Suomeksi - På svenska - In English - Other languages

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 2169/2015

Muu päätös 2169/2015

Excel-pohjaisen energiamallin asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Antopäivä: 11.8.2015
Taltionumero: 2169
Diaarinumero: 507/1/14

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Sanoma Media Finland Oy/Taloussanomat

Päätös, jota valitus koskee

Työ- ja elinkeinoministeriö 17.1.2014 nro TEM/2697/03.10.03/2013

Asian käsittely työ- ja elinkeinoministeriössä

Taloussanomat - Uutistoimisto Startel on 19.11.2013 pyytänyt saada työ- ja elinkeinoministeriöltä energiankäytön tulevaisuutta käsittelevät Excel-mallinnukset. Tietopyyntö on tarkennettu koskemaan Excel-pohjaista energiamallia kaikkine skenaarioineen, siihen syötettyjä lähtöarvoja, siinä käytettyjä lähtöoletuksia ja mallissa käytettyjä algoritmeja.

Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosaston ylitarkastaja on 13.12.2013 kieltäytynyt antamasta pyydettyjä tietoja. Päätöksen perusteluina on todettu seuraavaa:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) nojalla oikeus saada tietoa asiakirjasta edellyttää, että kyseessä on julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettu viranomaisen asiakirja, joka on tullut julkisuuslain 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkiseksi. Excel-pohjaista energiamallia koskeva tietopyyntö ei kohdistu julkiseksi tulleeseen viranomaisen asiakirjaan. Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosasto on kuitenkin vuoden 2012 ja alkuvuoden 2013 aikana yhdessä muiden ministeriöiden kanssa päivittänyt Suomen energia- ja päästökehitystä arvioivat skenaariolaskelmat, ja nämä kuvataan ministeriön verkkopalvelussa saatavilla olevassa kansallisen energia- ja ilmastostrategian taustaraportissa ja yhteenvetotaulukossa.

Taloussanomat - Uutistoimisto Startel on 17.12.2013 saattanut asian työ- ja elinkeinoministeriön viranomaisena ratkaistavaksi.

Työ- ja elinkeinoministeriön päätös

Työ- ja elinkeinoministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 17.1.2014 hylännyt tietopyynnön. Päätöksen perusteluina on viitattu julkisuuslain 1 §:n 1 momenttiin, 3 §:ään, 5 §:n 1 ja 2 momenttiin, 3 momentin 2 kohtaan ja 4 ja 5 momenttiin, 6 §:n 1 momentin 5 kohtaan, 9 §:ään, 17 §:n 1 momenttiin, 24 §:ään sekä 26-32 §:ään ja lausuttu seuraavaa:

Tietopyynnön kohteena olevaa Excel-pohjaista energiamallia sekä sen skenaarioita, lähtöarvoja, lähtöoletuksia ja siinä käytettyjä algoritmeja muokataan, päivitetään ja kehitetään jatkuvasti. Tietopyyntö kohdistuu pääosin julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuihin muistiinpanoihin ja luonnoksiin sekä muutoin julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuihin viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin, jotka eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan liitetään arkistoon. Tietopyynnön kohteena oleva aineisto ei muodosta julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua itsenäisen kokonaisuuden muodostava selvitysasiakirjaa. Tietopyynnön kohteena oleva aineisto sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin nojalla salassa pidettäviä tietoja, erityisesti momentin 20 kohdassa tarkoitettuja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevia tietoja.

Tietopyyntö kohdistuu pääosin aineistoon, joka julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan nojalla ei ole viranomaisen asiakirja, sekä muutoin aineistoon, johon julkisuuslakia ei sovelleta lukuun ottamatta 24 §:ää. Tietopyyntö kohdistuu aineistoon, johon ei sovelleta tiedonsaantioikeutta koskevaa julkisuuslain 9 §:ää. Koska tietopyyntö kohdistuu muistiinpanoihin, luonnoksiin ja viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin, joita muokataan, päivitetään ja kehitetään jatkuvasti, tietopyynnön kohteena olevan aineiston antamiseen ei myöskään ole perusteita ottaen huomioon julkisuuslain 1, 3 ja 17 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma Media Finland Oy/Taloussanomat on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan antamaa energiankäytön tulevaisuutta koskeva Excel-malli tausta-arvoineen ja lähtöolettamuksineen tai toissijaisesti asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ministeriö on perustellut alkuperäistä kieltäytymistään sillä, että sen energiaosasto on vuoden 2012 ja alkuvuoden 2013 aikana yhdessä muiden ministeriöiden kanssa päivittänyt Suomen energia- ja päästökehitystä arvioivat skenaariolaskelmat. Nämä laskelmat kuvataan ministeriön verkkopalvelussa saatavilla olevassa kansallisen energia- ja ilmastostrategian taustaraportissa ja yhteenvetotaulukossa.

Kuitenkaan se, että ministeriö on päivittänyt skenaariolaskelmia ja julkaissut ne internetsivuillaan, ei poista laskelmien taustaoletusten läpinäkyvyyteen liittyvää ongelmaa. Taustaraportti perustuu pyydettyyn Excel-malliin ja siinä ennustetaan energiakäyttöä Suomessa vuosikymmeniksi eteenpäin. Malli ja kansallinen energia- ja ilmastoraportti toimivat taustana energiapoliittiselle päätöksenteolle ja näin ollen sen yhteiskunnalliset vaikutukset ovat merkittävät. Ilman mallia ja sen taustaoletuksia kansalaiset eivät voi arvioida päätöksenteon luotettavuutta ja tarkoituksenmukaisuutta taikka käydä keskustelua vaihtoehtoisista ratkaisumalleista.

Se, että mallista poistettaisiin yrityskohtaiset tiedot, ei tee siitä hyödytöntä tai mahdotonta analysoida. Poistamisen jälkeenkin siihen kuitenkin jäisivät laskentakaavat, jotka kertoisivat siitä, miten tietoa mallissa käsitellään. Jo tämä tieto on yhteiskunnallisesti merkittävä.

Ministeriö vetoaa julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohtaan, ja toteaa, että malli on kohdan tarkoittama muistiinpano tai luonnos, joka ei ole viranomaisen asiakirja. Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan seuraavaa: ”Säännös merkitsee sitä, että täysin keskeneräinen virkamiehen tai viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan laadittavana oleva asiakirja, johon muu asian käsittelyyn osallistuva, tavallisimmin asiasta tai sen esittelystä päättävä esimies, ei ole vielä voinut tutustua, jää viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle. Tavallista on, että asiaa käsittelevällä virkamiehellä on eriasteisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta.”

Lisäksi ministeriö vetoaa julkisuuslain 5 §:n 4 momenttiin ja siihen, että malli on viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, joka ei ole julkinen, ellei sitä ole arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon. Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan säännöksen perusteluissa seuraavaa: ”Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. [-] Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. [-] Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.”

Mallissa ei ole kysymys täysin keskeneräisestä asiasta eikä keskustelua korvaavasta sisäisestä viestinnästä. Mallia käytetään suomalaisen energiapoliittisen päätöksenteon taustana, ja ilman sitä kansalaiset eivät voi arvioida sitä, mihin tehdyt päätökset perustuvat. Vain julkisuuden kautta kansalaiset voivat ottaa kantaa mallinnuksen pätevyyteen tai saatujen tulosten uskottavuuteen ja esittää mahdolliset omat vaihtoehtonsa.

Se, että tietopyynnön kohteena olevaa Excel-pohjaista energiamallia sekä sen skenaarioita, lähtöarvoja, lähtöoletuksia ja siinä käytettyjä algoritmeja muokataan, päivitetään ja kehitetään jatkuvasti, ei tee siitä keskeneräistä. Malli on tietyllä hetkellä valmis käyttötarkoitukseensa toimiakseen kansallisen energia- ja ilmastostrategian sekä päätöksenteon pohjana, jolloin se tulee julkiseksi julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesti.

Myös oikeuskäytännössä on vahvistettu se, että edellä mainitut lainkohdat viittaavat täysin keskeneräisiin, sisäisiin asiakirjoihin. Malli on asiakirja, jonka viranomainen on laatinut asian käsittelyä varten eikä se ole keskeneräinen eikä toimi pelkästään muistin tukena ministeriön sisäisissä kokouksissa. Asian käsittelystä vastaavat virkamiehet ovat kiistatta voineet siihen tutustua, sillä se on toiminut energia- ja ilmastostrategian ja sitä kautta yhteiskunnallisesti merkittävän päätöksenteon pohjana. Kysymys on julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetusta viranomaisen asiakirjasta. Koska kysymys ei ole julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetusta "ei-asiakirjasta", ei ole tarpeen arvioida sitä, onko kyse tiedoista, jotka on arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon.

Ministeriö on vedonnut myös siihen, että malli sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja. Ministeriö ei ole päätöksessään eritellyt sitä, mitkä tiedoista kuuluvat varsinaisiin liike- ja ammattisalaisuuksiin, ja mitkä muun liiketoiminnan salaisuuksiin. Päätöksessä ei ole myöskään tuotu esiin seikkoja, joiden perusteella mallin antaminen vaarantaisi suojeltavan edun konkreettisesti. Päätös ylimalkaisuudessaan osoittaa, että minkäänlaista tietokohtaista tarkastelua ei ole tehty.

Mikäli malli todella sisältää liike- ja ammattisalaisuuksia tai muita liiketoiminnan salaisuuksia, malli pyydetään saada siten, että siitä on poistettu nämä tiedot. Tällöin malliin jäisivät ainakin laskentakaavat, jotka kertoisivat siitä, miten tietoa siinä käsitellään. Salassapitoa on aina arvioitava tietokohtaisesti julkisuusmyönteisesti, ei asiakirjakohtaisesti.

Todellinen syy tietopyynnön hylkäämiselle vaikuttaa olevan siinä, että ministeriö haluaa, että mallia käyttävät vain sen nimeämät niin kutsutut asiantuntijat. Ministeriön virkamies totesi tiedon pyytäjälle, että jos mallia käyttää sellainen henkilö, joka ei tiedä kaikkia riippuvuuksia, mitä mallissa on lukujen kesken, siitä saadaan aivan vääriä tuloksia. Ministeriö haluaa siis kaikin tavoin välttää sen, että mallista tehdään sen tulkinnan mukaan vääriä johtopäätöksiä. Ajatus siitä, että asiakirja tai tieto salataan sillä perusteella, ettei joku sitä ymmärrä tai saattaa tehdä siitä vääriä johtopäätöksiä, on täysin vastoin demokraattisen yhteiskunnan perusperiaatteita. Kansalaisilla tulee olla oikeus analysoida sitä, miten mallin lähtöarvot ja tulokset kytkeytyvät toisiinsa taikka miten vaihtoehtoiset tulevaisuuden kehityskulut esimerkiksi öljyntuotannossa vaikuttaisivat laskelmiin. Ilman tietoa Excel-mallista ja sen taustaoletuksista jää merkittävä yhteiskunnallinen, pitkäaikaiseen energiapolitiikkaan liittyvä keskustelu käymättä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Energia- ja ilmastostrategioiden valmistelussa ja strategioiden tueksi laadittavien skenaariolaskelmien valmistelussa tehdään laajasti yhteistyötä. Laskelmien taustalla on suuri määrä eri ministeriöiden ja asiantuntijalaitosten tuottamaa tietoa. Arvioiden lähtöoletuksina käytetään muun muassa valtiovarainministeriön arvioita talouskehityksestä ja kansainvälisen energiajärjestö IEA:n laskelmia polttoaineiden hintakehityksestä. Ympäristöministeriö ja Suomen ympäristökeskus SYKE laativat F-kaasujen päästöskenaariot sekä arviot jätteenpolttomääristä ja kaatopaikkapäästöistä. Ympäristöministeriö ja VTT laativat arviot rakennuksista sekä niiden lämmitystarpeesta, lämmityslähteestä ja niihin liittyvästä energiankäytön tehostamisesta. Maa- ja metsätalousministeriö vastaa arvioista ei-energiaperäisistä päästöistä ja kestävistä biomassoista sekä liikenne- ja viestintäministeriö energian käytön arvioista liikennemuodoittain ja liikennepolttoaineiden bio-osuudesta. Työ- ja elinkeinoministeriöllä ei ole yksityiskohtaista tietoa siitä, miten mainittuja lähtöoletuksia ja arvioita valmistellaan.

Energia- ja ilmastostrategioiden valmistelussa työ- ja elinkeinoministeriön vastuulle kuuluvat teollisuuden energian käyttöä sekä energian kokonaiskulutusta ja hankintaa koskevat arviot, jotka perustuvat eri ministeriöiden ja asiantuntijalaitosten tuottamaan tietoon sekä työ- ja elinkeinoministeriön tuottamaan aineistoon. Arvioiden taustalla on myös tuoteryhmien tuotantomääriä, päästöjä ja energian käyttöä koskevia yrityskohtaisia tietoja, joihin sisältyy salassa pidettäviä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja. Työ- ja elinkeinoministeriö laskee energiataseet ja kasvihuonepäästöjen kokonaismäärät sekä eräät tunnusluvut, kuten uusiutuvan energian osuuden loppukulutuksessa.

Työ- ja elinkeinoministeriö kokoaa yhteen eri ministeriöiden ja asiantuntijalaitosten tuottamat tiedot sekä edellä mainitut arviot ja laskelmat hyödyntäen Excel-laskentataulukko-ohjelmistoa. Työ- ja elinkeinoministeriön vastuulla on tietojen käsittelyssä tarvittavien laskentakaavojen kehittäminen. Näissä laskentakaavoissa on kyse tietojen ja lukuarvojen yhteen laskemisesta. Varsinaiset laskentamallit, joilla tuotetaan tietoja skenaarioita varten, ovat sen sijaan pääsääntöisesti asiantuntijalaitosten laskentamalleja.

Työ- ja elinkeinoministeriön kokoamaa tiedostoa ja laskentakaavoja muokataan ja päivitetään jatkuvasti Euroopan komissiolle toimitettavia ja YK:n ilmastosopimuksen mukaisia raportointeja, ei-päästökauppasektorin taakanjakoa ja muita ilmeneviä uusia tarpeita varten. Osana tätä myös arvioita ja laskentaa muokataan ja kehitetään. Tiedostossa olevia epätarkkuuksia ja epäjohdonmukaisuuksia korjataan sekä laskentaa kehitetään muokkaamalla laskentakaavoja tuottamaan täsmällisempiä lukuarvoja. Tiedosto sisältää myös paljon keskeneräisiä laskelmia ja alustavia arvioita. Tällä hetkellä tiedostoon lisätään esimerkiksi tarkennetut tiedot ja uudet laskentakaavat kasvihuonekaasupäästöjen jakamiseksi päästökauppa- ja ei-päästökauppasektorin välillä. Aiemmin näihin liittyvä arviointi on aineistossa ollut yleisemmällä tasolla. Lisäksi tiedostoon tehdään satunnaisesti päivityksiä kun esimerkiksi suurehko metsäteollisuuden tuotantoyksikkö suljetaan tai muusta ministeriöstä tai asiantuntijalaitoksesta saadaan päivitettyjä tietoja.

Tiedostoa ja laskentakaavoja leimaa keskeneräisyys ja luonnosmaisuus. Niille on tunnusomaista, että ne ovat valmistelevan virkamiehen tietokoneessa valmistelun ja muokkauksen kohteena.

Energia- ja ilmastostrategian päivityksen yhteydessä laaditaan taustaraportti, joka perustuu päivityksen kannalta merkitykselliseen aineistoon edellä mainitussa tiedostossa. Tässä yhteydessä taustaraporttiin sisällytettävän aineiston osalta tiedot saatetaan täysin ajan tasalle muun muassa pyytämällä päivitykset eri ministeriöiltä ja asiantuntijaorganisaatioilta niiden vastuulle kuuluvien tietojen osalta sekä laskentakaavoihin tehdään kattavat tarkistukset. Taustaraporttiin sisältyy muun muassa kuvaus lähtökohdista, keskeisistä tuloksista laaditut taulukot ja niitä havainnollistavat kuvat. Keskeiset tulokset kuvaavat arviota energiankulutuksesta sektoreittain, energiatarjonnan rakenteista, uusiutuvan energian osuudesta loppukulutuksesta ja kasvihuonekaasupäästöistä. Taustaraportissa tarkasteltavat asiat riippuvat strategian päivityksessä esille tulevista asioista ja poliittisista linjauksista, eikä sitä sen vuoksi ole mahdollista tehdä valmiiksi ennen kuin strategian päivitys on energia- ja ilmastopolitiikan ministerityöryhmässä hyväksytty. Taustaraportti perustuu lähtöoletuksiin sellaisina kuin ne ovat strategian valmistuessa. Energia- ja ilmastostrategian päivityksen lisäksi voidaan myös muuta vastaavaa tarkoitusta varten päättää laatia taustaraportti.

Viimeisimpään energia- ja ilmastostrategiaan liittyvä taustaraportti julkaistiin tammikuussa 2013, ja se on työ- ja elinkeinoministeriön verkkopalvelussa.

Valittaja on pyytänyt työ- ja elinkeinoministeriöltä energiankäytön tulevaisuutta käsittelevää Excel-mallia sen kaikkine skenaarioineen sekä malliin syötettyjä lähtöarvoja, siinä käytettyjä lähtöoletuksia ja algoritmeja. Asiakirjapyynnön kohde ei ole täsmällisesti hahmotettavissa, vaan pyyntö näyttäisi kohdistuvan myös muiden ministeriöiden ja asiantuntijalaitosten tuottamaan tietoon ja käyttämiin lähtöoletuksiin sekä asiantuntijalaitosten tuottamiin laskentamalleihin.

Työ- ja elinkeinoministeriössä laadittavat arviot ja tehtävä laskenta sekä tietojen kokoaminen ja tietojen käsittelyssä tarvittavien laskentakaavojen kehittäminen, joihin kaikkiin liittyy jatkuvaa päivitystä ja muokkausta, on katsottava julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitetuksi muistiinpanoksi ja luonnokseksi. Kysymys on energia- ja ilmastopolitiikan valmisteluun liittyvistä alustavista ja työstämättömistä muistiinpanoista ja luonnoksista, joita voidaan pitää alku- ja välituotteina, eikä niitä ole annettu esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Kysymyksessä on niin sanottu ei-asiakirja, jota julkisuuslain nojalla ei pidetä viranomaisen asiakirjana. Julkisuuslain 9 §:n mukainen oikeus saada tietoa ei koske tällaisia ei-asiakirjoja, eikä niitä voida saattaa julkisuuslain piiriin valitusmenettelyä käyttämällä. Salassa pidettävän aineiston erittely ei sen vuoksi tässä yhteydessä ole tarpeen.

Asiakirjapyyntö näyttäisi osittain kohdistuvan myös työ- ja elinkeinoministeriön virkamiesten välistä yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa ministeriön sisäistä työskentelyä varten laadittuihin viesteihin, kommentteihin ja muuhun tällaiseen aineistoon. Kysymys on tältä osin julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetuista viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadituista asiakirjoista. Koska aineisto ei sisällä sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan olisi liitettävä arkistoon, julkisuuslakia ei sovelleta lukuun ottamatta 24 §:ää. Julkisuuslain 9 §:n mukainen oikeus saada tietoa ei koske tällaisia asiakirjoja. Salassa pidettävän aineiston erittely ei sen vuoksi tässä yhteydessä myöskään ole tarpeen.

Työ- ja elinkeinoministeriö laatii energia- ja ilmastostrategian päivityksen yhteydessä tai mahdollisesti myös muuta vastaavaa tarkoitusta varten taustaraportin. Asiakirjapyynnön kohteena oleva aineisto tulee julkiseksi vain siltä osin kuin siitä laaditaan tällainen selvitys ja selvitys on valmis käyttötarkoitukseensa. Kun taustaraportti on julkinen, toteutuu julkisuuslain 3 §:ssä säädetty lain tarkoitus. Tällöin kansalaiset voivat ottaa kantaa mallinnuksen pätevyyteen tai saatujen tulosten uskottavuuteen ja esittää mahdolliset omat vaihtoehtonsa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 14.2.2014 taltionumero 490 mukaan energia- ja ilmastostrategian päivitystä on pidettävä julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna yleisesti merkittävänä suunnitelmana ja päivityksen valmisteluaineisto muodostaa julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetun yleisesti merkittävän suunnitelman vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaavan selvityksen. Tällainen aineisto on julkinen, kun se on julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla valmis käyttötarkoitukseensa. Tiedon antaminen aineistosta ennen sen julkiseksi tuloa on julkisuuslain 9 §:n 2 momentin nojalla työ- ja elinkeinoministeriön harkinnassa.

Tällä hetkellä ei valmistella uutta taustaraporttia. Sen vuoksi tiedon antaminen taustaraportista ennen sen julkiseksi tuloa julkisuuslain 9 §:n 2 momentin nojalla ei myöskään tule harkittavaksi.

Työ- ja elinkeinoministeriö on julkisuuslain 17 §:n mukaisesti tiedonsaantioikeuksien huomioon ottamiseksi energia- ja ilmastopolitiikan valmistelussa päivittänyt 24.3.2014 verkkopalvelussa olevaa aineistoa. Lisäksi Taloussanomille ja muille mediayhtiöille järjestettiin 5.2.2014 tilaisuus, jossa esitettiin energia- ja ilmastopolitiikan valmistelua sekä siihen liittyvää skenaariovalmistelua, taustaoletuksia, laskentaa ja käytettyä metodologiaa.

Sanoma Media Finland Oy/Taloussanomat on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Työ- ja elinkeinoministeriö on julkaissut energia- ja ilmastostrategiaan liittyvän taustaraportin 29.1.2013. Samoja laskentakaavoja on käytetty myös 21.3.2013 julkistetussa kansallisessa energia- ja ilmastostrategiassa. Näissä asiakirjoissa kuvataan vain yleisellä tasolla se, että kyseessä on skenaariolaskelma avaamatta tarkemmin laskentakaavoja. Kuitenkin juuri mallin perusteena olevat yksityiskohdat ja kaavat ovat merkittäviä, jotta laskelmia, niiden tuloksia ja lähtöolettamuksia voidaan mitenkään arvioida. Tulosten lisäksi on välttämätöntä saada tietää, miten niihin on päästy.

Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan arvioiden taustalla on yrityskohtaisia salassa pidettäviä tietoja. Jos tiedot ovat vain arvioiden taustalla, epäselväksi jää, miten itse tiedoista voisi saada selville yksittäisen yrityksen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja. Ainakaan tällä perusteella ministeriö ei ole pystynyt kumoamaan olettamaa asiakirjan julkisuudesta.

Teollisuuden energian käyttöä sekä energian kokonaiskulutusta ja hankintaa koskevissa arvioissa ja tiedoissa, jotka työ- ja elinkeinoministeriö kokoaa yhteen, sekä edellä mainittujen tietojen käsittelyssä tarvittavissa laskentakaavoissa ei ole kysymys julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitetuista muistiinpanoista. Tiedot eivät millään tavoin vertaudu keskustelua korvaaviin rutiininomaisiin viesteihin, vaan kysymys on tiedoista, jotka toimivat kansallisen energiapoliittisen päätöksenteon pohjana. Arvioissa ja tiedoissa sekä laskentakaavoissa on näin ollen kysymys julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesta tutkimukseen tai tilastoon verrattavissa olevan yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaavasta itsenäisen kokonaisuuden muodostavasta selvityksestä. Se on tullut julkiseksi viimeistään silloin, kun se on ollut valmis käyttötarkoitukseensa eli toimiakseen taustaraportin ja kansallisen ilmastostrategian pohjana. Tämä hetki on ollut käsillä ainakin ennen tammikuuta 2013, kun taustaraportti julkistettiin.

On selvää, että julkisuuslain 3 §:n mukainen lain tarkoitus ei toteudu pelkän taustaraportin julkistamisella. Taustaraportin avulla ei voida arvioida tulosten uskottavuutta, sillä siinä ei millään tavoin kerrota, miten - millaista laskentakaavaa tai lähtöoletuksia hyödyntäen - tuloksiin on päästy. Jollei niitä julkisteta, on faktapohjaisen, yhteiskunnallisesti merkittävän keskustelun käyminen ilmasto- ja energiapolitiikasta käytännössä mahdotonta. Tiedonsaannin rajoittamista ja sananvapauden kaventamista tällä tavoin ei voida pitää välttämättömänä demokraattisessa yhteiskunnassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään.

Perustelut

Asiassa sovellettavat ja siihen muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 5 §:n 5 momentin mukaan, mitä asiakirjan salassapidosta mainitun lain 24 §:ssä tai muussa laissa säädetään, sovelletaan muun ohella myös 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuihin asiakirjoihin.

Julkisuuslain 6 §:n 1 momentissa säädetään viranomaisen laatiman asiakirjan julkiseksituloajankohdasta.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Taloussanomien ja Uutistoimisto Startelin asiakirjapyyntö työ- ja elinkeinoministeriölle on koskenut Excel-pohjaista energiamallia kaikkine skenaarioineen, siihen syötettyjä lähtöarvoja, siinä käytettyjä lähtöoletuksia ja mallissa käytettyjä algoritmeja. Asiakirjapyynnössä tarkoitettu aineisto on koottu työ- ja elinkeinoministeriössä yhteen osittain ministeriössä tuotetun ja osittain muissa ministeriöissä ja asiantuntijalaitoksissa tuotetun tiedon perusteella. Aineisto on ollut korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä paperitulosteina ajankohdan 29.4.2015 mukaisen sisältöisenä.

Työ- ja elinkeinoministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan asiakirjapyynnön kohteena olevaa aineistoa käytetään hyväksi muun ohella päivitettäessä kansallista energia- ja ilmastostrategiaa, raportoitaessa Euroopan komissiolle ja YK:n ilmastosopimuksen mukaisesti sekä laadittaessa näitä tai muita tarkoituksia varten taustaraportteja. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainitut energia- ja ilmastostrategian päivitys, raportit ja taustaraportit ovat julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, jotka tulevat julkisiksi julkisuuslain 6 §:n 1 momentissa säädetyn mukaisesti.

Ministeriön esittämän mukaan asiakirjapyynnössä tarkoitettua aineistoa muokataan, päivitetään ja kehitetään jatkuvasti. Ministeriön lausunnon mukaan aineistolle on tunnusomaista, että se on valmistelevan virkamiehen tietokoneessa valmistelun ja muokkauksen kohteena. Korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä olleiden tulosteiden perusteella aineistoa voidaan luonnehtia luonnosmaiseksi ja osittain myös muistiinpanojen omaiseksi.

Asiassa ei ole ilmennyt, että asiakirjapyynnössä tarkoitettu aineisto hyväksyttäisiin tai vahvistettaisiin sellaisenaan ja kokonaisuutena vaan sitä käytetään edellä tarkoitettuja päivityksiä, raportteja ja taustaraportteja valmisteltaessa ja sitä muokataan jatkuvasti. Tätä luonnosmaista aineistoa ei siten voida sellaisenaan ja kokonaisuutena katsoa annetun julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Kysymys ei siten ole viranomaisen asiakirjasta siinä mielessä kuin julkisuuslaissa tarkoitetaan, eikä mainitun lain 9 §:n 1 momentin mukainen oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta sitä siten myöskään sellaisenaan ja kokonaisuutena koske.

Ministeriön päätöksen lainmukaisuutta koskevan arvioinnin kannalta on lisäksi merkityksellistä, että asiakirjapyyntöä ei ollut yksilöity koskemaan minkään tietyn jo valmistuneen strategiapäivityksen, raportin tai tautaraportin valmisteluaineistoa.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ministeriön päätös asiakirjapyynnön hylkäämisestä ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 33 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 11.8.2015