Muu päätös 2914/2015

Julkinen hankinta (Seinäjoen kaupungin KVR-urakka, hankintaoikaisupäätös, hyvitysmaksun määrääminen)

Antopäivä: 13.10.2015
Taltionumero: 2914
Diaarinumero: 2213/3/12

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Seinäjoen kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 3.7.2012 nro 248/2012

Asian aikaisempi käsittely

Seinäjoen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on julkaissut 23.5.2011 kansallisen hankintailmoituksen käyttöoikeusurakkana toteutettavasta Pohjan koulun tontille rakennettavasta uudesta päiväkodista ja pyytänyt tarjouksia elementtirakenteisen, siirtokelpoisen neliryhmäisen päiväkodin rakentamisesta ja vuokraamisesta KVR-urakkana rakennuttajan toimittamien perustusten varaan.

Seinäjoen kaupunginhallitus on päätöksellään 4.7.2011 (§ 304) valinnut Teijo Rent Oy:n tarjouksen.

Seinäjoen kaupunginhallitus on hankintaoikaisupäätöksellään 15.8.2011 (§ 313) hylännyt Elementit‑E Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen, poistanut itseoikaisuna hankintapäätöksen 4.7.2011 (§ 304) vertailutaulukossa olleen virheen vuoksi sekä ratkaissut asian uudelleen ja valinnut Teijo Rent Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1 600 000 euroa.

Markkinaoikeus on 18.8.2011 antamallaan päätöksellä hylännyt valittajana olleen Elementit-E Oy:n vaatimuksen hankintamenettelyn väliaikaisesta kieltämisestä. Hankintapäätös on pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Elementit‑E Oy on markkinaoikeuteen 21.7.2011 saapuneessa valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Seinäjoen kaupunginhallituksen hankintapäätöksen 4.7.2011 (§ 304) ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Elementit‑E Oy on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 339 295,80 euroa sekä velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkoineen. Elementit‑E Oy on perustanut vaatimuksensa siihen, että hankintapäätöksessä 4.7.2011 (§ 304) suoritettu tarjousten vertailu on ollut virheellinen.

Seinäjoen kaupunki on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkoineen. Seinäjoen kaupunki on vastineessaan muun ohella lausunut, että se on hankintaoikaisupäätöksellään 15.8.2011 (§ 313) poistanut itseoikaisuna hankintapäätöksen 4.7.2011 (§ 304) vertailutaulukossa olleen virheen vuoksi sekä ratkaissut asian uudelleen virheettömän vertailutaulukon ja muun asiakirja-aineiston perusteella ja valinnut Teijo Rent Oy:n tarjouksen.

Elementit‑E Oy on vastaselityksessään muun ohella lausunut, että hankintaoikaisun jälkeen voittaneen tarjoajan saamat pisteet ovat nousseet, mutta Elementit‑E Oy:n saamat pisteet ovat vähentyneet. Hankintayksikkö on perustellut muutosta sillä, että se on käyttänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen kohdalla alun perin 3,85 prosentin indeksikorotusta, vaikka tarjouksessa ei ollut lainkaan indeksikorotusta. Elementit‑E Oy:n hinta on joka tapauksessa hankintaoikaisunkin jälkeen ollut halvin, ja Elementit‑E Oy:n olisi tullut saada täydet pisteet suhteutettuna valittajan ja muiden tarjoajien pisteisiin.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt Seinäjoen kaupungin maksamaan Elementit‑E Oy:lle hyvitysmaksuna 70 000 euroa ja velvoittanut kaupungin korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut 3 030 eurolla korkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Perustelut

Valituksen on katsottava kohdistuvan hankintayksikön valituksen vireille panon jälkeen 15.8.2011 tekemään hankintaoikaisupäätökseen § 313.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan laji

Hankintalain 5 §:n 2 kohdan mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on jonkin liitteessä C tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä. Kohdan mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan myös hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamista millä tahansa tavalla. Kohdan mukaan rakennusurakka voi olla talon-, maan- tai vesirakennustöiden muodostama taloudellinen tai tekninen kokonaisuus. Pykälän 5 kohdan mukaan käyttöoikeusurakalla tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin rakennusurakkasopimus, mutta rakennustyön vastikkeena on joko yksinomaan rakennettavan kohteen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan kuvauksessa seuraavaa: Seinäjoen kaupunki etsii toteuttajaa elementtirakenteiselle, siirtokelpoiselle neliryhmäiselle päiväkodille käyttöoikeushankintana. Päiväkoti vuokrataan toteuttajalta 10 vuoden vuokra-ajaksi, jonka jälkeen rakennuksen varusteineen tulee olla ennakolta sovittuun hintaan kaupungin lunastettavissa. Kaupunki toteuttaa vuokrasopimuksen ulkopuolisena erillisurakkana rakennuksen perustukset sekä piha-alueen varusteineen. Tarjouspyyntö on koskenut elementtirakenteisen, siirtokelpoisen neliryhmäisen päiväkodin rakentamista ja vuokraamista KVR-urakkana rakennuttajan toimittamien perustusten varaan.

Hankintailmoituksessa hankintalajiksi on ilmoitettu käyttöoikeusurakka. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hankinnassa on kuitenkin ollut kysymys hankintalain 5 §:n 2 kohdassa tarkoitetusta rakennusurakkasopimuksesta.

Vertailuperusteiden asettaminen

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa vertailuperusteiden asettamisessa. Vertailuperusteiden täytyy kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen siten, että niiden avulla voidaan selvittää, mikä saaduista tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Lisäksi vertailuperusteiden tulee kohdella tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun suorittamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyyntö on koskenut elementtirakenteisen, siirtokelpoisen neliryhmäisen päiväkodin rakentamista ja vuokraamista KVR-urakkana rakennuttajan toimittamien perustusten varaan. Tarjouspyynnöllä on pyydetty kokonaistarjousta uuden tilaelementtirakenteisen siirtokelpoisen päiväkodin suunnittelusta ja toteuttamisesta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi suunnitteluratkaisut 50 prosentin painoarvolla, energiatehokkuus 10 prosentin painoarvolla, hinta 35 prosentin painoarvolla ja aikataulu 5 prosentin painoarvolla. Suunnitteluratkaisujen arvioinnissa on ilmoitettu vertailtavan päiväkotitoimintaan soveltumista, pohjaratkaisujen toimivuutta, tehokkuutta ja muuntojoustoa 20 prosentin painoarvolla, arkkitehtonista ilmettä ja soveltuvuutta ympäristöön 20 prosentin painoarvolla sekä rakennusteknistä toteutusta ja materiaalivalintoja 10 prosentin painoarvolla. Energiatehokkuuden arvioinnissa on ilmoitettu vertailtavan rakennuksen energiatehokkuutta ja tiiveyttä, jotka on tullut todentaa esimerkiksi referenssikohteiden toteutuneilla kulutusluvuilla ja mittaustuloksilla.

Tarjouspyynnössä on vielä edellytetty, että rakennussuunnitelmien arvioimiseksi tarjoukseen tulee liittää vähintään asema- ja pohjapiirrokset, väritetyt julkisivut materiaalimäärityksineen, leikkaukset sekä keittiön kalustepiirros.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetetut tarjousten vertailuperusteet ovat hankinnan luonne huomioon ottaen olleet alalla ammattimaisesti toimivalle yrittäjälle riittävän täsmällisiä, jotta niiden perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja niiden avulla on ollut mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät ole olleet tarjoajia kohtaan syrjiviä eivätkä epätasapuolisia. Hankintayksikön ei siten voida katsoa vertailuperusteita asettaessaan menetelleen hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti.

Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö vuokraa hankinnan kohteena olevan päiväkotirakennuksen kymmeneksi vuodeksi. Tarjous on tullut antaa rakennuksen kuukausivuokrana, johon on sisällytetty kaikki rakennuksen toteutuksen kustannukset paitsi purku- ja kuljetuskustannukset vuokra-ajan päätyttyä. Vuokra-ajan päätyttyä rakennuksen on tullut olla lunastettavissa kaupungin omistukseen, ja tarjoukseen on tullut sisällyttää rakennuksen lunastushinta vuokra-ajan päätyttyä. Lisäksi tarjouksessa on tullut esittää vuokra- ja lunastushintojen indeksiehdot vuokra-aikana.

Tarjoukset on tullut antaa rakennuttajan toimittamalla tarjouslomakkeella, jolla on tullut ilmoittaa ensimmäisen vuoden kuukausivuokra 10 vuoden vuokrasopimuksella, lunastushinta vuokra-ajan päätyttyä sekä vuosivuokran ja lunastushinnan kokonaiskustannuksen laskennassa käytettävä tarjoajan käyttämä indeksi ("%/v"). Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden yhdeksi vertailuperusteeksi hinta 35 prosentin painoarvolla ja hintavertailussa otettavan huomioon rakennuksen kokonaisvuokra 120 kuukaudelta indeksikorotukset huomioiden 30 prosentin painoarvolla sekä lunastushinta vuokrakauden päätyttyä 5 prosentin painoarvolla.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouslomakkeella ensimmäisen vuoden kuukausivuokran 10 vuoden vuokrasopimuksella sekä lunastushinnan vuokra-ajan päätyttyä. Voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt lomakkeen indeksiä koskevaa kohtaa. Voittanut tarjoaja on lisäksi ilmoittanut tarjouksessaan seuraavaa:

"On huomattava, että yllä oleva vuokratarjous perustuu liitteenä olevaan Kuntarahoitus Oyj:n antamaan leasing-rahoitustarjoukseen, joka perustuu tarjoushetken korkokantaan. Lopullinen leasing-vuokra määräytyy rakennuksen toimituksen hyväksymispäivän korkokannan mukaan."

Vaikka voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouslomakkeella kuukausivuokran määrän, on tarjouksessa ilmoitetun perusteella kuukausivuokran lopullinen määrä jäänyt riippumaan siitä, mikä rakennuksen toimituksen hyväksymispäivän korkokanta on. Rakennuksen kuukausivuokraa ei ole siten ilmoitettu lopullisena, eikä hankintayksikön tiedossa ole varmuudella ollut se, mikä valittajan tarjouksen mukainen kuukausivuokra ja sen perusteella laskettava rakennuksen kokonaisvuokra sopimuskaudella on. Voittanut tarjoaja ei ole siten ilmoittanut tarjouksensa lopullista hintaa, eikä lopullinen hinta ole ollut tarjouksen perusteella laskettavissa. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjousten vertailu

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden soveltamisessa, kunhan menettely on tarjoajien kannalta tasapuolista ja syrjimätöntä.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus edellä jaksossa Vertailuperusteet tarkemmin selostettuine vertailuperusteineen, joita ovat olleet suunnitteluratkaisut 50 prosentin painoarvolla, energiatehokkuus 10 prosentin painoarvolla, hinta 35 prosentin painoarvolla ja aikataulu 5 prosentin painoarvolla.

Hankintaoikaisupäätöksen liitteenä olevaan 3.8.2011 päivättyyn tarjousten vertailu­taulukkoon on merkitty tarjouksille pisteet sarakkeisiin "Toiminnalliset 20%", "Kaupunkikuv. 20%", "Rak.tekn 10%", "Energia 10%", "Aikataulu 5%", "Hintapisteet 120 kk 30%" ja "Hintapisteet Lunastus 5%" sekä "Yhteispisteet". Vertailutaulukossa ei ole pisteytyksen sanallisia perusteluja.

Luonnossuunnitelmien laatuarviointia ja pisteytystä koskevasta 27.6.2011 päivätystä pöytäkirjasta käy ilmi, että tarjouksia on arvioitu toiminnallisten ominaisuuksien, kaupunkikuvallisten ja arkkitehtonisten ominaisuuksien, rakennusteknisten ominaisuuksien sekä taloteknisten ja energiaominaisuuksien osalta. Tarjoukset on näiltä osin pisteytetty, ja pisteytykselle on esitetty lyhyet sanalliset perustelut. Pöytäkirjasta ilmenevän mukaan toiminnallisten ominaisuuksien osalta on arvioitu muun muassa eteistilojen kuiva- ja kuraeteisratkaisuja sekä kulkuyhteyksiä muihin tiloihin, eri tilojen mitoitusta, toimivuutta ja sijoittelua yhteiskäyttöä ajatellen sekä piha-alueita ja katettujen ulkotilojen suuruutta. Kaupunkikuvallisten ja arkkitehtonisten ominaisuuksien vertailussa on arvioitu muun ohella rakennuksen sijoittumista tontille, kattoratkaisuja ja niiden varjostuksia, julkisivuja, ikkuna-aukotusta, sisäänkäyntien sijoittumista, huoltoliikenne- ja paikoitusjärjestelyjä. Rakennusteknisen ominaisuuksien osalta on pöytäkirjan mukaan arvioitu muun ohella alapohjaratkaisujen perustamisen kustannuksia, akustiikkaa ja lattialämmitystä sekä kate- ja muita materiaalivalintoja.

Markkinaoikeus katsoo edellä selostetun perusteella, että tarjousten vertailu on perustunut tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailtaviin seikkoihin ja tarjouksissa havaittuihin suunnitteluratkaisujen eroavaisuuksia koskeviin ominaisuuksiin ja ettei hankintayksikkö ole tältä osin menetellyt tarjousvertailussa valittajan esittämällä tavalla siten virheellisesti, että se ei olisi vertaillut keskenään samoja ominaisuuksia.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoajien tulee sisällyttää tarjoukseensa esitys aikataulusta ja että minimiaikataulua tehokkaampi aikataulu huomioidaan lisäpisteinä tarjouksia vertailtaessa. Tarjousten vertailuasiakirjasta ilmenee, että valittaja on ollut ainoa tarjoaja, jonka tarjouksessa esitetylle aikataululle on annettu pisteitä. Tarjousten vertailu on ollut tältä osin sikäli puutteellista, että pisteytystä ei ole perusteltu. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa pisteyttää valittajan tarjouksen aikataulun osalta 50 pisteen arvoiseksi. Pisteytysmenettelyn ei voida katsoa myöskään muuttaneen tarjouspyynnössä aikataululle asetettua painoarvoa.

Hankintayksikkö on soveltanut hintavertailussa käyttämäänsä pisteytysmenetelmää tasapuolisesti kaikkiin tarjoajiin, eikä pisteytysmenetelmän soveltaminen ole ollut tarjoajia syrjivää tai muutenkaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaista. Kun voittaneen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, ei asiassa ole tarpeen lausua voittaneen tarjoajan tarjouksen rakennusteknisten ominaisuuksien pisteytyksen virheellisyyttä koskevista valittajan väitteistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätös on pantu täytäntöön. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikkö olisi sulkenut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjousten 3.8.2011 päivätyn vertailutaulukon mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on saanut tarjousvertailussa 78,30 pistettä ja tarjouskilpailussa toiseksi tulleen valittajan tarjous 69,80 pistettä. Tarjousvertailussa valittajan tarjous on saanut voittaneen tarjoajan jälkeen toiseksi eniten pisteitä, joten markkinaoikeus katsoo, että valittajalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Asiaa ei anna aihetta tältä osin arvioida toisin se edellä selostettu seikka, että hankintailmoituksessa hankintalajiksi oli ilmoitettu käyttöoikeusurakka. Hankintayksikkö on näin ollen määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole erityistä syytä ylittää hyvitysmaksun suuruudelle asetettua kymmenen prosentin rajaa. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 70 000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. (---)

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Matti Vedenkannas ja Saija Laitinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Seinäjoen kaupunki on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Elementit-E Oy velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 600 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 600 eurolla laillisine viivästyskorkoineen. Seinäjoen kaupunki on toissijaisesti vaatinut, että määrättyä hyvitysmaksua alennetaan.

Seinäjoen kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Elementit-E Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on kohdistunut kaupunginhallituksen päätökseen 4.7.2011 (§ 304). Kyseinen päätös on poistettu kaupunginhallituksen päätöksellä 15.8.2011 (§ 313), ja hankinta-asia on ratkaistu uudelleen. Elementit-E Oy:lle on lähetetty uusi hankintapäätös valitusosoituksineen tiedoksi, mutta yhtiö ei ole hakenut siihen muutosta määräajassa, joten päätös on tullut lainvoimaiseksi. Markkinaoikeuden ei olisi tullut viran puolesta katsoa yhtiön valituksen kohdistuvan kaupunginhallituksen päätökseen 15.8.2011 (§ 313) eikä tutkia yhtiön valitusta kyseiseen päätökseen kohdistuvana.

Elementit-E Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on perustunut siihen, että tarjousten vertailua ei ollut suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti, tasapuolisesti eikä syrjimättömästi. Elementit-E Oy on yksilöinyt mainitun perusteen koskevan aikataulukriteerejä sekä toiminnallisten ja rakennusteknisten ominaisuuksien vertailua. Markkinaoikeus ei ole todennut kaupungin menetelleen tältä osin virheellisesti.

Elementit-E Oy ei ollut valituksessaan eikä vastaselityksessään vaatinut hankintapäätöksen kumoamista sillä perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Markkinaoikeus ei ole varannut kaupungille mahdollisuutta vastineen antamiseen siitä perusteesta, johon se on päätöksensä perustanut. Markkinaoikeuden olisi tullut varata Seinäjoen kaupungille mahdollisuus lausua asiasta. Markkinaoikeuden ei olisi tullut oma-aloitteisesti tutkia hankinnassa noudatettua menettelyä yhtiön esittämiä valitusperusteita laajemmin.

Seinäjoen kaupunginhallituksen päätöksessä on hyväksytty Teijo Rent Oy:n tarjous sellaisena kuin se on tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tarjouskaavakkeella annettu. Tarjouksen liitteenä on hyväksytty vain ne liitteet, jotka on tarjouslomakkeeseen merkitty tai tarjouspyynnössä muuten yksilöity. Päätöksessä ei ole hyväksytty eikä otettu huomioon niitä saatekirjeeseen merkittyjä liitteitä ja niistä ilmeneviä ehtoja, joihin markkinaoikeus on päätöksensä perustanut.

Teijo Rent Oy:n tarjouksen ensimmäisen vuoden kuukausivuokraksi 10 vuoden vuokrasopimuksella on hyväksytty 14 419,67 euroa (alv 0 %), jonka yhtiö on ilmoittanut tarjouslomakkeella. Tällaisena hankintapäätös on myös Teijo Rent Oy:lle ja muille tarjouksen tekijöille lähetetty.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden tavoin hankintamenettelyn olleen virheellistä, kaupungin maksettavaksi määrättyä hyvitysmaksua tulee alentaa. Kaupunki ei ole kyseistä hankintapäätöstä tehdessään hyväksynyt Teijo Rent Oy:n tarjouksen saatekirjelmän liitteitä. Kaupunki on pyrkinyt kohtelemaan tarjouksen tekijöitä tasapuolisesti ja syrjimättömästi, mikä tulisi ottaa huomioon hyvitysmaksua alentavana tekijänä. Markkinaoikeus ei ole todennut kaupungin menetelleen virheellisesti niiden hankintamenettelyyn liittyvien seikkojen osalta, joihin Elementit-E Oy on vedonnut.

Elementit-E Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Seinäjoen kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen. Elementit-E Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Seinäjoen kaupungin hankintaoikaisupäätös on johtanut Elementit-E Oy:n aseman suhteelliseen heikentymiseen. Päätös ei ole poistanut yhtiöltä oikeussuojan tarvetta. Yhtiö on tältä osin viitannut hankintalain 82 §:n 3 momenttiin sekä säännöksestä hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp, s. 57) lausuttuun. Markkinaoikeuden on tullut tutkia yhtiön valitus.

Hankintayksikkö ei ole hankintaoikaisun yhteydessä muuttanut hankintapäätöstä Elementit-E Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen mukaisesti Elementit-E Oy:n eduksi, vaan on uudessa päätöksessäänkin valinnut Teijo Rent Oy:n tarjouksen, joka on muodostunut hankintayksikön suorittaman oikaisun jälkeen jopa aikaisempaa edullisemmaksi. Koska hankintayksikkö ei ole suorittanut hankintaoikaisua oikein, Elementit-E Oy:llä on ollut asiassa edelleen oikeussuojan tarve, minkä vuoksi markkinaoikeuden on ollut annettava jutussa pääasiaratkaisu.

Hallintolainkäyttölaista ilmenevän virallisperiaatteen mukaisesti markkinaoikeuden on tullut harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa. Markkinaoikeus on voinut tutkia asianosaisten vaatimustensa perusteeksi esittämien seikkojen lisäksi myös muut asiaan ja päätökseen vaikuttavat esille tulleet seikat.

Kaupunginhallituksen hankintaoikaisupäätöksessä 15.8.2011 on todettu seuraavaa: "Hankinnan jatkovalmistelun yhteydessä hankintayksikkö on havainnut tehneensä virheen Teijo Rent Oy:n hintapisteytyksessä. Teijo Rent Oy:n tarjouksen käsittelyssä tarjoushintojen vuotuiseksi vuokra- ja lunastushinnan korotusprosentiksi on virheellisesti kirjattu tarjouksen liitetiedoissa esiin tullut toimittajan ja rahoituslaitoksen välisen rahoitus­sopimuksen korkoprosentti. Varsinaisessa tarjouskaavakkeessa Teijo Rent Oy on jättänyt korotusindeksille tarkoitetun kohdan täyttämättä tarkoittaen vuosittaisen korotuksen olevan 0 %. Siten vuokra on tarjoukseen kirjatun suuruinen koko vuokrakauden ajan 10 vuotta ja lunastushinta on 10 vuoden kuluttua 155 000 euroa."

Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle kaupunki on vedonnut siihen, että Teijo Rent Oy:n tekemä tarjous olisi käsitelty siten, että tarjouksen liitteet markkinaoikeuden päätöksessä viitatuin osin on jätetty huomioon ottamatta. Kaupunginhallituksen päätöksestä 15.8.2011 kuitenkin ilmenee, että yhtiön tarjouksen liitteet on otettu huomioon. Kaupungin kannanotot asiassa ovat keskenään ristiriitaisia.

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouksessa tulee olla esitettynä vuokra- ja lunastushintojen indeksiehdot vuokra-aikana. Teijo Rent Oy ei ole täyttänyt tarjouslomakkeen indeksiehtoa koskevaa kohtaa. Yhtiön tarjouksen mukaan vuokratarjous on perustunut Kuntarahoitus Oyj:n antamaan leasingrahoitustarjoukseen, joka on perustunut tarjoushetken korkokantaan. Tarjouksen mukaan lopullinen leasingvuokra määräytyy rakennuksen toimituksen hyväksymispäivän korkokannan mukaan.

Teijo Rent Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjous olisi pitänyt hylätä ottamatta sitä mukaan tarjousvertailuun. Kysymys on ollut tarjoushintaan olennaisesti vaikuttaneesta seikasta. Tämä käy ilmi muun ohella siitä, että kaupungin alkuperäisessä vertailutaulukossa yhtiön vuokra 120 kuukauden ajalta on ollut indeksiehto huomioiden yli kaksi miljoonaa euroa ja lunastushinta yli 220 000 euroa. Uudessa vertailutaulukossa vastaavat hinnat ovat noin 1,7 miljoonaa euroa ja 155 000 euroa. Tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen ottaminen mukaan tarjousvertailuun on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Markkinaoikeuden määräämä hyvitysmaksu vastaa noin 4,1 prosenttia Elementit-E Oy:n tarjouksen kokonaishinnasta. Hyvitysmaksun alentamiselle ei ole perusteita. Elementit-E Oy:n tarjous, joka on ollut hinnaltaan halvin, on tullut tarjousten vertailussa toiseksi Teijo Rent Oy:n tarjouksen jälkeen. Mikäli tarjousvertailu olisi suoritettu oikein, Elementit-E Oy:n tarjous olisi tullut valituksi. Elementit-E Oy:lle olisi tällöin jäänyt urakasta voittoa merkittävästi enemmän kuin edellä mainittu 4,1 prosenttia kokonaishinnasta. Hankintayksikön hankintalain vastainen menettely huomioon ottaen hyvitysmaksun määrää voidaan pitää maltillisena eikä edellytyksiä sen alentamiselle ole.

Seinäjoen kaupunki on todennut Elementit-E Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallituksen alkuperäinen hankintapäätös on hankintaoikaisuna kokonaan poistettu. Hankintalain 82 §:n 3 momentti ja sitä koskevat esitöiden lausumat hankintaoikaisun käsittelyn vaikutuksesta markkinaoikeuden käsittelyyn koskevat tilanteita, joissa alkuperäistä päätöstä on muutettu sitä poistamatta. Sanottu säännös ei tule sovellettavaksi käsillä olevassa asiassa.

Hankintaoikaisu on kohdistunut alkuperäisessä tarjousvertailussa tehdyn virheen korjaamiseen. Teijo Rent Oy:n tarjous oli laadittu siten, että kohteen vuokrahinta on sama koko 120 kuukauden vuokra-ajan ilman vuosittaisia korotuksia kustannuksissa. Kaupunki oli ottanut varsinaisen tarjouksen ulkopuolisista viitetiedoista virheellisesti vuokran vuosikorotusprosentiksi viitetiedoista ilmenevän rahoitussopimuksen korkoprosentin, jolla ei ole vaikutusta varsinaisen tarjouksen sisältöön.

Hankintaoikaisu on perustunut yksiselitteisen ja matemaattisesti määriteltävissä olevan virheen korjaamiseen. Tarjouksen tehneille on annettu mahdollisuus ilmaista kantansa hankintaoikaisuun ennen sen käsittelyä. Hankintaoikaisu on oikein suoritettu.

Markkinaoikeuden olisi tullut ottaa huomioon viran puolesta myös se, että Elementit-E Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, vaan sekin olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Yhtiöllä ei siten olisi ollut virheettömässä menettelyssä todellista mahdollisuutta voittaa, eikä hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä ole.

Elementit-E Oy:n tarjoukseen liitetyistä suunnitelmista ilmenee, että ehdotuksessa on päivähoitoryhmien kuivat eteistilat yhdistetty kahdelle ryhmälle. Tämä on tarjouspyynnön tilaohjelman vastainen ratkaisu. Kahdelle ryhmälle yhteiskäyttöinen kuraeteinen ei myöskään täytä tilaohjelmassa edellytettyä väljyyttä, vaan on mitoitettu yhden ryhmän tarpeen mukaan.

Kaupunki on tarjousten käsittelyssä lähtenyt siitä, että tarjouksiin liitetyt suunnitelmat pisteytetään puutteineen ja tarjouspyynnön vastaiset tilaratkaisut otetaan huomioon vähentämällä tarjouksen laatupisteitä niiltä osin. Mainitut seikat on tuotu myös esiin tarjousten käsittelystä laaditussa arvostelupöytäkirjassa. Elementit-E Oy:n tarjous olisi kuitenkin tullut hylätä. Tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus voidaan ottaa huomioon vielä tässä vaiheessa, vaikka siihen ei ole aiemmin puututtu.

Hankintaoikaisussaan hankintayksikkö on peruuttanut päätökset, joiden valmistelussa tarjoajan tarjouksen liiteasiakirja on otettu huomioon. Liiteasiakirja ei ole ollut osa tarjousta, vaan tarjoukseen liitetty lisätieto tarjoajan rahoitusjärjestelyistä. Kaikki varsinaisessa tarjouspyyntöaineistossa pyydetty ja saatu sisältö on tarjousten käsittelyssä otettu huomioon.

Teijo Rent Oy:n tarjoukseen sisällytetty vuokrahinta oli laskettu kuukausitasolla samankokoiseksi koko 120 kuukauden vuokra-ajaksi eikä indeksiehtoa ollut. Tarjouslomakkeen kyseisen kohdan tyhjäksi jättämistä voidaan pitää riittävänä sisällön ilmaisuna asiassa.

Elementit-E Oy on Seinäjoen kaupungin vastaselityksen johdosta antamassaan selityksessä muun ohella lausunut, että tarjouspyynnön mukaan "Kuraeteiset ja lepotilat voidaan osoittaa kahdelle ryhmälle yhteisiksi. Tällöin tulee huomioida tilojen mitoitus kahden ryhmän tarpeisiin." Hankintayksikön laatimassa laatuarviointi- ja pisteytysasiakirjassa hankintayksikkö on todennut Elementit-E Oy:n tarjouksen toiminnallisten ominaisuuksien osalta muun muassa, että "Eteistilat alimitoitettuja, myös kuivaeteiset jaettuja kahdelle ryhmälle." Hankintayksikkö on antanut Elementit-E Oy:lle toiminnallisten ominaisuuksien osalta arvosanan 2/5. Hankintayksikkö on näin ollen ottanut asiaan kantaa jo alkuperäisessä tarjousvertailuissaan ja vähintään implisiittisesti todennut, että Elementit-E Oy:n tarjous on tältä osin tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö ei ole aikaisemmassa vaiheessa väittänyt, että Elementit-E Oy:n tarjous olisi tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

Elementit-E Oy on liittänyt selitykseensä laskun asiaa koskevista oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa määrältään 2 706 euroa (alv 23 %).

Seinäjoen kaupungille on lähetetty tiedoksi Elementit-E Oy:n selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Seinäjoen kaupungin ja Elementit-E Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Markkinaoikeuden päätöstä koskeva valitus

1.1 Valituksen tutkiminen hankintaoikaisuun 15.8.2011 kohdistuvana

Hankintalain 82 §:ssä (321/2010) säädetään hankintaoikaisun käsittelyn vaikutuksesta markkinaoikeuden käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankintayksikkö korjaa hankintapäätöksensä tai muun ratkaisunsa hankintaoikaisuna siten, että markkinaoikeudelle valituksen tehneellä ei ole enää oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada perusteltua päätöstä, markkinaoikeus voi poistaa tällaisen asian käsittelystään antamatta pääasiasta ratkaisua.

Hankintalain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 190/2009 vp s. 57) edellä mainittua momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että jos hankintayksikkö korjaa hankintapäätöksensä tai muun toimenpiteen hankintaoikaisuna joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen esittämästä vaatimuksesta, markkinaoikeus voisi poistaa tällaisen asian käsittelystään pääasiaratkaisua antamatta silloin, kun korjaustoimenpide on suoritettu oikein. Tuolloin valittajalla ei ole enää oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada perusteltua ratkaisua. Siinä tilanteessa, että asia on vireillä markkinaoikeudessa valituksena ja hankintayksikön korjaamistoimet ovat virheellisiä ja johtavat hakijan aseman heikentymiseen, asian käsittely jatkuisi markkinaoikeudessa.

Elementit-E Oy on valittanut markkinaoikeuteen Seinäjoen kaupungin 4.7.2011 tekemästä hankintapäätöksestä, jolla Teijo Rent Oy:n tarjous oli valittu. Seinäjoen kaupunki on 15.8.2011 poistanut hankintaoikaisuna 4.7.2011 tekemänsä päätöksen, ratkaissut asian uudelleen ja valinnut Teijo Rent Oy:n tarjouksen uudelleen. Hankintaoikaisu ei ole siten muuttanut hankinnan lopputulosta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus on menetellyt hankintalain 82 §:n 3 momentista ilmenevän oikeusohjeen mukaisesti tutkiessaan Elementit-E Oy:n valituksen sen vireillepanon jälkeen hankintayksikön 15.8.2011 tekemään hankintaoikaisupäätökseen kohdistuvana.

1.2 Menettely markkinaoikeudessa

Ratkaistava kysymys

Seinäjoen kaupunki on valituksessaan katsonut, että markkinaoikeuden ei olisi tullut oma-aloitteisesti tutkia hankintamenettelyä Elementit-E Oy:n valituksessa esitettyjä perusteita laajemmin ja että markkinaoikeuden olisi joka tapauksessa tullut kuulla Seinäjoen kaupunkia siitä perusteesta, johon se on päätöksensä perustanut.

Asiassa on Seinäjoen kaupungin valituksesta ensin ratkaistava, onko menettely markkinaoikeudessa ollut virheellistä sen vuoksi, että markkinaoikeus on ratkaissut asian perusteella, johon markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa ei ole vedottu ja että markkinaoikeus on antanut päätöksensä hyvitysmaksun määräämisestä varaamatta Seinäjoen kaupungille tilaisuutta lausua seikoista, jotka ovat olleet markkinaoikeuden päätöksen perusteena.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 105 §:n (131/2013) 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hankintalain 94 §:n (321/2010) 1 momentin nojalla, jos hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä samassa momentissa tarkoitetun seuraamuksen.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/66/EY 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisen päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (nykyisin unionin tuomioistuin) asiassa C-315/01, GAT, 19.6.2003 antamassa tuomioissa ennakkoratkaisupyynnön kohteena oli muun ohella direktiivissä 89/665/ETY tarkoi­tetun muutoksenhakuelimen mahdollisuus puuttua viran puolesta lainvastaisuuksiin, joihin menettelyn osapuolet eivät olleet siinä vaiheessa vedonneet. Tuomiossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

44 Tältä osin on huomautettava, että kuten direktiivin 89/665/ETY ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta seuraa, direktiivin tavoitteena on vahvistaa julkisia hankintoja koskevien sopimusten alalla annettujen direktiivien tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi tarkoitettuja, niin kansallisilla kuin yhteisön tasolla suoritettavia järjestelyitä erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä menettelyjä voidaan vielä oikaista. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan velvoite varmistaa, että lainvastaisiin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista (ks. mm. asia C-81/98, Alcatel Austria ym., tuomio 28.10.1999, Kok. 1999, s. I-7671, 33 ja 34 kohta ja asia C-470/99, Universale-Bau ym., tuomio 12.12.2002, Kok. 2002, s. I-11617, 74 kohta).

45 Direktiivissä 89/665/ETY asetetaan ainoastaan vähimmäisedellytykset, jotka kansallisten oikeusjärjestysten mukaisten muutoksenhakumenettelyjen on täytettävä yhteisön oikeuden julkisia hankintoja koskevien määräysten mukaisuuden varmistamiseksi (ks. mm. asia C-327/00, Santex, tuomio 27.2.2003, Kok. 2003, s. I-1877, 47 kohta).

46 Koska asiasta ei ole annettu nimenomaisia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä voiko, ja millä edellytyksin, muutoksenhakumenettelystä vastaava elin puuttua viran puolesta lainvastaisuuksiin, joihin siinä meneillään olevan menettelyn asianosaiset eivät ole vedonneet.

47 Direktiivin 89/665/ETY päämäärä tai siinä säädetty vaatimus kuulla molempia osapuolia muutoksenhakumenettelyssä eivät estä ottamasta käyttöön tällaista mahdollisuutta jäsenvaltioiden sisäisessä oikeusjärjestyksessä.

48 Tämän direktiivin päämääränä on yhteisön oikeuden julkisia hankintoja koskevien määräysten noudattamisen varmistaminen tehokkailla ja nopeilla muutoksenhakukeinoilla, eikä tämän päämäärän vastaista ole se, että muutoksenhakumenettelystä vastaava elin puuttuu viran puolesta tarjouspyyntömenettelyssä ilmenneisiin lainvastaisuuksiin odottamatta, että joku asianosaisista tuo asian esiin.

49 Vaatimuksesta kuulla molempia osapuolia muutoksenhakumenettelyssä ei aiheudu sitä, että tästä menettelystä vastaava elin ei voisi puuttua viran puolesta lainvastaisuuteen, jonka se havaitsee ennen muita, vaan siitä seuraa ainoastaan se, että ennen ratkaisun antamista kyseisen muutoksenhakuelimen on kunnioitettava asianosaisilla olevaa oikeutta tulla kuulluksi lainvastaisuudesta, johon puututtiin viran puolesta.

Hankintamenettelyn lainmukaisuuden tutkiminen viran puolesta

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tutkia sille tehdystä valituksesta, onko valituksessa tarkoitetussa hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Vastaavasti hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin ja 51 §:n 1 momentin säännökset asian selvittämisestä ja ratkaisemisesta edellyttävät, että hallintotuomioistuin asianosaisten esittämistä vaatimuksista ja selvityksistä riippumatta huolehtii asian selvittämisestä ja laillisesti oikeaan lopputulokseen päätymisestä.

Markkinaoikeus on näin ollen voinut ottaa asiassa viran puolesta tutkittavakseen muitakin hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin valittaja tai muut asianosaiset ovat nimenomaisesti nojautuneet. Myöskään unionin oikeus ei aseta estettä sille, että kansallinen tuomioistuin ottaa hankintapäätöstä koskevaa valitusta käsitellessään viran puolesta huomioon muitakin kuin valittajan valituksen perusteena tai asianosaisten muutoin esiin tuomia seikkoja, joista voi johtua hankintapäätöksen lainvastaisuus. Markkinaoikeuden ei voida siten katsoa menetelleen virheellisesti ottaessaan tutkittavakseen perusteita, joihin valituksessa ei ollut vedottu.

Asianosaisten kuuleminen tuomioistuimen viran puolesta huomioon ottamasta seikasta hyvitysmaksun määräämistä harkittaessa

Markkinaoikeus on päätöksessään määrännyt Seinäjoen kaupungin maksamaan hyvitysmaksuna 70 000 euroa Elementit-E Oy:lle sillä perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja valittajayhtiön toiseksi tulleella tarjouksella olisi siten ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Markkinaoikeus ei ole kuullut Seinäjoen kaupunkia hankintayksikkönä eikä voittanutta tarjoajaa Teijo Rent Oy:tä seikasta, joka on sen viran puolesta huomioon ottaman hankintamenettelyn virheellisyyden ja määrätyn seuraamuksen perusteena.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjoukset on tullut antaa tarjouslomakkeella, jolla on tullut ilmoittaa ensimmäisen vuoden kuukausivuokra 10 vuoden vuokrasopimuksella, lunastushinta vuokra-ajan päätyttyä sekä vuosivuokran ja lunastushinnan kokonaiskustannuksen laskennassa käytettävä tarjoajan käyttämä indeksi ("%/v").

Tarjouskilpailussa voittajaksi valittu tarjoaja Teijo Rent Oy on ilmoittanut tarjouslomakkeella ensimmäisen vuoden kuukausivuokran 10 vuoden vuokrasopimuksella sekä lunastushinnan vuokra-ajan päätyttyä. Voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt lomakkeen indeksiä koskevaa kohtaa. Voittanut tarjoaja on lisäksi ilmoittanut tarjouksessaan, että tarjous perustuu Kuntarahoitus Oyj:n antamaan leasing-rahoitustarjoukseen, joka perustuu tarjoushetken korkokantaan ja että lopullinen leasing-vuokra määräytyy rakennuksen toimituksen hyväksymispäivän korkokannan mukaan.

Kun tarjouskilpailussa voittajaksi valitun tarjoajan tarjoukseen on sisältynyt lausuma kuukausivuokraa koskevasta korkokannasta, kyseinen tarjouksen ehto on tullut ottaa huomioon tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa, vaikka voittaneen tarjoajan tarjouslomakkeessa indeksiehtoa koskeva kohta onkin jätetty tyhjäksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, ettei voittaneen tarjoajan tarjouksessa ole ilmoitettu rakennuksen kuukausivuokraa lopullisena ja todettavissa olevana summana, vaan se on jäänyt riippumaan rakennuksen toimituksen hyväksymispäivän ja siten huomattavasti myöhäisemmän ajankohdan korkokannasta. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön vastainen.

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten toteutuminen edellyttää, että asianosaiset ovat tietoisia niistä asiaperusteista, joihin tuomioistuimen ratkaisu voi perustua ja että heillä on ollut tilaisuus lausua niistä. Asia saattaa myös jäädä puutteellisesti selvityksi ja tulla virheellisesti ratkaistuksi, jos asianosaisilla ei ole mahdollisuutta tuoda esiin asiaan liittyviä seikkoja ja vastavuoroisesti lausua niistä. Kuulemisvelvollisuuden toteuttaminen ei kuitenkaan edellytä, että tuomioistuin kuulee oikeudenkäynnin osapuolia oikeudellisesta harkinnastaan.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Elementit-E Oy on markkinaoikeudessa valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua 339 295,80 euroa.

Markkinaoikeus on välipäätöksellään 18.8.2011 hylännyt muutoksenhakijan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä. Hankintapäätös on pantu täytäntöön valituksen käsittelyn ollessa kesken markkinaoikeudessa, joten julkisista hankinnoista annetun lain nojalla seuraamusharkinnassa ainoaksi mahdolliseksi seuraamukseksi on tuolloin jäänyt toissijaisen vaatimuksen mukaisesti hyvitysmaksun määrääminen.

Markkinaoikeus on kuullut hankintayksikköä valituksen ja siinä esitettyjen vaatimusten johdosta. Hankintayksikölle ei näin ollen ole voinut jäädä epäselväksi, että asiassa voidaan päätyä hyvitysmaksun määräämiseen. Hankintayksikölle ei ole myöskään voinut olla ennakoimatonta, että hyvitysmaksun määräämisen harkinnassa otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain ja täysin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hyvitysmaksun määräämistä harkitessaan markkinaoikeuden tulee tarkastella sekä tarjouspyyntöä että voittaneen tarjoajan sen perusteella tekemää tarjousta. Tulkinta voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön mukaisuudesta perustuu niihin johtopäätöksiin, joita markkinaoikeus tekee toisaalta tarjouspyynnön ja toisaalta tarjouksen tekstin perusteella. Hyvitysmaksua määrättäessä ei siten ole muita tulkintalähteitä kuin edellä tarkoitetut hankinta-asiakirjat.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole kuullut hankintayksikköä enää erikseen niistä seikoista, joiden perusteella voittaneen tarjoajan tarjousta on tullut pitää tarjouspyynnön vastaisena hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä harkittaessa.

1.3 Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset ja hyvitysmaksun määrä

Seinäjoen kaupunki on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että Elementit-E Oy:n tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena eivätkä siten hyvitysmaksun määräämisen edellytykset asiassa täyty. Seinäjoen kaupunki on lausunut, että Elementit-E Oy:n tarjoukseen liitetyistä suunnitelmista ilmenee, että sen ehdotuksessa on päivähoitoryhmien kuivat eteistilat yhdistetty kahden ryhmän käytettäviksi, mikä on tarjouspyynnön tilaohjelman vastainen ratkaisu.

Kysymyksessä olevaa rakennusurakkaa koskevan tarjouspyynnön kohdassa "Rakennukselle asetettavista ominaisuuksista" on todettu, että rakennuksen tulee sisältää kotialueet neljälle päiväkotiryhmälle ja että kotialueeseen kuuluvat muun muassa lepohuone, kuivaeteinen/eteisaula ja kuraeteinen. Tarjouspyynnön mukaan "Kuraeteiset ja lepotilat voidaan osoittaa kahdelle ryhmälle yhteisiksi. Tällöin tulee huomioida tilojen mitoitus kahden ryhmän tarpeisiin."

Hankintayksikön laatimassa asiakirjassa "Luonnossuunnitelmien laatuarviointi sekä pisteytys" hankintayksikkö on todennut Elementit-E Oy:n tarjouksen toiminnallisten ominaisuuksien osalta muun muassa, että "Eteistilat alimitoitettuja, myös kuivaeteiset jaettuja kahdelle ryhmälle." Hankintayksikkö on antanut Elementit-E Oy:lle toiminnallisten ominaisuuksien osalta arvosanan 2/5.

Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessään hylännyt Elementit-E Oy:n tarjousta sen kuivaeteisiä koskevan tilaratkaisun vuoksi, vaan on ottanut kyseisen seikan huomioon tarjousten vertailussa tarjouksia pisteyttäessään. Elementit-E Oy:n tarjousta ei voida näin ollen pitää siten tarjouspyynnön vastaisena, että tällä perusteella olisi katsottava, ettei yhtiöllä olisi ollut todellista mahdollisuutta tarjouskilpailun voittamiseen virheettömässä menettelyssä.

Kun otetaan huomioon hankintayksikön virhe ja hankinnan kokonaisarvo sekä Elementit-E Oy:lle aiheutuneet kustannukset ja vahinko, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen hyvitysmaksun määrän osalta ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Seinäjoen kaupungin valitus hylätään. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Seinäjoen kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, myöskään Elementit-E Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Anne Nenonen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Niemi yhtyi:

"Hankintamenettelyn lainmukaisuuden tutkimisesta viran puolesta olen samalla kannalla kuin enemmistö. Olen kuitenkin eri mieltä kuin enemmistö asianosaisten kuulemista koskevasta kysymyksestä. Katson, että markkinaoikeus on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole kuullut asianosaisia erikseen niistä seikoista, jotka ovat olleet markkinaoikeuden ratkaisun perusteena sen katsoessa viran puolesta huomioon ottamallaan perusteella hankintamenettelyn olleen lainvastaista ja määrätessä seuraamuksena hyvitysmaksun.

Edellä lausutun vuoksi markkinaoikeuden päätös olisi kumottava ja asia olisi palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Katson kuitenkin, että enemmän viivästyksen välttämiseksi asia on otettava korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Olen samaa mieltä kuin enemmistö hankintamenettelyn virheellisyyttä, hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä ja hyvitysmaksun määrää koskevalta osalta. Kuten enemmistö, hylkään valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset.

Perustelut kannalleni, siltä osin kuin ne poikkeavat enemmistön perusteluista, ovat seuraavat:

Asianosaisten kuuleminen markkinaoikeudessa

Menettely markkinaoikeudessa

Seinäjoen kaupunki on valituksessaan katsonut, että markkinaoikeuden ei olisi tullut oma-aloitteisesti tutkia hankintamenettelyä Elementit-E Oy:n valituksessa esitettyjä perusteita laajemmin ja että markkinaoikeuden olisi joka tapauksessa tullut kuulla Seinäjoen kaupunkia siitä perusteesta, johon se on päätöksensä perustanut.

Asiassa on Seinäjoen kaupungin valituksesta ratkaistava, onko menettely markkinaoikeudessa ollut virheellistä sen vuoksi, että markkinaoikeus ei ole varannut asianosaisille tilaisuutta lausua seikoista, jotka ovat olleet sen viran puolesta huomioon ottaman hankintamenettelyn virheellisyyden ja määrätyn seuraamuksen perusteena.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 105 §:n (131/2013) 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hankintalain 94 §:n (321/2010) 1 momentin nojalla, jos hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä samassa momentissa tarkoitetun seuraamuksen.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Asianosaisten kuulemista koskevan kysymyksen arviointi

On aivan selvää, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin eräänä takeena oleva oikeus tulla kuulluksi ei edellytä, että tuomioistuin kuulee oikeudenkäynnin osapuolia asiaan liittyvien seikkojen perusteella tekemistään oikeudellisista päätelmistä. Tällaisesta ei tässä asiassa ole kysymys.

Markkinaoikeus on päätöksessään määrännyt Seinäjoen kaupungin maksamaan hyvitysmaksuna 70 000 euroa nojautuen perusteisiin, joihin valittaja ei ollut vedonnut ja jotka eivät muutoinkaan ole markkinaoikeudessa olleet lausumien ja selvitysten kohteena. Markkinaoikeus ei ole kuullut asianosaisia seikoista, jotka ovat sen viran puolesta huomioon ottaman hankintamenettelyn virheellisyyden ja määrätyn seuraamuksen perusteena. Riippumatta siitä, että markkinaoikeus voi viran puolesta tarkastella hankintamenettelyn lainmukaisuutta muutoinkin kuin asianosaisten vaatimilta osin, ei yllä selostettujen oikeusohjeiden mukaisena voida pitää sitä, että markkinaoikeuden ratkaisu perustuu asianosaisille ennakoimattomasti päätöksessä selostettuihin seikkoihin ilman, että heille olisi annettu mahdollisuutta omilla perusteluillaan ja selvityksillään vaikuttaa ratkaisun sisältöön.

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten toteutuminen edellyttää, että asianosaiset ovat tietoisia niistä asiaperusteista, joihin tuomioistuimen ratkaisu voi perustua ja että heillä on ollut tilaisuus lausua niistä. Asia saattaa myös jäädä puutteellisesti selvityksi ja tulla virheellisesti ratkaistuksi, jos asianosaisilla ei ole mahdollisuutta tuoda esiin asiaan liittyviä seikkoja ja asianmukaisesti lausua niistä.

Markkinaoikeus on siten menetellyt virheellisesti, kun se ei ole kuullut asianosaisia niistä seikoista, joihin markkinaoikeus on perustanut hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevan arviointinsa ja määräämänsä seuraamuksen. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös olisi kumottava nyt kysymyksessä olevalta osin ja palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ottaminen välittömästi tutkittavaksi

Enemmän viivästyksen välttämiseksi asian ratkaisemisessa ja kun asianosaisille on korkeimmassa hallinto-oikeudessa varattu mahdollisuus lausua seikoista, jotka ovat olleet markkinaoikeuden päätöksen perusteena, sekä omilla perusteluillaan ja selvityksillään vaikuttaa käsillä olevan asian lopputulemaan, asiaa ei kuitenkaan ole tapahtuneesta menettelyvirheestä huolimatta syytä palauttaa markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Siten korkeimmassa hallinto-oikeudessa on otettava välittömästi ratkaistavaksi kysymys hankintamenettelyn hankintalain mukaisuuden arvioinnista."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Anne Nenosen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto.

 
Julkaistu 13.10.2015