Muu päätös 3201/2015

Luonnonsuojelulain mukaista poikkeamislupaa koskeva valitus (Koirasaarentie, Helsinki)

Antopäivä: 9.11.2015
Taltionumero: 3201
Diaarinumero: 276/1/15

Asia Luonnonsuojelulain mukaista poikkeamislupaa koskeva valitus

Valittaja Stansvikin kyläyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.12.2014 nro 14/0962/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupungin rakennusvirasto on hakenut lupaa poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta Koirasaarentien länsiosan rakentamisen käynnistämiseksi välittömästi. Lisäksi hakija on pyytänyt hallintolainkäyttölain 31 §:n 2 momentin mukaista päätöksen täytäntöönpanoa lainvoimaa vailla olevana yleisen edun näkökulman perusteella.

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 28.9.2011 Koirasaarentien länsiosan asemakaavan nro 11910. Asemakaava sai lainvoiman 30.11.2012. Koirasaarentiestä laaditut katu- ja rakennussuunnitelmat ovat asemakaavan ja liikennesuunnitelman mukaiset.

Hakemusta on perusteltu muun ohessa sillä, että Koirasaarentie on välttämätön uuden Kruunuvuorenrannan kaupunginosan rakentamiselle. Katuyhteydelle ei ole osoitettavissa vaihtoehtoista linjausta suojeltujen rakennusten, kadun pohjoispuolella sijaitsevan luonnonsuojelualueen sekä sen eteläpuolella sijaitsevan merenlahden vuoksi.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (myöhemmin ELY-keskus) on päätöksellään 7.3.2014 nro UUDELY/535/07.01/2013 myöntänyt haetun luvan poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta seuraavin ehdoin:

1) Kaivoshuvilan ympäristössä säästetään mahdollisimman paljon olevaa korkeata puustoa uuden tielinjan molemmin puolin.

2) Tien valaistusta Kaivoshuvilan kohdalla vältetään tai sitä rajoitetaan ainakin lepakoiden lisääntymisaikana kesä–elokuussa. Valopylväiden tulee olla matalia ja valot suunnattu tarkasti tiealueelle valosaasteen minimoimiseksi.

3) Koirasaarentien eteläpuolelle asennetaan lepakonpönttöjä tarjoamaan vaihtoehtoisia piilopaikkoja lepakoille.

4) Nykyinen Koirasaarentie puretaan Kaivoshuvilan ja Schaumanin huvilan kohdalla ja tiepohjalle istutetaan puustoa parantamaan siirtymäreittiä pohjoispuolelle.

5) Puiden kaatoa ja häiriötä aiheuttavia rakentamistöitä ei tehdä Kaivoshuvilan kohdalla lepakoiden lisääntymiskauden aikana kesä–elokuussa. 6) Hakijan on seurattava ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla rakentamisen vaikutuksia lepakoihin rakennustyön aikana ja kahden vuoden ajan valmistumisen jälkeen.

ELY-keskus on lisäksi määrännyt, että päätös voidaan panna täytäntöön mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun ohessa seuraavasti:

Uuden Koirasaarentien länsiosan rakentaminen niin sanotun Kaivoshuvilan kohdalla vähintään heikentää huvilassa sijaitsevaa lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkaa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla, koska rakentaminen edellyttää tärkeänä siirtymäreittinä ja Kaivoshuvilan suojana toimivan puuston kaatamista sekä muuttaa olennaisesti nykyisiä melu- ja valaistusolosuhteita. Kaivoshuvilan ja merenlahden välinen puusto muodostaa tärkeän siirtymäreitin erityisesti viiksi-/isoviiksisiipalle ja korvayökölle.

Poikkeusluvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa, sillä hakemus liitteineen osoittaa, ettei hankkeelle ole muuta tyydyttävää ratkaisua.

Uusi Koirasaarentie on Kruunuvuorenrantaan rakennettavan noin 11 000 asukasta käsittävän alueen ajoneuvoliikenteen pääreitti Laajasalon suunnasta. Toinen yhteys alueelle kulkee Kaitalahden pientaloalueen kautta, mutta Kruunuvuorenrannan liikenteen johtaminen tätä kautta ei ole mahdollista. Uuden Koirasaarentien länsiosan rakentaminen perustuu lainvoimaiseen asemakaavaan nro 11910. Uusi tie seurailee pääosin nykyistä Koirasaarentien linjausta ollen kuitenkin nykyistä huomattavasti leveämpi käsittäen muun muassa omat raitio- ja bussiliikennekaistat katualueen keskellä. Tahvonlahden pohjukassa Kaivoshuvilan kohdalla uusi tie on linjattu kulkemaan huvilan ja merenlahden välistä, koska katualue ei mahdu kulkemaan suojeltujen Kaivoshuvilan ja Schaumanin huvilan välistä. Huviloiden pohjoispuolella tielinjauksen esteenä on nykyiseen Koirasaarentiehen rajautuva Stansvikin lehto- ja kaivosalue, luonnonsuojelualue (YSA013675) ja eteläpuolella Tahvonlahti.

Ottaen huomioon hankkeen vaikutukset lajin elinmahdollisuuksiin ja kokonaismäärään Suomessa, alueellisesti ELY-keskuksen toimialueella ja paikallisesti Helsingissä, poikkeaminen ei haittaa Kaivoshuvilaa käyttävien lepakkolajien suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Kun otetaan huomioon hakemuksessa esitetyt lupaehdoiksi määrätyt haittoja lieventävät toimenpiteet, poikkeusluvalla sallitut toimenpiteet eivät merkitse sitä, että lepakoiden selviytyminen Kaivoshuvilan ympäristössä tai Stansvikin alueella ei olisi enää mahdollista. Poikkeusluvan vaikutukset ovat siten paikallisestikin vähäisiä, eikä havaittavaa vaikutusta lepakkolajien kantoihin tai suojelun tasoon aiheudu.

Hakemuksen mukainen rakentamishanke täyttää myös luontodirektiivin 16 artiklan 1 c kohdan mukaiset kriteerit. Hanke on toteutettava yleisen edun kannalta erittäin tärkeän pakottavan syyn vuoksi. Koirasaarentie tulee olemaan Kruunuvuorenrannan ajoneuvoliikenteen pääreitti. Kruunuvuorenrannan ydinalueelle tulee sijoittumaan noin 380 000 k-m² asuntotuotantoa ja noin 60 000 k-m² työpaikkakerrosalaa. Katuyhteys on edellytys Kruunuvuorenrannan rakentamiselle. Kun otetaan huomioon Kruunuvuorenrannan asuinalueen koko ja Koirasaarentien merkitys asuinalueen kokoojakatuna, kyseessä on yleisen edun kannalta erittäin tärkeä hanke.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt Stansvikin kyläyhdistys ry:n ELY-keskuksen päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin säännökset

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Lain 5 §:n mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluvat muun muassa kaikki Suomessa esiintyvät lepakkolajit (pienlepakkojen, MICRO-CHIROPTERA kaikki lajit) eli siten myös pohjanlepakko, viiksi-/isoviiksisiippa ja korvayökkö. Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Luontodirektiivissä lajin suojelun tasolla tarkoitetaan direktiivin 1 artiklan mukaan eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa ja kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

Sopimus Euroopan lepakoiden populaatioiden suojelusta

Lontoossa vuonna 1991 tehty sopimus Euroopan lepakoiden suojelusta, sittemmin Euroopan lepakoiden populaatioiden suojelusta (SopS 104/1999), niin kutsuttu EUROBATS-sopimus, on saatettu Suomessa voimaan asetuksella 943/1999. Pohjanlepakko (Eptesicus nilssonii), viiksisiippa (Myotis mystacina), isoviiksisiippa (Myotis brandtii) ja korvayökkö (Plecotus auritus) kuuluvat sopimuksen liitteessä mainittuihin Euroopassa esiintyviin lepakkolajeihin, joihin sopimusta sovelletaan.

Sopimuksen III artiklan mukaisten perusvelvoitteiden 3 kohdan mukaan kukin sopimuspuoli kiinnittää päättäessään yleisten suojelupäämääriensä mukaisesti elinympäristöjen suojelusta riittävästi huomiota lepakoiden kannalta tärkeisiin elinympäristöihin.

Koirasaarentien rakentamishanketta koskeva selvitys

Helsingin kaupungin rakennusvirasto on hakenut ELY-keskukselta luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista lupaa poiketa 1 momentin mukaisesta lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta Koirasaarentien länsiosan rakentamishankkeen toteuttamiseksi Helsingin Laajasaloon. Kaupunginosan lounaisosaan rakennetaan uusi Kruunuvuorenrannan kaupunginosa, jonka asukas- ja työpaikkaliikennettä varten Koirasaarentiestä rakennetaan alueellinen kokoojakatu. Kruunuvuorenrannan kaupunginosaan tulee asuntoja noin 11 000 asukkaalle.

Alueella on voimassa kaupunginvaltuuston 28.9.2011 hyväksymä Koirasaarentien länsiosan asemakaava nro 11910. Koirasaarentie on Kruunuvuorenrannan alueen alueellinen kokoojakatu ja se muodostaa pääliikenneyhteyden Laajasalosta Kruunuvuorenrantaan. Koirasaarentiestä laaditut katu- ja rakennussuunnitelmat ovat asemakaavan ja kaupunkisuunnitteluviraston laatiman liikennesuunnitelman mukaiset. Asemakaavassa Koirasaarentie seuraa pääosin nykyistä Koirasaarentien linjausta. Suojeltujen huviloiden kohdalla katu on kuitenkin linjattu kulkemaan Kaivoshuvilan eteläpuolelta, koska leventyvä katu ei mahdu kulkemaan huviloiden välistä. Katua siirtämällä voidaan suojeltavat huvilat liittää samaan pihapiiriin. Uudelleen rakennettava Koirasaarentie on huomattavasti nykyistä katua leveämpi, koska siinä on varattu muun muassa puurivien erottamat omat raitio- ja bussiliikennekaistat katualueen keskellä, pyörätiet sekä jalankulkijoille tarkoitetut kevyen liikenteen alueet. Kaavan laatimisen yhteydessä tehdyt selvitykset eivät ole sisältäneet tietoa lepakoiden esiintymisestä alueella.

Hanketta koskevat lepakkoselvitykset

Helsingin kaupunki on teettänyt Stansvikin alueelle lepakkoselvityksen osana laajempaa koko Helsingin kattavaa lepakkoselvitystä (Yrjö Siivonen: Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet vuonna 2003, Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen julkaisu 3/2004).

Raportissa Tahvonlahdenniemi ja Stansvikin kartanon pihapiiri ympäristöineen (tunnus 21/03) on arvotettu luokkaan I, arvokas lepakkoalue. Tämä alue sijaitsee kaivoshuvilasta etelään runsaan 400 metrin etäisyydellä. Kaivoshuvilasta pohjoiseen noin 900 metrin etäisyydellä sijaitsee Tullisaaren (tunnus 20/03) arvoluokkaan II kuuluva tärkeä lepakkoalue.

Raportin mukaan pohjanlepakko on maailman pohjoisin ja Suomen yleisin lepakkolaji. Sen kolonioita löytyy Lappia myöten. Suurin osa Helsingissä havaittavista lepakoista on pohjanlepakkoja. Lajia tavataan lähes koko kaupungin alueella. Laji hyötyy selvästi ihmistoiminnasta. Se menestyy hyvin kaupunkiympäristössä. Tiet, sähkölinjat ynnä muut sellaiset eivät muodosta pohjanlepakolle liikkumisesteitä.

Suomessa on kaksi lajia viiksisiippoja – viiksisiippa ja isoviiksisiippa. Kyseessä olevassa raportissa ne on esitetty yhdessä viiksisiippoina. Viiksisiippoja löytyy todennäköisesti Oulun korkeudelle saakka. Helsingin alueella viiksisiippoja tapaa parhaiten metsäisiltä saarilta ja ulkoilualueilta. Kaupunkialueilla ne sinnittelevät usein pienissä rakentamattomissa metsiköissä. Myös kilometrien päässä mantereesta sijaitsevat saaret ja hiekkarantojen männiköt ovat usein viiksisiippojen asuttamia. Tällaisilla alueilla on kunnon metsää, sopivia piilopaikkoja ja sopivan pimeää.

Viiksisiippojen kaikuluotausääni on heikko, ja ne karttavat valaistuja ja avonaisia alueita. Liikuntateiden valaiseminen, leveiden teiden tai sähkölinjojen rakentaminen, metsähakkuut tai metsien kuivattaminen yleensä karkottavat viiksisiipat alueelta. Tärkeillä viiksisiippa-alueilla tulisikin ulkoiluteiden valaistus suunnitella siten, että valo suunnattaisiin tarkemmin itse teihin ja metsään suuntautuvaa "valosaatetta" vähennettäisiin esimerkiksi käyttämällä lyhyitä valopylväitä ja sopivia varjostimia. Viiksisiipat pujahtavat yleensä metsään siltä puolelta rakennusta, missä metsä on lähinnä tai rakennuksen itäpuolelta, jossa on hämärämpää.

Korvayökön osuutta Helsingin lepakoista on vaikea arvioida, koska laji on hiljainen, ja sitä on vaikea havaita. Korvayökköä tapaa yleensä hautausmailta, puutarhoista, kartanon puistoista tai muista jaloja lehtipuita kasvavista paikoista tai myös vanhoista kuusikoista. Kartanoalueet ovat Suomessa hyviä lepakkopaikkoja. Korvayökkö käyttää usein linnunpönttöjä piilopaikkoinaan.

Stansvikin kyläyhdistys ry on teettänyt kesällä 2013 tarkentavan lepakkoselvityksen (Lepakkoselvitys – Stansvik, Wermundsen Consulting Oy 2013). Selvitys kattaa Stansvikin kartanoalueen pohjoisen osan ja Tahvonlahdenniemen lännenpuoleisen lahdenpohjukan. Selvityksen mukaan nykyisen Koirasaarentien varrella sijaitsevat Kaivoshuvila ja Schaumanin huvila ovat luonnonsuojelulain tarkoittamia lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Kaivoshuvilaa lisääntymis- ja levähdyspaikkana käyttäviä lajeja ovat pohjanlepakko, viiksi-/isoviiksisiippa ja korvayökkö, jotka ovat yleisiä lajeja Suomessa. Selvityksen mukaan lepakoiden tärkeä siirtymäreitti kulkee Schaumanin huvilalta pohjoiseen ja Kaivoshuvilalta etelään. Selvityksen mukaan puut ja metsä lisääntymis- ja levähdyspaikkojen ympärillä muodostavat tärkeän siirtymäreitin piilopaikasta saalistusalueille, joten lepakoiden kannalta ne on tärkeää säästää.

ELY-keskus on hankkinut asiantuntijalausunnon lausuntonsa 29.1.2014 liitteeksi luonnonsuojelulain mukaisesta poikkeusluvan tarpeesta. FM, lepakkoasiantuntija Nina Hagner-Wahlstenin 15.1.2014 päivätyn lausunnon (Helsingin Koirasaarentien länsiosan rakentaminen) mukaan tien rakentaminen osoitetulle paikalle esitetyllä tavalla tulee heikentämään alueen sopivuutta lepakoille. Varsinkin siippalajit ja korvayökkö tulevat tuskin säännöllisesti ylittämään uutta tiealuetta, koska alue on laaja, avoin ja valoisa. Tiealue tulee heikentämään etenkin näiden lepakoiden mahdollisuutta siirtyä piilopaikastaan etelään vanhoille tutuille saalistusalueilleen. Myös melu- ja valo-olosuhteet tulevat muuttumaan Kaivoshuvilan välittömässä läheisyydessä. Tien rakentaminen muuttaa lepakoiden elinolosuhteet piilopaikassa, eli tien rakentaminen tulee heikentämään lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkaa Kaivoshuvilassa. Lausunnon mukaan on mahdotonta ennakoida säilyykö Kaivoshuvila lepakoiden lisääntymispaikkana tien valmistumisen jälkeen. Osa lepakoista saattaa siirtyä saalistamaan muualle ja osa saattaa muuttaa esimerkiksi tien eteläpuolelle. Jotta saadaan tietoa tienrakennuksen vaikutuksista, on lausunnossa suositeltu, että lepakoita seurataan alueella 1–2 vuoden ajan tien valmistumisen jälkeen.

Hakemuksessa esitetyt haittoja lieventävät toimenpiteet

Hakemuksen mukaan Kaivoshuvilan lepakoiden hakeutumista etelän sijasta pohjoiseen voidaan edesauttaa istuttamalla kadun lähistölle tarvittaessa uutta puustoa. Valon mahdollisia haittavaikutuksia lepakoille vähennetään valaistuksen säätelyllä Koirasaarentien kohdalla. Kruunuvuorenrannan julkisille alueille tulee led-valaistus, joka mahdollistaa valaistuksen säätelyn huomattavasti paremmin kuin niin sanottu perinteinen valaistus. Valaistuksessa voidaan ottaa huomioon lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikat ja siirtymäreitit. Toimenpidealueella sijaitsevat puut tulisi poistettavaksi ennen lintujen pesintäaikaa 1.4.–31.7.

Kysymyksessä olevien lepakkolajien uhanalaisuudesta

Hallinto-oikeus on todennut, että Luonnontieteellisen Keskusmuseon sivustojen (www.luomus.fi) mukaan pohjanlepakon, viiksisiipan/isoviiksisiipan ja korvayökön uhanalaisuusluokka Suomessa on LC eli elinvoimainen.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Luvan tarve ja lupaedellytykset

Asiassa saadun selvityksen mukaan Koirasaarentien länsiosan rakentaminen edellyttää erityisesti viiksi-/isoviiksisiipan ja korvayökön tärkeänä siirtymäreittinä ja Kaivoshuvilan suojana toimivan puuston kaatamista sekä muuttaa olennaisesti melu- ja valaistusolosuhteita alueella. Siten hanke ainakin heikentää Kaivoshuvilassa sijaitsevaa lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkaa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hanke edellyttää siten luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeusta lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiskiellosta.

Luontodirektiivin 16 artikla asettaa kolme edellytystä luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisen poikkeuksen myöntämiselle. Ensinnäkin hakemukselle täytyy olla jokin artiklassa mainituista syistä a–e, toiseksi poikkeukselle ei saa olla muuta tyydyttävää ratkaisua ja kolmanneksi suotuisan suojelun taso on säilytettävä.

Erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy

Poikkeus luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin hävittämis- ja heikentämiskiellosta voidaan luontodirektiivin mukaan myöntää muun ohella erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Direktiivissä ei määritellä käsitettä "yleisen edun kannalta pakottava syy". Komission ohjeasiakirjan (February 2007) mukaan asiassa voidaan ottaa huomioon komission ohjekirja "Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset", jonka kohdan 5.3.2 mukaan vain julkiset edut voidaan ottaa huomioon direktiivin suojelutavoitteiden vastapainona. Ohjeen mukaisesti tärkeä yleinen etu voi yleensä olla pakottava vain, jos sitä voidaan pitää tärkeänä myös pitkällä aikavälillä. Kaupungin hakemuksen johdosta on siten ratkaistava, puoltaako kyseessä olevaa tiehanketta yleisen edun kannalta pakottava syy niin, että se oikeuttaisi siitä aiheutuvien lepakkolajien lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiseen.

Hallinto-oikeus on todennut, että ottaen huomioon hankkeesta saatu selvitys Koirasaarentien rakentamiselle uuden Kruunuvuorenrannan kaupunginosan alueen asukas- ja työpaikkaliikennettä varten alueelliseksi kokoojakaduksi on olemassa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu erittäin tärkeä yleisen edun kannalta pakottava syy.

Muu tyydyttävä ratkaisu ja korvaavat/lieventävät toimenpiteet

ELY-keskus on päätöksessään arvioinut vaihtoehtoisina ratkaisuina suunnitelman mukaiselle Koirasaarentielle Kaitalahden pientaloalueen kautta kulkevaa reittiä, Kaivoshuvilan ja Schaumanin huvilan välistä kulkevaa reittiä sekä huviloiden pohjois- ja eteläpuoleista aluetta. Hallinto-oikeus on katsonut kuten ELY-keskus, että uudelle aiempaa huomattavasti leveämmälle Koirasaarentien kokoojakatuyhteydelle ei ole osoitettavissa vaihtoehtoista linjausta suojeltujen rakennusten, kadun pohjoispuolella sijaitsevan luonnonsuojelualueen sekä sen eteläpuolella sijaitsevan merenlahden kosteikon vuoksi. Valittajan esittämiä vaihtoehtoja sillasta, metrosta, tunnelista tai liikenteen jakamisesta ei ole pidettävä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisena muuna tyydyttävänä ratkaisuna. Asiassa ei siten ole ollut muuta tyydyttävää ratkaisua kuin toteutettava hanke.

Koirasaarentien suunniteltu linjaus on asemakaavan mukainen. Hakemuksessa esitetyillä haittoja lieventävillä toimenpiteillä ja poikkeamislupapäätöksen ehdoilla on pyritty ottamaan huomioon lepakoiden suojelu alueella. Näillä toimilla ja ehdoilla ei voida kuitenkaan kokonaan varmistaa, että alueen olosuhteiden muuttuminen hankkeen myötä ei johtaisi lepakoiden elinolosuhteiden heikentymiseen. Saatujen selvitysten perusteella ei ole ollut osoitettavissa sellaista muuta hyväksyttävää vaihtoehtoa, jolla voitaisiin välttää poikkeamisluvan myöntäminen.

Suotuisa suojelun taso ja korvaavat toimenpiteet

Hakemuksen kohteena olevat lepakkolajit pohjanlepakko, viiksi-/isoviiksisiippa ja korvayökkö ovat asiassa saadun selvityksen perusteella melko yleisiä niin valtakunnallisesti kuin alueellisestikin ja niiden uhanalaisuusluokitus Suomessa on LC (elinvoimainen). Kaivoshuvila ja Schaumanin huvila ovat asemakaavassa suojeltuja, joten niissä sijaitseviin lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin ei kohdistu välittömiä muutoksia.

Siltä osin kuin valittaja on todennut, ettei korvaavien toimenpiteiden vaikuttavuutta ole varmistettu poikkeamislupapäätöksen ehdoissa, hallinto-oikeus on todennut, että korvaavia toimenpiteitä ei ole mainittu luontodirektiivin 16 artiklassa eikä niitä ole määritelty myöskään muualla luontodirektiivissä. Hakija on kuitenkin hakemuksessaan esittämän mukaisesti velvoitettu lupaehtoihin 1–6 otetuin määräyksin lepakoille aiheutuvien haittojen lieventämiseen tähtääviin toimenpiteisiin. Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, kysymyksessä olevien lepakkolajien suojelun tila Suomessa sekä asiassa määrätyt lupaehdot, Koirasaarentien länsiosan rakentamisesta Kaivoshuvilan lepakoiden siirtymäreitille johtuva lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentäminen ei pitkällä aikavälillä tarkasteltuna kuitenkaan todennäköisesti heikennä alueen lepakkokantojen elinvoimaisuutta. Hallinto-oikeus on katsonut, että poikkeus ei siten haittaa kysymyksessä olevien lepakkolajien suotuisan suojelun tasoa niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Lopputulos

Koirasaarentien länsiosan rakentamishankkeen toteuttamista hakemuksessa esitetyllä tavalla on edellä todetuin perustein pidettävä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna erittäin tärkeänä yleisen edun kannalta pakottavana syynä. Asiassa on esitetty riittävä selvitys siitä, että tien toteuttamiseen ei ole olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua, eikä tiehanke vaaranna luontodirektiivin liitteessä IV (a) todetun pohjanlepakon, viiksi-/isoviiksisiipan ja korvayökön suotuisaa suojelutasoa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisesti. Hallinto-oikeus on todennut, että kaikki lupaedellytykset ovat täyttyneet poikkeuksen myöntämiseksi.

Lisäksi kun otetaan huomioon, että hakijan on lupaehdon 6 mukaisesti seurattava rakentamisen vaikutuksia lepakoihin rakennustyön aikana ja 2 vuoden ajan valmistumisen jälkeen sekä toimitettava raportti seurannan tuloksista vuosittain ELY-keskukselle, ei myöskään erillisen määräyksen antaminen korvaavien toimenpiteiden ajoituksesta ole ollut lupapäätöksessä tarpeen.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Jaana Moilanen ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Stansvikin kyläyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja Helsingin kaupunki velvoitetaan ennallistamaan lepakoiden elinolosuhteet.

Hallinto-oikeuden päätös perustuu väärään tulkintaan poikkeusluvan edellytyksistä ja seurauksista. Poikkeusluvalle ei ole luontodirektiivin tarkoittamaa yleisen edun kannalta pakottavaa syytä eikä muita tyydyttäviä vaihtoehtoja ole selvitetty. Lepakkojen suotuisan suojelun tason säilymistä on virheellisesti tarkasteltu koko Suomen tasolla. Pohjanlepakoiden, viiksisiippojen ja korvayökköjen kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä luontaisella levinneisyysalueella Stansvikissa ei ole varmistettu. Lisääntymispaikka on määritelty liian suppeasti koskemaan vain rakennusta. Poikkeusluvan pitkän aikavälin vaikutusten arviointia ei ole tehty eikä korvaavien toimenpiteiden tehokkuutta varmistettu.

Hallinto-oikeus katsoo luontodirektiivin 16 artiklan 1 c kohdassa tarkoitetuksi erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavaksi syyksi kokoojakadun rakentamisen. Lupa on myönnetty usean lepakkolajin saalistusalueille siirtymiselle välttämättömän Metso 1 -kriteerit täyttävän metsän kaatamiseen. Kokoojakatu ei lisää liikenneturvallisuutta eikä vähennä liikenteen aiheuttamia terveyshaittoja eikä sillä saavuteta hyötyä ympäristölle. Päätöksen myötä sekä liikenneturvallisuus että terveyshaitat alueella lisääntyvät ja aiheutuu ympäristöhaittoja.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa (C-6/04) on todettu, että 16 artiklassa määritellään täsmällisesti edellytykset poikkeamiselle ja että 16 artiklaa on tulkittava suppeasti. Yleiseksi eduksi on yleensä katsottu vain valtakunnallinen etu, kuten liito-oravia ja pohjanlepakoita koskeneessa päätöksessä (KHO 2012:6), jossa oikeutus poikkeusluvalle oli valtakunnalliseen päätieverkkoon kuuluvan valtatien parantaminen ja Länsi-Suomen elinkeinoelämän kehittäminen. Lisäksi päätöstä perusteltiin saavutettavilla taloudellisilla hyödyillä sekä liikenneturvallisuudella ja kaupungin keskusta-alueelle liikenteestä aiheutuvien haittojen vähenemisellä. Kokoojakadulla ei ole valtakunnallista merkitystä.

Poikkeuslupa voidaan myöntää vain, jos muuta tyydyttävää vaihtoehtoa ei ole. Vaihtoehtojen selvittelyä ei ole tehty, koska asemakaavoitusvaiheessa ei tehty riittäviä luontoselvityksiä, joiden perusteella vaihtoehtoja olisi tullut tarkastella.

Kesällä 2013 tieteellisesti todennetut lepakot eivät aiheuttaneet uudelleen arviointia tai muutostarpeita rakentamistapaan. Päätöksestä ei käy ilmi, miksi vaihtoehdot sillasta, metrosta, tunnelista tai liikenteen jakamisesta on hylätty selvittämättömänä. Parhaillaan ollaan kaavoittamassa Koirasaarentien jatkeeksi Kruunusiltoja, joista toinen olisi toteutuessaan Suomen pisin silta. Tie olisi voitu linjata myös pientaloalueen reunasta, johon Hopealaakson asemakaavassa on kaavoitettu uusia pientaloja. Selvittämättä on myös, olisiko pienempi asukastavoite mahdollistanut 0-vaihtoehdon. Raitiolinjan sijoittamista nykyiselle tielle ja autoliikenteen ohjaamista tunneliin tai kaivoshuvilan siirtoa rannan suuntaan ei myöskään selvitetty. Tiehanketta olisi voinut myös olennaisesti kaventaa ja jättää siirtymäreitille suuria suojaavia puita.

Helsingin hallinto-oikeus on perustellut päätöstään myös sillä, että Koirasaarentien suunniteltu linjaus on asemakaavan mukainen. Poikkeus, joka perustuu toimen laillisuuteen, on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisun (C-6/04) mukaan sekä luontodirektiivin hengen ja sen päämäärän että sen 16 artiklan sanamuodon vastainen.

Tilanteessa, jossa muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole ja on olemassa joku poikkeukseen oikeuttava peruste, voidaan poikkeuslupa myöntää vain, jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että pohjanlepakot, viiksi-/isoviiksisiipat ja korvayököt ovat valtakunnallisen uhanalaisuusluokituksen mukaan Suomessa elinvoimaisia (LC). Tulkinta johtaa siihen, että tiukan suojelun piirissä olevia lajeja suojellaan vain, mikäli niiden suotuisa suojelun taso on uhattuna valtakunnallisesti.

Päätöksen tulkinta lisääntymis- ja levähdyspaikoista on väärä. Perustelu on luontodirektiivin tarkoituksen vastainen. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa (C-6/04) todetaan, että luontodirektiivin 12, 13 ja 16 artikla muodostavat yhtenäisen normikokonaisuuden, jolla pyritään varmistamaan kyseessä olevien lajien kantojen suojelu. Tarkastelu lähtee lajin yksilöistä. Myös Eurobats-sopimus velvoittaa lepakoiden populaatioiden suojeluun. Sen mukaan alue, jolla suotuisaa suojelun tasoa tarkastellaan, tulee olla maantieteellisesti määritelty ja selvästi rajattu. Kannan kehittymistä koskevien tietojen tulee osoittaa, että laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana ja että lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa. Lisäksi edellytetään, että lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

Komission direktiivin soveltamisesta antaman ohjeen mukaan lisääntymisalue on määritelty koko siksi alueeksi, jolla on merkitystä menestykselliselle lisääntymiselle ja levolle. Ympäristöministeriön ohjeen mukaan tiukan suojelun piirissä oleviin lajeihin noudatetaan soveltuvin osin liito-oravista annettua ohjetta, jonka mukaan lisääntymispaikka on alue, jolla laji pystyy saamaan poikasia. Lisääntymis- ja levähdyspaikka on määritelty synonyymiksi lajin esiintymälle, kun taas pesäpaikka ei ole synonyymi lisääntymispaikalle, vaan on tätä suppeampi käsite.

Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-383/09 on todettu, että jos haluttaisiin suojella ainoastaan nimenomaista paikkaa, jossa eurooppalaiset hamsterit lisääntyvät tai levähtävät, tämä suojelu voitaisiin rajoittaa niiden pesiin. Näin ahtaasti lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelua ei kuitenkaan pidä ymmärtää, jos näitä käsitteitä tulkittaessa otetaan huomioon luontodirektiivin tavoitteet.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2014:13 viitannut ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön yhteiseen liito-oravia koskeneeseen ohjeeseen, jossa suojeltavia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ovat liito-oravan pesäpuut, suojaa ja ravintoa tarjoavat puut sekä kulkuyhteyspuut. Hävittäminen tarkoittaa päätöksen mukaan pesintään ja oleskeluun käytettävien puiden kaatamista ja kulkuyhteyspuiden tuhoamista. Hallinto-oikeus on antanut poikkeusluvan lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämiseen.

Kaivoshuvilassa on poikkeuksellisen suuri ja monilajinen yhdyskunta. Tieteellisen tutkimuksen yhteydessä siellä on näköhavainnoin todennettu isoviiksisiipan ja pohjanlepakoiden poikasia (lisääntymispaikka) sekä korvayökköjä vähintäänkin päiväpiilossa (levähdyspaikka). Stansvikin alueella on todennettu kolme muuta lisääntymis- tai levähdyspaikkaa, mutta näiden kohdalla poikasia ei ole pystytty todentamaan näköhavainnoilla. Helsingissä 2014 kesällä tehdyn lepakkoselvityksen mukaan Stansvik on määritelty I-luokan lepakkoalueeksi kohdenumerolla 21/03, joka muodostaa edellä mainitun suotuisan suojelun tason tarkastelun kohteen. Koko Helsingissä muita I-luokan lepakkoalueita on lähinnä saaristossa ja muilla rakentamattomilla rannoilla. Nämä alueet eivät ole yksilöiden suojelun näkökulmasta yhteistä aluetta, vaan kyse on erillisistä populaatioista. Korvayököistä on selvityksessä koko Helsingin alueella vain muutama havainto. Näköhavaintoja poikasista minkään lajin osalta ei muualta Helsingistä ole.

Päätöksessä ei ole arvioitu poikkeusluvan vaikutuksia pitkällä aikavälillä. Arviointi olisi tullut tehdä koko luontaisella levinnäisyysalueella eli Stansvikissa. ELY-keskuksen hankkiman asiantuntijalausunnon mukaan on mahdotonta ennakoida, säilyykö Kaivoshuvila lepakoiden lisääntymispaikkana tien valmistumisen jälkeen.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan uudistaen asiassa aikaisemmin lausumansa esittänyt, että se poikkeuslupapäätöstä valmistellessaan tarkasteli alueella havaittujen lepakkolajien suojelutilannetta saatavissa olevan tiedon perusteella. Tarkastelun kohteena olivat Stansvikin lepakkopopulaatioiden lisäksi tiedot kyseisten lajien esiintymisestä Helsingissä ja laajemmin Uudenmaan alueella. Tarkastelussa päädyttiin lopputulokseen, että poikkeusluvan myöntämisellä ei ole vaikutusta kyseisten lepakkolajien paikalliseen tai alueelliseen suojelutilanteeseen. Käsitys suojelutilanteesta ei ole muuttunut päätöksenteon jälkeen. Paikallinen ja alueellinen päätöksessä mainittujen lepakkolajien suojelutilanne on suotuisa. Valtakunnallisesti lajien on todettu olevan elinvoimaisia. Stansvikin luonnonsuojelualue ei ole Natura-aluetta. Valitus tulee hylätä aiheettomana.

Helsingin kaupungin rakennusvirasto on vastineessaan viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja viitannut ELY-keskuksen lausunnossa esitettyyn alueella havaittujen lepakkolajien suojelutilanteesta. Valitus tulee hylätä aiheettomana.

Stansvikin kyläyhdistys ry on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että Koirasaarentien varressa olevassa Kaivoshuvilassa lisääntyy useita lepakkolajeja. Niiden siirtymäreitit saalistusalueille suuntautuvat etelään ja kaakkoon Stansvikin kartanon alueelle. Kyse ei ole muuttavista lajeista, joten ne myös talvehtivat jossain lähellä. ELY-keskuksen poikkeuslupa salli niiden asumiseen, ruokailuun ja liikkumiseen tarvittavan kokonaisuuden katkaisemisen eli niiden elinympäristön ja luontaisen levinneisyysalueen tuhoamisen.

ELY-keskus toteaa tarkastelleensa alueella havaittujen lepakkolajien suojelutilannetta saatavissa olevan tiedon perusteella Stansvikin lepakkopopulaation lisäksi koko Helsingissä ja laajemmin Uudenmaan alueella. ELY-keskus ei ole ilmoittanut, mihin lähteisiin tehty päätös perustuu tai millaiset lajin pitkän aikavälin selviytymisnäkymät levinneisyysalueella tulevaisuudessa ovat. Uuttamaata koskevaa lepakkoselvitystä ei tiettävästi ole tehty.

Koko Helsinkiä koskenut lepakkoselvitys oli käytettävissä ennen päätöstä. Se on tehty vuonna 2004 (Siivonen). Kyseinen lepakkoselvitys ei ota kantaa suotuisan suojelun tasoon. Vaikka raportissa todetaankin lajien yleisyys, se ei vielä tarkoita, että suojelun taso olisi suotuisa. Raportin mukaan runsaasta rakennetusta ympäristöstä johtuen lepakoiden kannalta tärkeitä alueita olikin Helsingissä lähinnä vain saaristossa ja maaseutumaisilla ulkoilualueilla sekä varuskunta-alueilla.

ELY-keskuksen BatHouselta tilaaman asiantuntijalausunnon mukaan on mahdotonta arvioida, säilyykö Kaivoshuvila lisääntymispaikkana tien valmistumisen jälkeen. Joka tapauksessa tien rakentaminen tulee heikentämään lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkaa Kaivoshuvilassa. Siinä ei oteta kantaa suotuisan suojelun tasoon Stansvikissa, Helsingissä tai ELY-keskuksen alueella eikä suotuisan suojelun tason muutoksiin Koirasaarentien rakentamisen johdosta. Koirasaarentien poikkeuslupapäätös ei perustu riittäviin tietoihin lepakkolajien suotuisasta suojelun tasosta. ELY-keskuksen väite siitä, ettei poikkeusluvan myöntämisellä ole vaikutusta kyseisten lepakkolajien paikalliseen tai alueelliseen suojelutilanteeseen, ei perustu todelliseen tilanteeseen.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt Helsingin kaupungin rakennusvirastolle poikkeusluvan kiviaineksen läjitys- ja esikäsittelyalueelle Kruunuvuorenrantaan. Siihen liittyvässä vastineessa Ramboll Finland Oy on arvioinut, ettei toiminnalla ole vaikutuksia Stansvikin lepakoiden elinolosuhteisiin, jotka sen mukaan sijaitsevat 400 metrin päässä. Perusteluna on Siivosen (2004) lepakkorajaus. Tehtäessä valituksenalaista päätöstä ELY-keskuksen käytössä oli jo Stansvikin lepakkoselvityksen (2013) tuoma uusi tieto. Lisäksi ELY-keskus oli jo antanut yhden poikkeusluvan Kaivoshuvilan länsipäätyyn sijoitettavalle lokakaivolle. Tällöin kasvusto poistettiin kokonaan muutaman aarin alalta talon läheisyydestä. ELY-keskuksen olisi tullut rauhoituspoikkeuslupaa myöntäessään huomioida edellinen lupa samalle alueelle samoin kuin se, että aluehallintoviraston päätös oli jo heikentänyt Kaivoshuvilan lepakoiden elinympäristöä etenkin Varisluodon pohjoispuolella saalistavien lepakoiden osalta. Myöhemmin vielä ympäristökeskuksen ympäristösuojelupäällikkö on 16.2.2014 antanut YIT:n louhinta-, murskaus- ja paalutustyöilmoituksesta myönteisen päätöksen, jossa ei ole arvioitu pilaavan toiminnan vaikutuksia lepakoille eikä luonnolle.

Koirasaarentien läntisen osan asemakaavaa tehtäessä sen luontovaikutuksia ei ole arvioitu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti. Jos kaavoituksen jälkeen hankkeet voidaan toteuttaa ilman minkäänlaista ympäristövaikutusten arviointia, vaikutukset luonnonsuojelualueelle ja muille lähialueille jäävät kokonaan arvioimatta ja lepakkojen suojelun kannalta vaihtoehtoiset ratkaisut tutkimatta. Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä ja siitä annettu asetus edellyttävät kuitenkin suoraan lain nojalla suojelluiksi säädettyjä alueita vahingoittavien hankkeiden arviointia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, ja Janne Aer. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.

 
Julkaistu 9.11.2015