Muu päätös 3148/2015

Kuntajaon muutosta koskeva valitus (Lahti ja Nastola)

Antopäivä: 6.11.2015
Taltionumero: 3148
Diaarinumero: 1776/3/15

Asia Kuntajaon muutosta koskeva valitus

Valittaja A, Nastola

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.5.2015 nro 15/0379/3

Asian aikaisempi käsittely

Nastolan kunnanvaltuusto on 26.1.2015 (§ 3) päättänyt

1. todeta, että kuntajakoselvityksen nähtävillä olon aikana on jätetty kahdeksan huomautusta sekä kaksi määräajan jälkeen,

2. hyväksyä kuntajakoselvittäjän 15.12.2014 päivätyn ehdotuksen, jonka mukaan kuntajakoa muutetaan siten, että Lahden kaupunki ja Nastolan kunta lakkaavat 31.12.2015 ja ne yhdistetään 1.1.2016 uudeksi kunnaksi, joka ottaa nimekseen Lahti ja kuntamuodokseen kaupungin,

3. hyväksyä kuntajakoselvittäjän laatiman 15.12.2014 päivätyn yhdistymissopimuksen, sekä

4. merkitä valmisteluaineiston tiedoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Päätösvalmistelun laillisuuteen liittyvät valitusperusteet

Valtiovarainministeriö on 11.10.2013 tekemällään päätöksellä määrännyt kuntarakennelain 15 §:n perusteella toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen Hollolan kunnan, Hämeenkosken kunnan, Iitin kunnan, Kärkölän kunnan, Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan välillä (jäljempänä myös Salpausselän kuntajakoselvitys). Ministeriö on samalla asettanut kuntajakoselvittäjäksi Kärkölän kunnanjohtaja, varatuomari Seppo Huldénin. Päätöksen mukaan selvittäjä toimii virkavastuulla. Selvittäjä ja asianomaiset kunnat voivat asettaa selvittäjää paikallisessa asiantuntemuksessa ja jatkuvassa vuorovaikutuksessa avustavan neuvotteluelimen ja valmisteluryhmiä. Selvitystyön kestoksi on määrätty 1.11.2013–30.9.2014.

Valtiovarainministeriö on edelleen 1.4.2014 tekemällään päätöksellä asettanut toiseksi kuntajakoselvittäjäksi filosofian kandidaatti, kaupunkineuvos Rolf Paqvalinin, jonka tehtävänä on arvioida erityisesti kuntajaon muuttamisen edellytyksiä Kärkölän kunnan osalta sekä nykyisten kuntajohtajien asemaa uudessa kunnassa.

Valtiovarainministeriö on 22.10.2014 päättänyt jatkaa erityisen kuntajakoselvityksen toimikautta 31.1.2015 saakka ja asettaa kuntajakoselvittäjäksi Rolf Paqvalinin.

Salpausselän kuntajakoselvityksen valmistelutyöryhmä on 26.11.2013 päättänyt, että johtoryhmän muodostavat jokaisen kunnan valtuuston ja hallituksen puheenjohtaja asemansa perusteella. Varahenkilöinä toimivat varapuheenjohtajat. Kuntien hallitukset, valtuustojen puheenjohtajistot ja valtuustoryhmien puheenjohtajat kokoontuvat noin kuukauden välein yhteiskokoukseen arvioimaan selvityksen edistymistä. Kuntien valtuustot kokoontuvat yhteisseminaariin 2-3 kertaa selvityksen aikana. Valmistelutyön tueksi päätettiin perustaa neljä luottamushenkilötyöryhmää (Tulevaisuus, Demokratia, Palveluverkko ja Talous- ja henkilöstö). Kuhunkin työryhmään on päätetty nimetä kaksi luottamushenkilöedustajaa ja kaksi varaedustajaa kustakin kunnasta. Kuntien on toivottu nimeävän työryhmiin luottamushenkilöedustajat, jotka edustavat mahdollisimman monipuolisesti kunnassa edustettuja poliittisia puolueita. Nastolan kunnanhallitus on 9.12.2013 (§ 247) nimennyt omat edustajansa ja varaedustajat kuhunkin työryhmään eri puolueiden edustajista.

Kuntajakoselvitys on edellä selostetun mukaisesti toteutettu ministeriön asettamien virkavastuulla toimineiden kuntajakoselvittäjien johdolla ja selvityksen kohteena olleet kunnat ovat asettaneet avustavia valmisteluryhmiä. Asiassa esitetty selvitys ei osoita, että asioiden valmistelu olisi ollut A:n esittämin tavoin puolueellista. A ei ole myöskään tarkemmin yksilöinyt sitä, millä tavalla kuntajakoselvitykseen liittyvien asioiden valmistelu ja esittely Nastolan kunnassa olisi ollut puolueellista tai muuten virheellistä. Valtuuston päätös ei siten ole syntynyt A:n valituksessaan esittämin perustein valmistelun puutteellisuuden perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamista koskeva valitusperuste

Kunnanhallituksen asian valmistelua koskevasta päätöspöytäkirjasta 19.1.2015 (§ 4) ilmenee, että kuntajakoselvityksen valmistelumateriaali on ollut koko selvityksen ajan nähtävillä kuntajakoselvityksen kotisivuilla.

Lahden alueen kuntajaon jatkoselvityksen johdosta on järjestetty kuntalaiskuulemistilaisuudet Lahdessa 7.1.2015 ja Nastolassa 8.1.2015. Kuulemistilaisuuksista on ilmoitettu Nastola-lehdessä 31.12.2014 julkaistulla ilmoituksella sekä kunnan Internet-sivustolla. Nastolan tilaisuudesta laaditun pöytäkirjan mukaan tilaisuudessa on ollut läsnä noin sata henkilöä sekä kuntajakoselvittäjä Rolf Paqvalin, Nastolan päättäjiä sekä Lahden ja Nastolan virkamiehiä. Paqvalin on esitellyt selvittäjän ehdotuksen ja yhdistymissopimuksen pääpiirteittäin ja tämän jälkeen on käyty keskustelu ja esitetty kuntajakoselvittäjälle kysymyksiä. Kuntalaisilla on ollut myös mahdollisuus esittää kunnanhallitukselle kirjallisia huomautuksia kuntajakoselvityksestä 14.1.2015 klo 15.00 mennessä.

Kunnan harkinnassa on ollut, miten ja missä laajuudessa kuntalain 27 §:ssä tarkoitettuja osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia varataan. Kuntalaisille on edellä todetuin tavoin tiedotettu kuntajakoselvityksestä, heillä on ollut koko ajan mahdollista saada asian valmisteluun liittyvää materiaalia ja heille on myös varattu tilaisuus esittää huomautus selvityksen johdosta.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt A:n valituksessa esitetyin perustein riittävien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamatta jättämisen vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Kunnallista kansanäänestystä koskeva valitusperuste

Kuntalain 30 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi päättää, että kunnalle kuuluvasta asiasta toimitetaan kansanäänestys. Kuntarakennelaissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty, että ennen kuin asianomaisen kunnan valtuusto tekee ministeriölle esityksen kuntien yhdistymisestä, asiassa olisi järjestettävä kunnallinen kansanäänestys. Neuvoa antavan kunnallisen kansanäänestyksen järjestäminen on siten valtuuston harkinnassa. Kyseinen kuntalain säännös vastaa kunnallishallinnon edustukselliseen demokratiaan perustuvaa järjestelmää, jossa ylintä päätösvaltaa käyttää vaaleilla valittu valtuusto, eikä päätös ole myöskään A:n valituksessaan esittämällä tavalla perustuslain vastainen. Valtuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että asiaa valmisteltaessa ei ole järjestetty neuvoa-antavaa kunnallista kansanäänestystä eikä ole muutoinkaan tästä syystä lainvastainen.

- - -

Päätöksen sisällöllistä lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet

Valtuuston päätöstä on valmisteltu kunnanhallituksessa 19.1.2015 (§ 4). Kunnanhallituksen päätösesitystä on päätöksen esittelyosiossa perusteltu muun ohella seuraavasti:

Yhdistymissopimus sisältää asioita, jotka pohjautuvat Nastolan valtuuston hyväksymään kuntastrategiaan. Toimivien peruspalvelujen osalta kunnallisten palvelujen palvelutarjonta jatkuu yhdistymissopimuksen mukaisesti pääsääntöisesti nykyisen kaltaisena. Yhdistymissopimusehdotus sisältää Nastolan terveysaseman perusparannuksen vuosina 2017–2018, mikä tukee toiminnan jatkuvuutta terveysasemalla. Varhaiskasvatukseen, esiopetukseen ja perusopetukseen liittyen yhdistymissopimukseen on kirjattu valtuuston hyväksymän palveluverkon kehittämisen edellyttämät investoinnit. Yhdistämissopimus sisältää merkittävänä yhdyskuntarakenteen kehittämisen periaatteena sen, että Uuden Lahden sisäinen liikenneverkko sekä elinkeino- ja asuinalueet on hyvä rakentaa nykyistä selkeämmin rataosan varaan ja hyödyntää se täysimääräisesti, kun radanvarren kunnat Nastola ja Lahti yhdistyvät yhdeksi nauhakaupungiksi. Nastolan nauhamainen kuntakeskus muodostaisi kaupunkimaisen osakeskuksen, jossa olisi kattavat yksityiset ja julkiset palvelut. Rakokiven liikekeskuksen kehitys kauppapalvelujen keskuksena pyritään turvaamaan. Sopimus sisältää lähidemokratiaan liittyvänä aluejohtokunnan perustamisen nykyisen Nastolan alueelle. Sopimuksen yksi keskeisimmistä tavoitteista on saada uuden kunnan talous kestävälle pohjalle. Vuoden 2016 kunnalliseksi tuloveroprosentiksi on määritelty 20,25. Uuden kunnan taloudenhoidossa on tärkeätä, että toimintamenoja pienennetään merkittävästi nykytasosta. Kehitystä ohjataan tuloveroprosentin tasolla. Tavoitteena tulee olla, että vuodelle 2016 määriteltyä tuloveroporosentin tasoa voidaan ylläpitää myös tulevina vuosina. Uuteen kuntaan luodaan uusi johtamisjärjestelmä. Viranomais- ja palvelutoiminnassa hyödynnetään nykyisten kuntien parhaita käytäntöjä sekä muissa vastaavan kokoisissa kunnissa saatuja kokemuksia.

Valtuusto on päättänyt hyväksyä kuntajakoselvittäjän ehdotuksen kuntajaon muuttamisesta siten, että Lahden kaupunki ja Nastolan kunta lakkaavat 31.12.2015 ja ne yhdistetään 1.1.2016 uudeksi kunnaksi, joka ottaa nimekseen Lahti ja kuntamuodokseen kaupungin. Kuntajakoselvittäjän ehdotus on perustunut 15.12.2014 päivättyyn yhdistymissopimukseen ja sen liitteenä olleeseen jatkoselvitysaineistoon. Valtuusto ei ole asiasta päättäessään ollut oikeudellisesti sidottu vuonna 2010 toteutetun mielipidekyselyn tulokseen. Selvitysaineiston tai yhdistymissopimuksen ei ole osoitettu sisältävän virheellistä tietoa. Valtuusto on voinut sille kuuluvan harkintavallan nojalla ja rajoissa päättää hyväksyä kuntajakoselvittäjän ehdotuksen ja yhdistymissopimuksen, eikä päätös ole syntynyt valituksissa esitetyillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä tai ole muutenkaan lainvastainen. Hallinto-oikeus ei voi kunnallisvalituksen yhteydessä arvioida tehdyn päätöksen tarkoituksenmukaisuutta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Kuntarakennelaki 2 §, 4 §, 16 § ja 52 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Marja Tuominen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Kuntaliitosta koskevassa äänestyksessä valtuustossa on tapahtunut virhe. Ennen valtuuston äänestystä eri puolueet sopivat äänestyskäyttäytymisestä lainvastaisesti. Kuntaliitosasia tulisi käsitellä valtuustossa uudelleen. Asiassa olisi tullut järjestää kuntalaisäänestys. Vuonna 2010 järjestetyssä kuntalaisäänestyksessä suurin osa kuntalaisista vastusti kuntaliitosta.

Nastolan kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.

Selvitystyön ajan on käytössä ollut internetsivut www.salpauskunta.fi, joilta on ollut saatavissa ajankohtaista valmistelumateriaalia. Päättäjiä on tiedotettu myös erikseen toimittamalla heille valmistelumateriaalia ja esimerkiksi valtuustoinfo-tilaisuuksissa. Valmistelua on pyritty tekemään avoimesti eri näkökulmat huomioiden. Kuntalaisten kuulemistilaisuus järjestettiin Nastolassa 8.1.2015, lisäksi varattiin kuntarakennelain mukaisesti tilaisuus tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi.

A on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 6.11.2015