Muu päätös 2806/2015

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Rauman satamaliikelaitos)

Antopäivä: 2.10.2015
Taltionumero: 2806
Diaarinumero: 1303/1/14

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Rauma

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 20.3.2014 nro 14/0163/2

Asian aikaisempi käsittely

Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 19.12.2012 pöytäkirjan §:ien 106–108 kohdalla päättänyt sataman asiakaskohtaisesta hinnoittelusta. Päätökset on katsottu kokonaan salassapidettäviksi eikä niitä ole asetettu yleisesti nähtäväksi. Nähtävänä muilta osin olleeseen pöytäkirjaan 19.12.2012 liitettyjen muutoksenhakuohjeiden mukaan myös edellä mainituista päätöksistä on voinut tehdä kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen.

A on 4.1.2013 tehnyt satamaliikelaitoksen johtokunnalle oikaisuvaatimuksen, jossa hän on vaatinut, että §:ien 106–108 kohdalla tehdyt päätökset kumotaan laillisuusperusteella, koska johtokunta on päätösten salaamisella perusteettomasti estänyt päätösten perusteena oleviin tosiseikkoihin perustuvan kuntalain mukaisen muutoksenhaun. Johtokunnan pöytäkirja ei mainittujen pykälien osalta kuulutuksessa 20.12.2012 ilmoitetun mukaisesti ole ollut julkisesti nähtävillä, minkä vuoksi muutoksenhakuaika ei ole voinut alkaa eivätkä päätökset ole voineet tulla lainvoimaisiksi. On kuitenkin oletettavaa, että johtokunta on tästä huolimatta pannut lainvoimaa vailla olevat salaiset päätökset täytäntöön.

Edellä mainittujen salaisten muutoksenhakukelpoisten päätösten olemassaolo on ollut nähtävissä vain pöytäkirjaan liitetyistä muutoksenhakuohjeista. A oli 31.12.2012 pyytänyt julkisten kuulutusten ilmoitustaulusta vastaavilta hallintosihteereiltä tietoa johtokunnan pöytäkirjasta 13/2012 ja §:ien 106–108 kohdalla tehdyistä päätöksistä. Päätöksiä ei kuitenkaan ollut saatavissa Rauman kaupungin internet-sivuilta. Johtokunta on pidättynyt ilmaisemasta tai luovuttamasta edes osittaisesti mainittuihin päätöksiin sisältyviä tietoja.

Kysymystä yksittäisen päätöksen ja/tai asiakirjan salassapidosta ei voida ratkaista yleispäätöksellä. Johtokunta ei ole esittänyt lainmukaisia perusteita sille, miksi tietojen antaminen mainittujen pykälien kohdalla tehtyjen päätösten sisällöstä on esimerkiksi vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua ja/tai kiistattomasti salassa pidettävää tietoa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisesti. Mikään ei viittaa siihen, että tietojen antaminen puheena olevien pykälien sisällöstä on vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua ja siten lainmukaisesti täydellisesti kumoaisi mahdollisuuden hakea muutosta päätöksiin.

Johtokunta on 20.2.2013 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Johtokunta on päätöksen perusteluissa muun ohella todennut, että päätösten salaamiseen on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetusta laista johtuva peruste. Lautakunta on lisäksi todennut, että A ei ole esittänyt Rauman kaupungille mainitussa laissa tarkoitettua asiakirjapyyntöä, jonka johdosta hänellä olisi oikeus saada valituskelpoinen päätös.

A on Turun hallinto-oikeudelle yllä mainitusta päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut satamaliikelaitoksen johtokunnan 19.12.2012 §:ien 106–108 kohdalla tekemien päätösten ja oikaisuvaatimuspäätöksen kumoamista.

A on todennut, että johtokunta on 19.12.2012 §:ien 106–108 kohdalla tekemiensä päätösten salaamisella estänyt perusteettomasti ja lainvastaisesti päätösten perusteena oleviin tosiseikkoihin perustuvan oikaisuvaatimuksen ja näin harkitusti estänyt kuntalain mukaiset muutoksenhakukeinot. Päätöksiä koskeva muutoksenhakuaika ei ole edes alkanut, koska päätöksiä ei ole asetettu yleisesti nähtäville. A on myös todennut esittäneensä 31.12.2012 kunnan viranhaltijoille pyynnön edellä mainittujen päätösten saamiseksi.

Turun hallinto-oikeus on 6.6.2013 antamassaan päätöksessä nro 13/0148/1 kumonnut samaliikelaitoksen johtokunnan 20.2.2013 tekemän päätöksen ja palauttanut asian Rauman kaupungille käsiteltäväksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (myöhemmin julkisuuslaki) tarkoitettuna asiakirjoja koskevana tietopyyntönä.

Satamaliikelaitoksen johtokunta on 19.6.2013 päättänyt julkisuuslain 10 §:n mukaisesti luovuttaa A:lle johtokunnan päätökset 19.12.2012 §:t 106–108 osittaisesti siten, että päätöksistä peitetään kaikki salassa pidettävät seikat, joita ovat asiakkaan nimi, tavaralaji ja hintatieto. Päätösten perustelujen mukaan tiedoissa, joita ei ole annettu, on kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettävistä asiakasyritysten liikesalaisuuksista ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävistä sataman eli liikelaitoksen omista liikesalaisuuksista. Päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjeen mukaan siihen saa hakea muutosta valittamalla Turun hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

A on valittanut Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että johtokunnan päätös kumotaan, koska johtokunta on 19.12.2012 §:ien 106–108 kohdalla tekemiensä päätösten salaamisella estänyt päätösten perusteena oleviin tosiseikkoihin perustuvan oikaisuvaatimuksen. Pöytäkirjat ovat julkisia, kun päätökset ja/tai sopimukset on tehty ja pöytäkirjat liitetty kunnan arkistoon. Hallinto-oikeuden tulee ottaa kantaa siihen, onko johtokunta salatessaan edellä mainitut tiedot soveltanut julkisuuslakia oikein.

Edellä mainittujen pykälien kohdalla tehdyistä päätöksistä ilmenevät alennukset tavaramaksuista vaikuttavat suoraan Petko-projektiksi nimetyn laajennushankkeen kannattavuuteen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 2.12.2002 taltionumero 3150 perusteella voidaan todeta, että laajennushankkeeseen olennaisesti vaikuttavien suurasiakkaiden alennukset ja siten julkisen rahoituksen tulevaa kannattavuutta suoraan koskevat tiedot eivät ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla edes välillisesti salassa pidettäviä. Kysymys ei siten suurasiakkaiden nimien osalta ole yksityisestä liikesalaisuudesta eikä myöskään muusta sellaisesta tiedosta, jonka antamisesta aiheutuisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa on nimenomaisesti viitattu julkisuuslain 3 §:ssä lausuttuihin lain tavoitteisiin, joiden joukossa mainitaan erikseen julkisuuden välityksellä tapahtuva julkisten varojen käytön valvonta. Hallinto-oikeuden on todettava päätökset lainvastaisiksi ja kumottava ne.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen Rauman Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja niiden merkittävät esityöt

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa toisin säädetä. Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä. Tiedot on hallituksen esityksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin. Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

Liikesalaisuuden käsitettä ei ole määritelty julkisuuslaissa taikka muuallakaan lainsäädännössä. Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia.

Hallituksen esityksessä viitataan rikoslaissa käytettyyn yrityssalaisuuden käsitteeseen ja todetaan tältä osin, että yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Hallituksen esityksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Hallituksen esityksen mukaan momentin 20 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa. Momentin 20 kohtaa tulkittaessa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus, joka on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen. Salassapitotahdon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys.

Asiassa saadut selvitykset

Satamaliikelaitoksen johtokunta on pyynnön kohteina olevissa päätöksissään käsitellyt laivausmääriä, tavaralajeja, hintoja sekä päätöksistä ilmeneville asiakkaille myönnettäviä alennuksia.

Johtokunnan lausunnon mukaan asiakaskohtaiset hintatiedot kuuluvat yksityisten yritysten ehdottoman liikesalaisuuden piiriin julkisuuslain 24 §:n 20 kohdan mukaisesti. Rauman satama kilpailee asiakkaista myös muiden Suomen satamien kanssa eikä Rauman satama voi paljastaa liikesalaisuuksiaan myöskään kilpailijoilleen. Tästä syystä kyseessä ovat myös julkisuuslain 24 §:n 17 kohdassa tarkoitetut liikelaitoksen omat liikesalaisuudet. Mikäli Rauman sataman asiakaskohtaiset hintatiedot paljastettaisiin, Rauman satamaliikelaitos menettäisi neuvotteluasemansa markkinoilla. Kilpailevat satamat, kuten esimerkiksi Porin tai Vuosaaren satama, voisivat tämän jälkeen hinnoitella tavaramaksunsa edullisemmiksi. Vaikka pelkkä asiakkaana olevan yrityksen nimitieto ei yleensä olekaan salassa pidettävä tieto, Rauman satama ei voi paljastaa tietoa siitä, kenen asiakkaan kanssa hinnoista on neuvoteltu. Asiakaskohtaisista maksuista ja mahdollisista alennuksista sovitaan vain tiettyjen suurasiakkaiden kanssa. Mikäli tämäkin tieto paljastetaan, neuvotteluvapaus vaarantuu. Tietoa tavaralajin laadusta ei voida paljastaa muun muassa sen vuoksi, että tiettyä tavaralajia tuovia asiakkaita saattaa olla vain muutamia. Edellä mainittujen tietojen salaamisella pyritään välttämään mahdollisten hintakartellien muodostuminen. Koska asiakaskohtainen hintatieto on myös satamaliikelaitoksen oma liikesalaisuus, satamaliikelaitos voi liikesalaisuuden haltijana disponoida siitä samoin edellytyksin kuin yksityinen yritys.

Johtokunnan lausunnon mukaan kunnan jäsenen oikeusturvakeinojen käyttäminen on tässä vaiheessa tarpeetonta, koska päätöksiä (§:t 106–108) koskeva muutoksenhakuaika ei ole vielä alkanut. Mainitut päätökset asetetaan yleisesti nähtäville 25 vuoden kuluttua eli sitten, kun salassapidon peruste on päättynyt.

Johtopäätökset

A:n pyytämät pöytäkirjoista peitellyt tiedot liittyvät satamaliikelaitoksen sekä sataman asiakkaiden elinkeinotoimintaan. Kyseisen kaltaisia tietoja ei voida miltään osin pitää yleisesti tunnettuina julkisista lähteistä saatavina tietoina. Tietojen joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Yhtiöillä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi kuten myös satamaliikelaitoksella yllä esittämillään perusteilla. Näillä perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että pyydetyt tiedot ovat peitellyiltä osin liikesalaisuuksia, joista A:lla ei ole oikeutta saada tietoa. Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöstä ei siten ole aihetta muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 momentti, 9 § 1 momentti, 10 § sekä 24 § 1 momentti 17 kohta ja 20 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Olenius, Hannele Sarell ja Seija Kaijanen. Esittelijä Marja Peltoniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Rauman Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätökset kumotaan.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut A:n kunnallisvalitusta suppeasti todetessaan, että "Koska kyseessä on asiakirjajulkisuutta koskeva hallintovalitus, hallinto-oikeus tulkitsee A:n vaatineen johtokuntaa antamaan hänelle pyydetyt asiakirjat kokonaisuudessaan eli siten, että mitään tietoja ei ole peitelty." Hallinto-oikeus on ohittamalla A:n esittämät perusteet yhtynyt johtokunnan lausuntoon, jonka mukaan kunnan jäsenen oikeusturvakeinojen käyttäminen on tässä vaiheessa tarpeetonta, koska johtokunnan 19.12.2012 §:ien 106–108 kohdalla tekemiä päätöksiä koskeva muutoksenhakuaika ei ole vielä alkanut. Mainitut päätökset asetetaan yleisesti nähtäville 25 vuoden kuluttua eli sitten, kun salassapidon peruste on päättynyt.

Rauman Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätökset 19.12.2012 §:t 106–108 ovat sellaisia päätöksiä, joista kunnan jäsenellä on oikeus tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus. Edellytyksenä oikaisuvaatimusajan alkamiselle ja päätösten lainvoimaiseksi tulemiselle on, että pöytäkirja oikaisuvaatimusohjeineen on asetettu yleisesti nähtäville, kuten kuulutuksessa 20.12.2012 Satamaliikelaitoksen johtokunnan kokouksen 19.12.2012 pöytäkirjan nähtävillä pitämisestä on ilmoitettu. Koska pöytäkirja ei kuulutuksen mukaisesti ole ollut nähtävillä 21.12.2012, johtokunta on estänyt muutoksen hakemisen päätöksiin kuntalain mukaisesti. Muutoksenhakuaika ei näin ollen ole vielä alkanut, ja päätökset voivat johtokunnan tulkinnan mukaan tulla lainvoimaisiksi vasta 25 vuoden kuluttua, kun salassapidon peruste on päättynyt ja päätökset asetetaan yleisesti nähtäville. Johtokunnan menettelyä ei voida millään puolustaa, kun korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään 2013:66 tuonut esiin lainmukaiset menettelytavat.

Päätöstä ei tarvitse erikseen pyytää muutoksenhakua varten. A on 31.12.2012 pyytänyt muutoksenhakukelpoisia päätöksiä, mutta saanut ne johtokunnan päätöksellä vasta 20.6.2013. Muutosta päätökseen voi kuitenkin hakea, vaikka päätöstä ei lainkaan olisi annettu tiedoksi tai tiedoksianto on tapahtunut virheellisessä järjestyksessä. Tiedoksianto on yhtenä edellytyksenä sille, että valituskelpoinen hallintopäätös tulee lainvoimaiseksi. Johtokunnan päätökset 19.12.2012 §:t 106–108 ja kaikki niiden perusteella myöhemmin tehdyt päätökset ovat lainvastaisia ja sen vuoksi kumottava.

Oikeuskirjallisuuden (Olli Mäenpää, Hallinto-oikeus, s. 668) mukaan osajulkisuuden toteutuminen edellyttää, että yksittäiseen asiakirjaan sisältyvä julkinen ja salainen tieto on mahdollista erottaa toisistaan. Jos tällainen erottelu on toteutettavissa, viranomaisella on velvollisuus antaa tieto asiakirjan julkisesta osasta. Jotta julkisuusperiaatteella olisi käytännön merkitystä, tietoa tarvitsevalla tulee olla käytettävissään ainakin pääpiirteinen selvitys siitä, minkälaisia asiakirjoja viranomaisen hallussa on ja minkälaisia tietoja ne sisältävät. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee vastata A:n kunnallisvalituksessa esiin tuotuihin päätösten tiedoksiantoa koskeviin kysymyksiin. Asiassa tulee ottaa kantaa hyvään hallintoon kuuluviin lainmukaisiin tiedoksiantomenettelyihin silloin, kun päätökset sisältävät lainmukaisesti salattuja tietoja ja/tai aineistoja, mutta eivät ole kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Esillä olevassa asiassa asiakaskohtaisten yksikköhintojen salaaminen on ymmärrettävää, mutta ei se, että yksiselitteisesti kaikki johtokunnan 19.12.2012 §:ien 106–108 kohdalla tekemiin päätöksiin liittyvät tiedot salattiin ja pöytäkirja on asetettu nähtäväksi ilman mainittuja pykäliä. Silti päätökset ovat olleet muutoksenhakukelpoisia. Pöytäkirjaan ei ole tuolloin tehty salassapitoa koskevia merkintöjä eikä merkitty niitä säännöksiä, joihin täydellinen salassapito on perustunut.

Koska johtokunnan menettelyllä kuntalain mukainen muutoksenhaku on tarkoitushakuisesti estetty, jäljellä ei ole ollut muuta keinoa kuin kunnallisvalituksen tekeminen lainvastaisesta menettelystä. Tehtävällä valituksella ei ole enää merkitystä, jos muutoksenhakuaika alkaa vasta 25 vuoden salassapitoajan jälkeen.

Rauman Satamaliikelaitoksen johtokunta on selityksenään toimittanut hallinto-oikeudelle antamansa lausunnon ja vaatinut, että valitus hylätään ja Nurmi määrätään suorittamaan korvauksena oikeudenkäyntikuluista 1 500 euroa laillisine korkoineen.

Johtokunta on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätökset 19.12.2012 (§:t 106–108) ovat salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 17 ja 20 kohdan mukaisesti. Asiakaskohtaiset hintatiedot kuuluvat yksityisten yritysten ehdottoman liikesalaisuuden piiriin edellä mainitun lain 20 kohdan mukaisesti. Rauman satama kilpailee asiakkaista myös muiden Suomen satamien kanssa. Rauman satama ei voi paljastaa liikesalaisuuksiaan myöskään kilpailijoilleen. Tämän vuoksi kyseessä olevien päätösten voidaan katsoa sisältävän myös liikelaitoksen omia liikesalaisuuksia viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 17 kohdan mukaisesti.

Julkisyhteisön liikesalaisuutta koskevien salassapitoperusteiden tarkoituksena on varmistaa, että julkisyhteisö ei julkisuusperiaatteen vuoksi joudu taloudellisissa suhteissaan, avoimessa kilpailutilanteessa, olennaisesti huonompaan asemaan kuin yksityiset oikeussubjektit vastaavissa oikeussuhteissa (lähde: Mäenpää, Julkisuusperiaate, 2008, s. 297). Mikäli Rauman sataman asiakaskohtaiset hintatiedot paljastettaisiin, Rauman satamaliikelaitos menettäisi neuvotteluasemansa markkinoilla. Kilpailevat satamat, kuten esimerkiksi Porin tai Vuosaaren satama, voisivat tämän jälkeen hinnoitella tavaramaksunsa edullisemmaksi.

Vaikka pelkkä asiakkaana olevan yrityksen nimitieto ei yleensä olekaan salassa pidettävä tieto, Rauman satama ei voi paljastaa tietoa siitä, kenen asiakkaan kanssa hinnoista on neuvoteltu. Asiakaskohtaisista maksuista ja mahdollisista alennuksista sovitaan vain tiettyjen suurasiakkaiden kanssa. Mikäli tämäkin tieto paljastetaan, neuvotteluvapaus vaarantuu. Tietoa tavaralajin laadusta ei voida paljastaa muun muassa sen vuoksi, että tiettyä tavaralajia tuovia asiakkaita saattaa olla vain muutamia. Edellä mainittujen tietojen salaamisella pyritään välttämään mahdollisten hintakartellien muodostuminen. Koska asiakaskohtainen hintatieto on myös satamaliikelaitoksen oma liikesalaisuus, satamaliikelaitos voi liikesalaisuuden haltijana disponoida siitä samoin edellytyksin kuin yksityinen yritys.

Selvyyden vuoksi todetaan, että Rauman satama päättää vuosittain myös yleisistä palveluhinnoista, jotka ovat täysin julkisia tietoja ja käyvät ilmi kaupungin ja sataman internetsivuilta.

Vaikka lähtökohtana kaikessa kunnan toiminnassa onkin julkisuusperiaatteen toteuttaminen, kunnallinen liikelaitos eroaa olennaisesti kunnan muusta toiminnasta. Satamapalvelujen hankinta Rauman satamalta perustuu aina asiakkaan vapaaseen harkintaan. Liiketoiminnassa asiakkaan ja kunnan välinen toiminta perustuu keskinäisiin sopimuksiin ja toiminta on jo näin lähtökohdiltaan hyvin erilaista kuin perinteinen kunnallishallinto ja peruspalvelujen tuotanto.

Kuntalain uudistuksen merkittävin muutos kohdistuu energia- ja satama-toimintoihin, jotka kunnat joutuvat yhtiöittämään 1.9.2013 voimaan tulevan kuntalain muutoksen perusteella. Lain tavoitteena on kilpailuneutraliteetti, jolla tarkoitetaan, että julkinen ja yksityinen yritystoiminta asetetaan markkinoilla samalle lähtöviivalle sekä siten luodaan tasapuoliset edellytykset kilpailulle markkinoilla.

Kuntalain uudistuksen ja satamaliiketoiminnan yhtiöittämisen tavoitteena on turvata satamaliikelaitoksen toimintaedellytykset. Kuten hallituksen esityksessä (HE 32/2013 vp) todetaan, satamaliikelaitokset toimivat jo tällä hetkellä vapaasti kilpailluilla markkinoilla. Tässä toimintaympäristössä julkisuusperiaatteen toteuttaminen on ristiriidassa kilpailuasetelman ja voiton tavoittelun kanssa.

Edellä ja johtokunnan päätöksessä 19.6.2013 (§ 50) esitetyin perusteluin johtokunnan päätöksiä 19.12.2012 (§:t 106–108) ei voida luovuttaa valittajalle kuin osittain. Mikäli tiedot paljastetaan, satamaliikelaitos menettää mahdollisuuteensa vapaaseen kilpailuun ja vaarana on hintakartellien muodostuminen.

Valittaja ei ole asianosainen asiakaskohtaista hinnoittelua koskevissa asioissa. Kunnan jäsenen oikeusturvakeinojen käyttäminen on tässä vaiheessa tarpeetonta, koska päätöksiä koskeva muutoksenhakuaika ei ole vielä alkanut. Johtokunnan päätökset 19.12.2012 (§:t 106–108) asetetaan yleisesti nähtäville, kun salassapidon peruste on päättynyt. Yleinen salassapitoaika on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 31 §:n mukaan 25 vuotta. Vasta nähtävillä pitämisestä alkaa kulua kunnan jäsenen muutoksenhakuaika kuntalain 95 §:n mukaisesti.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian hallinto-oikeudelle kunnallisvalituksena käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettava säännös

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 19.12.2012 §:ien 106–108 kohdalla päättänyt sataman asiakaskohtaisten alennusten myöntämisestä tavaramaksuista vuodelle 2013. Päätökset on katsottu kokonaan salassapidettäviksi eikä niitä ole asetettu yleisesti nähtäväksi. Nähtävänä muilta osin olleeseen pöytäkirjaan 19.12.2012 liitettyjen muutoksenhakuohjeiden mukaan myös edellä mainituista päätöksistä on voinut tehdä kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen.

Johtokunta on 20.2.2013 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen edellä mainituista johtokunnan päätöksistä, minkä jälkeen A on valittanut mainitusta päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja vaatinut satamaliikelaitoksen johtokunnan 19.12.2012 §:ien 106–108 kohdalla tekemien päätösten ja oikaisuvaatimuspäätöksen kumoamista lainvastaisina, koska johtokunta on päätösten salaamisella estänyt päätösten perusteena oleviin tosiseikkoihin perustuvan oikaisuvaatimuksen.

Turun hallinto-oikeus on 6.6.2013 antamallaan päätöksellä nro 13/0148/1 kumonnut samaliikelaitoksen johtokunnan 20.2.2013 tekemän päätöksen ja palauttanut asian Rauman kaupungille käsiteltäväksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tarkoitettuna asiakirjoja koskevana tietopyyntönä.

Satamaliikelaitoksen johtokunta on 19.6.2013 päättänyt julkisuuslain 10 §:n mukaisesti luovuttaa A:lle johtokunnan päätökset 19.12.2012 §:t 106–108 osittaisesti siten, että päätöksistä peitetään kaikki salassa pidettävät seikat, joita ovat asiakkaan nimi, tavaralaji ja hintatieto. Päätösten perustelujen mukaan tiedoissa, joita ei ole annettu, on kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettävistä asiakasyritysten liikesalaisuuksista ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävistä sataman eli liikelaitoksen omista liikesalaisuuksista. Päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjeen mukaan siihen saa hakea muutosta valittamalla Turun hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

A on valittanut johtokunnan päätöksestä 19.6.2013 Turun hallinto-oikeuteen ja kunnallisvalitukseksi otsikoidussa kirjelmässään vaatinut, että johtokunnan päätös kumotaan lainvastaisena.

Oikeudellinen arviointi

A on hakenut muutosta Rauman Satamaliikelaitoksen johtokunnan 19.12.2012 pöytäkirjan §:ien 106–108 kohdalla tekemiin päätöksiin laillisuusperusteella, joskaan hän ei ole esittänyt lähempiä perusteluja vaatimukselleen. Hän on kuitenkin todennut, että päätösten salaamisella on estetty tosiseikkoihin perustuvan oikaisuvaatimuksen tekeminen.

Johtokunnan mainitut päätökset sataman tavaramaksuista myöntämistä alennuksista vuodelle 2013 ovat sisältäneet sellaisen ratkaisun, josta saa tehdä oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen. Vaikka päätökset ovat olleet asiakaskohtaisia, tavaramaksut ovat johtokunnan päätöksentekohetkellä perustuneet kunnallisista satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista annettuun lakiin (955/1976), kun otetaan huomioon, että Rauman Satama Oy on aloittanut toimintansa vuoden 2015 alusta jatkaen Rauman Satamaliikelaitoksen toimintaa.

A on hakenut muutosta johtokunnan päätöksiin hallinto-oikeudelle tekemällään kunnallisvalituksella sillä perusteella, että päätökset ovat lainvastaisia. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut käsitellä asiaa viranomaisen toiminnan julkisuutta koskevana kysymyksenä, vaan kunnallisvalituksena, eikä siten mainitsemallaan perusteella kumota johtokunnan 20.2.2013 tekemää päätöstä. Kunnallisvalitusta käsitellessään hallinto-oikeuden olisi tullut osana oikeudenkäyntimenettelyä arvioida, miltä osin päätökset ja niiden tausta-aineisto ovat mahdollisesti salassapidettäviä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain perusteella ottaen myös huomioon, että A:n valitusoikeus perustuu kunnan jäsenyyteen. Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle kunnallisvalituksena käsiteltäväksi johtokunnan 20.2.2013 tekemästä päätöksestä.

Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös asiassa esitetystä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 2.10.2015