksi, mitä vahinkoa lupaa myönnettäessä on arvioitu syntyvän ja mitä sen korvaamisesta on määrätty. Oikeuskirjallisuudessa (Hannele Pokka: Vesirakentamisluvan muutettavuus vesilain säännösten valossa, s. 215–216) vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n on katsottu kattavan 1) kokonaan arvaamattomat vahingot, 2) sellaiset arvaamattomat vahingot, joiden aiheuttamista ei ole edellytetty lupapäätöstä annettaessa sekä 3) sellaiset vahingot, joiden suuruutta ei ole osattu arvioida vielä lupaa myönnettäessä. Ennalta arvaamattoman vahingon tunnusmerkit täyttää mikä tahansa vanhan vesilain 2 luvun 3 §:ssä tai 15–25 §:ssä mainittu suojattu etu, jonka turvaamiseen luvan haltija oltaisiin voitu lupaa myönnettäessä velvoittaa toimenpitein tai jonka korvaamisesta on säädetty vesilain 11 luvussa.

Korkeimman hallinto-oikeuden 21.1.1994 antaman päätöksen jälkeen Itä-Suomen vesioikeus on päätöksellään 15.12.1994 antanut tiepenkereen rakentamisesta uusitut lupamääräykset ja määräyksen penkereen vaikutusten tarkkailusta. Vesiylioikeus on 21.12.1995 antamallaan, lopputulokseltaan pysyväksi jääneellä päätöksellä, muuttanut vesioikeuden tarkkailusta antamia määräyksiä velvoittaen luvan saajan laatimaan 30.4.2000 mennessä tarkkailutuloksiin perustuvan selvityksen penkereen vaikutuksista Soinilansalmen vesialueen tilaan ja käyttökelpoisuuteen sekä jättämään vesioikeudelle selvityksen pohjalta laaditun hakemuksen, jossa tuli esittää suunnitelma, mihin toimenpiteisiin virtausolosuhteiden muuttumisen vuoksi mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen vuoksi oli ryhdyttävä. Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 30.3.2001 muun muassa vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n nojalla muuttanut 15.12.1994 annettuun lupapäätökseen sisältyvän jakson "Muut määräykset" määräystä 6). Luvan saaja on määrätty 30.9.2006 mennessä esittämään selvitys ja tekemään hakemus siitä, mihin toimenpiteisiin olisi ryhdyttävä virtausolosuhteiden muuttumisesta mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen estämiseksi ja vähentämiseksi. Vaasan hallinto-oikeus on 25.1.2002 antamallaan päätöksellä muuttanut ympäristölupaviraston päätöksen määräyksen 6) kohtia c ja d.

Korkein hallinto-oikeus on 17.2.2004 haitankärsijöiden valituksesta kumonnut hallinto-oikeuden ja ympäristölupaviraston päätökset rakentamisesta aiheutuneiden mahdollisten haittojen ja vahinkojen selvittämistä ja mahdollista korvaamista koskevalta osalta ja palauttanut asian Itä-Suomen ympäristölupavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Muilta osin Vaasan hallinto-oikeuden 25.1.2002 antamaa päätöstä nro 02/0051/2 ei ole muutettu. Päätöksen perusteluissa on muun ohessa viitattu vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momenttiin ja 11 luvun 8 §:n 3 momenttiin ja todettu, että koska vesistön vedenlaadun muutoksista on saattanut aiheutua Soinilansalmen ranta-asukkaille ennalta-arvaamatonta vahinkoa, jota ei lupaa myönnettäessä ollut edellytetty, tulee katselmustoimituksessa tai selvitysmenettelyssä selvittää, onko ja minkälaista vahinkoa tai haittaa vedenlaadun muutos aiheuttanut ranta-asukkaille ja onko sanottu haitta ja vahinko mahdollisesti heille korvattava.

Hallinto-oikeus katsoo edellä mainituista päätöksistä ilmenevän, että jo Itä-Suomen vesioikeuden 15.12.1994 antamassa päätöksessä ja sen jälkeen annetuissa päätöksissä pengerhankkeen vahinkoa aiheuttavia vaikutuksia on pidetty mahdollisina, mutta vahinkojen määrää ei käytettävissä olleiden selvitysten perusteella ole voitu arvioida. Sikäli, kuin vahinkoja tällaisessa tilanteessa ilmenee, vahingot ovat luonteeltaan ennakoimattomia ja ne voidaan määrätä korvattaviksi tai vahinkoa estävät toimenpiteet määrättäviksi vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentin säännökseen perustuen. Velvoite Soinilansalmen virtausolosuhteiden muuttumisesta syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen poistamiseksi, estämiseksi tai vähentämiseksi tehtävän hakemuksen toimittamisesta lupaviranomaiselle on lisäksi reformatio in pejus -kielto huomioon ottaen ratkaistu luvan saajaa sitovasti Vaasan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainituilla päätöksillä. Nyt kysymyksessä olevaan hakemukseen annettavan ratkaisun rajoittamiseen luvan haltijan vaatimalla tavalla vain lupaehtojen uudelleen harkintaan ei ole perustetta, vaan tarvittavat toimenpiteet voidaan määrätä penkereen rakenteista annettujen lupamääräysten oikeusvoiman estämättä sen mukaisina, kuin toteutetun pengerhankkeen vahinkoa estävät toimenpiteet edellyttävät.

Siltaa ei Ruokolahden kunnan valituksessa esitetyn mukaisesti voida kuitenkaan määrätä toteutettavaksi lupamääräyksin, koska rakentaminen edellyttää vesilain mukaisen luvan myöntämistä. Hallinto-oikeus on muuttanut siltaa koskevaa määräystä, koska hyväksyessään aluehallintoviraston päätöksen uuden sillan rakentamisen osalta ja hylätessään Ruokolahden kunnan valituksen, uuden sillan rakentamiselle on haettava uusi vesilain mukainen lupa nykyisen tie- ja siltayhteyden säilyttämiseksi Soinilansalmessa.

Vesioikeudellisen luvan haltijana Soinilansalmen tiepenkereen asiassa on Ruokolahden kunta, jolle kuuluvat vesilain mukaan luvasta seuraavat oikeudet ja velvoitteet. Kunnan hakemuksesta lupaa uudella päätöksellä muutettaessa ei luvan haltijalle kuuluvia velvoitteita voida luvassa määrätä toiselle taholle. Tällä perusteella hallinto-oikeus hylkää Ruokolahden kunnan hakemuksessaan esittämän vaatimuksen, että mahdolliset toimenpidevelvoitteet olisi kohdistettava tienpitäjään.

Rakentamiskustannukset verrattuna vahingon määrään

Ruokolahden kunta on valituksessaan todennut, että uutta siltaa ei voida määrätä rakennettavaksi, koska kustannukset ovat kohtuuttomat pengerhankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutettuun, vähäiseksi todettuun vahinkoon nähden.

Vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentin säännöksen nojalla luvan haltija voidaan lupapäätöksen lainvoiman estämättä velvoittaa muun muassa muuttamaan vesistöön rakennettua rakennelmaa tilanteessa, jossa rakennelman käyttämisestä aiheutuu vahingollinen seuraus, jota lupaa myönnettäessä ei ole edellytetty aiheutuvan. Kyseisen säännöksen samoin kuin sitä uudessa vesilaissa vastaavan 3 luvun 21 §:n 1 momentin (587/2011) 1) kohdan tarkoittamia ennakoimattomia vahinkoja on haettava kymmenen vuoden kuluessa hankkeen valmistumisesta. Uudesta vesilaista annetun hallituksen esityksen (HE 277/2009 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan uuden vesilain 3 luvun 21 §:n 1 momentin1 kohdan säännös vastaa sisällöltään vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentin säännöstä haitan ehkäisemisestä. Uusia määräyksiä voidaan antaa samoilla edellytyksillä kuin luvan antamisen yhteydessä. Edellytyksenä kuitenkin on, että hanke ei uusien määräysten antoajankohdan mukaan arvioituna muuten täytä luvan myöntämishetkellä voimassa olleen vesilain mukaisia edellytyksiä.

Hallinto-oikeus toteaa, että Soinilansalmen tiepenkereen vahinkoalueella virkistyskäytössä olevien rantakiinteistön käyttöhaitta aiheutuu yllä esitetysti erityisesti rantojen kasvillisuuden runsastumisesta ja rantojen liettymisestä. Yleiseltä kannalta arvioiden Soinilansalmen tiepenkereen rakentamisesta on aiheutunut lähivesialueen tilan merkittävää huonontumista, eivätkä olosuhteet ole vakiintuneet niin, etteikö kehitys vesistön tilan kannalta huonompaan suuntaan edelleen jatkuisi. Mikäli pengertien aiheuttamaa veden vaihtuvuuden vähentymistä ei korjata toimenpitein, Soinilansalmen vesi jää Vesi-Eko Oy:n selvityksen perusteella alkuperäistä sameammaksi. Ennusteen mukaan ilman korjaavia toimenpiteitä rantojen liettyminen ja ranta-alueiden kasvillisuuden runsastuminen jatkuvat. Hallinto-oikeus katsoo, että pidemmällä ajanjaksolla vahingot kertautuvat ja voivat aiheuttaa vesistössä muutoksen, joka voi johtaa koko matalan lahtialueen virkistyskäyttöarvon merkittävään alenemiseen, mitä on Vuoksen vesistöalueelle vahvistetun vesienhoitosuunnitelman tavoiteohjelma, alueen runsas vapaa-ajanasutus sekä kalastolle ja kalastukselle aiheutuva haitta huomioon ottaen pidettävä myös yleisen edun vastaisena kehityksenä. Tässä tilanteessa toteutetusta pengerhankkeesta yleisille ja yksityisille eduille saatavaa hyötyä ei ole pidettävä huomattavana verrattuna siitä yleisille ja yksityisille eduille koituviin menetyksiin ja luvan haltija voidaan lupapäätöksen lainvoiman estämättä velvoittaa muuttamaan tiepenkereen ja sillan rakenteita.

Vesi-Eko Oy:n selvityksen ja toimitusmiesten arvion mukaan virtausaukkojen suurentaminen pinta-alaltaan 300 m²:n kokoisiksi on mahdollista toteuttaa rakentamalla noin 80 m pitkä silta, mikä nostaisi keskivirtaaman noin 20 m­3:iin/s, mikä todennäköisesti riittäisi haittojen minimointiin. Kasvillisuudessa ja ranta-alueilla tapahtuneiden muutosten osalta palautumista ei kuitenkaan aiheutuisi. Veden sameus vähentyisi ja sedimentoituvan aineksen muodostuminen hidastuisi havaittavasti. Suunnittelukide Oy:n vuoden 2012 hintatasossa tekemän, päivitetyn laskelman mukaan 80 metrin pituisen sillan kustannusarvio rakennuttamiskustannuksineen olisi noin 850 000 euroa.

Virtausaukkojen suurentaminen pinta-alaltaan 600 m2:n kokoisiksi on mahdollista rakentamalla noin 160 metrin pituinen silta, mikä nostaisi keskivirtaaman noin 30–32 m3­:iin sekunnissa. Tämä virtausnopeus on Vesi-Eko Oy:n selvityksen ja toimitusmiesten arvion mukaan riittävä kiintoaineksen laskeutumisnopeuteen verrattuna, jotta uutta sedimentoituvaa ainesta ei muodostu. Virtaaman lisääntyminen riittäisi ehkäisemään lisähaitat ja osittain palauttamaan tilanteen aiempaan suuntaan. Veden sameus laskisi merkittävästi. Kasvillisuus ei kuitenkaan nopeasti palautuisi alkuperäiseen tilaan muutoin kuin mekaanisen poiston avulla. Yli kymmenen vuoden kuluessa kasvillisuus voisi palautua lähemmäksi alkuperäistä tilaa. Toimitusmiesten arvion mukaan haitat vähenisivät viidessä vuodessa rakentamisen jälkeen siinä määrin, että merkittävää haittaa ei enää aiheutuisi ja rannoille kertynyt kiintoaine vähenisi nopeasti. Suunnittelukide Oy:n vuoden 2012 hintatasossa tekemän, päivitetyn laskelman mukaan sillan kustannusarvio rakennuttamiskustannuksineen olisi noin 1 555 000 euroa.

Vesi-Eko Oy:n ja katselmustoimituksessa saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus arvioi, että pengerhankkeelle ei nykytilanteessa olisi mahdollista myöntää vanhan vesilain mukaista lupaa. Pengerhanke ei täytä vanhan vesilain mukaisia luvan myöntämisedellytyksiä, jollei virtausaukkoja suurenneta vähintään 600 m2:n kokoisiksi, mikä asiassa esitetyn selvityksen perusteella edellyttää noin 160 metrin pituisen sillan rakentamista katselmuskirjasta ilmenevästi.

Vallitsevissa olosuhteissa pengerhanketta ei ole mahdollista vahvistaa jatkettavaksi nykyisin rakentein tai toteutettavaksi aluehallintoviraston päätöksestä ilmenevästi. Määrätyn sillan rakentaminen ei toisaalta myöskään vähennä pengerhankkeesta saatavaa hyötyä eikä muuta hanketta toiseksi hankkeeksi. Vesilaki edellyttää haittojen ehkäisemistä ensisijaisesti toimenpitein ja pitkällä ajanjaksolla pengerhankkeesta johtuvat vahingot lisääntyisivät merkittävästi ilman niitä estäviä toimenpiteitä. Veden vaihtuvuuden parantuminen ennalta arvioiden vähentää veden sameutta, estää uusien vahinkojen aiheutumista ja palauttaa tilannetta vahinkoalueella aiempaan suuntaan. Vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentin säännöksen nojalla luvan haltija on tässä tilanteessa pengerhanketta koskevan lupapäätöksen lainvoiman estämättä velvoitettava muuttamaan penkereeseen rakennetun sillan aukkoja hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevästi tilanteessa, jossa penkereestä aiheutuu vahingollinen seuraus, jota lupaa myönnettäessä ei ole edellytetty aiheutuvan.

Pääasiaratkaisu ja edellä hallinto-oikeuden perusteluissa lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus hylkää B:n asiakumppaneineen esittämän vaatimuksen Ruokolahden kunnan velvoittamisesta ranta-alueiden puhdistamiseen ja kasvillisuuden poistotoimenpiteisiin. Kun vesistön nykytila on osaksi seurausta myös muusta vesistökuormituksesta, vaadittuja toimenpiteitä ei voida määrätä yksin tiepenkereen luvan haltijalle.

Hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje

Vanha vesilaki 2 luku 27 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Pertti Piippo, joka on myös esitellyt asian, Mauri Kerätär ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ruokolahden kunta ja Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue (ELY-keskus) ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Itä-Suomen vesioikeuden 15.12.1994 antamassa päätöksessä nro 89/94/2 kohta "Toteutettava suunnitelma" pysytetään voimassa.

Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen valitusoikeus perustuu siihen, että sen tehtäviin kuuluu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan muun muassa tie- ja liikenneolot ja maanteiden pito. Kysymyksessä oleva pengertie on maantie, jonka hoidosta ja kunnossapidosta vastaa tienpitäjän ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue. ELY-keskus on asiassa valittajana tienpitäjän ja siihen liittyvän yleisen edun valvojana ja valitus on myös sen tekemänä tutkittava. Asiallisesti ELY-keskus yhtyy Ruokolahden kunnan valitukseen.

Alkujaan vuonna 1994 annetun selvitysvelvoitetta koskevan lupamääräyksen nojalla ei voida velvoittaa kokonaan uuden 160 metriä pitkän sillan rakentamiseen. Pengertie rakennettiin vuosina 1993–1994. Vesioikeuden päätöksen kohdassa "muut määräykset" on lupaehto 6, jonka mukaan hakijan tulee tehdä tarkkailuun perustuva yhteenveto pengertien vaikutuksista ja mahdollisuuksista vähentää mahdollisia vaikutuksia penkereessä olevia aukkoja lisäämällä tai suurentamalla.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 25.1.2002 tarkentanut lupamääräystä 6 d siten, että hakijan tulee esittää suunnitelma siitä, mihin toimenpiteisiin tulisi ryhtyä virtausolosuhteiden parantamiseksi ja virtausolosuhteiden muuttumista mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen poistamiseksi, estämiseksi tai vähentämiseksi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ympäristölupavirasto voi tarvittaessa "muuttaa aikaisempia päätöksiään muun muassa silta-aukon ja muiden aukkojen suuruudesta, lukumäärästä ja sijainnista". Nyt asiassa on siten kysymys vain lupaehdon 6 d sisällöstä.

Pengertien rakenne yhden sillan ratkaisuna oli lainvoimaisesti ratkaistu jo vuonna 1994. Lupamääräyksessä on kyse yhdestä sillasta ja muista aukoista, ja ilmaus "lukumäärästä" viittaa vain muihin aukkoihin. Tarkempia määräyksiä voidaan siten antaa vain nykyisestä sillasta tai muista aukoista. Hakija ei olisi lainkaan ryhtynyt tiehankkeeseen, jos näin merkittävä silta olisi alun perin ollut tarpeen sisällyttää tiehen.

Pengertiehankkeen vesistövaikutukset ja niiden mahdollisesti edellyttämät toimenpiteet on otettu huomioon lupamääräyksessä 6. Kyse ei siten ole ennalta arvaamattomista vahingoista, joihin voitaisiin soveltaa vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momenttia hallinto-oikeuden esittämällä tavalla. Kyseinen vesilain säännös edellyttää, että kyseessä on vahingollinen seuraus, jota ei ole edellytetty, ja toisaalta korvaus tai toimenpide, johon olisi voitu velvoittaa, jos seuraus olisi voitu edellyttää lupaa myönnettäessä.

Kokonaan uuden sillan rakentamiseen ei olisi voitu velvoittaa edes alkuperäistä lupahakemusta käsiteltäessä. Vesioikeudellista lupaharkintaa rajoittavat vesilain säännökset, joiden perusteella hakijaa ei voida velvoittaa kustannuksiltaan kohtuuttomiin toimenpiteisiin. Esimerkiksi vesilain 2 luvun 3 § ja 11 luvun 13 § koskevat lupaehtojen kohtuullisuutta verrattuna aiheutuneisiin tai aiheutuviin haittoihin. Vahinkojen estämiseksi tehtävien toimenpiteiden vertaaminen hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutuviin vahinkoihin tarkoittaa sitä, että taloudellisesti vähäisten vahinkojen osalta ei edellytetä kohtuuttomia kustannuksia aiheuttavia vahinkojen torjumistoimenpiteitä, vaan tällaiset vahingot korvataan rahakorvauksin.

Uuden 160 metriä pitkän sillan rakentamiskustannukset ovat vuoden 2012 hintatasossa noin 1 555 000 euroa. Pengertien kustannusarvio vuonna 1992 on vuoden 2012 hintatasoon muutettuna noin 1 100 000 euroa. Sillan rakentamiskustannukset ylittävät siten koko pengertien rakentamiskustannukset. Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan hakija on velvollinen maksamaan Soinilansalmen alueella 24 rantakiinteistön omistajalle korvaukseksi virkistyskäyttöhaitasta vuosilta 1994–2013 yhteensä 22 300 euroa. Kertakaikkiset korvauksetkin olisivat tämän perusteella arvioituna vain murto-osa kokonaan uuden sillan rakentamiskustannuksista.

Uuden 160 metrin pituisen sillan ansiosta Soinilansalmen virtaaman arvioidaan palautuvan luonnontilaiseksi. Tämä tarkoittaa, että Soinilansalmeen voidaan hallinto-oikeuden mukaan rakentaa tie vain sillä edellytyksellä, että luonnonvirtaamaa ei lainkaan rajoiteta. Soinilansalmen vesistöolosuhteissa ei kuitenkaan ole havaittu mitään sellaista erityisolosuhdetta, joka edellyttäisi, että tien rakentaminen on mahdollista vain säilyttämällä koko luonnonvirtaama.

Hallinto-oikeuden tulkinta merkitsee asiallisesti lainvoimaisen lupapäätöksen purkamista ja luvan myöntämisedellytysten täysimittaista uudelleenharkintaa jälkikäteen. Oikeuskirjallisuudessa vesirakentamislupien oikeusvaikutusten osalta on omaksuttu lupien vahvaa pysyvyyttä ja luvansaajan suojattua asemaa korostava tulkintalinja. Ratkaisussa on ohitettu oikeusjärjestyksen turvaama ja oikeuskirjallisuudessa korostettu luvan pysyvyys täysin. Uuden 160 metrin pituisen sillan kustannukset ylittävät merkittävästi koko tiehankkeen kokonaiskustannukset ja on selvää, että näin merkittävän sillan edellyttäminen olisi alkuperäistilanteessa merkinnyt hankkeen jäämistä toteutumatta. Sillan rakentamiskustannus on Ruokolahden kunnalle kohtuuton ottaen huomioon kunnan taloustilanne.

Uuden sillan rakentaminen pengertien sijasta ei ole perusteltua hankkeen vesistövaikutusten perusteella. Soinilansalmen vedenlaatu on salmen pohjoispuolella erinomaista ja eteläpuolella erinomaista ja hyvää. Vesistö on luonteeltaan karu. Hienojakoisen aineksen lisääntyminen vesistöissä on ollut tyypillistä koko Saimaan alueella. Soinilansalmen sameuden kasvusta ei voida tehdä päätelmää, että sameutta ilmenisi vain Soinilansalmen alueella ja että sameus aiheutuisi pengertiestä. Rantojen liettyminen ja vesikasvillisuuden lisääntyminen liittyvät sameuden kasvuun.

Virtaamaselvitysten perusteella ei ole selvää, että virtaama olisi Soinilansalmen pengertien takia alentunut kolmannekseen kuten hallinto-oikeus on tulkinnut. Tutkimusten ja mittausten mukaan on todettavissa, että virtaama on pienentynyt noin puoleen. Ilmakuvista ei ole pääteltävissä, että vesikasvillisuus olisi merkittävästi lisääntynyt. Ilmakuvien luotettavuus matalilla rannoilla, joilla veden pinnan korkeus vaikuttaa merkittävästi lopputulokseen, on kyseenalainen. Soinilansalmen mahdolliset ajoittaiset leväkukinnot eivät merkittävyydeltään tai toistuvuudeltaan poikkea Saimaan tai lähialueen vesistöjen yleisestä levätilanteesta. Lisäksi muun hajakuormituksen vaikutus on jäänyt huomioon ottamatta. Hajakuormitus oli rehevöittänyt vesistöä jo ennen kuin pengertie rakennettiin.

Imatran seudun ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa todennut, että asian ratkaisussa tulee ottaa huomioon vanhan vesilain 2 luvun 3 §:n kohtuullisuusperiaate. Pengertiellä on vaikutusta veden laatuun sen pohjoispuolella. Tien pohjoispuolella ei ole kuitenkaan erityisiä sinileväongelmia ja vesikasvillisuus on runsastunut myös muualla kuin Soinilansalmella. Saimaan vedenkorkeus vaihtelee voimakkaasti, mikä vaikeuttaa alueen vesikasvillisuutta kuvaavien ilmakuvien tulkintaa.

Itä-Suomen aluehallintovirastolle ja Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksen sekä lausuntojen johdosta antamassaan selityksessä vaatineet valituksen hylkäämistä. Soinilansalmen veden virtaus on palautettava likimain ennalleen. Veden laatu Soinilansalmessa ei aina täytä edes uimavedelle asetettuja vaatimuksia. Vesikasvillisuus on tutkimusten mukaan vallannut pohjoispuolisen Soinilansalmen jo merkittäviltä osin ja kalakanta on muuttunut särkivaltaiseksi. Soinilansalmen virtaamaa on korjattava virtausaukkoa suurentamalla 160 metrin pituisella sillalla.

Ruokolahden kunta ja Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue ovat antamassaan vastaselityksessä yhtyneet Imatran seudun ympäristölautakunnan vastineessa esitettyyn. B:n ja hänen asiakumppaneidensa selityksessä ei ole tuotu esiin mitään sellaista, mikä puoltaisi valituksen hylkäämistä.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen vastaselityksen johdosta. Lisäksi B:n asiakumppaneista C, D ja E sekä F, G ja H ovat toimittaneet vastaselityksen johdosta vastineita ja lisäselvitystä.

Merkitään, että hallinto-oikeus on antamallaan päätöksellä nro 13/0167/1 ratkaissut valituksen alaiseen asiaan liittyen vesitalousasian dnro 01947/10/5201, joka on koskenut valitusta Itä-Suomen ympäristölupaviraston 3.9.2010 antamaan päätökseen Soinilansalmen tiepenkereen rakentamisesta aiheutuneiden mahdollisten haittojen ja vahinkojen korvaamisesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne- ja infrastruktuuri – vastuualueen (ELY-keskus) valituksen puuttuvan valitusoikeuden takia tutkimatta. ELY-keskuksen valitus hallinto-oikeudelle otetaan välittömästi tutkittavaksi. Valitus hylätään.

2.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan siltä osin kuin lupapäätös koskee tiepenkereeseen rakennettavan uuden sillan virtausaukkojen leveyttä. Lupapäätöksen kohta "Toteutettava suunnitelma" kuuluu siten seuraavasti:

"Tiepenkereeseen rakennetaan salmen syvimmälle kohdalle uusi silta, jonka virtausaukkojen yhteenlaskettu vapaa leveys on ylivedenkorkeuden HW = N60 +76,89 m tasolla vähintään 80 metriä."

Muilta osin eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut aluehallintoviraston päätöksellä annettua uuden sillan rakentamista koskevaa määräystä 1 ja kumonnut määräykset 2-4 hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta. Uuden sillan rakentamista koskeva määräys kuuluu siten seuraavasti:

"1. Uuden sillan rakentamista koskeva hakemus on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta ja silta on rakennettava kolmen vuoden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta, jollei rakentamista koskevassa lupapäätöksessä toisin määrätä."

Perustelut

1. Uusi vesilaki (587/2011) on tullut voimaan 1.1.2012 ja kumonnut vanhan vesilain (264/1961). Uuden vesilain 19 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan lain voimaan tullessa hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa vireillä olevaan asiaan sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei 19 luvussa muuta säädetä. Muutoksenhakuun ja viranomaisen valitusoikeuteen sovelletaan siten vanhaa vesilakia.

Aluehallintoviraston vanhan vesilain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta lain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen sekä 5 kohdan mukaan muu 16 luvun 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleistä etua valvova viranomainen. Hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Kun viranomaisen valitusoikeudesta on säädetty vesilaissa, asiassa ei sovelleta hallintolainkäyttölakia tältä osin.

Vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetun viranomaisen valitusoikeuden edellytyksenä on, että viranomaiselle kuuluu toimialallaan yleisen edun valvontatehtävä. Edellytyksenä vesilaissa säädetyn valitusoikeuden käyttämiselle ei ole, että valituksenalainen päätös konkreettisesti kohdistuu viranomaisen valvottavana olevaan yleiseen etuun.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa aluehallintoviraston päätös on koskenut tiepengertä, joka on osa maantietä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta annetun lain (897/2010) 3 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviin kuuluu liikennejärjestelmän toimivuus, liikenneturvallisuus, tie- ja liikenneolot, maanteiden pito sekä julkisen liikenteen järjestäminen. Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue on tienpitäjä myös aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitettua tiepengertä pitkin kulkevan maantien osalta. Tiepengertä koskevalla vesitalousluvalla ja tiepenkereen rakennetta koskevilla lupamääräyksillä voi olla vaikutusta tienpitoon ja mahdollisesti laajemminkin tieoloihin. Penkereen muutoksiin ja sillan rakentamiseen liittyvät seikat vaikuttavat myös tien käyttöön. Mainitut seikat liittyvät liikenteen järjestämiseen ja siten ELY-keskuksen tehtävänä olevaan julkisen edun valvontaan.

Edellä todetuilla perusteilla ELY-keskuksella on vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla valitusoikeus asiassa. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut siten jättää vastuualueen valitusta tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava. Korkein hallinto-oikeus tutkii ELY-keskuksen valituksen enemmän viivytyksen välttämiseksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskuksen valitus hallinto-oikeudelle on ollut samansisältöinen kuin Ruokolahden kunnan valitus, jonka hallinto-oikeus on tutkinut. ELY-keskuksen valitus hallinto-oikeudelle hylätään niillä perusteluilla, jotka ilmenevät jäljempänä pääasiaratkaisun perusteluista kohdasta 2.

2.

Käsiteltävänä olevan asian tausta ja kysymyksenasettelu

Vaasan hallinto-oikeuden 25.1.2002 antaman päätöksen mukaan Soinilansalmen tiepenkereen ja sillan rakentamista koskevaan lupaan on sisältynyt lupamääräys 6 d, jonka perusteella Ruokolahden kunta on 28.9.2006 toimittanut lupaviranomaiselle hakemuksen. Hakemukseen on sisältynyt selvitys tiepenkereen vaikutuksista Soinilansalmen tilaan ja käyttökelpoisuuteen sekä suunnitelma siitä, mihin toimenpiteisiin tulisi ryhtyä virtausolosuhteiden parantamiseksi ja virtausolosuhteiden muuttumisesta mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen poistamiseksi, estämiseksi tai vähentämiseksi. Lupamääräyksen 6 d mukaan suunnitelmaan on tullut sisältyä myös arvio toimenpiteiden kustannuksista ja saavutettavasta hyödystä. Lupaviranomainen voi asian ratkaistessaan muuttaa aikaisempia päätöksiään muun muassa silta-aukon ja muiden aukkojen suuruudesta, lukumäärästä ja sijainnista, jos se osoittautuu tarpeelliseksi.

Soinilansalmen tiepenger ja silta ovat valmistuneet vuonna 1994. Kuten asian aikaisemmista käsittelyvaiheista käy ilmi, oli hanketta vuonna 1993 ryhdytty toteuttamaan siten, että se virtaama- ja kulkuaukkojen osalta olennaisesti poikkesi vesioikeuden vuonna 1984 myöntämästä alkuperäisestä lupapäätöksestä. Tällä perusteella korkein hallinto-oikeus palautti asian vesioikeudelle, joka päätöksellään 15.12.1994 antoi muun muassa edelleen voimassa olevat virtausaukkoja koskevat lupamääräykset. Vesiylioikeus velvoitti luvan haltijan päätöksellään 21.12.1995 laatimaan 30.4.2000 mennessä suunnitelman siitä, mihin toimenpiteisiin olisi ryhdyttävä virtausolosuhteiden muuttumisesta mahdollisesti syntyneiden tai syntyvien vahinkojen ja haittojen estämiseksi tai vähentämiseksi. Edellä kuvattua lupamääräystä 6 d vastaava määräys on siten sisältynyt lupaan jo vuodesta 1995 lähtien.

Korkeimman hallinto-oikeuden 21.1.1994 antamasta päätöksestä käy myös ilmi, että tiepenkereestä on jo tuolloin arvioitu aiheutuvan muutoksia virtausolosuhteisiin. Muutosten ja niistä aiheutuvien mahdollisten haitallisten vaikutusten merkittävyydestä taikka haitallisten vaikutusten estämiseksi tarpeellisista toimenpiteistä ei ole tuolloin kuitenkaan ollut vielä tarkkaa tietoa. Lupamääräys 6 d on katsottu tarpeelliseksi juuri näistä muutoksista mahdollisesti aiheutuvien haitallisten vaikutusten lieventämiseksi.

Luvanhaltija on lupamääräyksen 6 d edellyttämällä tavalla esittänyt suunnitelman siitä, millaisiin vaihtoehtoisiin toimenpiteisiin virtausolosuhteiden parantamiseksi olisi mahdollista ryhtyä. Nykyistä tilannetta on verrattu vaihtoehtoihin, joissa virtausaukkojen koko olisi 300 m2 tai 600 m2, tai virtaamaa salmessa lisättäisiin pumppaamalla. Nämä luvanhaltijan teettämiin selvityksiin sisältyneet vaihtoehdot ovat olleet lähtökohtana lupamääräyksiä koskevan asian käsittelyssä katselmustoimituksessa ja lupaviranomaisessa. Asiassa ei siten ole kysymys siitä, että määräyksiä virtausolosuhteiden parantamisesta ei tulisi asettaa ollenkaan, vaikka luvanhaltija on katsonut toimenpiteet tarpeettomiksi. Pengertien ja sillan poistaminen kokonaan ei kuulu tähän asiaan ja tällaisen vaihtoehdon käsittely edellyttää kokonaan uutta lupahakemusta. Asian ratkaisemisen on perustuttava hakijan asiassa esittämiin vaihtoehtoihin.

Asian luonne ja sovellettavat oikeusohjeet

Uuden vesilain 19 luvun 4 §:n mukaan pääsääntönä on, että hankkeeseen tai toimenpiteeseen, jonka täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen lain voimaantuloa, sovelletaan ennen lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä. Sovellettavaksi tulevat siten hankkeen tai toimenpiteen toteuttamisajankohdan lainsäädäntö sekä mahdollisesti myöhemmät säännökset. Soinilansalmen tiepenger on valmistunut vuonna 1994. Nyt käsiteltävänä oleva Soinilansalmen tiepengertä ja siltaa koskevan vesitalousluvan muuttamista koskeva asia on tullut vireille vuonna 2006 ja aluehallintovirasto on antanut asiassa päätöksen 3.9.2010 eli ennen uuden vesilain voimaantuloa. Uuden vesilain 19 luvun 3 §:n 1 momentin ja 4 §:n mukaan asiassa tulevat sovellettaviksi vanhan vesilain säännökset.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat viitanneet päätöstensä perusteluissa vanhan vesilain 2 luvun 27 §:ään. Kyseisessä pykälässä on säädetty vesitalousluvan muuttamisesta tilanteessa, jossa luvan mukaisesta rakentamisesta tai rakennelman käyttämisestä aiheutuu vahingollinen seuraus, jota lupaa myönnettäessä ei ole edellytetty. Edellytyksenä luvan muuttamiselle ja uusien lupamääräysten antamiselle on, että kyse on sellaisista toimenpiteistä, joihin rakentaja olisi voitu velvoittaa, jos kysymyksessä olevien vahingollisten ja haitallisten seurausten syntyminen olisi lupahakemusta käsiteltäessä voitu edellyttää.

Soinilansalmen tiepengertä ja siltaa koskeva alkuperäinen lupa vuodelta 1984 on lupamääräysten osalta purettu, ja tiepengertä koskevat lupamääräykset on siten annettu vasta vesioikeuden päätöksellä vuonna 1994. Kuten edellä on kuvattu, on tuolloin jo arvioitu tiepenkereestä aiheutuvan haitallisia muutoksia virtausolosuhteisiin. Nyt käsiteltävänä olevan hakemuksen perusteena ollut lupamääräys 6 d on annettu näiden haitallisten vaikutusten lieventämiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole kysymys sellaisista ennakoimattomista vahingoista, joita vanhan vesilain 2 luvun 27 §:ssä tarkoitetaan, vaan kysymys on voimassa olevaan lupaan sisältyvään lupamääräykseen 6 d perustuvan hakemuksen käsittelystä.

Uuden vesilain 19 luvun 5 §:ssä säädetään ennen lain voimaantuloa annettuun vesitaloushanketta koskevaan lupaan tai lupaan rinnastuvaan muuhun päätökseen sisältyvien määräysten tarkistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan määräysten tarkistamiseen sovelletaan, mitä 3 luvun 21 §:ssä säädetään, jos tällaisessa ennen lain voimaantuloa annetussa luvassa tai lupaan rinnastuvassa muussa päätöksessä on määrätty määräysten tarkistamisesta. Lupamääräysten tarkistamisen perusteena olisivat näissä tilanteissa 3 luvun 21 §:n mukaisesti hankkeesta aiheutuvat ennakoimattomat vahingot, olosuhteiden muuttuminen tai turvallisuussyyt. Edellä asian luonteesta todetun perusteella on katsottava, että myöskään uuden vesilain 19 luvun 5 § ei voi tulla nyt sovellettavaksi.

Hakemuksessa on kysymys lupamääräykseen perustuvasta erityisestä asiasta, jolla täydennetään lainvoimaista lupaa. Hakemukseen annettavassa päätöksessä on tällöin sovellettava lupaharkintaa koskevia vanhan vesilain 2 luvun säännöksiä ottaen kuitenkin huomioon, että penger siltoineen on jo rakennettu. Hakemusta käsiteltäessä ja hakemukseen sisältyviä vaihtoehtoisia toimenpiteitä arvioitaessa tulee soveltaa vanhan vesilain 2 luvun 3 §:n yleistä haittojen minimointia koskevaa säännöstä. Kyseisen säännöksen mukaan vesistöön rakentaminen on tullut toteuttaa siten, ettei siitä aiheudu vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta, jos hankkeen tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahingolliseen seuraukseen verrattuna.

Lupamääräystä 6 d ei voida katsoa annetun pelkästään vaikutusalueen kiinteistöihin ja niiden virkistyskäyttökelpoisuuteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten lieventämiseksi, vaan myös muun muassa vesistön puhdistautumiskyvyn ja kalakannan säilyttämiseksi siten kuin vanhan vesilain 2 luvussa on säädetty. Virtausolosuhteiden muuttumisesta aiheutuvien vahinkojen ja haittojen vähentämiseksi määrättävien toimenpiteiden kustannuksia ei näin ollen ole tarpeen verrata vahingoista suoritettavan rahakorvauksen määrään siten kuin vanhan vesilain 11 luvun 13 §:ssä säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Vanhan vesilain 2 luvun 3 §:n haittojen minimointisäännöksen mukaan Soinilansalmen virtausolosuhteiden parantamiseksi esitettyjä toimenpiteitä ja niistä aiheutuvia kustannuksia ja hyötyjä tulee arvioida suhteessa hankkeen kokonaiskustannuksiin ja virtausolosuhteiden muuttumisesta aiheutuneisiin vahingollisiin seurauksiin.

Korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin siltä osin kuin niissä on käsitelty Soinilansalmen tiepenkereen vesistövaikutuksia sekä veden laadun muutoksesta aiheutuneita vahinkoja, haittoja ja edunmenetyksiä. Asiassa saadun selvityksen perusteella tiepenkereen nykyisiä aukkoja ei ole pidettävä riittävinä, jotta penkereen pohjoispuolisen alueen sedimentoituva aines pääsisi kulkeutumaan niiden kautta syvänteisiin. Virtaustutkimusten mukaan Soinilansalmen veden vaihtuvuus on pienentynyt asiakirjoista saatavan luotettavimman arvion mukaan kolmannekseen penkereen rakentamisen jälkeen. Tämä puolestaan on johtanut hienojakoisen orgaanisen aineksen kerääntymiseen rannoille, suojaisten rantojen liettymiseen ja samalla vesikasvien runsastumiseen ja veden avovesiaikaiseen samentumiseen. Tämä seikka on ollut jo lainvoimaisen päätöksen perusteena, eikä tätä arviota ole perusteltua muuttaa.

Valinta esitettyjen vaihtoehtoisten toimenpiteiden välillä edellyttää sen arviointia, voidaanko virtausolosuhteita parantaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutuvaan vahinkoon verrattuna. Vuoden 2012 hintatasossa tehdyn laskelman mukaan 80 metrin pituisen sillan kustannusarvio rakennuttamiskustannuksineen olisi noin 850 000 euroa ja 160 metrin pituisen sillan vastaavasti noin 1 555 000 euroa. Valituksessa on ilmoitettu pengertien kustannusarvion vuonna 1992 olleen vuoden 2012 hintatasoon muutettuna noin 1 100 000 euroa. Molemmat uuden sillan rakentamiseen perustuvat vaihtoehdot merkitsevät siten merkittävää lisäkustannusta suhteessa hankkeen kokonaiskustannuksiin. Pumppaukseen perustuva vaihtoehto olisi investointikustannuksiltaan siltaa halvempi ratkaisu, mutta käyttökulujen ja muiden energiakustannusten vuoksi siltaa kalliimpi.

Korkein hallinto-oikeus arvioi vastaavasti kuin aluehallintovirasto, että 160 metrin sillan tuottama lisähyöty verrattuna 80 metrin siltaan jää vähäiseksi siitä aiheutuviin lisäkustannuksiin verrattuna, kun otetaan huomioon vesien tilan kehitys ja siihen vaikuttavat muut tekijät Saimaan ja erityisesti Haapaveden vesistössä. Jo lyhyemmän sillan rakentamisen on arvioitu vähentävän veden sameutta ja hienojakoisen kiintoaineksen muodostumista havaittavasti, vaikka vaikutusta vesikasvillisuuden kehittymiseen onkin vaikea tarkkaan ennakoida. Pidemmän sillan rakentamisesta aiheutuvat kustannukset merkitsisivät myös kustannusten kohtuutonta lisäystä verrattuna tiepenkereen ja sillan rakentamisen kokonaiskustannuksiin.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on vaatimukset enemmälti hyläten kumottava ja aluehallinto­viraston päätös saatettava voimaan siltä osin kuin kysymys on tiepenkereeseen rakennettavan uuden sillan virtausaukkojen leveydestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti uuden sillan rakentamiselle on haettava uusi vesilain mukainen lupa Etelä-Suomen aluehallintovirastolle tehtävällä hakemuksella. Lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä lupaviranomaisen tulee antaa tarvittavat tarkemmat määräykset uuden sillan sijainnista erityisesti suhteessa jo olemassa oleviin virtausaukkoihin, rakenteesta ja rakennustyön aikaisista haittojen vähentämistoimista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 11.9.2015