Muu päätös 2509/2015

Turvetuotannon ympäristölupaa koskeva valitus (Porrasneva, Evijärvi ja Kauhava)

Antopäivä: 23.9.2015
Taltionumero: 2509
Diaarinumero: 1859/1/14

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Vapo Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.5.2014 nro 14/0133/1

Asian aikaisemmat vaiheet

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto oli 3.3.2003 antamallaan päätöksellä nro 10/2003/2 myöntänyt Vapo Oy:lle luvan Porrasnevan 292,1 hehtaarin suuruisen turvetuotantoalueen kuivatusvesien johtamiseen toisen maalla kulkeviin laskuojiin ja edelleen Kielisenpäkkiin, Kivijärveen, Hepolampeen sekä Särkiseen Evijärven ja Kortesjärven kunnissa.

Lupamääräyksen 13 ensimmäinen kappale kuului seuraavasti:

"13. Tämä lupa on voimassa 31.12.2010 saakka tai, mikäli luvan saaja panee viimeistään 30.6.2009 mennessä vireille ympäristölupahakemuksen, siihen saakka, kunnes tuosta hakemuksesta on annettu lainvoimainen päätös."

Asian käsittely aluehallintovirastossa

Vapo Oy on 2.7.2009 Länsi-Suomen ympäristölupavirastoon saapuneella hakemuksella pyytänyt ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tarkoitettua ympäristölupaa Porrasnevan auma-alueineen 226,9 hehtaarin suuruisen tuotantoalueen turvetuotantoon Evijärven kunnassa ja Kauhavan kaupungissa.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 12.3.2012 päätöksellään Nro 49/2012/2 myöntänyt Vapo Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan Porrasnevan turvetuotantoon Evijärven kunnassa ja Kauhavan kaupungissa Purmonjoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman ja sen täydennysten mukaisesti siten muutettuna kuin lupamääräyksistä ilmenee. Tuotantoalueen pinta-ala on noin 250 hehtaaria.

Lupamääräykset

(---)

6. Alueen kuntoonpanotyöt, turvetuotanto ja varastointi on järjestettävä siten, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän melua. Melutaso ei saa ylittää asuinrakennusten pihapiirissä 55 dB (LAeq) klo 7–22 eikä 50 dB (LAeq) klo 22–7. Loma-asuntojen pihapiirissä melutaso ei saa ylittää 45 dB (LAeq) klo 7–22 eikä 40 dB (LAeq) klo 22–7.

Tuotantoalueen lohkoilla 3 ja 7 ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia klo 22–7.

Lohkon 1 lounaispuolella olevan kalasääsken pesän ympärille on jätettävä 100 m:n suojavyöhyke, jolla ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia. Lisäksi kalasääsken pesimäaikana 1.5–30.6. pesän ympärille on jätettävä 200 m:n vyöhyke, jolla ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia.

(---)

Lupamääräysten tarkistaminen

Luvan saajan on viimeistään 31.3.2022 jätettävä aluehallintovirastolle hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi. Mikäli hakemusta ei tehdä määräajassa, aluehallintovirasto voi määrätä luvan raukeamaan.

Hakemukseen on liitettävä selvitykset tuotannon aiheuttamista melu- ja pölyhaitoista ja niiden vähentämisestä, vesien käsittelyn tehosta ja sen parantamisesta, vesiin joutuvien päästöjen määrästä sekä vesien johtamisen vaikutuksista purkuvesistön tilaan, eliöstöön ja käyttöön sekä arvio aiheutuneista ennakoimattomista vahingoista. Hakemukseen on myös liitettävä selvitys tuotannosta poistettujen alueiden tilasta ja muut ympäristönsuojeluasetuksen 9–11 §:n mukaiset selvitykset tarpeellisilta osin.

Ratkaisun perustelut

Luvan myöntämisen edellytykset

Porrasnevan turvetuotantoalue on osittain tuotannossa oleva alue ja muu osa on tuotantoon valmisteltua aluetta. Tuotantoalueen lähietäisyydellä lohkon 1 lounaispuolella sijaitsee kalasääsken pesä. Kalasääski on lintudirektiivin liitteen I mukainen silmälläpidettävä laji. 7. Lupamääräyksessä 6 lohkon 1 lounaispuolella olevan kalasääsken pesän ympärille on määrätty jätettäväksi 100 m:n suojavyöhyke, jolla ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia. Lisäksi kalasääsken pesimäaikana 1.5.–30.6. pesän ympärille on määrätty jätettäväksi 200 m:n vyöhyke, jolla ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia. Hanke ei suunnitelman ja lupamääräysten mukaan toteutettuna ole luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten vastainen. Hankealueella tai sen päästöjen vaikutusalueella ei ole erityisiä luonnonarvoja eikä luonnonsuojelulain perusteella erityistä suojelumerkitystä omaavia muita lajeja eikä luontotyyppejä.

Kaikki kuivatusvedet käsitellään pintavalutuksella. Vesienkäsittely täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset.

Tuotantoalue sijaitsee lähellä asutusta, jolle aiheutuisi kohtuutonta rasitusta tuotannosta aiheutuvasta melusta ja pölystä. Pöly- ja meluhaittoja ehkäistään toimenpiderajoituksilla sekä asetetuilla melun raja-arvoilla.

Kalataloudelle aiheutuvia haittoja ehkäistään kalatalousmaksulla tehtävillä toimenpiteillä.

Toiminta ei sijoitu kaavamääräysten vastaisesti.

Kun otetaan huomioon Porrasnevan ympäristön tila ja käyttö, turvetuotannosta tämän lupapäätöksen mukaisesti toteutettuna ei aiheudu luvan myöntämisen esteenä olevaa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai yleiseltä kannalta tärkeän virkistys- tai muun käyttömahdollisuuden vaarantumista eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Porrasnevan tuotantoalueen vesienkäsittelymenetelmänä pintavalutuskentät ovat Luodon-Öjanjärveen laskevien vesistöjen vesienhoidon toimenpideohjelman Purmonjoen vesistöalueella turvetuotannolle esitettyjen toimenpiteiden mukaisia. Hankkeen ei arvioida vaarantavan vesienhoidon tavoitteiden toteutumista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut aluehallintoviraston päätöksen lohkon 1 lounaisosalta liitekartasta ilmenevän noin 22 hehtaarin ja lohkon 3 eteläosalta liitekartasta ilmenevän noin neljän hehtaarin suuruisen alueen osalta ja hylännyt Vapo Oy:n hakemuksen näiltä osin. Luvan mukainen tuotantopinta-ala auma-alueineen on noin 224 hehtaaria.

Hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräykseen 1 uuden toisen kappaleen sekä muuttaa lupamääräyksen 6 kolmatta kappaletta. Lupamääräys 6 kuuluu muutosten jälkeen seuraavasti (muutos kursiivilla):

"6. Alueen kuntoonpanotyöt, turvetuotanto ja varastointi on järjestettävä siten, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän melua. Melutaso ei saa ylittää asuinrakennusten pihapiirissä 55 dB (LAeq) klo 7–22 eikä 50 dB (LAeq) klo 22–7. Loma-asuntojen pihapiirissä melutaso ei saa ylittää 45 dB (LAeq) klo 7–22 eikä 40 dB (LAeq) klo 22–7.

Tuotantoalueen lohkoilla 3 ja 7 ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia klo 22–7.

Lohkon 1 lounaispuolella olevan kalasääsken pesän ympärille on jätettävä vähintään 400 metrin suojavyöhyke. Lisäksi kalasääsken pesimäaikana 1.5.–30.6. ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia lohkolla 1 eikä lohkolla 2 liitekartasta ilmenevällä alueella."

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiassa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä on muun muassa rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Pykälän 2 momentin mukaan sellaisen rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisesti käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuri petolintu on muun muassa sääksi (Pandion haliaetus).

Hanke

Porrasnevan turvetuotantoalueen kuivatusvesien johtamiselle on 3.3.2003 myönnetty määräaikainen vesilain mukainen lupa.

Lupahakemusasiakirjojen mukaan Porrasnevan tuotantopinta-ala auma-alueineen on noin 250 ha. Kuudesta lohkosta auma-alueineen 66,3 ha:n lohko 1 on ollut tuotannossa vuodesta 2007 lukien. Lohkolla 1 on jätetty kalasääsken pesäpuun ympärille 100 metrin koskematon vyöhyke. Myös lohko 2 on tuotannossa. Lohkoilla 3 ja 4 tuotanto on alkanut kesällä 2012. Lohkon 5 valmistelutyöt ovat keskeytyneet, ojitustyöt on tehty ja vedet virtaavat luontaisesti pintavalutuskentän kautta. Lohkolla 7 tuotanto on alkanut kesällä 2012.

Nyt kysymyksessä olevan suunnitelman mukaan kuivatusvedet käsitellään viidellä ympärivuotisessa käytössä olevalla pintavalutuskentällä. Kuivatusvedet on suunniteltu johdettavaksi lohkoilta 1 ja 2 laskuojaa pitkin Närrssjö -nimiseen järveen ja lohkoilta 3, 4 ja 5 Kerttuanjärveen sekä lohkolta 7 Särkijärveen, josta edelleen Kerttuanjärveen.

Kalasääsken pesäpuut

Alueella sijaitsee kaksi kalasääsken pesäpuuta, joista toinen lohkon 1 lounaiskulmassa ja toinen lohkon 5 kaakkoiskulmassa. Lohkon 5 kalasääsken pesäpuu on sittemmin vuonna 2009 kaatunut.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 6 mukaan lohkon 1 lounaispuolella olevan kalasääsken pesän ympärille on jätettävä 100 metrin suojavyöhyke ja kalasääsken pesimäaikana 1.5.–30.6. 200 metrin vyöhyke, jolla ei saa tehdä kunnostus- tai tuotantotoimia.

Lohkon 1 lounaisosassa olevalla pesällä on pesintää ollut viimeksi vuonna 1994 ja vuosina 1995–1996 pesintää on yritetty. Lohko 1 on sarkaojitettu ja peruskuivatettu vuosina 1981–1982, minkä jälkeen alue on ollut lepotilassa. Tuotanto on alkanut vuonna 2007. Pesintävuosina 1986–1994 suolla ei ole ollut toimintaa. Lohkon 5 kaakkoiskulmassa on sijainnut kalasääsken tekopesäpuu, jossa on ollut pesintää vuosina 1997–2003, 2005–2006 ja 2008. Kysymyksessä on todennäköisesti ollut reviirin vaihtopesä edellä mainitulle lohkon 1 pesälle. Kalasääsken pesä on luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettu ja sanotun lain 39 §:n 1 momentin mukaan sen tahallinen häiritseminen, erityisesti lisääntymisaikana, on kielletty.

Hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvassa annettu määräys kalasääsken pesintärauhasta lohkolla 1 ei ole riittävä. Tämän vuoksi turvetuotantoaluetta pesäpuun ympäriltä on rajattu ratkaisusta ilmenevällä tavalla siten, että etäisyys pesään turvetuotantoalueelta on vähintään 400 metriä. Koska mitä ilmeisimmin kyseessä on ollut kaksi saman reviirin vaihtopesää, ja toinen pesäpuista on kaatunut, lohkon 1 läheisyydessä olevan pesäpuun suojaksi on tarpeen määrätä suojavyöhykettä siitä huolimatta, ettei havaintoja pesinnästä tai pesän käytöstä vuoden 1996 jälkeen ole tehty. Sen lisäksi, että pesäpuuta lähinnä sijaitsevan tuotantoalueen osalta hakemus on hylätty, kalasääsken pesintäajalle on tarpeen määrätä toimintarajoitus niin, että asiantuntijaselvityksissä ehdotettu noin yhden kilometrin suojaetäisyysvaatimus täyttyy.

Hallinto-oikeus katsoo, että lohkolla 5 sijaitsevaa kaatunutta kalasääsken pesäpuuta ei voida pitää luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla säännöllisesti kalasääsken pesintään käytössä olevana eikä pesäpuu ole näin ollen rauhoitettu. Pesäpuun lähiympäristö on siten voitu liittää luvan mukaiseen tuotantoalueeseen. Näin ollen lohkon 5 kumoamista koskeva vaatimus hylätään. Luvan haltija on kiistänyt osuutensa pesäpuun kaatumiseen, minkä vuoksi pesäpuun ennallistamista koskeva vaatimus hylätään.

(---)

Johtopäätös

Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätös hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa ja sen perustelut sekä annetut lupamääräykset hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa, hallinto-oikeus katsoo, ettei päätöstä eikä lupamääräyksiä ole valituksissa esitetyistä syistä syytä enempää muuttaa. Luvassa määrätty parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukainen käsittely huomioon ottaen Porrasnevan turvetuotantoalueen vesien johtamisesta ei ennalta arvioiden aiheudu merkittävää pilaantumista alapuolisessa vesistössä. Hanke ei hallinto-oikeuden tekemien tuotantoalueen rajausten mukaisina aiheuta kalasääsken pesäpuun tahallista häirintää eikä kohtuutonta rasitusta Lepistönmäen kylän asukkaille eikä muullekaan lähiasutukselle. Näin ollen ympäristölupa on voitu myöntää.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 § 1 ja 2 momentti, 42 § 1 momentti, 43 § 1 ja 3 momentti

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 §

Luonnonsuojelulaki 39 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pertti Raikio, Pirjo Joutsenlahti, joka on myös esitellyt asian, Mauri Kerätär ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vapo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on hylätty hakemus noin 22 hehtaarin alalta tuotantolohkon 1 osalta, määrätty jätettäväksi lohkon 1 lounaispuolella sijaitsevan kalasääsken pesän ympärille vähintään 400 metrin suojavyöhyke ja kielletty kunnostus ja tuotanto pesimäaikana 1.5.–30.6. lohkolla 1 ja lohkon 2 pohjoisosalla. Aluehallintoviraston kalasääksen pesän osalta asettamat suojavyöhykkeet ja toimintarajoitteet tulee pysyttää sellaisina kuin ne olivat aluehallintoviraston 12.3.2012 antamassa päätöksessä.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiön hakemus on kalasääksen pesinnän suojelemiseksi hylätty noin 22 hehtaarin alalta. Pisimmillään hylätty alue ulottuu 585 metrin etäisyyteen lohkon 1 lounaispuolella sijaitsevasta kalasääsken pesästä. Samassa tarkoituksessa on lupamääräyksessä 6 määrätty samaisen pesän ympärille jätettäväksi vähintään 400 metrin suojavyöhyke. Tämä suojavyöhyke käsittää turvetuotannon ulkopuolelle jäävää tuotantoalaa yhteensä 26,3 hehtaaria. Ratkaisut ovat pinta-alallisesti keskenään ristiriitaiset.

Porrasnevan turvetuotantoalueen kuivatusvesien johtamisella on Länsi-Suomen ympäristölupaviraston vesilain nojalla 3.3.2003 myöntämä lupa. Lupa koskee kuivatusvesien johtamista 292,1 hehtaarin tuotantoalueelta. Porrasnevan lohko 1 on ollut vesilain mukaista lupaa 20.11.1998 haettaessa 60 hehtaarin alalta turvetuotantoa varten sarkaojitettua ja peruskuivatettua suota. Lohko on noin 20 hehtaarin alalta ollut ympäröivän sarkaojituksen tai metsäojituksen muuttamaa suota. Luonnontilassa olevaa aluetta on ollut vain lohkon länsiosassa.

Yhtiö on vuonna 2009 hakenut ympäristölupaa 226,9 hehtaarin turvetuotannolle ja asian käsittelyaikana laajentanut hakemuksen koskemaan 250,1 hehtaarin tuotantoalaa. Hakemusta varten on muun muassa lohkon 1 lounaispuolella olevaa kalasääksen pesää ja pesinnän suojaamista varten saatu Länsi-Suomen ympäristökeskukselta 22.5.2009 päivätty lausunto. Hakemuksessa on huomioitu ympäristökeskuksen rajaus- ja suojaamisvaatimukset sellaisinaan. Ympäristölupahakemuksesta 10.11.2009 antamassaan lausunnossa ympäristökeskus toteaa, että yhtiö on ottanut huomioon aikaisemman lausunnon kalasääsken pesien suojavyöhykkeistä ja että esitetyt suoja-alueet ovat riittävät. Aluehallintoviraston ratkaisu on kyseisiltä osin ollut ympäristökeskuksen lausuntojen ja hakemuksen mukainen.

Lohkon 1 lounaispuolella sijaitsevaa kalasääsken pesää koskien aluehallintoviraston päätökseen on hakenut muutosta Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry. Vaatimus on ollut kevät- ja kesäkautena säilyttää pesän ympärillä säteeltään 1,1 kilometrin laajuinen häiriintymätön alue. Yhtiö on vastineessaan yhdistyksen valitukseen vaatinut valituksen hylkäämistä.

Lohkon 1 pesä on merkitty Sääskirekisteriin vuonna 1986. Pesässä on ollut rengastusikäisiä poikasia vuosina 1986–1994. Pesänrakentelua on havaittu vuosina 1995 ja 1996, jonka jälkeen pesinnästä ei ole tietoja. Lohkon 1 valmistelu on keskeytynyt 1980-luvun puolivälissä ja saatettu loppuun vesilain mukaisen luvan nojalla vuosina 2004–2006. Tuotanto lohkolla 1 on alkanut vuonna 2007. Jokseenkin samalle etäisyydelle valituksenalaisesta pesästä sijoittuvan lohkon 2 eristysojitus on tehty vuonna 2008 ja sarkaojitus vuonna 2009. Tuotanto lohkolla 2 on alkanut vuonna 2013.

Noin kymmenen vuoden ajan lohkon 1 pesän rekisteröinnistä eli vuodesta 1986 pesässä on ollut poikastuotantoa. Poikastuotantoa ei ole ollut aikavälillä 1995–2004 eli niinä kymmenenä vuotena, jolloin Porrasnevan alueella ei ole ollut toimintaa. Poikastuotantoa ei ole ollut sen jälkeenkään. Lohkon 5 pesä, josta nyt ei ole kysymys, on merkitty rekisteriin vuonna 1984. Siinä on ollut poikastuotantoa vuosina 1997–2003, 2005, 2006 ja 2008. Lohkon 5 pesä on todennäköisesti ollut Porrasnevan reviirin vaihtopesä. Pesä on vuoden 2009 aikana tullut pesintäkelvottomaksi pesäpuun kaatumisen vuoksi.

Kalasääski on pesinyt Porrasnevan alueella viimeksi vuonna 2008 eli 6 vuotta sitten. Sen jälkeen pesintää tai sen yritystä ei ole ollut. Reviirin lisääntymiskelpoisten yksilöiden tuhoutuminen on epätodennäköistä, mutta teoriassa mahdollista. Pesintä ja poikastuotanto on todennäköisesti siirtynyt toisaalle rakennettuun pesään ja siellä alettuaan todennäköisesti jatkuu pitkäkestoisesti. Valituksen kohteena olevassa pesässä ei ole ollut pesintää 20 vuoteen. Pesä ja pesäpuu ovat olleet asumattomat hyvin pitkäkestoisen ajan. Pesän kunto on voinut heikentyä merkittävästi.

Valituksenalaisen ratkaisun tarkoituksena ilmeisesti on, että rajaamalla tuotantoaluetta lohkoilla 1 ja 2 saadaan pesäpuu ympäristöineen pesintään soveltuvaksi ja sääksiyksilöt usean vuoden poissaolon jälkeen palaamaan ja jatkamaan pesintää Porrasnevan reviirillä. Päätöksessä on siis katsottu, että pesintä lohkon 1 pesässä jatkuu tai käynnistyy uudelleen ja että aluehallintoviraston myöntämän ympäristöluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuu luonnonsuojelulain 39 §:n nojalla kiellettyä häirintää pesälle.

Porrasnevan turvetuotanto ei voi aiheuttaa pesinnälle häiriötä, koska luonnonsuojelulain tarkoittamaa säännöllistä pesintää ei kohteessa ole. Lisäksi pesäpuu sijaitsee niin etäällä tuotantolohkoista 1 ja 2, että niiden kuivatus ja tuotanto eivät voi sitä fyysisesti vahingoittaa. Mahdollista lienee, että pesäpuun rauhoitus voidaan edellä esitetyn johdosta lakkauttaa. Lajin suojelun kannalta edullisempaa olisi esimerkiksi tekopesiä rakentamalla ohjata lajia pesimään toisaalla tai ainakin lohkon 1 pesäpuuta etäämmällä Porrasnevan turvetuotantoalueesta. Yhtiö tulee kuluvan vuoden aikana tekemään tätä tarkoittavan esityksen Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

Epävarman ja odottavan tilan luominen ei ole tarkoituksenmukaista. Koska tuotanto lohkoilla 1 ja 2 tulee kestämään noin 30 vuotta, on mahdollista, että pesän kunto voi heikentyä oleellisesti tai se voi tuhoutua ennen pesinnän käynnistymistä. Luonnonsuojelulain 39 §:n säännökset ovat voimassa ja niitä on noudatettava ilman valituksenalaista päätöstäkin. Tähän nähden hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvät valituksenalaiset ratkaisut ovat vähintään ennenaikaiset ja myös tarpeettomat.

Hallinto-oikeus on soveltanut kalasääksen pesinnän suojaamiseen Metsähallituksen maakotkan pesän suojelurajausohjetta. Ohjetta ei ole aikaisemmin lupakäytännössä kalasääksen kohdalla sovellettu turvetuotantohankkeisiin. Lupakäytännössä on edellytetty enintään 250 metrin suojaetäisyyttä. Valituksenalainen päätös on ristiriidassa myös Metsähallituksen maakotkan pesän suojelurajausta koskevan ohjeen kanssa. Ohje edellyttää pidättäytymistä kaikista mahdollisista toimista alle 200 metrin etäisyydellä pesästä. Päätöksessä etäisyys on kaksinkertaistettu 400 metriin ja osin sitäkin suuremmaksi.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on todennut, ettei sillä ole lausuttavaa valituksen johdosta.

Kauhavan ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se katsoo hallinto-oikeuden ratkaisun täydentävän aluehallintoviraston päätöstä siten, että hanke ei hallinto-oikeuden tekemien tuotantoalueen rajausten mukaisena aiheuta kalasääsken pesinnälle tahallista häiriötä.

Evijärven kunnan tekninen lautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se katsoo, että suojaetäisyyksissä tulisi noudattaa aluehallintoviraston päätöstä, koska lohkon 1 lounaispuolella olevassa pesässä ei ole pesitty lähes 20 vuoteen. Lohkolla 5 kalasääski oli pesinyt vuoteen 2008 saakka kunnes pesäpuu vuonna 2009 kaatui. Toinen uusi kalasääksen pesäpuu tulisi saada kauemmaksi Porrasnevan olemassa olevasta ja suunnitellusta tuotantoalueesta, jotta kalasääksi palaisi asumaan Porrasnevalle. Vapo Oy tulisi velvoittaa osallistumaan uuden pesäpuupaikan kartoitukseen. Sääski ei ole pesinyt lohkon 1 lounaispuolella olevassa pesässä senkään jälkeen, kun lohkon 5 pesäpuu kuusi vuotta sitten on kaatunut. Lohkon 1 lounaispuolella olevassa pesässä ei ole pesitty myöskään vuosina 1995–2004, jolloin alueella ei ole ollut turvetuotannollista toimintaa.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on antanut valituksen johdosta selityksen.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole esitetty sellaista, joka antaisi aihetta muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. Kalasääsken pesinnän onnistumisen kannalta on ratkaisevan tärkeää, että pesimiskauden (kalasääskellä vuodesta riippuen arviolta 15.4.–31.7.) aikaiset häiriöt pesän läheisyydessä ja reviirillä minimoidaan. Tähän on hallinto-oikeuden ratkaisulla pyritty. Reviirin toisen pesäpuun kaaduttua jäljellä olevan pesäpuun käyttömahdollisuudet ja pesimisrauha on tarpeen turvata riittävin lupamääräyksin varovaisuusperiaate huomioon ottaen.

Vapo Oy on antanut vastaselityksen, jossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole hakenut muutosta aluehallintoviraston päätökseen, joten sen on katsottava pitäneen päätöksen lopputulosta suojavyöhykkeiden osalta oikeana. Päätöksen lopputulos vastasi suojavyöhykkeiden osalta lausunnon antajan vaatimaa. ELY-keskuksen voi olettaa pysyvän johdonmukaisesti kannassaan myös asian myöhemmissä käsittelyvaiheissa. Nyt esitetyt suojavyöhykekannanotot ovat kuitenkin ristiriidassa lausunnon antajan aikaisempien aluehallintovirastossa esittämien kannanottojen kanssa. Olosuhteissa ei ole tapahtunut muutosta vuosien 2009 ja 2010 lausuntojen eikä myöskään aluehallintoviraston päätöksen antamisen jälkeen. ELY-keskus ei esitä lausunnossaan syitä, joiden johdosta se on muuttanut kantaansa asiassa.

Hallinto-oikeus on tehnyt valituksenalaiset ratkaisunsa Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n valituksen johdosta. Yhtiö on hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa valituksen hylkäämisperusteena esittänyt, että yhdistyksellä ei ole valitusoikeutta valvontaviranomaisen toimivaltaan kuuluvassa asiassa. Yhdistyksen valitusoikeus perustuu yksinomaan ympäristönsuojelulain 97 §:ään. Valitusoikeus on yleisluontoinen eikä voi ulottua esimerkiksi luonnonsuojelulain rauhoitussäännösten huomioon ottamista koskeviin ratkaisuihin ympäristönsuojelulain mukaisessa päätöksenteossa. Viimeksi mainituilta osin valitusoikeus on yksinomaan toimivaltaisella ELY-keskuksella.

Hallinto-oikeuden olisi tullut jättää yhdistyksen valitus viran puolesta tutkimatta, ainakin yhtiön tekemän puhevaltaa koskevan väitteen johdosta. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole annettu ratkaisua yhdistyksen valitusoikeutta koskevaan kysymykseen. Valituksenalaisella päätöksellä on lisäksi kajottu vesilain nojalla myönnettyyn lainvoimaiseen lupaan siten, että voimassa oleva lupa on evätty 22 hehtaarin tuotantoalan osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kun hallinto-oikeus on hylännyt Vapo Oy:n hakemuksen lohkon 1 lounaisosalta noin 22 hehtaarin suuruisen alueen osalta.

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

Perustelut

Valitusoikeus ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa

Vapo Oy on vastaselityksessään vedonnut siihen, että hallinto-oikeuden olisi tullut jättää Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n valitus tutkimatta yhdistyksen puuttuvan valitusoikeuden perusteella. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valitusoikeus lain nojalla annetusta viranomaisen päätöksestä on rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät. Yhdistyksen valitusoikeutta ei ole ympäristönsuojelulaissa rajattu muutoin kuin yhdistyksen tarkoituksen ja toiminta-alueen perusteella. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on siten ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla voinut hakea muutosta Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupaa koskevaan päätökseen.

Lupahakemuksen osittainen hylkääminen

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentissa kielletään rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden 1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen; 2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen; ja 3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin säännöksen tarkoituksena on suojata mainitussa lainkohdassa tarkoitetun suuren petolinnun pesäpaikkanaan käyttämää puuta.

Hallinto-oikeus on luonnonsuojelulain 39 §:ään viitaten hylännyt yhtiön lupahakemuksen turvetuotantoalueen lohkon 1 lounaisosalta liitekartasta ilmenevän noin 22 hehtaarin suuruisen alueen osalta. Lisäksi hallinto-oikeus on muuttanut ympäristöluvan lupamääräystä 6 siten, että lohkon 1 lounaispuolella sijaitsevan kalasääsken pesän suojavyöhykettä on laajennettu 100 metristä 400 metriin. Valituksessa on katsottu, että nämä kaksi hallinto-oikeuden tekemää muutosta ovat keskenään ristiriidassa. Lisäksi valituksessa on katsottu, että aluehallintoviraston lupapäätöksessä asetetut suojavyöhykkeet ja toimintaa koskevat rajoitukset ovat olleet riittävät.

Asiassa on keskeisenä kysymyksenä ratkaistava, onko luonnonsuojelulain 6 lukuun sisältyvän 39 §:n sisältämiä rauhoitussäännöksiä tulkittava niin, että niiden perusteella voidaan edellyttää suojavyöhykkeen jättämistä kalasääsken pesäpuun ympärille ja siten evätä turvetuotantoon haettu ympäristölupa tällä perusteella (vrt. KHO 2015:3). Mainitun pykälän 2 momentissa on kielletty asetuksessa määritellyn suuren petolinnun pesäpuun kaataminen tai vahingoittaminen. Lainkohta on sijoitettu eläinlajien suojelua koskevat rauhoitussäännökset sisältävään 39 §:ään eikä kasvilajien suojelua koskevaan 42 §:ään. Pesäpuu on siten ollut tarkoitus säilyttää kyseisten lintulajien suojelemiseksi eikä puun rauhoittamiseksi kasvilajin yksilönä. Suomessa sääntely koskee käytännössä kolmea suurta petolintulajia eli kalasääsken ohella maakotkaa ja merikotkaa, jotka molemmat ovat erityisesti suojeltavia lajeja.

Pesäpuun suojeleminen on edellä esitettyyn nähden mielekästä vain sillä edellytyksellä, että puu on käyttökelpoinen tuohon tarkoitukseen. Pesäpuun suojelemista koskevan sääntelyn voidaan päätellä liittyvän siihen, että suuret petolinnut ovat erityisen alttiita pesintäaikaiselle häirinnälle niillä alueilla, joilla niiden vakiintuneesti käyttämät pesäpuut sijaitsevat. Pesäpuun suojelemista koskeva säännös voi täyttää tarkoituksensa vain sillä edellytyksellä, että pesintärauhaa häiritsevät tekijät voidaan riittävästi ehkäistä muita säännöksiä soveltamalla.

Pesäpuuta ja sen ympäristöä on pidettävä kalasääsken elämänkierron kannalta tärkeänä paikkana. Käytettävissä olevan luonnontieteellisen selvityksen perusteella pesän ja turvetuotantoalueen välistä metrimääräistä riittävän suurta suojavyöhykettä on kuitenkin vaikea yksiselitteisesti määritellä. Hallinto-oikeudella lähtökohtana ollutta 400 metrin suojavyöhykettä voidaan tässä tapauksessa pitää perusteltuna. Suojavyöhykkeen määräämistä voidaan pitää perusteluna siitä huolimatta, että pesinnässä olleen tauon perusteella on epävarmaa, tuleeko kalasääski käyttämään pesäpuuta pesintään tulevina vuosina. Jos myöhemmin käy ilmi, että kalasääski on pysyvästi siirtynyt pesimään muualla, on yhtiöllä uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 89 §:n 1 momentin (423/2015) nojalla mahdollisuus hakea ympäristöluvan muuttamista suojavyöhykettä koskevan lupamääräyksen 6 osalta.

Hallinto-oikeuden luvan hylkäämistä koskeva päätös lohkon 1 osalta ja lupamääräykseen 6 sisältyvä suojavyöhykettä koskeva määräys kohdistuvat pääosin samaan alueeseen. Siltä osin kuin suojavyöhyke on lupamääräyksen 6 muutoksella ulotettu vähintään 400 metrin etäisyydelle kalasääsken pesästä, ei lupahakemuksen hylkäämiselle saman alueen osalta ole perusteita. Hallinto-oikeudessa ei myöskään ole lohkon 1 osalta esitetty vaatimusta lupahakemuksen hylkäämisestä. Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n valituksessa on vaadittu lohkon 1 pesäpuun säilyttämistä asuttavassa kunnossa ja 1,1 kilometrin säteen laajuisen häiriintymättömän alueen pitämistä pesän ympärillä tärkeänä kevät- ja kesäkautena. Esitettyihin vaatimuksiin nähden lupamääräyksen 6 muuttamista voidaan pitää riittävänä kalasääsken pesintärauhan turvaamiseksi.

Lupamääräysten tarkistaminen ja luvan muuttaminen

Ympäristöluvan lupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain (527/2014) muutoksella (423/2015). Mainitun muutoslain (423/2015) voimaantulosäännöksen mukaan ennen tuon lain voimaantuloa annetussa ympäristölupapäätöksessä määrätty lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Valvontaviranomaisen on kuitenkin säännöllisessä valvonnassa arvioitava uuden lain 89 §:n (423/2015) mukainen tällaisen luvan muuttamisen tarve viimeistään vuoden kuluessa siitä ajankohdasta, jolloin luvan tarkistamista koskeva hakemus oli määrä jättää lupaviranomaiselle. Uuden lain 89 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittaja voi aina hakea ympäristöluvan muuttamista.

Aluehallintovirasto on vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tekemässään lupapäätöksessä määrännyt luvan saajan viimeistään 31.3.2022 tekemään hakemuksen lupamääräysten tarkistamiseksi. Uuden ympäristönsuojelulain muutoksen johdosta tämä tarkistamista koskeva velvoite raukeaa. Ympäristöluvan lupamääräykset muodostavat kokonaisuuden, jossa myös luvan tarkistamista koskevalla määräyksellä voi olla olennaistakin vaikutusta muiden lupamääräysten sisältöä koskevaan harkintaan. Tässä tapauksessa on kuitenkin ollut kysymys ympäristöluvan myöntämisestä jo olemassa olevalle toiminnalle, eikä toimintaan tai sen vaikutusten arviointiin voida katsoa liittyneen erityistä epävarmuutta muutoin kuin edellä käsitellyn kalasääsken pesinnän suojelemisen osalta. Kun lisäksi otetaan huomioon valvontaviranomaiselle laissa säädetty velvollisuus arvioida luvan muuttamisen tarvetta ja toisaalta toiminnanharjoittajan, haitankärsijöiden ja ympäristöjärjestöjen mahdollisuus saattaa vireille uuden ympäristönsuojelulain 89 §:ssä tarkoitettu luvan muuttamista koskeva asia, ei lupamääräysten uudelleentarkastelu tarkistamista koskevan velvoitteen raukeamisen vuoksi ole tässä tapauksessa tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Riku Vahala. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 23.9.2015