Muu päätös 3204/2015
Asia Valitus perusopetuskustannuksia koskevassa hallintoriita-asiassa
Valittajat 1. Juankosken kaupunginhallitus
2. Kaavin kunnanhallitus
Päätös, jota valitus koskee
Kuopion hallinto-oikeus 4.4.2013 nro 13/0103/3
Asian taustaa
Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta ovat 30.8.2007 solmineet 1.8.2008 voimaan tulleen sopimuksen yhteisen perusopetuksen järjestämisestä vuosiluokille 7–9 (myöhemmin perusopetussopimus).
Sopimuksessa on todettu, että yhteinen perusopetus järjestetään Juankosken kaupungin omistamassa Ruukinkoulussa. Opetus 31.7.2010 saakka hoidetaan kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla.
Sopimuksessa on sovittu muun ohella yhteistyön rahoittamisen periaatteista ja maksujen suorittamisesta.
Asian käsittely Kuopion hallinto-oikeudessa
Kaavin kunta on hallinto-oikeudelle toimittamassaan 11.7.2011 päivätyssä hallintoriitahakemuksessaan sekä 17.11.2011, 14.12.2011 ja 27.4.2012 päivätyissä lausumissaan vaatinut seuraavaa:
1. Juankosken kaupunki on Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisen 30.8.2007 solmitun perusopetussopimuksen perusteella velvoitettava suorittamaan Kaavin kunnalle 141 606 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen hakemuksen tiedoksiantopäivästä lukien. Maksettavasta määrästä Juankosken kaupunki saa vähentää vuoden 2010 perusopetuksen järjestämiseen perustuvana tilityseränä 64 472 euroa.
2. Siinä tapauksessa, että perusopetussopimusta tulkitaan siten, että Kaavin kunta on Juankosken kaupungille velkaa, tulee sopimuksen määräyksiä yhteistyön rahoittamisen periaatteista kohtuullistaa siten, että ne ovat Kaavin kunnan esittämän käsityksen mukaisia.
3. Siinä tapauksessa, että sopimusmääräyksiä kohtuullistetaan, tulee Juan³kosken kaupunki velvoittaa suorittamaan Kaavin kunnalle 1. kohdassa mainittu määrä siinä mainittuine korkoineen.
4. Juankosken kaupunki on velvoitettava korvaamaan Kaavin kunnan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.
Kaavin kunta on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Perusopetussopimuksen mukainen perusopetuksen järjestäminen sopimuksen tarkoittamille koululaisille vuonna 2010 on aiheuttanut 278 314 euron suuruiset kustannukset. Juankosken kaupunki on saanut perusopetussopimuksessa tarkoitettuja valtionosuuksia 419 920 euroa. Näiden erotus 141 606 on sopimuksen mukaan suoritettava Kaavin kunnalle.
Juankosken kaupunki on 9.9.2011 päivätyssä vastineessaan vaatinut Kaavin kunnan hallintoriitahakemuksen hylkäämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen.
Juankosken kaupunki on samana päivänä päivätyssä hallintoriitahakemuksessaan vaatinut, että Kaavin kunta on velvoitettava suorittamaan Juankosken kaupungille 88 545,12 euroa viivästyskorkoineen kaavilaisten oppilaiden perusopetuksen kustannuksista sekä korvaamaan Juankosken kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.
Hallinto-oikeuskäsittelyn aikana Juankosken kaupunki on esittänyt myös varainhoitovuoteen 2011 liittyviä vaatimuksia.
Juankosken kaupunki on hallinto-oikeudessa 3.1.2013 toimittanut hallintoriitahakemuksensa täydennykseksi varainhoitovuotta 2010 koskevan täsmennetyn vaatimuksen, jonka liitteenä on ollut tarkennettu laskelma ja vaatimus ajalta 1.8.–31.12.2010. Juankosken kaupungin täsmennetyn vaatimuksen mukaan Kaavin kunta on vuoden 2010 osalta velvoitettava suorittamaan Juankosken kaupungille:
- 62 285,74 euroa ajalta 1.1.–31.7.2010 laillisine viivästyskorkoineen 23.2.2011 lukien
- 46 052,37 euroa ajalta 1.8.–31.12.2010 laillisine viivästyskorkoineen, 26 259,38 eurolle 17.3.2011 lukien ja 19 792,99 eurolle 4.1.2013 lukien.
Juankosken kaupungin esittämien perusteiden mukaan perusopetussopimusta on tulkittava siten, että yhteistä perusopetusta saavia oppilaita käsitellään sekä kulujen että valtionosuuksien osalta samalla tavalla eli oppilaskohtainen valtionosuus lasketaan samalla periaatteella kuin oppilaskohtainen kustannus. Tämän mukaisesti kuntien välisessä laskelmassa käytettävä oppilaskohtainen valtionosuus saadaan laskemalla yhteen kaikkien 20.9.2010 yhteistä perusopetusta saaneiden oppilaiden valtionosuudet ja jakamalla summa kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden yhteisellä lukumäärällä 239. Tuosta 239 oppilaasta on kaavilaisia 65 ja juankoskelaisia 174. Laskelmassaan Juankoski on ottanut tuloina huomioon myös juankoskelaisten erityisoppilaiden valtionosuudet. Juankosken käsityksen mukaan sen esittämä kanta on perusopetussopimuksen sanamuodon ja sopijapuolten tarkoituksen mukainen.
Kaavin kunta on vastauksessaan 25.1.2013 kiistänyt Juankosken kaupungin täsmennetyt vaatimukset perusteeltaan ja määrältään. Lisäksi se on ilmoittanut pitävänsä omat vaatimuksensa voimassa, mikä tarkoittaa muun muassa sitä, että kuntien välisessä tilityksessä tulojen osalta on otettava huomioon kaavilaisista oppilaista todellisuudessa saadut valtionosuudet 112 oppilaan mukaisena. Kaavin kunta hyväksyy Juankosken kaupungin käsityksen siltä osin kuin kysymys on kustannusten laskennassa käytettävästä oppilasmäärästä: kustannusten osalta tulee käyttää laskentavuoden syyskuun 20 päivän mukaista oppilaiden lukumäärää, mikä on ollut Kaavin osalta 65 oppilasta.
Juankosken kaupunki on 31.1.2013 vastannut Kaavin kunnan lausumaan.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Kuopion hallinto-oikeus on hylännyt Juankosken kaupungin vaatimukset, joiden mukaan asia tulisi tutkia tässä yhteydessä myös varainhoitovuotta 2010 myöhemmältä ajalta. Hallinto-oikeus on tutkinut asian ainoastaan varainhoitovuoden 2010 osalta.
Hallinto-oikeus on pääasian osalta hylännyt Kaavin kunnan hallintoriitahakemuksen.
Hallinto-oikeus on hyväksyen Juankosken kaupungin hallintoriitahakemuksen ajalta 1.1.–31.7.2010 velvoittanut Kaavin kunnan suorittamaan Juankosken kaupungille perusopetuksesta tuolta ajalta yhteensä 62 285,74 euroa.
Mainitulle määrälle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa 23.2.2011 lukien. Koron määrä on kulloinkin voimassa oleva korkolain mukainen viitekorko lisättynä 7 prosenttiyksiköllä.
Hallinto-oikeus on hyläten Juankosken kaupungin hallintoriitahakemuksen enemmälti ajalta 1.8.–31.12.2010 velvoittanut Kaavin kunnan suorittamaan Juankosken kaupungille perusopetuksesta tuolta ajalta yhteensä 26 274,11 euroa.
Mainitulle määrälle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa 17.3.2011 lukien. Koron määrä on kulloinkin voimassa oleva korkolain mukainen viitekorko lisättynä 7 prosenttiyksiköllä.
Hallinto-oikeus on hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.
Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:
Asian taustaa
Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta ovat 30.8.2007 solmineet 1.8.2008 voimaan tulleen sopimuksen yhteisen perusopetuksen järjestämisestä vuosiluokille 7–9 (myöhemmin perusopetussopimus). Sopimuksen mukaan yhteinen perusopetus vuosiluokille 7–9 toimii Juankosken kaupungin perusopetuksen yhteydessä. Opetus hoidetaan perusopetuslainsäädännön mukaisesti. Opetuksen lisäksi Juankosken kaupunki huolehtii perusopetuksen hallinnosta, taloudesta ja työnantajavelvoitteista. Kaavin kunnan perusopetuksen vuosiluokkien 7–9 vakinaisessa palvelussuhteessa olevat opettajat siirtyvät Juankosken kaupungin palvelukseen erillisen henkilöstösopimuksen mukaisesti.
Sopimuksessa on todettu, että yhteinen perusopetus järjestetään Juankosken kaupungin omistamassa Ruukinkoulussa. Opetus 31.7.2010 saakka hoidetaan kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla. Tarpeen mukaan yhteiseen perusopetukseen käytetään muitakin Juankosken kaupungin omistamia tai vuokraamia tiloja.
Sopimuksen 7 §:ssä on sovittu yhteistyön rahoittamisen periaatteista ja sopimuksen 8 §:ssä maksujen suorittamisesta.
Edellä mainittujen seikkojen lisäksi sopimuksessa on sovittu muun muassa yhteisen perusopetuksen hallinnosta, henkilöstön asemasta sekä riitaisuuksien ratkaisemisesta. Sopimuksen mukaan tästä sopimuksesta johtuvat riidat, mikäli niitä ei pystytä ratkaisemaan sopijapuolten keskeisin neuvotteluin tavanomaisessa järjestyksessä, ratkaistaan neuvotteluryhmässä, johon kaikki osapuolet nimittävät edustajansa. Siinä tapauksessa, että neuvotteluryhmä ei pääse asiasta ratkaisuun kuukauden kuluessa käsittelyn alkamisesta, ratkaistaan riita Kuopion käräjäoikeudessa.
Hallinto-oikeuden tutkimistoimivalta
Hallinto-oikeus toteaa, että perusopetussopimuksen oikeuspaikkalausekkeesta huolimatta asian tutkiminen kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan sopimuksen julkisoikeudellisen luonteen vuoksi. Myös asianosaiset ovat olleet yksimielisiä hallinto-oikeuden tutkimistoimivallasta. Näin ollen hallinto-oikeus on tutkinut hallintoriitahakemukset.
Asiassa hankittu selvitys
Asiassa on kirjallisen valmistelun lisäksi pidetty suullinen valmisteluistunto 21.11.2012. Valmisteluistunnon päätteeksi asianosaisille on varattu tilaisuus esittää kirjallista lisäselvitystä sekä mahdollinen vaatimuksensa varsinaisen suullisen käsittelyn järjestämiseksi todistajien kuulemiseksi. Asianosaiset eivät ole vaatineet erillistä suullista käsittelyä. Hallinto-oikeuden arvion mukaan asia on ratkaistavissa suullisessa valmisteluistunnossa saadun selvityksen ja asiassa kertyneen asiakirja-aineiston pohjalta eikä tarvetta muun suullisen käsittelyn toimittamiseksi ole.
Asian rajaus
Asiassa on kysymys Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan 30.8.2007 solmitun ja 1.8.2008 voimaan tulleen perusopetussopimuksen tulkinnasta sekä opetuksen järjestämiseen liittyvästä maksuvelvollisuudesta.
Kaavin kunnan käsityksen mukaan vireillä olevassa oikeudenkäynnissä ei tule tutkia Juankosken kaupungin lausumassa 31.8.2012 esitettyä uutta vaatimusta, jonka mukaan asia tulisi tutkia myös varainhoitovuoden 2010 jälkeisten vuosien osalta.
Asian suullisessa valmisteluistunnossa hallinto-oikeus totesi, että asia käsitellään selvyyden vuoksi ainoastaan varainhoitovuoden 2010 osalta. Juankosken kaupunki tyytyi asian valmisteluistunnossa tähän.
Hallinto-oikeus toteaa, että Kaavin kunnan hallintoriitahakemus sekä Juankosken kaupungin tähän antama vastine ja 9.9.2011 tekemä hallintoriitahakemus ovat koskeneet vuoden 2010 opetukseen kohdistuvaa tilitysvelvollisuutta. Käsittelyn selvyyden vuoksi asiaa ei ole syytä tässä yhteydessä laajentaa koskemaan myös myöhempiä varainhoitovuosia. Myöhempiä vuosia koskevien vaatimusten osalta asia on mahdollista saattaa erillisen oikeudenkäynnin kohteeksi erillisellä hallintoriitahakemuksella. Hallinto-oikeus tutkii asian tässä yhteydessä ainoastaan varainhoitovuoden 2010 osalta.
Pääasia
Perusopetus ajalla 1.1.–31.7.2010
Opetus on järjestetty kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla. Opetuksesta Kaavin toimipisteessä aiheutuneet menot ovat olleet suuremmat kuin tulot. Juankosken kaupungilla on oikeus tältä osin perusopetussopimuksen 7 §:n 6 momentin mukaiseen korvaukseen.
Juankosken vaatimus tältä osin on 62 285,74 euroa. Kaavin kunta on myöntänyt vaatimuksen 64 472 euron määrään saakka.
Asiassa on siten riidatonta, että Juankosken kaupungilla on oikeus vaatimaansa suoritukseen perusopetussopimuksen perusteella järjestämästään perusopetuksesta koskien aikaa 1.1.–31.7.2010. Tämän vuoksi Kaavin kunta on velvoitettava korvaamaan tuolta ajalta Juankosken kaupungille sen vaatimuksen mukaisesti 62 285,74 euroa.
Perusopetus ajalla 1.8.–31.12.2010
Riidattomat seikat
Opetus on edellä mainittuna ajankohtana järjestetty Juankoskella. Valtionosuudet kaavilaisista oppilaista vuodelle 2010 on suoritettu 20.9.2009 mukaisen oppilasmäärän perusteella (112 oppilasta). Kaavilaisia oppilaita on ollut Juankoskella syyslukukaudella 2010 yhteensä 65 (laskenta-ajankohta 20.9.2010).
Yhteisen perusopetuksen kokonaismenot ovat olleet 1 023 341,97 euroa. Oppilaskohtainen meno on ollut 4 281,77 euroa. Kaavilaisista oppilaista on Juankosken kaupungin laskelman mukaan aiheutunut menoja yhteensä 278 314,73 euroa.
Valtionosuuksia kaavilaisista oppilaista on suoritettu 112 oppilaan perusteella yhteensä 400 026 euroa. Oppilaskohtainen kotikuntakorvaus on ollut 8 572,03 euroa vuodelta ja tästä laskettu 5 kuukauden osuus oppilasta kohden on ollut 3 571,68 euroa.
Lisäksi erityisopetuksessa olleista kaavilaisista oppilaista on suoritettu valtionosuuksia Kaavin laskelman mukaan 19 894 euroa ja Juankosken laskelman mukaan 19 869,47 euroa. Tältä osin asianosaiset ovat suullisessa valmisteluistunnossa sopineet, että riidattomana summana voidaan käyttää keskiarvoa edellä mainituista summista eli 19 881,74 euroa.
Perusopetussopimus
Sopimuksen 7 §:ssä on sovittu yhteistyön rahoittamisen periaatteista muun muassa seuraavasti:
"Yhteisen perusopetuksen rahoittamisen periaatteena on, että kunnat vastaavat kustannuksista oppilasmäärien suhteessa siten, että Juankosken kaupunki saa valtionosuudet ja Kaavin kunta maksaa Juankosken kaupungille yhteisen perusopetuksen oppilaskohtaisten kustannusten ja yläasteen oppilaiden valtionosuuden perusteena olevan yksikköhinnan erotuksen oppilasmäärän mukaisesti.
Mikäli yhteisen perusopetuksen tulot ovat suuremmat kuin menot, oppilaskohtainen ylijäämä hyvitetään Kaavin kunnalle.
Tuloja ovat valtionosuudet, -avustukset ja muut mahdolliset tulot.
Oppilasmäärät tarkistetaan tilastoinnissa ja raportoinneissa käytettävinä päivämäärinä (20.9). Kustannusten laskennassa käytetään talousarvion ja tilinpäätöksen tietoja.
Toimittaessa kahdessa toimipisteessä ajalla 1.8.2008–31.7.2010 opetuksen kustannukset lasketaan kummankin toimipisteen osalta erikseen. Kaavin kunta maksaa Juankosken kaupungille Kaavin toimipisteessä annetun opetuksen oppilaskohtaisten kustannusten ja yläasteen oppilaiden valtionosuuden perusteena olevan yksikköhinnan erotuksen oppilasmäärän mukaisesti."
Sopimuksen 8 §:ssä on sovittu maksujen suorittamisesta seuraavasti:
"Kaavin kunta maksaa Juankosken kaupungille ennakot kuukausittain talousarvion mukaisesti. Johtokunnan päätöksellä voidaan merkittävien oppilasmäärien muutoksen perusteella ennakkoja tarkistaa 1.10. lähtien 20.9. oppilastilastojen perusteella.
Lopullinen tilitys vuotuisista käyttökustannuksista tehdään kultakin kalenterivuodelta jälkikäteen seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Tämän tilityksen perusteella laskettu maksuosuus kultakin vuodelta on maksettava (tai liikaa maksettu maksuosuus palautettava) maaliskuun loppuun mennessä.
Kaavin kunnalla on oikeus tarkistuttaa tämän sopimuksen piiriin kuuluvat selvitykset ja saada tiedot niiden ja tilitysten perusteista.
Jos tässä sopimuksessa mainitut suoritukset viivästyvät yli eräpäivän, on niistä maksettava viivästyskorkoa kulloinkin voimassa olevan vuotuisen koron mukaan, jolleivät osapuolet yksimielisesti muuta sovi."
Kaavin kunnan tulkinta
Sopimusta on ajalta 1.8.–31.12.2010 tulkittava siten, että kuntien välisessä tilityksessä:
- tuloina otetaan huomioon kaavilaisista oppilaista todellisuudessa saadut valtionosuudet (112 oppilaan mukaisena)
- josta on vähennettävä kaavilaisten oppilaiden opetuksesta todellisuudessa aiheutuneet menot
- tulojen ollessa suuremmat kuin menot on ylijäämä hyvitettävä Kaavin kunnalle
Kaavin kunnan tulkinnan lähtökohtana on, että tilityslaskelma tehdään saatujen valtionosuuksien ja opetuksesta aiheutuneiden menojen kokonaismäärien perusteella.
Juankosken kaupungin tulkinta
Sopimusta on ajalta 1.8.–31.12.2010 tulkittava Juankosken kaupungin hallinto-oikeudelle 3.1.2013 antaman lausuman mukaan siten, että kuntien välisessä tilityksessä:
- perusopetuksen oppilaskohtainen kustannus lasketaan jakamalla toteutuneet kustannukset juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden yhteenlasketulla lukumäärällä
- oppilaskohtaisena yksikköhintana käytetään oppilaskohtaista valtionosuutta
- oppilaskohtainen valtionosuus lasketaan samalla menetelmällä kuin oppilaskohtainen kustannus, eli laskemalla kaikkien 20.9.2010 yhteistä perusopetusta saaneiden oppilaiden valtionosuudet yhteen ja jakamalla summa kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden yhteisellä lukumäärällä, eli 239:llä
Hallinto-oikeuden oikeudellisen arvion lähtökohdat perusopetussopimuksen tulkinnasta ajalta 1.8.–31.12.2010
Edellä hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että kuntien välillä ei ole erimielisyyttä siitä, mitkä ovat olleet yllä mainitulta ajalta yhteisen perusopetuksen kokonaismenot ja niistä laskettu oppilaskohtainen meno. Juankosken kaupungin Kaavin kunnalle alun perin toimittaman laskelman mukaan kaavilaisista 65 oppilaasta aiheutuneet menot ovat olleet syyslukukaudella 2010 yhteensä 278 314,73 euroa ja oppilaskohtainen meno on ollut 4 281,77 euroa. Kaavin kunta on hyväksynyt menoja koskevan laskelman samoin kuin laskennassa käytetyn oppilasmäärän ja oppilaskohtaisen menon. Kuntien laskelmissa tältä osin olleet vähäiset erot ovat johtuneet lähinnä siitä, että Kaavin kunta on laskelmassaan esittänyt luvut täysinä euroina ilman desimaaleja.
Riidanalainen on siten ainoastaan tilityslaskelman tulopuoli eli se, miten kuntien välisessä tilityksessä otetaan valtionosuuksina saadut tulot huomioon.
Juankosken kaupunki on hallinto-oikeudelle 3.1.2013 saapuneessa hakemuksen täydennyksessään vaatinut, että kuntien välisessä laskelmassa on yhteistä perusopetusta saavia oppilaita käsiteltävä sekä kulujen että valtionosuuksien osalta samalla tavalla eli oppilaskohtainen valtionosuus laskettava samalla periaatteella kuin oppilaskohtainen kustannus. Tämän mukaisesti on tulopuolen laskelmassa otettava huomioon myös juankoskelaisista oppilaista, mukaan lukien erityisoppilaat, saadut valtionosuudet sillä tavoin kuin Juankosken kaupunki on täydennyksessään ja sen liitteenä olevassa syyslukukautta 2010 koskevassa tarkennetussa laskelmassa esittänyt.
Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa kuntien välisessä tilityksessä on lähtökohtaisesti kysymys siitä, onko ja kuinka paljon Kaavin kunnan maksettava yhteisen perusopetuksen kustannuksista Juankosken kaupungille. Perusopetussopimuksen mukaisesti Juankosken kaupunki vastaa opetuksen järjestäjänä yhteisestä perusopetuksesta ja siitä aiheutuvista menoista ja saa tästä korvaukseksi muun muassa valtionosuudet (kotikuntakorvauksena) myös kaavilaisista oppilaista. Tilityksen tarkoituksena on ensisijaisesti selvittää se, ovatko mainitut valtionosuudet riittäneet korvaamaan kaavilaisista oppilaista aiheutuneet menot vai onko Kaavin kunnan sen lisäksi suoritettava lisätilitystä Juankosken kaupungille. Tilityksen tarkoituksena on toisaalta selvittää myös se, onko Juankosken kaupungin perusopetussopimuksessa tarkoitetuin tavoin mahdollisesti hyvitettävä kertynyttä oppilaskohtaista ylijäämää Kaavin kunnalle.
Juankosken kaupungin on vastattava oman kuntansa oppilaiden perusopetuksen menoista ja se saa tätä tarkoitusta varten erikseen valtionosuutta siten kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa on säädetty. Sen vuoksi kuntien väliseen tilityslaskelmaan, edellä kerrottu tilityslaskelman tarkoitus huomioon ottaen, ei tule ottaa mukaan Juankosken kaupungille kuuluvia menoja eikä sen omista oppilaistaan saamia valtionosuuksia.
Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus hylkää Juankosken kaupungin vaatimuksen siitä, että kuntien välisessä tilityksessä olisi otettava Juankosken kaupungin nyt esittämin tavoin tuloina huomioon myös juankoskelaisista oppilaista maksetut valtionosuudet. Tällaiselle tulkinnalle ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan löydy tukea myöskään kuntien välisestä perusopetussopimuksesta. Myöskään Juankosken kaupungin täydennyskirjelmässään esittämät seikat, muun muassa se, että kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden oppilaskohtaiset valtionosuudet ovat erisuuruiset, eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.
Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisessä tilityslaskelmassa käsitellään siten menoina vain kaavilaisista oppilaista aiheutuneita menoja ja tuloina vain kaavilaisista oppilaista saatuja valtionosuuksia.
Tämän jälkeen asiassa on ratkaistava vielä se, minkä oppilasmäärän mukaisena valtionosuudet otetaan syyslukukautta 2010 koskevassa laskelmassa huomioon. Toisin sanoen kysymys on siitä, otetaanko Kaavin kunnan vaatimuksen mukaisesti laskennan perusteeksi 112 oppilasta, joiden mukaan kotikuntakorvaukset on maksettu (20.9.2009 mukaisen oppilasmäärän perusteella) vai Juankosken kaupungin vaatimuksen mukaisesti 65 oppilasta, joka on ollut kaavilaisten oppilaiden määrä syyslukukaudella 2010 (laskenta-ajankohta 20.9.2010).
Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että kuntien välillä ei ole erimielisyyttä erityisoppilaista saadun korvauksen osalta. Edellä hallinto-oikeuden päätöksessä todetun mukaisesti riidattomana määränä kaavilaisten erityisoppilaiden osalta voidaan käyttää kuntien laskelmissaan esittämien määrien keskiarvoa eli 19 881,74 euroa. Riidatonta on myös se, että kaavilaisten oppilaiden kotikuntakorvauksen perusosan määrä ajalta 1.8.–31.12.2010 on ollut 3 571,68 euroa oppilaalta.
Kaavin kunnan tulkinnan mukaan perusopetussopimuksessa on sovittu, että sopimuksen 8 §:n 2 momentin tarkoittamassa vuositilityksessä Juankosken kaupungin tulo on kulloinkin otettava huomioon todellisuudessa saatujen valtionosuuksien mukaisena. Tämä käy Kaavin käsityksen mukaan ilmi sopimuksen 7 §:n 1 momentista, jonka mukaan Juankosken kaupunki saa valtionosuudet, ja 2 momentista, jossa määritellään menettely sen tilanteen varalta, että mainitut valtionosuustulot ovat suuremmat kuin yhteisen perusopetuksen menot, sekä 3 momentista, jossa tuloiksi määritellään valtionosuudet, avustukset ja muut mahdolliset tulot. Kaavin kunnan mukaan sopimusteksti määrittelee tilityksessä huomioon otettavaksi eräksi todelliset valtionosuustulot ja muut 3 momentissa mainitut erät.
Juankosken kaupungin tulkinnan mukaan perusopetussopimuksessa on tarkoituksella sovittu, että Kaavin kunnalta vuosittain veloitettava, tai sille tilitettävä, osuus perusopetuksen kustannuksista lasketaan oppilaskohtaisen kustannuksen ja oppilaskohtaisen valtionosuuden erotuksena. Erotus kerrotaan kunakin vuonna 20.9. Juankosken järjestämää perusopetusta saaneiden kaavilaisten oppilaiden lukumäärällä. Perusopetus³sopimuksen mukaan Kaavilta veloitettavaan, tai sille tilitettävään, määrään ei siten vaikuta se, kuinka monen oppilaan perusteella Juankoski on kunakin vuonna saanut valtionosuuksia.
Näkemyksensä tueksi Juankosken kaupunki on esittänyt muun muassa, että perusopetussopimuksen mukaan Juankoski on ottanut vastatakseen kaikkien sopimuksessa tarkoitettujen kaavilaisten oppilaiden perusopetuksesta eikä Kaaville ole tältä osin jäänyt mitään perusopetuksen järjestämisen velvoitteita. Kaaville ei siten aiheudu myöskään perusopetuksen järjestämisestä kustannuksia. Juankosken kaupunki on sopimuksen mukaisesti varautunut järjestämään opetuksen kaikille kaavilaisille oppilaille. Juankosken kaupungilla ei ole ollut mitään mahdollisuutta sopeuttaa perusopetussopimuksen kustannuksia vastaamaan yllättäen pienentynyttä oppilasmäärää. Valtionosuuksien tarkoituksena on kattaa osa perusopetuksen kustannuksista, ja kun Kaavin kunnalla ei ole tällaisia kustannuksia ollut, ei sillä ole oikeutta myöskään valtionosuuksiin.
Hallinto-oikeuden oikeudellinen arvio
Perusopetussopimuksessa ei ole kuntien välisen lopullisen tilityksen osalta määräyksiä siitä, kuinka toimitaan sellaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa, jossa saadut kotikuntakorvaukset on suoritettu suuremman oppilasmäärän perusteella kuin varainhoitovuonna todellisuudessa on ollut oppilaita. Sopimuksen 8 §:n 1 momentissa on sopimusmääräys Kaavin kunnan Juankosken kaupungille maksamien ennakkojen tarkistamisen mahdollisuudesta merkittävien oppilasmäärien muutoksen perusteella. Kumpikaan osapuoli ei ole tuonut esille sitä, että tällaista ennakkojen tarkistamista olisi vaadittu oppilastilaston 20.9.2010 perusteella.
Perusopetussopimuksen 7 §:ssä lähtökohtana on, että kunnat vastaavat kustannuksista oppilasmäärien suhteessa. Kaavin kunnan maksuosuuden laskemiseksi huomioon otetaan sopimuskohdan mukaan Juankosken kaupungille tulevat valtionosuudet, yhteisen perusopetuksen oppilaskohtaiset kustannukset sekä oppilaiden valtionosuuden perusteena oleva yksikköhinta.
Sopimuksen 7 §:n 4 momentissa määritellään se, minkälaisia kustannuksia lasketaan oppilaskohtaisiin kustannuksiin. Vastaavasti sopimuksen, oikeastaan pykälän, 3 momentissa määritellään se, minkälaisia tuloja kuuluu yhteisen perusopetuksen tuloihin. Viimeksi mainitun momentin mukaan tuloja ovat valtionosuudet, -avustukset ja muut mahdolliset tulot. Tämä sopimusmääräys sisältää siten vastaavasti kuin menojen osalta vain yleisen määritelmän siitä, minkälaisista tuloista yhteisen perusopetuksen tuloissa on kysymys. Sopimusteksti ei siten suoraan Kaavin kunnan esittämin tavoin määrittele kuntien välisessä tilityksessä huomioon otettavan valtionosuuden määrää. Hallinto-oikeuden arvion mukaan perusopetussopimus ei ole tältä osin myöskään näin tulkittavissa. Myöskään perusopetussopimuksen 7 §:n 1 momentin lausumaa, että Juankosken kaupunki saa valtionosuudet, ei hallinto-oikeuden arvion mukaan, sopimustekstin kokonaisuus huomioon ottaen, ole tulkittavissa Kaavin kunnan esittämin tavoin siten, että sopimusteksti määrittelisi tilityksessä huomioon otettavan valtionosuuden määrän.
Tältä osin hallinto-oikeus hyväksyy Juankosken kaupungin esittämän tulkintakäsityksen, että perusopetussopimuksen mukaan Kaavin kunnalta veloitettavaan, tai sille tilitettävään, määrään ei vaikuta se, kuinka monen kaavilaisen oppilaan perusteella Juankoski on kunakin vuonna saanut valtionosuuksia.
Oppilasmäärien tarkistamisajankohtana on sopimuksen mukaan päivämäärä 20.9. Hallinto-oikeus toteaa, että tästä sopimuskohdasta tai muualtakaan perusopetussopimuksesta ei käy ilmi, että päivämäärällä olisi tarkoitettu muuta ajankohtaa kuin kunkin varainhoitovuoden päivämäärää 20.9. Sopimuksessa ei ole tässä yhteydessä viitattu myöskään valtionosuuslainsäädäntöön, jonka mukaan oppilaista maksettavat valtionosuudet määräytyvät ja jonka mukaan maksatus tapahtuu varainhoitovuotta aikaisemman ajankohdan perusteella.
Hallinto-oikeus tämän vuoksi hyväksyy Juankosken kaupungin vaatimuksen, että syyslukukautta 2010 koskevassa kuntien välisessä tilityksessä otetaan kaavilaisten oppilaiden osalta valtionosuus huomioon 20.9.2010 mukaisen oppilasmäärän, 65, perusteella. Sillä seikalla, että oppilasmäärä syyslukukaudella 2010 on Juankosken kaupungista riippumattomista syistä alentunut huomattavasti kevätlukukaudella olleesta oppilasmäärästä, ei ole tässä suhteessa merkitystä.
Hallinto-oikeus toteaa vielä, että Kaavin kunta on hyväksynyt Juankosken kaupungin esittämät tilityslaskelmat siltä ajalta, kun yhteistä perusopetusta on hoidettu kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla. Tämä koskee myös nyt käsillä olevassa hallintoriita-asiassa ajanjaksoa 1.1.–31.7.2010. Perusopetussopimuksen 7 §:n 6 momentissa on erillinen sopimusmääräys siitä, miten opetuksen kustannukset lasketaan toimittaessa kahdessa toimipisteessä ajalla 1.8.2008–31.7.2010. Tämä sopimusmääräys on Kaavin kunnan maksuosuutta koskevalta osalta samansisältöinen kuin nyt tulkittavana olevassa sopimuksen 7 §:n 1 kohdassa. Myös tämä seikka, että Kaavin kunta on aikaisempina vuosina, siis ennen 1.8.2010, hyväksynyt Juankosken kaupungin tilityslaskelmat, jotka ovat perustuneet samanlaiseen sopimusmääräykseen kuin nyt ajalta 1.8.–31.12.2010 tehty laskelma, tukee hallinto-oikeuden arvion mukaan näkemystä siitä, että Juankosken kaupungin vaatimus tulisi hyväksyä.
Hallinto-oikeus vielä toteaa, että siltä osin kuin Juankosken kaupungille on mahdollisesti maksettu valtion taholta liikaa valtionosuuksia (kotikuntakorvauksia), on asiassa kysymys Juankosken kaupungin ja valtion välisestä oikeussuhteesta ja siten nyt käsillä olevaan Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan väliseen oikeudenkäyntiin nähden erillisestä asiasta.
Kohtuullistamisvaatimukset
Molemmat asianosaiset ovat esittäneet sopimuksen kohtuullistamiseen liittyviä vaatimuksia sen varalta, että heidän hakemuksensa eivät menesty.
Hallinto-oikeus toteaa, että oikeustoimilaki, jossa säädetään sopimusten kohtuullistamisesta, koskee varallisuusoikeudellisia oikeustoimia ja sitä sovelletaan yksityisoikeudellisiin sopimussuhteisiin. Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisessä perusopetussopimuksessa on kysymys julkisoikeudellisesta sopimuksesta, joten oikeustoimilaki ei tule asiassa suoraan sovellettavaksi. Asiaa on kuitenkin vakiintuneen hallinto-oikeudellisen oikeuskäytännön perusteella mahdollista arvioida oikeustoimilaista ilmenevien periaatteiden pohjalta. Sopimuksen kohtuullistamisvaatimuksia arvioitaessa on otettava huomioon sopimuksen koko sisältö, sopimusosapuolten asema sekä sopimuksen tekoa ennen ja jälkeen vallinneet olosuhteet. Huomiota on luonnollisesti kiinnitettävä myös itse kohtuullistamisvaatimuksiin ja niiden perusteisiin.
Tässä tapauksessa asianosaiset ovat perustelleet hallintoriitahakemuksiaan lähtökohtaisesti sopimuksen sanamuodon mukaisella tulkinnalla. Tämän lisäksi asianosaiset ovat vaatineet, että mikäli sanamuodon mukainen tulkinta ei johda heidän hakemuksissaan esitettyjen vaatimusten mukaiseen lopputulokseen, tulisi sopimusta kohtuullistaa siten, että hallintoriitahakemuksissa esitetyt vaatimukset tulisivat hyväksytyiksi. Sopimusosapuolina on Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta. Hallinto-oikeuden arvion mukaan sopimusosapuolia on pidettävä tasavertaisina, joten sopimusta ei ole sopimusosapuolten asemaan liittyvällä perusteella syytä kohtuullistaa. Hallinto-oikeuden arvion mukaan myöskään sopimusolosuhteissa ei ole tapahtunut sellaisia sopimuskumppaneista riippumattomia ja asiaan vaikuttavia merkityksellisiä olosuhdemuutoksia, joiden johdosta sopimusta tulisi kohtuullistaa. Kotikuntakorvauksia koskeva lainsäädännöllinen muutos ei hallinto-oikeuden arvion mukaan ole sellainen syy, jonka johdosta sopimusta tulisi kohtuullistaa. Myöskään sitä, että Kaavin kunta oli osoittanut oppilaita Tuusniemelle, ei voida pitää sellaisena syynä, jonka johdosta sopimusta tulisi kohtuullistaa. Kun sopimusta edelleen arvioidaan kokonaisuutena, ei hallinto-oikeuden arvion mukaan voida päätyä siihen, että sopimusta tulisi tälläkään perusteella kohtuullistaa. Tämän vuoksi hallinto-oikeus hylkää sopimuksen kohtuullistamista koskevat vaatimukset.
Lopputulos
Perusopetussopimusta on riidanalaisiksi jääneiden seikkojen osalta tulkittava ensinnäkin siten, että kuntien välisessä tilityslaskelmassa otetaan huomioon menoina vain kaavilaisista oppilaista aiheutuneet menot ja tuloina vain kaavilaisista oppilaista saadut valtionosuudet (kotikuntakorvaukset). Toiseksi sopimusta on valtionosuustulojen osalta tulkittava siten, että tilityslaskelmassa otetaan laskennan perusteeksi laskenta-ajankohdan 20.9.2010 mukaista 65 kaavilaista oppilasta vastaavat kotikuntakorvaukset. Oppilasmääränä on siten sekä meno- että tulopuolella 65. Kaavin kunnan on siten suoritettava Juankosken kaupungille ajalta 1.8.–31.12.2010 yhteensä 26 274,11 euroa alla olevan laskelman perusteella:
Menot
Oppilaskohtainen kustannus 4 281,77 euroa, joka kerrotaan kaavilaisten oppilaiden määrällä (65). Menoiksi saadaan siten yhteensä 278 315,05 euroa.
Tulot
Oppilaskohtainen kotikuntakorvauksen perusosa 3 571,68 euroa, joka kerrotaan kaavilaisten oppilaiden määrällä (65). Kotikuntakorvauksen perusosan osalta tuloiksi saadaan siten yhteensä 232 159,20 euroa. Tähän summaan lisätään erityisoppilaista maksettu korotus, joka on riidattomasti 19 881,74 euroa. Tuloiksi saadaan siten yhteensä 252 040,94 euroa.
Kaavin kunnan Juankosken kaupungille maksettavaksi määräksi muodostuu siten 26 274,11 euroa.
Viivästyskorko
Nyt käsiteltävänä olevassa hallintoriita-asiassa on kysymys Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisen perusopetussopimuksen tulkinnasta sekä opetuksen järjestämiseen liittyvästä maksuvelvollisuudesta. Molemmat kunnat ovat tehneet toisiinsa kohdistuvat perusopetussopimukseen perustuvat rahavaatimukset, joihin on sisältynyt myös vaatimus laillisen viivästyskoron maksamisesta.
Perusopetussopimuksen 8 §:n mukaan, jos sopimuksessa mainitut suoritukset viivästyvät yli eräpäivän, on niistä maksettava viivästyskorkoa kulloinkin voimassa olevan vuotuisen koron mukaan, jolleivät sopimusosapuolet yksimielisesti muuta sovi.
Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka korkolakia ei sovelleta julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvaan velkasuhteeseen, on tässä tapauksessa otettava huomioon kuntien välisen, osin yksityisoikeudellisista lähtökohdista laaditun perusopetussopimuksen määräykset ja korkolaista ilmenevät viivästyskorkoa koskevat periaatteet.
Juankosken kaupunki on vaatinut viivästyskorkoa saamiselleen 1.1.–31.7.2010 koskevalta ajalta 23.2.2011 lukien ja 1.8.–31.12.2010 koskevalta ajalta 17.3.2011 lukien.
Edellä mainitut päivät ovat olleet suoritusten eräpäivät. Kaavin suoritukset ovat viivästyneet yli mainittujen eräpäivien. Tämän vuoksi hallinto-oikeus velvoittaa Kaavin kunnan suorittamaan saataville viivästyskorkoa ratkaisuosiosta ilmenevällä tavalla.
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.
Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään.
Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8 a §:n mukaan, jos asia on ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että hävinneellä asianosaisella on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin, tuomioistuin voi määrätä, että asianosaiset osaksi tai kokonaan vastaavat itse oikeudenkäyntikuluista.
Kysymyksessä oleva perusopetussopimus on ollut tulkinnanvarainen. Hallinto-oikeudessa käsiteltävänä oleva asia on ollut sopimuksen tulkinnanvaraisuuden vuoksi oikeudellisesti niin epäselvä, että asian hävinneellä osapuolella eli Kaavin kunnalla on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin. Kaikki Juankosken kaupungin esittämät vaatimukset eivät ole tulleet hyväksytyiksi. Edellä mainittujen syiden vuoksi ei ole kohtuutonta, että asianosaiset joutuvat vastaamaan itse oikeudenkäyntikuluistaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Hallintolainkäyttölaki 69 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Salesvuo, Riikka Tiainen ja Jukka Hartikainen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Juankosken kaupunginhallituksen valitus
Juankosken kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siten, että Kaavin kunta velvoitetaan suorittamaan Juankoskelle ajalta 1.8.–31.12.2010 46 052,37 euroa laillisine viivästyskorkoineen 26 259,38 eurolle 17.3.2011 lukien ja 19 792,99 eurolle 4.1.2013 lukien. Lisäksi Kaavin kunta tulee velvoittaa korvaamaan Juankosken oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa esitetyn laskun mukaisesti 13 065,70 eurolla ja asianosaiskulut hallinto-oikeudessa esitettyjen laskujen mukaisesti 7 673,09 eurolla sekä Juankosken oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laskun mukaan laillisine viivästyskorkoineen.
Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeus on osittain erehtynyt määrittäessään Kaavin maksuvelvollisuutta Juankoskelle ajalta 1.8.–31.12.2010.
Perusopetussopimuksen mukaan Kaavin maksuvelvollisuus Juankoskelle tai Juankosken maksuvelvollisuus Kaaville lasketaan vuosittain oppilaskohtaisen kustannuksen ja oppilaskohtaisen valtionosuuden yksikköhinnan (oppilaskohtainen tulo) erotuksen ja kaavilaisten oppilaiden lukumäärän perusteella. Oppilaskohtainen kustannus ja sen laskutapa ajalta 1.8.–31.12.2010 on ollut hallinto-oikeudessa riidaton. Oppilaskohtainen kustannus on ollut 4 281,77 euroa. Kustannus on laskettu laskemalla kaikki yhteisen perusopetuksen kustannukset yhteen ja jakamalla näin saatu kustannus juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden yhteenlasketulla lukumäärällä eli 239:llä. Hallinto-oikeus on käsittänyt virheellisesti, että kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden todelliset kustannukset olisi laskettu erikseen. Näin ei ole pystytty menettelemään, koska kummankin kunnan oppilaat muun muassa käyttävät samaa koulukyytiä. Kaavilaisten oppilaiden kuljetusmatkat ovat kuitenkin keskimäärin huomattavasti pidemmät kuin juankoskelaisten oppilaiden. Riidaton oppilaskohtainen kustannus on siis juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden perusopetuksen keskimääräinen kustannus.
Hallinto-oikeudessa on ollut riita siitä, miten perusopetussopimuksessa tarkoitettu "valtionosuuden oppilaskohtainen yksikköhinta" eli oppilaskohtainen tulo lasketaan. Oppilaskohtaisen tulon laskentatavan osalta on ollut riitaista:
1. käytetäänkö oppilaskohtaisena tulona kunkin varainhoitovuoden oppilaskohtaista valtionosuutta (Juankosken tulkinta, jonka hallinto-oikeus on hyväksynyt), vai käytetäänkö oppilaskohtaisena tulona kunakin varainhoitovuonna tuloutuneita, aikaisimpien vuosien oppilasmääriin perustuvia valtionosuuksia jaettuna varainhoitovuoden syyskuun 20. päivän mukaisella oppilasmäärällä (Kaavin tulkinta) ja
2. käytetäänkö oppilaskohtaisena tulona kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden keskimääräistä valtionosuutta (Juankosken tulkinta), vai kaavilaisten oppilaiden valtionosuutta siten, että Kaavi saa hyväkseen kaikki kaavilaisista oppilaista tulevat juankoskelaisia oppilaita korkeammat valtionosuudet (Kaavin tulkinta, jonka hallinto-oikeus on hyväksynyt).
Hallinto-oikeuden tulkinta perusopetussopimuksesta on oikea siltä osin, kun oppilaskohtaisena tulona on käytetty oppilaskohtaista valtionosuutta. Hallinto-oikeuden tulkinta on virheellinen siltä osin, kun Kaavi on saanut hyväkseen kaikki kaavilaisista oppilaista tulevat, juankoskelaisia oppilaita korkeammat valtionosuudet. Tulkinnan mukaan kaavilaisten oppilaiden oppilaskohtainen tulo on korkeampi kuin juankoskelaisten oppilaiden oppilaskohtainen tulo.
Perusopetussopimusta tulee ensisijaisesti tulkita siten, että oppilaskohtainen tulo lasketaan samalla periaatteella kuin oppilaskohtainen kustannus, eli laskemalla kaikkien 20.9.2010 yhteistä perusopetusta saaneiden oppilaiden oppilaskohtaiset valtionosuudet yhteen ja jakamalla summa kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden yhteisellä lukumäärällä eli 239:llä. Tällä tavalla laskettu oppilaskohtainen tulo on Juankosken hallinto-oikeudelle 3.1.2013 toimittaman laskelman mukaisesti 3 573,27 euroa. Kaavin on siten ajalta 1.8.–31.12.2010 maksettava Juankoskelle oppilaskohtaisen kustannuksen (4 281,77 euroa) ja oppilaskohtaisen tulon (3 573,27 euroa) erotus kerrottuna kaavilaisten oppilaiden määrällä 65, eli 46 052,37 euroa.
Juankosken kaupunki vaatii toissijaisesti, mikäli perusopetussopimuksen tulkinnalla ei päästä edellä selostettuun lopputulokseen, että tähän lopputulokseen päästään perusopetussopimusta kohtuullistamalla. Hallinto-oikeuden päätöksen mukainen perusopetussopimuksen tulkinta johtaa Juankosken kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen ja Kaavi saa perusteetonta etua Juankosken kustannuksella.
Kotikuntakorvausjärjestelmässä oppilaasta maksettava korvaus määräytyy kotikunnan mukaan. Valtio maksaa kaavilaisista oppilaista kotikuntakorvausta enemmän kuin juankoskelaisista. Vuonna 2010 kaavilaisista oppilaista kotikuntakorvaus on ollut 8 572,03 euroa oppilaalta ja juankoskelaisista oppilaista 7 936,92 euroa oppilaalta. Kotikuntakorvausten ero johtuu Kaavin Juankoskea harvemmasta asukastiheydestä ja kotikuntakorvauksen määräämisessä käytettävästä asukastiheyskertoimesta.
Asukastiheyskertoimen tarkoituksena on muun muassa hyvittää kuntaa tavanomaista suuremmista koulukuljetuskustannuksista.
Pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevista oppilaista maksettava korotettu valtionosuus perustuu puolestaan kyseisten oppilaiden muita suurempiin opetuskustannuksiin. Pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevilla oppilailla on muun muassa oikeus enintään 20 oppilaan opetusryhmään.
Perusopetussopimuksen mukaan Juankoski vastaa muun muassa kaavilaisten oppilaiden koulukuljetusten kustannuksista ja pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien oppilaiden opetuksen kustannuksista. Koulukuljetukset muodostavat huomattavan osan perusopetussopimuksen kustannuksista. Syyslukukaudesta 2010 alkaen kaikki kaavilaiset oppilaat ovat olleet koulukuljetuksen piirissä. Juankoskelaisista oppilaista on samana aikana ollut koulukuljetuksen piirissä noin 50 prosenttia. Lisäksi kaavilaisten oppilaiden juankoskelaisia pidemmistä koulukuljetusmatkoista johtuen kaavilaisten oppilaiden koulukuljetuskustannukset ovat olleet oppilasta kohden juankoskelaisten oppilaiden koulukuljetuskustannuksia olennaisesti suuremmat. Perusopetussopimuksessa tarkoitettua oppilaskohtaista kustannusta laskettaessa tätä ei voida ottaa huomioon, vaan kaikki koulukuljetuksista aiheutuvat kustannukset, kuten muutkin yhteisen perusopetuksen kustannukset jaetaan tasan kaikkien oppilaiden kesken. Tästä seuraa, että Juankosken vastattavaksi kohdentuu suuri osa kaavilaisten oppilaiden koulukuljetusten kustannuksista. Mikäli kaavilaisten oppilaiden juankoskelaisia suurempia koulukuljetuskustannuksia kompensoimaan tarkoitettua osaa kotikuntakorvauksesta ei jaeta tasan juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden kesken, Juankoski joutuu vastaamaan huomattavasta osasta kaavilaisten oppilaiden koulukuljetusten kustannuksista. Tämä ei ole perusopetussopimuksen tarkoitus.
Syksyllä 2010 on pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä ollut kolme kaavilaista oppilasta ja neljä juankoskelaista oppilasta. Perusopetussopimuksen mukaan pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien oppilaiden kustannukset jaetaan tasan kaikkien oppilaiden kesken.
Mikäli korotettua valtionosuutta ei vastaavalla tavalla jaeta tasan kaikkien oppilaiden kesken, Juankoski joutuu vastaamaan huomattavasta osasta pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien kaavilaisten oppilaiden kohonneista kustannuksista. Tämäkään ei ole perusopetussopimuksen tarkoitus.
Näillä perusteilla Juankosken ja Kaavin välisissä perusopetussopimuksen mukaisissa tilityslaskelmissa tulot eli valtionosuudet tulee laskea samalla periaatteella kuin kustannukset. Oppilaskohtaisena tulona ja oppilaskohtaisena kustannuksena tulee käyttää juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden keskimääräistä tuloa ja keskimääräistä kustannusta.
Kaavin kunnanhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että Juankosken kaupungin valitus hylätään ja asia ratkaistaan Kaavin kunnan valituksessa esitetyllä tavalla. Juankosken kaupunki on määrättävä korvaamaan Kaavin kunnan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen esitetyn laskun mukaisesti.
Juankosken kaupungin suoritusvaatimus on määrällisesti riidaton, mutta perusteeton, koska se ei ole perusopetussopimuksen 30.8.2007 mukainen. Väitetylle saatavalle ei ole muutakaan perustetta.
Juankosken kaupungin valituksessa ei ole esitetty euromääräiseen suoritusvaatimukseen liittyvän viivästyskorkovaatimuksen perustetta koronlaskennan alkamispäivien osalta. Tämän takia korkovaatimus kiistetään koron laskennan alkamispäivien osalta. Jos Juankosken kaupungin vaatimus osittainkaan hyväksytään, tulee korko määrätä vaatimuksen esittämispäivästä 2.5.2013 lukien.
Juankosken kaupungin valitus sisältää jäsentelemättömänä sen käsityksen tai ne käsitykset, johon Juankosken kaupunki on aiemminkin nojautunut. Alun perin tosin ei nojauduttu "oppilaskohtaisesti, yksilöllisesti, laskettaviin perusopetuksen menoihin". Juankosken kaupungin käsitys ei vastaa perusopetussopimuksen 30.8.2007 sisältöä. Olennainen virhe on siinä, että Juankosken kaupunki nyt perusopetussopimuksen vastaisesti vetoaa siihen, että Juankoskelle kaavilaisten oppilaiden opetuksesta aiheutuvat kustannukset olisivat oppilasta kohti laskettuna suurempia kuin juankoskelaisten oppilaiden, joten Juankosken kaupungilla olisi sillä tai silläkin perusteella oikeus perusopetussopimusta rikkovalla tavalla saada Kaavin kunnalta hyvitystä.
Perusopetussopimuksen mukaan kuntien välisen tilityslaskelman tekijät ovat valtionosuudet, perusopetuksen kustannukset sekä oppilasmäärät kunnittain. Perusopetussopimuksessa termi oppilaskohtainen tarkoittaa valtionosuuksien tarkastelua oppilaslukumäärän perusteella ja perusopetussopimuksen kustannusten tarkastelua oppilaslukumäärän perusteella sekä oppilaslukumäärän jakamista kaavilaisiin oppilaisiin ja juankoskelaisiin oppilaisiin.
Sopimuksessa oppilaskohtaisella kustannuksella ei tarkoiteta yksilöllisiä kustannuksia, kuten esimerkiksi koulukyytien osuutta, mahdollisesti erilaisia tuntimääriä ja tukiopetusta. Tämän virheellisen näkökulman Juankosken kaupunki toi oikeudenkäyntiin hallinto-oikeuden suullisen neuvottelun jälkeen. Virheellinen näkökulma on nyt taas esillä Juankosken kaupungin valituksessa. Hallinto-oikeus ei hyväksynyt Juankosken kaupungin perustelua tältä osin eikä perustelua tule nytkään hyväksyä.
Juankosken kaupungin valituksessa on uutena terminä tai ainakin uudessa merkityksessä termi "oppilaskohtainen tulo". Juankosken kaupunki katsoo sen synonyymiksi termille "oppilaskohtainen valtionosuuden yksikköhinta". Kumpikaan ei ole sopimustermi eikä kumpikaan selvennä asiaa.
Uusin termein on valituksessa tultu järkevältä kuulostavaan, mutta sisällöttömään huomioon: "Hallinto-oikeus on päätöksessään täysin oikein tulkinnut perusopetussopimusta siltä osin, kuin se on katsonut, että oppilaskohtaisena tulona käytetään oppilaskohtaista valtionosuutta." Perusopetussopimusta ei tarvitse tältä osin tulkita, sillä sopimuksen 7 §:n 3 momentin mukaan tuloja ovat valtionosuudet, -avustukset ja muut mahdolliset tulot.
Riidanalainen kysymys ei ole perusopetuksen tulokäsitteen sisältö vaan se, onko kuntien välisessä tilityslaskelmassa syyslukukauden 2010 osalta otettava tulona huomioon Juankosken kaupungin saama 112 kaavilaiseen oppilaaseen perustuva tulo vai vain perusopetuksessa tuolloin olleisiin 65 oppilaaseen perustuva tulo. Tämä asia on selitetty Kaavin kunnan valituksessa.
Juankosken kaupunki ei ole missään vaiheessa perustellut, miksi sillä olisi oikeus pitää 112 kaavilaisesta oppilaasta saamansa valtionosuudet, vaikka Juankoskella opetettiin vain 65 kaavilaista oppilasta.
Perusopetussopimuksen 7 §:n 3 momentin nojalla kaikki tulot on otettava huomioon perusopetuksen tuloina ja ne on jaettava kuntien kesken oppilasmäärien perusteella eli oppilaskohtaisesti. Jos Juankosken kaupungin näkemys sopimuksen soveltamisesta hyväksytään, 47 oppilaan perusteella maksetut valtionosuudet jäävät vaille merkitystä.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 37 §:n 2 momentin perustelujen mukaan pykälän 2 momentissa säädettäisiin kotikuntakorvauksesta silloin, kun opetuksen järjestäjä ei järjestäisi opetusta lainkaan tai vain osan vuodesta. Oppilaan kotikunnalla ei olisi velvollisuutta suorittaa kotikuntakorvausta siltä osin kuin opetuksen järjestäjä ei järjestäisi opetusta varainhoitovuonna. Maksuvelvollisuus lakkaisi lakkaamista seuraavan kuukauden alusta. Täten kunnalla ei olisi maksuvelvollisuutta esimerkiksi heinäkuussa, jos opetusta ei järjestettäisi enää syksyllä. Säännös ei koskisi toiminnan laajentumista tai supistumista.
Syksyllä 2010 oli kysymys toiminnan supistumisesta. Juankoski sai kotikuntakorvauksen. Kunnat olivat sopineet sen käsittelystä järkevästi. Juankosken antaessa jatkossakin esi- ja perusopetusta kotikuntakorvausoikeus ei lakkaa. Voidaan kysyä, mihin häviävät vuoden valtionosuudet siinä kuvitteellisessa tilanteessa, jossa Kaavi järjestää itse yläasteopetuksen.
Kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n 6 momentin mukaan kunnat saavat sopia perusopetuksen järjestämisestä. Kaavin kunta ja Juankosken kaupunki ovat sopineet asiasta, ja kuntien välisessä tilityksessä on meneteltävä lain mukaisen järkevän ja sanonnoiltaan selkeän sopimuksen mukaisesti. Tämä tarkoittaa samalla, että Juankosken kaupungin ainakin perustelujensa osalta hankalaselkoiset vaatimukset on hylättävä ja Kaavin kunnan vaatimukset on hyväksyttävä.
Juankosken kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on vaatinut asian ratkaisemista omassa valituksessaan vaaditulla tavalla ja kiistänyt Kaavin kunnan oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset perusteeltaan ja määrältään.
Juankoski on ensimmäisen kerran 31.12.2010 päivätyllä 26 259,38 euron suuruisella laskulla laskuttanut Kaavin kunnalta yhteisen perusopetuksen kustannuksia ajalta 1.8.–31.12.2010. Lasku on erääntynyt 17.3.2011. Viivästyskorko mainitulle summalle tulee laskea laskun eräpäivästä.
Juankoski on esittänyt edellä mainittuihin kustannuksiin perustuvan lisävaatimuksen 7.9.2012 päivätyllä 17 869,52 euron suuruisella laskulla, joka on erääntynyt 21.9.2012. Juankoski on täsmentänyt lisävaatimustaan 17 869,52 eurosta 19 792,99 euroon hallinto-oikeudelle ja Kaavin kunnan asiamiehelle 3.1.2013 toimittamassaan lausumassa ja siihen liittyvässä laskelmassa. Koska lisävaatimus on esitetty jo 21.9.2012, sitä koskeva viivästyskorko tulee laskea vaaditun mukaisesti 4.1.2013 lukien.
Juankoski on koko oikeudenkäynnin ajan vedonnut perusopetussopimuksen sanamuotoon sillä perusteella, että yhteisen perusopetuksen menot ja tulot lasketaan oppilaskohtaisten menojen (perusopetuksen kustannusten) ja oppilaskohtaisten tulojen (kotikuntakorvausten, aikaisemmin valtionosuuksien) kautta.
Kaavi ja Juankoski ovat hallinto-oikeudelle esittämissään laskelmissa laskeneet kaavilaisten oppilaiden kustannukset siten, että kaikki yhteisen perusopetuksen kustannukset on laskettu yhteen ja kokonaiskustannus on jaettu juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden yhteisellä lukumäärällä. Näin saatu oppilaskohtainen kustannus on kerrottu kaavilaisten oppilaiden lukumäärällä. Kaavin vastattavaksi on siten tullut juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden opetuksen keskimääräinen kustannus kerrottuna kaavilaisten oppilaiden lukumäärällä.
Kaaville ja Juankoskelle on kuitenkin täysin selvää, että todellisuudessa kaavilaisten oppilaiden oppilaskohtaiset kustannukset ovat korkeammat kuin juankoskelaisten oppilaiden. Tämä johtuu Juankosken valituksessa esitetyllä tavalla erityisesti kaavilaisten juankoskelaisia suuremmista koulukuljetuksen ja pidennetyn oppivelvollisuuden kustannuksista. Koska perusopetuksen kustannukset joudutaan laskemaan kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden keskimääräisten kustannusten perusteella, tulotkin tulee laskea kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden keskimääräisen kotikuntakorvauksen perusteella. Mikäli näin ei menetellä Kaavi hyötyy perusteettomasti Juankosken kustannuksella.
Kaavin esittämä tulkinta termistä "oppilaskohtainen" ei vastaa termin sisältöä perusopetussopimuksessa eikä yleiskielessä.
Asiassa lienee riidatonta, että yhteisen perusopetuksen tuloja ovat riidan kohteena olevana vuonna 2010 olleet kotikuntakorvaukset. Kotikuntakorvauksissa kyse on valtion ja opetuksen tosiasiallisen järjestäjän välisestä maksujärjestelmästä. Maksujärjestelmässä on sovittu otettavaksi huomioon tietyn ajankohdan oppilasmäärä, jonka perusteella opetuksen järjestäjälle tilitetään kotikuntakorvaus. Perheiden ja oppilaiden muuttoliikkeen johdosta kyseisen ajankohdan oppilasmäärä ei välttämättä ole todellinen, vaan kotikuntakorvauksen tilitys tapahtuu useamman vuoden jaksolla.
Hallinto-oikeuden rajauksen mukaisesti oikeudenkäynti koskee ainoastaan vuotta 2010. Perusopetussopimus on kuitenkin voimassa usean vuoden ajan, minkä vuoksi perusopetukseen liittyviä rahavirtoja tulee oikean kuvan saamiseksi tarkastella useamman vuoden ajalta. Tällöin vuosittain tapahtuvien oppilasmäärien muutosten ja kotikuntakorvausten takautuvan määräytymisen vaikutukset tasoittuvat.
On selvää, että Juankoski on syksyllä 2010 saanut kotikuntakorvauksia useammasta kaavilaisesta oppilaasta kuin mille se on järjestänyt perusopetusta. Toisaalta Juankoski on esimerkiksi vuonna 2012 saanut kotikuntakorvausta vuoden 2010 oppilasmäärän perusteella 65 kaavilaisesta oppilaasta, vaikka se on todellisuudessa vastannut 91 kaavilaisen oppilaan opetuksen kustannuksista ja hyvittänyt perusopetussopimuksen mukaisessa tilityslaskelmassa Kaavia 91 oppilaan kotikuntakorvauksesta.
Kotikuntakorvauksessa on kyse valtion ja Juankosken kaupungin välisestä maksujärjestelystä, joka ei ole reaaliaikainen, vaan jossa maksuosuudet tasaantuvat useamman vuoden kuluessa. Tätä ei pidä sotkea Kaavin kunnan ja Juankosken kaupungin väliseen perusopetussopimuksen vuosittaiseen tarkasteluun.
Mitä tulee Kaavin kunnan näkemykseen siitä, että Juankoski olisi vuonna 2010 saanut perusteetonta hyötyä toteutunutta laajempaan perusopetukseen perustuvien kotikuntakorvausten johdosta, perusopetuksen kustannukset eivät kuitenkaan ole kaavilaisten oppilaiden lukumäärän vähenemisestä huolimatta juurikaan muuttuneet. Juankoski on perusopetussopimukseen liittyvällä henkilöstösiirtosopimuksella ja erityisellä irtisanomissuojalla sitoutunut pitämään palveluksessaan perusopetusta antavan henkilöstön. Juankoski on lisäksi tilaratkaisuilla ja muilla opetusjärjestelyillä varautunut ottamaan vastaan perusopetussopimuksen mukaisen määrän kaavilaisia oppilaita. Juankoski ei siten ole voinut sopeuttaa vastuullaan olevia perusopetuksen kuluja kaavilaisten oppilaiden määrän väliaikaiseen alenemiseen vuonna 2010.
Kaavin kunnanhallitukselle on toimitettu tiedoksi Juankosken kaupungin vastaselitys.
Kaavin kunnanhallituksen valitus
Kaavin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Kaavin kunta on velvoitettu maksamaan Juankosken kaupungille rahaa ja maksulle korkoa. Juankosken kaupunki on velvoitettava Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisen 30.8.2007 solmitun perusopetussopimuksen perusteella suorittamaan Kaavin kunnalle 141 606 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen hakemuksen tiedoksiantopäivästä lukien. Maksettavasta määrästä Juankosken kaupunki saa vähentää vuoden 2010 perusopetuksen järjestämiseen perustuvana tilityseränä 64 472 euroa.
Siinä tapauksessa, että perusopetussopimusta tulkitaan siten, että Kaavin kunta on Juankosken kaupungille velkaa, sopimuksen määräyksiä yhteistyön rahoittamisen periaatteista tulee kohtuullistaa siten, että ne ovat Kaavin kunnan esittämän käsityksen mukaisia.
Siinä tapauksessa, että sopimusmääräyksiä kohtuullistetaan, Juankosken kaupunki tulee velvoittaa suorittamaan Kaavin kunnalle edellä mainittu määrä siinä mainittuine korkoineen.
Lisäksi Juankosken kaupunki on velvoitettava korvaamaan Kaavin kunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 15 588,94 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laskun osoittamalla määrällä laillisine viivästyskorkoineen.
Kunnanhallitus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen sellaisista syistä, jotka eivät täysin ilmene päätöksen perusteluista. Päivämäärälle 20.9. on annettu hallinto-oikeudessa merkitys, jota sillä ei sopimuksen mukaan eikä muutenkaan ole, ja sana oppilaskohtainen on saanut sisällön, jota sillä ei ole. Näitä seikkoja asianosaiset eivät olleet riitauttaneet.
Kaavin kunnan vaatimusten perusteena on perusopetussopimuksen mukaisesti järjestettyyn perusopetukseen maksettujen valtionosuuksien jakamisesta kuntien kesken tehty sopimus.
Perusopetussopimuksen mukainen opetuksen järjestäminen sopimuksen tarkoittamille kaavilaisille koululaisille vuonna 2010 on aiheuttanut näiden oppilaiden osalta 278 314 euron suuruiset kustannukset. Juankosken kaupunki on saanut perusopetussopimuksessa tarkoitettuja valtionosuuksia 112 kaavilaisen oppilaan perusteella. Kaavilaisia oppilaita on ollut Juankoskella syyslukukaudella 2010 vain 65, minkä lukumäärän perusteella Juankosken kaupunki laati kuntien välisen tilityslaskelman. Perusopetuksen tulot kertyivät Juankoskelle 112 oppilaan perusteella eikä 65 oppilaan perusteella. Juankosken perusopetuksesta saamat tulot olivat suuremmat kuin menot. Ylijäämä on oppilaskohtaisesti, eli kaavilaisten oppilaiden osalta, hyvitettävä Kaavin kunnalle perusopetussopimuksen 7 §:n 2 momentin nojalla. Kaavin kunnan kanne koskee tätä ylijäämää kaavilaisten oppilaiden osalta.
Jutussa on pohjimmiltaan kysymys siitä, mitä kunnat ovat keskenään sopineet. Koska perusopetussopimuksen tekstisisällöstä ei ole riitaa, voi asiaa kutsua paremminkin sopimuksen soveltamisriidaksi kuin sopimuksen tulkintariidaksi.
Kunnat ovat samojen lähtötietojen (muun muassa oppilasmäärät, valtionosuudet, oppilaista aiheutuneet kustannukset) ja samojen tilityksen tekoa koskevien sopimusmääräysten perusteella päätyneet asiallisesti hyvin erilaisiin lopputuloksiin.
Hallinto-oikeus on määritellyt riitakysymyksen virheellisesti. Hallinto-oikeus on ratkaissut tilityslaskelman tulopuolelle kirjattavan määrän (siis: todellisuudessa saatu määrä vai joku muu määrä) tekijöitä. Ratkaistavaksi on otettu kysymys siitä, kirjataanko tulopuolelle valtionosuuksina saatu määrä vai sitä pienempi (tai ehkä jossakin tilanteessa suurempikin) määrä, jonka pohjana on joku tietty oppilaiden lukumäärä. Päätöksessä on siis ratkaistu kysymys siitä, onko tuloina otettava huomioon todellisuudessa saatu määrä vai määrä, joka olisi saatu, jos oppilasmääränä on muu kuin heidän todellinen määränsä (tässä tapauksessa 65 oppilasta).
Riitakysymys oli kuitenkin määritelty toisella tavalla. Päätöksen perusteluista ei ilmene, miten on päädytty ratkaisuun, jossa hyväksytään tilitys niin, että siitä puuttuvat perusopetussopimuksen 7 §:ssä mainitut yhteisen perusopetuksen tulot.
Hallinto-oikeus on ottanut kantaa päivämäärän 20.9. merkitykseen, vaikkei se ole ollut tuomioistuimenkaan määrittelemä riitakysymys. Päivämäärä 20.9. mainitaan perusopetussopimuksen 7 §:n 5 momentissa.
Hallinto-oikeus käsittelee päivämäärän merkitystä ja toteaa, ettei sillä seikalla, että oppilasmäärä syyslukukaudella 2010 on Juankosken kaupungista riippumattomista syistä alentunut huomattavasti kevätkaudella olleesta oppilasmäärästä, ole tässä suhteessa merkitystä. Virke on päätöksessä keskeinen.
Hallinto-oikeuden vastaus kysymykseen siitä, miksi valtionosuus olisi otettava tilityksessä huomioon alentuneen oppilasmäärän (65) perusteella, vaikka se todellisuudessa oli kertynyt suuremman oppilasmäärän (112) perusteella, on, että päivämäärän 20.9. takia. Hallinto-oikeuden kantaa ei ole riittävästi perusteltu ja siinä sivuutetaan sopimusmääräykset.
Perusopetussopimuksen 7 §:n 2 momentin mukaan, mikäli yhteisen perusopetuksen tulot ovat suuremmat kuin menot, oppilaskohtainen ylijäämä hyvitetään Kaavin kunnalle. Vuonna 2010 perusopetuksen tulot Juankoskelle olivat suuremmat kuin menot.
Kuten hallinto-oikeuskin on todennut, Kaavin oppilaita ja Juankosken oppilaita tarkastellaan erikseen. Tällöinkin Kaavin kunnan oppilaisiin liittyvät perusopetuksen tulot ovat suuremmat kuin menot. Valtionosuudet tulivat suuremman oppilasmäärän nojalla kuin oppilaita oli menoja aiheuttamassa.
Sopimuksessa sana oppilaskohtainen ei liity siihen kysymykseen, minkä suuruisena "yhteisen perusopetuksen tuloja" pidetään. Tulot ovat sen suuruiset kuin Juankoski niitä sai.
Perusopetussopimuksen 7 §:n 5 momentti, jossa päivämäärä 20.9. mainitaan, ei sopimustekstin perusteella eikä riitapuolten esittämien soveltamistulkintojen perusteella liity tilitykseen. Sopimuskohta puhuu oppilasmäärien tarkistamisesta, mutta ei tilityksessä huomioon otettavista oppilasmääristä ja niiden määrittämisestä.
Hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen yhtenä riitakysymyksenä on nyt se, onko kalenterivuodelta tai muulta tarkastelujaksolta saadut tulot otettava huomioon saadun määräisinä, kuten Kaavin kunta perusopetussopimuksen 7 §:n 2 momentin, oikeastaan 3 momentin, nojalla katsoo, vai tarkistetun oppilasmäärän perusteella pienempänä tai suurempana päivämäärän 20.9. lukemaan suhteutettuna. Viimeksi mainitulle tulkintavaihtoehdolle ei ole perustetta, eikä Juankoski Kaavin kunnan käsityksen mukaan ole väittänyt sellaista perustetta olevan.
On mahdollista, että sanalle oppilaskohtainen on hallinto-oikeudessa annettu joku merkitys, jota sillä ei ole. Merkityssisältö ei käy ilmi hallinto-oikeuden päätöksestä. Siitä ei liioin ole tehty riitakysymystä.
Yksi hallinto-oikeuden ratkaisun virheellisyyteen johtanut syy voi olla, että kysymyksenasettelun ulkopuolella hallinto-oikeus on havainnut, että Juankosken kaupunki on mahdollisesti saanut liikaa valtionosuuksia. Kunnat eivät perusopetussopimuksen tehdessään ole voineet tietää, miten valtionosuudet maksetaan, koska valtionosuudet riippuvat lainsäädännöstä ja viranomaistoimista. Tosiasialliselta kannalta tieto lienee ollut käytettävissä.
Asian ratkaisuun ei näin ollen saa vaikuttaa se tosiasia, että Juankoski saattaa joutua palauttamaan liikaa saamansa valtionavut jonnekin. Muista sopimuksista tai perusopetuksen järjestelyistä ei voi johtua, että jos Kaavi saa osuutensa ylijäämästä, Kaaville tuleva osuus valtionavuista ei jääkään Kaavin kassaan. Viimeksi mainittu asia liittyy myös kohtuullisuuteen.
Havainto siitä, että Juankoski on saattanut saada liikaa valtionosuuksia, on sopimusyhteistyössä olevan kuntakumppanin kannalta ensi katsannossa kohtuuton tilanne. Vaikka sopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen, siihen sovelletaan sopimusetujen tasapuolisuuden periaatetta.
Tasapuolisuudesta poikkeava toisen etu on kohtuuton tilanne riippumatta siitä, saako tuo sopimuskumppani liikaa saamansa määrän pitää vai eikö saa. Kohtuuttomuus johtuu myös siitä, että lopputulos jäisi kolmannen, tässä tapauksessa valtion opetusviranomaisen ratkaistavaksi. Kysymyksessä oleva määrä on niin huomattava, että kummankin kunnan kannalta sitä voidaan pitää olennaisena, joten kohtuullistamisvaatimuksella on pitävä peruste.
Ratkaistavana olleessa riidassa vain Juankoski voi hyötyä. Vain se on saanut kotikuntakorvauksia sellaisen kaavilaisten oppilaiden lukumäärän perusteella, jota lukumäärää se ei ole opettanut. Kohtuullistamisvaatimus on vain Kaavin kunnan käytettävissä.
Hallinto-oikeus on ratkaissut asian järjestämättä asiassa suullista käsittelyä näytön vastaanottamiseksi. Asiassa esitettiin myös kirjallista näyttöä, jota hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole käsitelty.
Kun perusopetussopimus vuonna 2007 tehtiin, kunnanjohtajat esittivät kuntapäättäjille ja kuntalaisille diasarjaa (Yhteinen koulu vuosiluokilla 7–9), josta hallinto-oikeudessa esitettiin jäljennös todisteeksi. Kunnanjohtajat ovat olleet vuosina 2008 ja 2007 sitä mieltä, että "kaavilaisten oppilaiden tuoma oppilaskohtainen valtionosuus lasketaan täysimääräisesti Kaavin hyväksi ja valtionosuudet ylittävät nettokustannukset tasataan kuntien kesken". Sana oppilaskohtainen viittaa siihen, että Kaavin oppilaita ja Juankosken oppilaita käsitellään erikseen. Valtionosuus lasketaan täysimääräisesti Kaavin hyväksi ja jos opetuksesta aiheutuvia menoja (valtionosuuden ylittävät nettokustannukset) on enemmän kuin valtionosuuksia, ne tasataan kuntien kesken ja jälleen oppilaskohtaisesti.
Nyt on ehkä kysymys myös siitä, miten sana oppilaskohtainen liitetään sopimuksessa käsiteltävänä olevaan kokonaisuuteen. Sana oppilaskohtainen saattaa yleiskielessä tarkoittaa, että tarkastellaan jokaisen oppilaan kustannuksia erikseen. Oppilaathan osallistuvat jossain määrin erilaisiin opetusohjelmiin ja aiheuttavat huomattavastikin erilaisia kustannuksia muun muassa koulukyytien suhteen. Juankosken kaupunki pyrki hallinto-oikeusprosessin eräässä vaiheessa selittämään sanan oppilaskohtainen sisällön juuri tällä tavoin ja pyrki saamaan juttuun muitakin piirteitä, kuin ratkaistut. Juankoskelle tuo "tulkinta" oli edullinen, mutta Juankoski luopui väitteistään.
Muuan testi käsitesisällön määrittelemiseksi on tarkastella, muuttuuko perusopetussopimus, jos se luetaan jättämällä lukematta sana oppilaskohtainen. Sopimus muuttuu ja erityisen olennaisesti sopimussisältö muuttuu silloin sopimusehdon 7.2 §:n osalta. Tällöin koko ylijäämä tulisi Kaavin kunnalle. Tästäkin "testistä" selviää sanan oppilaskohtainen merkitys. Sanalla tarkoitetaan perusopetussopimuksen kielenkäytössä viittausta siihen, että kaavilaisten oppilaiden ja juankoskelaisten oppilaiden lukumäärät perusopetuksen piirissä ovat tai ainakin saattavat olla keskenään erilaiset.
Jos sopimuksen sisällöstä tai sopimuksen soveltamisesta syntyy erimielisyyttä, haetaan ratkaisu ensi sijassa sopimusta lukemalla. Jollei ratkaisua saada, mennään sopimusoikeuden muihin tulkintasääntöihin. Niitä ovat muun muassa sopimuspuolten tarkoitukset.
Jos sopimustekstissä kulloinkin esiintyvän sanan oppilaskohtainen eteen kirjoitetaan sanat "juankoskelaisten oppilaiden ja kaavilaisten oppilaiden", havaitaan sama lopputulos kuin edellä. Sopimuksen sisältö kirkastuu sellaiseksi kuin Kaavin kunta sen näkee.
Sana oppilaskohtainen erottelee kaavilaiset oppilaat omaksi ryhmäkseen ja juankoskelaiset oppilaat omaksi ryhmäkseen, eikä se viittaa tilityslaskelman lähtölukujen "löytämiseen" eikä siihen, että oppilaskohtaisia kustannuksia olisi tarkasteltu kunkin oppilasyksilön omina erityisinä kustannuksia ja sitten laskettava ne yhteen. Kuten edellä on todettu, Juankoski esitti myös tämän virheellisen tulkinnan hallinto-oikeuskäsittelyn välivaiheessa.
Hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella Kaavi menettäisi perusteettomasti valtionosuutta.
Juankosken kaupunginhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että Kaavin kunnan valitus hylätään kokonaisuudessaan ja asia ratkaistaan Juan³kosken valituksessa esitetyllä tavalla. Kaavin kunta on määrättävä korvaamaan Juankosken oikeudenkäyntikulut valituksessa esitetyn vaatimuksen lisäksi selityksen laatimisesta aiheutuneiden kustannusten osalta laskun mukaisesti laillisine viivästyskorkoineen.
Hallinto-oikeus on ymmärtänyt Kaavin valituksen kohteena olevan riitakysymyksen aivan oikein. Riitakysymyksenä on tältä osin ollut, käytetäänkö Juankosken ja Kaavin välisen perusopetussopimuksen 7 §:n mukaisessa, kuntien välisessä tilityslaskelmassa vuodelta 2010 Kaavin hyväksi laskettavina tuloina
1. vuoden 2010 oppilaskohtaista valtionosuutta, jonka määrä kerrotaan 20.9.2010 kuntien yhteistä perusopetusta saaneiden kaavilaisten oppilaiden lukumäärällä, vai
2. vuonna 2010 kaavilaisista oppilaista Juankoskelle tuloutuneita valtionosuuksia, joiden määrä perustuu vuonna 2009 yhteistä perusopetusta saaneiden kaavilaisten oppilaiden määrään.
Hallinto-oikeus on tulkinnut tämän riitakysymyksen osalta varsin selkeää perusopetussopimusta täysin oikein ja katsonut, että Kaavin hyväksi tilityslaskelmassa tuleva tulo lasketaan kertomalla vuoden 2010 oppilaskohtainen valtionosuus 20.9.2010 yhteistä perusopetusta saaneiden kaavilaisten oppilaiden lukumäärällä.
Kaavin valituksessa pyritään antamaan perusopetussopimuksessa käytetylle termille "oppilaskohtainen" mitä kummallisimpia merkityksiä. Sanan "oppilaskohtainen" sisältö on kuitenkin selkeä. Se tarkoittaa yhtä oppilasta koskevaa. Perusopetussopimuksen 7 §:n 1 momentissa on tulojen ja menojen laskenta sovittu tehtäväksi yksinkertaisella kaavalla. Kun yhtä oppilasta koskevista menoista vähennetään yhtä oppilasta kohden saatu tulo, eli valtionosuus, syntyy yhtä oppilasta koskeva nettomeno. Kun yhtä oppilasta koskeva nettomeno kerrotaan perusopetussopimuksessa mainitun päivämäärän 20.9. mukaisella kaavilaisten oppilaiden lukumäärällä, saadaan Kaavin maksettava määrä tai Kaaville tilitettävä määrä.
Näin kunnat ovat tulkinneet perusopetussopimusta vuodesta 2008 ja tätä kuntajohtajat ovat tarkoittaneet sopimusta tehdessään. Näin on myös laskettu hallinto-oikeudessa riidattomaksi sovittu oppilaskohtainen kulu vuoden 2010 syyslukukaudelta. Kaikki perusopetusta koskevat kulut on laskettu yhteen ja summa on jaettu yhteistä perusopetusta saaneiden juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden yhteismäärällä 20.9.2010.
Perusopetussopimuksen 7 §:n 5 momentissa on todettu, että "oppilasmäärät tarkistetaan tilastoinnissa ja raportoinneissa käytettävänä päivämääränä 20.9." Perusopetussopimuksen mukaan on selvää, että tämän päivämäärän mukaisia oppilasmääriä käytetään laskettaessa sopimuksen mukaisia tuloja ja menoja. Sopimuksessa ei ole mitään viitteitä siitä, että tarkoituksena olisi ollut käyttää tuloja laskettaessa eri oppilasmääriä kuin menoja laskettaessa.
Päivämäärä on valittu perusopetussopimukseen, koska perusopetussopimusta tehtäessä kyseinen laskentapäivä on ollut silloisen perusopetusta varten myönnettävän valtionosuuden laskentapäivä. Kunnan varainhoitovuodelta saaman valtionosuuden määrä on ratkennut syyskuun 20. päivänä opetusta saaneiden oppilaiden määrän perusteella.
Juankoski ja Kaavi ovat vuodesta 2008 alkaen perusopetussopimusta noudattaessaan hyväksyneet sen, että perusopetussopimuksen mukaiset tulot ja menot lasketaan vuosittain kyseisen päivämäärän mukaisilla oppilasmäärillä. Hallinto-oikeudessa on ollut riidatonta, että yhteistä perusopetusta on 20.9.2010 saanut 65 kaavilaista oppilasta ja 174 juankoskelaista oppilasta. Kaavin vastattavaksi syyslukukaudelta 2010 tulevat menot, joiden määrä on ollut riidaton, on laskettu näillä oppilasmäärillä. Mitään perusteita sille, että tulot laskettaisiin jonkin muun oppilasmäärän perusteella, ei siten ole.
Kaavin valituksessa esitetty vaatimus perusopetussopimuksen kohtuullistamisesta on virheellinen ja sikäli kummallinen, että perusopetussopimuksen seurauksena Kaavi on vapautunut perusopetuksen antamisesta 7–9 luokkien oppilaille. Juankoski on ottanut hoitaakseen kaavilaisten oppilaiden opetuksen ja siitä aiheutuvat kustannukset. Juankoski on muun muassa ottanut koko Kaavin opetushenkilöstön palvelukseen ja sitoutunut olemaan irtisanomatta ketään viiteen vuoteen.
Kuntapoliittisten selkkausten seurauksena Kaavi on pian perusopetussopimuksen tekemisen jälkeen irtisanonut sopimuksen ja ryhtynyt vaikeuttamaan sen toteuttamista. Kaavin menettelyn vuoksi kaavilaisten oppilaiden määrä Kaavin ja Juankosken yhteisessä koulussa on syksyllä 2010 väliaikaisesti alentunut. Valtionosuudet määräytyvät nykyisin taannehtivasti, maksuvuotta aikaisempien vuosien oppilasmäärien perusteella. Tästä syystä Juankoski on vuonna 2010 saanut valtionosuuksia 112 kaavilaisen oppilaan perusteella, vaikka yhteistä perusopetusta on 20.9.2010 saanut ainoastaan 65 kaavilaista oppilasta. Sittemmin kaavilaisten oppilaiden määrä on palautunut lähelle aikaisempaa tasoaan. Tästä syystä Juankoski on vuonna 2012 saanut ja tulee vuonna 2013 saamaan valtion³osuuksia pienemmän kaavilaisten oppilaiden määrän perusteella, kuin mikä saa yhteistä perusopetusta.
Kun perusopetussopimusta tarkastellaan koko sen voimassaoloajalta, sopimus ei ole miltään osin Kaavin kannalta kohtuuton. Kaavin ei ole itse tarvinnut järjestää opetusta, perusopetuksen oppilaskohtainen kustannus on laskenut huomattavasti ja Kaavi on saanut säästöjä.
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaisella tavalla tulkittuna perusopetussopimus on Juankosken kannalta kohtuuton. Kuten Juankosken valituksessa on todettu, kaavilaisten oppilaiden oppilaskohtaiset kustannukset ovat juankoskelaisia oppilaita suuremmat. Tätä ei kuitenkaan voida ottaa huomioon laskettaessa perusopetussopimuksen mukaista, oppilaskohtaista menoa, vaan oppilaskohtaisena menona joudutaan käyttämään juankoskelaisten ja kaavilaisten oppilaiden osalta samaa määrää. Tästä seuraa, että Juankoski joutuu vastaamaan huomattavasta osasta kaavilaisten oppilaiden kustannuksia.
Perusopetussopimuksen tulkinnassa keskeistä on, että sitä on tulkittava kokonaisuutena ja tulkinnassa otettava huomioon sopimuksen koko voimassaoloaika. Huomioon on otettava Kaavin ja Juankosken menettely sopimuksen soveltamisessa vuosina 2008 ja 2009 sekä riidattomaksi sovittujen kulujen osalta vielä syyslukukauden 2010 osaltakin.
Kaavin hyväksi laskettavien tulojen laskentatapa on perusopetussopimuksessa kirjattu selkeästi. Tuloiksi lasketaan siis vuoden 2010 oppilaskohtainen valtionosuus kerrottuna kaavilaisten oppilaiden lukumäärällä 20.9.2010. Hallinto-oikeus on hyväksynyt tämän kuntien noudattaman laskentatavan, eikä tältä osin ole perusteita hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen.
Kaavin kunnanhallitus on antanut vastaselityksen. Kunta on kiistänyt Juankosken oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja vaatinut, että Juankoski aikaisemmin vaadittujen oikeudenkäyntikulujen lisäksi määrätään korvaamaan myös Kaavin vastaselityksen antamisesta aiheutuneet kulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.
Riitapuolet eivät ole päässeet yksimielisyyteen riitakysymyksen määrittelystä. Riitakysymystä ei pystytty täysin onnistuneesti muotoilemaan hallinto-oikeuden valmisteluistunnossa. Osapuolet ovat muotoilleet riidan toisistaan poikkeavasti.
Juankosken vastineessa riitakysymys on ilmeisesti pyritty määrittelemään hallinto-oikeuden päätöksessä käytetyn logiikan perusteella. Koska osapuolten erimielisyys liittyy perusopetussopimuksen soveltamiseen, on riitakysymys määriteltävä riidanalaisen perusopetussopimuksessa olevan "tilitysklausuulin" rakenteen ja terminologian pohjalta. Tällöin riitakysymykseksi muodostuu Juankosken kaupungin vastineessa esitetystä poiketen Kaavin kunnan valituksessa kuvatuin tavoin se, onko kalenterivuodelta tai muulta tarkastelujaksolta saadut tulot otettava huomioon saadun määräisinä (Kaavin kunnan kanta) vai onko tulot otettava huomioon tarkistetun oppilasmäärän perusteella pienempinä tai suurempina päivämäärän 20.9. lukemaan suhteutettuna.
Juankosken kaupungin vastineessaan esittämä riitakysymyksen määrittelytapa on epäonnistunut sen vuoksi, että määrittelyssä on premissejä, jotka sellaisenaan ovat riitaisia asioita. Tällaisia ovat päivämäärän 20.9. merkitys ja tiettynä vuotena tuloutuneiden valtionosuuksien peruste eli katsotaanko rahamäärää sellaisenaan vai suhteutetaanko sitä jollain luvulla. Viimeksi mainitusta asiasta perusopetussopimuksen 7 §:n 2 momentissa todetaan, että mikäli yhteisen perusopetuksen tulot ovat suuremmat kuin menot, oppilaskohtainen ylijäämä hyvitetään Kaavin kunnalle. Tietyn vuoden tulot ovat siis neutraali asia tulojen perusteena oleville seikoille. Kokonaistulot ratkaisevat.
Juankosken kaupunki yksin on aiheuttanut tilanteen, jossa tämän sanan asiasisältöä on ollut tarpeen tarkastella. Oikeudenkäynti hallinto-oikeudessa käsitteli muun muassa sitä Juankosken kaupungin vaatimusta, että ratkaisuun tulee vaikuttaa, että kaavilaisten oppilaiden "oppilaskohtaiset kustannukset" ovat juankoskelaisia oppilaita suuremmat. Syynä olivat matkakulut, erityisopetus ja niin edelleen.
Tämä Juankosken väite on tosin laadultaan sellainen, että siihen ei enää pyydetä tuomioistuimen vastausta. Väitteestä ei tullut riitakysymystä, koska Juankoski luopui perustelemasta vaatimuksiaan mainitulla väitteellä. Luopuminen tapahtui hallinto-oikeuden valmisteluistunnossa tai sen jälkeen, kun Juankoskelta vaadittiin uusi vaatimuskirjoitus.
Kaavin kunnan valituskirjelmästä ilmenee, että perusopetussopimuksen 7 §:n 2 momentin sana oppilaskohtainen tai sen käsitesisältö ei ole jutun riitakysymys.
Se, että oppilasmäärät ovat riidattomat, pitää paikkansa. Sen sijaan Juankosken vastineessa esitetty selvitys päivämäärän 20.9. merkityksestä yleisellä tasolla ja näiden kuntien välisen sopimuksen kannalta sisältää virheitä. Olennaisimmat virheet ovat:
- Juankoski ja Kaavi eivät ole vuodesta 2008 alkaen molemmin puolin hyväksyneet, että perusopetussopimuksen mukaiset tulot ja menot lasketaan vuosittain kyseisen päivämäärän mukaisilla oppilasmäärillä. Tätä tilannetta ei aiemmin ollut tullut.
- Perusopetussopimuksen 7 §:n 2 momentin mukaan Juankosken on hyvitettävä Kaavin kunnalle ylijäämä, jos perusopetuksen tulot ovat suuremmat kuin menot.
Jäljempänä tarkemmin mainittu valtiovarainministeriön kuntatalousyksikön kirje 28.12.2009 osoittaa, että valtionosuuskäytäntö on muuttunut niin, että kotikuntakorvaukset otetaan huomioon aiemman yhden vuoden sijasta kahden vuoden periodeissa. Tästä huolimatta ei Juankoski, eikä myöskään Kaavi, ole vaatinut perusopetussopimuksen tarkistamista tai muuttamista. Näin ollen on siis myös syntynyt käytäntö, että voimassa olevaa sopimusta sovelletaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n hengessä ja sillä tavalla kuin perusopetussopimuksessa sovittiin eli todelliset kustannukset tasataan vuosittain.
Kaavi on hallinto-oikeusvaiheessa esittänyt selvityksen siitä, että Juankosken kaupungin vaatimin tavoin sopimuksen soveltaminen johtaa Kaavin kannalta koko sopimuskauden aikana kalliimpaan ratkaisuun, jossa koko sopimuskautta tarkastellen muun muassa tämän riidan tarkoittama sopimusjakso on tuottanut Juankoskelle etua, jota ei ole tarkoitettu ja joka on kohtuuton.
Juankosken väite siitä, että Kaavi olisi vaikeuttanut sopimuksen toteuttamista kuntapoliittisista syistä, on asiaan kuulumaton ja perätön. Kaavi on menetellyt sopimuksen mukaisesti. Perusopetussopimukset ovat kuntien kesken tavallisia ja edelleen käytössä ja sopimuksissa voi olla määräyksiä, jotka johtavat kotikuntakorvausten määräytymiseen toisin kuin niistä on säädetty.
Taustatietona viitataan valtiovarainministeriön kuntaosaston kuntien talousjohdolle ja opetustoimen johdolle lähettämään kirjeeseen 28.12.2009, jossa on vuoden 2010 alusta voimaan tulleeseen uuteen valtionosuusjärjestelmään liittyen todettu muun muassa, että kunnat ja opetuksen järjestäjät voivat sopia kotikuntakorvauksen määräytymisestä toisinkin kuin mitä niistä säädetään. Päivämäärän 20.9. merkitys on tiedonkeruu vuoden 2009 tilanteesta. Tiedonkeruu toteutettiin vuoden 2009 syys-lokakuussa. Tiedonkeruu vuoden 2011 kotikuntakorvausten clearing-järjestelmän maksatuksia varten suoritettiin tilanteesta 31.12.2009 eikä tilanteesta 20.9. jonakin vuonna. Kuntaosaston kirje on sopusoinnussa Kaavin näkemyksen kanssa, jonka mukaan perusopetussopimuksen päivämäärä 20.9. ei liity Juankosken kulloistenkin perusopetuksen tulojen määrittelyyn millään tavalla, vaan tulot on käsiteltävä saadun määräisinä, kuten perusopetussopimuksessa sanotaan.
Juankosken vastineen virke, jonka mukaan Kaavin hyväksi laskettavien tulojen laskentatapa on perusopetussopimuksessa kirjattu selkeästi, liittynee perusopetussopimuksen 7 §:n 2 momenttiin ja tarkoittaa, että jos tulot olivat suuremmat kuin menot, oppilaskohtainen ylijäämä hyvitetään Kaavin kunnalle. "Selkeä sisältö" tarkoittaa tässäkin riitapuolten mielestä eri asioita.
Juankosken kaupunginhallitukselle on toimitettu tiedoksi Kaavin kunnan vastaselitys.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asiat.
Hallinto-oikeuden päätös jää voimaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hyväksynyt Juankosken kaupungin hallintoriitahakemuksen ajalta 1.1.–31.7.2010 hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevine viivästyskorkoineen.
Korkein hallinto-oikeus muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä ajanjaksoa 1.8.–31.12.2010 koskevalta osalta ja velvoittaa Juankosken kaupungin suorittamaan Kaavin kunnalle 121 816,55 euroa. Mainitulle määrälle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa 10.8.2011 lukien. Koron määrä on kulloinkin voimassa oleva korkolain mukainen viitekorko lisättynä 7 prosenttiyksiköllä.
2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Juankosken kaupunginhallituksen ja Kaavin kunnanhallituksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.
3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Juankosken kaupunginhallituksen ja Kaavin kunnanhallituksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Perustelut
1. Pääasia
1.1 Riita-asian taustaa ja ratkaistavat oikeuskysymykset
Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta ovat elokuussa 2007 tehneet 1.8.2008 voimaan tulleen sopimuksen yhteisen perusopetuksen järjestämisestä vuosiluokille 7–9. Sopimuksen mukaan yhteinen perusopetus toimii Juankosken kaupungin perusopetuksen yhteydessä ja Kaavin kunta luopuu opetuksen järjestämisestä. Vuoden 2010 kesään asti opetus hoidettiin sopimuksen mukaan kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla.
Sopimuksessa sovittiin muun ohella yhteistyön rahoittamisen periaatteista sekä kultakin kalenterivuodelta jälkikäteen tehtävästä käyttökustannuksia koskevasta lopullisesta tilityksestä ja tähän tilitykseen perustuvasta sopimusosapuolten maksuvelvollisuudesta. Esillä olevassa asiassa on kysymys Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisestä vuotta 2010 koskevasta tilityksestä ja kuntien siihen perustuvasta maksuvelvollisuudesta.
Yhteistyön rahoittamisen periaatteista sovittiin muun ohella, että kunnat vastaavat kustannuksista oppilasmäärien suhteessa siten, että Juankosken kaupunki saa valtionosuudet ja Kaavin kunta maksaa Juankosken kaupungille yhteisen perusopetuksen oppilaskohtaisten kustannusten ja yläasteen oppilaiden valtionosuuden perusteena olevan yksikköhinnan erotuksen oppilasmäärän mukaisesti. Edelleen sovittiin, että mikäli yhteisen perusopetuksen tulot ovat suuremmat kuin menot, oppilaskohtainen ylijäämä hyvitetään Kaavin kunnalle.
Vuosittainen lopputilitys käyttökustannuksista sovittiin tehtäväksi kultakin kalenterivuodelta jälkikäteen seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Sopimuksesta ilmenee, miten oppilaskohtaiset kustannukset lasketaan. Tuloja ovat sopimuksen mukaan valtionosuudet, -avustukset ja muut mahdolliset tulot.
Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välinen sopimus on solmittu aikana, jolloin keskeiset perusopetuksen valtionosuuksia koskevat säännökset sisältyivät opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksesta annettuun lakiin (635/1997). Vuoden 2010 alussa toteutetulla valtionosuusjärjestelmän uudistuksella on merkittävällä tavalla muutettu aiempaa valtionosuusjärjestelmää. Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta eivät kuitenkaan ole tarkistaneet yhteistoimintasopimustaan uuteen valtionosuusjärjestelmään soveltuvaksi. Kuntien välisten riitaisuuksien taustalla on nyt ennen muuta se, että vanhan valtionosuusjärjestelmän aikaista, sen pohjalle rakennettua ja sen termistöä käyttävää sopimusta on sovellettava uuden valtionosuusjärjestelmän oloissa.
Opetustoimen vanhan rahoitusjärjestelmän ja uuden valtionosuusjärjestelmän välillä on seuraavia, esillä olevassa asiassa merkityksellisiä eroavaisuuksia:
Vanhassa järjestelmässä valtionosuus myönnettiin suoraan koulutuksen järjestäjälle. Uudessa järjestelmässä valtionosuus myönnetään oppilaan kotikunnalle osana kunnan peruspalvelujen käyttökustannuksiin myönnettävää valtionosuutta. Oppilaan kotikunta suorittaa opetuksen järjestäjälle niin sanotun kotikuntakorvauksen, jos opetuksen järjestäjänä toimii muu taho kuin kotikunta. Valtiovarainministeriö suorittaa kotikuntakorvaukset keskitetysti suoraan opetuksen järjestäjille kunnan ja muun opetuksen järjestäjän toimittamien tietojen perusteella.
Vanhassa järjestelmässä oppilaskohtaisen valtionosuuden määrä, niin sanottu yksikköhinta, ei vaihdellut samaa koulua käyvien osalta kotikunnan perusteella. Uudessa järjestelmässä valtiovarainministeriön vahvistamat kotikuntakorvausten perusosat olivat 2010 eri kunnissa eri suuruiset, Juankosken kaupungissa 7 936,92 euroa ja Kaavin kunnassa 8 572,03 euroa.
Vanha opetustoimen rahoitusjärjestelmä otti tarkasti huomioon kunakin varainhoitovuonna toteutuneen toiminnan laajuuden. Varainhoitovuoden lopussa valtionrahoitus tarkistettiin varainhoitovuoden toteutuneen keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi. Uudessa valtionosuusjärjestelmässä ei vastaavalla tavalla varmisteta rahoituksen ja toteutuneen toiminnan tasoittumista vuosittain. Uusi lainsäädäntö lähtee siitä, että opetuksen järjestäjille maksetaan kotikuntakorvauksia varainhoitovuotta edeltävän tai sitä edeltävän vuoden toteutuneiden oppilasmäärien perusteella.
Esillä olevassa hallintoriita-asiassa asian käsittely on hallinto-oikeudessa rajattu vuoteen 2010. Hallinto-oikeudessa on ollut kysymys Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välillä tuolta vuodelta tehtävästä lopputilityksestä ja siihen perustuvista maksuvelvollisuuksista. Lopputilitys on laadittu erikseen ajalle 1.1.–31.7.2010 ja ajalle 1.8.–31.12.2010, koska opetusta on vielä vuoden 2010 keväällä järjestetty sopimuksen mukaisesti sekä Juankoskella että Kaavilla ja sopimuksen mukaan yhteistyön rahoittamisen periaatteet ovat osin poikenneet toisistaan näinä ajanjaksoina.
Siltä osin kuin opetus on ajalla 1.1.–31.7.2010 järjestetty kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla, opetuksesta Kaavin toimipisteessä aiheutuneet menot ovat sekä Kaavin kunnan että Juankosken kaupungin mukaan olleet suuremmat kuin tulot. Juankosken kaupungin vaatimus ajalta 1.1.–31.7.2010 on ollut 62 285,74 euroa. Kaavin kunta on myöntänyt vaatimuksen 64 472 euron määrään saakka. Asiassa on siten ollut riidatonta, että Juankosken kaupungilla on perusopetussopimuksen 7 §:n 6 momentin nojalla ajalta 1.1.–31.7.2010 ollut oikeus vaatimaansa 62 285,74 euron suoritukseen, minkä hallinto-oikeus on velvoittanut Kaavin kunnan suorittamaan Juankosken kaupungille.
Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa eivät koske ajanjaksoa 1.1.–31.7.2010 koskevaa lopputilitystä. Sen osalta hallinto-oikeuden päätös jää voimaan viivästyskorkoineen.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on enää kysymys lopputilityksestä ajalta 1.8.–31.12.2010. Korkeimman hallinto-oikeuden on otettava kantaa seuraaviin pääosin valtionosuusjärjestelmän muutoksesta johtuviin kysymyksiin, joista Juankosken kaupungilla ja Kaavin kunnalla on toisistaan poikkeavat käsitykset:
Otetaanko tilityslaskelmassa huomioon sekä kaavilaisten että juankoskelaisten oppilaiden perusteella maksettava valtionrahoitus (kotikuntakorvaukset sekä pidennetyn oppivelvollisuuden tai erityisopetuksen korotukset) vai tehdäänkö tilityslaskelman tulopuoli vain kaavilaisia oppilaita koskevana? Kysymykseen annettavan vastauksen taloudellinen merkitys korostuu siitä syystä, että valtionrahoituksen määrän kannalta keskeinen kotikuntakorvauksen perusosa on edellä todetun mukaisesti ollut vuonna 2010 eri suuruinen juankoskelaisilta ja kaavilaisilta oppilailta.
Miten kuntien välisessä, niiden yhteistoimintasopimukseen perustuvassa vuotuisessa lopputilityksessä otetaan huomioon se, että uusi valtionosuusjärjestelmä kotikuntakorvauksineen ei ota tarkasti huomioon kunakin vuonna toteutunutta toiminnan laajuutta toisin kuin aikaisempi opetustoimen rahoitusjärjestelmä? Uudessa järjestelmässä kotikuntakorvauksia maksetaan sen sijaan aikaisempien vuosien toteutuneiden oppilasmäärien perusteella. Tästä syystä Juankosken kaupungille on maksettu syksyllä 2010 kotikuntakorvausta 112 kaavilaisesta oppilaasta, vaikka yhteistoimintasopimuksen tarkoittamassa perusopetuksessa Juankoskella on tuolloin ollut vain 65 kaavilaista oppilasta.
Näiden valtionosuusjärjestelmän uudistukseen liittyvien kysymysten lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden on ratkaistava kuntien vaatimukset, jotka koskevat tilitykseen perustuville saamisille maksettavaa korkoa sekä osapuolten oikeudenkäyntikuluja.
1.2 Keskeiset oikeusohjeet
1.2.1 Perusopetussopimuksen määräykset
Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta ovat 30.8.2007 solmineet 1.8.2008 voimaan tulleen sopimuksen yhteisen perusopetuksen järjestämisestä vuosiluokille 7–9 (myöhemmin perusopetussopimus).
Sopimuksen 2 §:n mukaan yhteinen perusopetus vuosiluokille 7–9 toimii Juankosken kaupungin perusopetuksen yhteydessä. Sopimuksen 3 §:n mukaan opetus hoidetaan perusopetuslainsäädännön mukaisesti. Opetuksen lisäksi Juankosken kaupunki sopimuksen 4 §:n mukaan huolehtii perusopetuksen hallinnosta, taloudesta ja työnantajavelvoitteista. Kaavin kunnan perusopetuksen vuosiluokkien 7–9 vakinaisessa palvelussuhteessa olevat opettajat siirtyvät sopimuksen 5 §:n mukaan Juankosken kaupungin palvelukseen erillisen henkilöstösopimuksen mukaisesti.
Sopimuksen 6 §:n mukaan yhteinen perusopetus järjestetään Juankosken kaupungin omistamassa Ruukinkoulussa. Opetus hoidetaan 31.7.2010 saakka kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla. Tarpeen mukaan yhteiseen perusopetukseen käytetään muitakin Juankosken kaupungin omistamia tai vuokraamia tiloja.
Sopimuksen 7 §:ssä on sovittu yhteistyön rahoittamisen periaatteista seuraavaa:
Yhteisen perusopetuksen rahoittamisen periaatteena on, että kunnat vastaavat kustannuksista oppilasmäärien suhteessa siten, että Juankosken kaupunki saa valtionosuudet ja Kaavin kunta maksaa Juankosken kaupungille yhteisen perusopetuksen oppilaskohtaisten kustannusten ja yläasteen oppilaiden valtionosuuden perusteena olevan yksikköhinnan erotuksen oppilasmäärän mukaisesti.
Mikäli yhteisen perusopetuksen tulot ovat suuremmat kuin menot, oppilaskohtainen ylijäämä hyvitetään Kaavin kunnalle.
Tuloja ovat valtionosuudet, -avustukset ja muut mahdolliset tulot.
Oppilaskohtaisiin kustannuksiin lasketaan toiminnan välittömät kustannukset, taloushallinnon kustannukset, sisäiset ja kustannuslaskennalliset erät, (7–9 luokkien opetukseen käytettävien) rakennusten ja käyttöomaisuuden suunnitelmapoistot sekä hallinnosta aiheutuvat kustannukset oppilasmäärien suhteessa. Hallintokuluja ovat johtokunnan, sivistyslautakunnan ja koulutoimiston nettomenot.
Oppilasmäärät tarkistetaan tilastoinnissa ja raportoinnissa käytettävinä päivämäärinä (20.9.). Kustannusten laskennassa käytetään talousarvion ja tilinpäätöksen tietoja.
Toimittaessa kahdessa toimipisteessä ajalla 1.8.2008 –31.7.2010 opetuksen kustannukset lasketaan kummankin toimipisteen osalta erikseen. Kaavin kunta maksaa Juankosken kaupungille Kaavin toimipisteessä annetun opetuksen oppilaskohtaisten kustannusten ja yläasteen oppilaiden valtionosuuden perusteena olevan yksikköhinnan erotuksen oppilasmäärän mukaisesti.
(---)
Sopimuksen 8 §:ssä on sovittu maksujen suorittamisesta seuraavaa:
Kaavin kunta maksaa Juankosken kaupungille ennakot kuukausittain talous³arvion mukaisesti. Johtokunnan päätöksellä voidaan merkittävien oppilasmäärien muutoksen perusteella ennakkoja tarkistaa 1.10. lähtien 20.9. oppilastilastojen perusteella.
Lopullinen tilitys vuotuisista käyttökustannuksista tehdään kultakin kalenterivuodelta jälkikäteen seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Tämän tilityksen perusteella laskettu maksuosuus kultakin vuodelta on maksettava (tai liikaa maksettu maksuosuus palautettava) maaliskuun loppuun mennessä.
Kaavin kunnalla on oikeus tarkistuttaa tämän sopimuksen piiriin kuuluvat selvitykset ja saada tiedot niiden ja tilitysten perusteista.
Jos tässä sopimuksessa mainitut suoritukset viivästyvät yli eräpäivän, on niistä maksettava viivästyskorkoa kulloinkin voimassa olevan vuotuisen koron mukaan, jolleivät osapuolet yksimielisesti muuta sovi.
Edellä mainittujen seikkojen lisäksi perusopetussopimuksessa on sovittu muun ohella yhteisen perusopetuksen hallinnosta, henkilöstön asemasta sekä riitaisuuksien ratkaisemisesta. Sopimuksen 12 §:n mukaan sopimuksesta johtuvat riidat, mikäli niitä ei pystytä ratkaisemaan sopijapuolten keskeisin neuvotteluin tavanomaisessa järjestyksessä, ratkaistaan neuvotteluryhmässä, johon kaikki osapuolet nimittävät edustajansa. Siinä tapauksessa, että neuvotteluryhmä ei pääse asiasta ratkaisuun kuukauden kuluessa käsittelyn alkamisesta, riita ratkaistaan Kuopion käräjäoikeudessa.
1.2.2 Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) säännökset
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:ssä on säädetty kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuudesta. Jos esi- ja perusopetusta järjestää varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa muu kuin 6–15-vuotiaan tai muun oppivelvollisuuttaan suorittavan oppilaan kotikunta, oppilaan kotikunta on pykälän 1 momentin mukaan velvollinen suorittamaan asianomaiselle kunnalle tai muulle 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulle opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvauksen siten kuin 38–41 §:ssä säädetään. Kunta ei ole velvollinen suorittamaan kotikuntakorvausta alle 6-vuotiaasta perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitettua pidennettyä oppivelvollisuutta suorittavasta oppilaasta.
Lain 38 §:n 5 momentin mukaan valtiovarainministeriö päättää kunkin kunnan kotikuntakorvauksen perusosan euromäärästä varainhoitovuotta edeltävän vuoden loppuun mennessä. Pykälän 6 momentin mukaan sen estämättä, mitä edellä tässä pykälässä säädetään kotikuntakorvauksen määräytymisestä, kunnat voivat keskenään tai muun opetuksen järjestäjän kanssa sopia kotikuntakorvauksesta.
Saman lain 45 §:n mukaan, jos kunnat tai kotikunta ja muu opetuksen järjestäjä ovat erimielisiä, onko toinen kunta tai opetuksen järjestäjä oikeutettu saamaan tai velvollinen maksamaan kotikuntakorvausta, asiaa koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Saman lain 70 §:ssä on säädetty kotikuntakorvauksen määräytymisestä vuonna 2010. Pykälän 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä 37 §:ssä säädetään kotikuntakorvauksen määräytymisestä, vuonna 2010 kotikuntakorvaus määräytyy sen mukaan, missä oppilaalle järjestetään esi- ja perusopetusta 20 päivänä syyskuuta vuonna 2009 ja mikä on oppilaan kotikunta 31 päivänä elokuuta 2009. Oppilaan ikä määräytyy sen mukaan, minkä ikäinen oppilas on vuoden 2009 lopussa.
Hallituksen esityksessä laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta, laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ja laeiksi eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta (HE 174/2009 vp) on 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuus. Kotikuntakorvausjärjestelmä olisi uusi ja se johtuisi esi- ja perusopetuksen ylläpitäjäkohtaisen valtionosuusjärjestelmän muuttamisesta ikäluokkaan pohjautuvaksi. Kotikuntakorvausjärjestelmässä oppilaan kotikunta olisi velvollinen suorittamaan kotikuntakorvauksen, jos oppilaan esi- ja perusopetuksen järjestäisi muu kuin oppilaan kotikunta.
Kotikuntakorvaus määräytyisi sen mukaan, mikä on oppilaan kotikunta ja minkä ikäinen oppilas on varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa.
Mainitussa hallituksen esityksessä on 70 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
Lain 37 §:n mukaan oikeus kotikuntakorvaukseen ja oppilaan kotikunta määräytyisi sen perusteella, kuka järjestää esi- ja perusopetusta ja mikä olisi oppilaan kotikunta varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden lopussa. Koska tällaisia tietoja ei ole saatavissa vuoden 2008 lopusta, vuonna 2010 kotikuntakorvaus määräytyisi 20 päivänä syyskuuta 2009 olevien tietojen perusteella. Kotikunta määräytyisi kuitenkin 31 päivänä elokuuta 2009 tiedon perusteella. Kotikuntamerkinnän aiemmalla päivämäärällä pyritään varmistamaan, että oppilaan kotikuntamuutokset vastaisivat tietoja kerättäessä väestörekisterimerkintöjä, joiden päivittäminen voi kestää jonkin aikaa. Oppilaan ikä määräytyisi sen mukaan, minkä ikäinen oppilas on vuoden 2009 lopussa.
Samassa hallituksen esityksessä on perusteettoman edun palauttamista koskevan 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että säännöstä ei sovellettaisi kotikuntakorvaukseen saamatta jääneen etuuden suorittamista koskevan 51 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyillä perusteilla. Viimeksi mainitun 51 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälää ei ehdoteta sovellettavaksi kotikuntakorvaukseen, jota koskevat riidat käsiteltäisiin hallintoriita-asioina hallinto-oikeuksissa. Kotikuntakorvausasioissa valtiovarainministeriö on vain korvauksen toimeenpanija. Kotikuntakorvausasioissa asianosaisina ovat vain kunnat keskenään tai kunta ja opetuksen järjestäjä.
1.3 Osapuolten vaatimukset ajalta 1.8.–31.12.2010
Kaavin kunta on Kuopion hallinto-oikeuteen toimittamassaan 11.7.2011 päivätyssä hakemuksessa ensisijaisesti vaatinut, että Juankosken kaupunki edellä mainitun perusopetussopimuksen perusteella ja hakemuksen liitteenä olevan Juankosken kaupungin antaman laskelman pohjalta velvoitetaan ajalta 1.8.–31.12.2010 suorittamaan Kaavin kunnalle 141 606 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen hakemuksen tiedoksiantopäivästä lukien. Kaavin kunnan mukaan Juankosken kaupungille on vuonna 2010 maksettu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 70 §:n mukaista kotikuntakorvausta 20.9.2009 olleiden oppilasmäärätietojen perusteella 112 oppilaasta sekä erityisoppilaskorvausta. Valtion Juankosken kaupungille kaavilaisista oppilaista edellä mainitulta ajalta maksamat kotikuntakorvaukset ja erityisopetuskorvaukset ovat olleet yhteensä 419 920 euroa ja kaavilaisille 7.–9. -luokkalaisille Juankoskella järjestetyn opetuksen kustannukset kyseessä olevalta ajalta ovat olleet yhteensä 278 314 euroa, joten maksetut kotikuntakorvaukset ja erityisopetuskorvaukset ovat olleet 141 606 euroa suuremmat kuin kustannukset.
Juankosken kaupunki on asiakirjoista tarkemmin ilmenevien vaiheiden jälkeen 3.1.2013 toimittanut hallintoriitahakemuksensa täydennykseksi varainhoitovuotta 2010 koskevan täsmennetyn vaatimuksen, jonka liitteenä on ollut tarkennettu laskelma ja vaatimus valituksenalaiselta ajanjaksolta 1.8.–31.12.2010. Juankosken kaupungin täsmennetty vaatimus on, että hallinto-oikeus velvoittaa Kaavin kunnan ajalta 1.8.–31.12.2010 suorittamaan Juankosken kaupungille 46 052,37 euroa laillisine viivästyskorkoineen, 26 259,38 eurolle 17.3.2011 lukien ja 19 792,99 eurolle 4.1.2013 lukien.
Juankosken kaupungin esittämien perusteiden mukaan perusopetussopimusta on tulkittava siten, että yhteistä perusopetusta saavia oppilaita käsitellään sekä kulujen että valtionosuuksien osalta samalla tavalla eli oppilaskohtainen valtionosuus lasketaan samalla periaatteella kuin oppilaskohtainen meno. Oppilaskohtainen meno 4 281,77 euroa on saatu jakamalla 7.–9. -luokkalaisille perusopetuksen järjestämisestä ajalta 1.8.–31.12.2010 aiheutuneet menot yhteensä 1 023 341,97 euroa kaikkien 20.9.2010 yhteistä perusopetusta saaneiden kaavilaisten (65 oppilasta) ja juankoskelaisten oppilaiden (174 oppilasta) yhteismäärällä 239.
Kuten oppilaskohtaista menoa laskettaessa myös kuntien välisessä laskelmassa käytettävä oppilaskohtainen valtionosuus (kotikuntakorvaus) saadaan laskemalla yhteen kaikkien 20.9.2010 yhteistä perusopetusta saaneiden oppilaiden valtionosuudet (kotikuntakorvaukset) ja jakamalla summa kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden yhteisellä lukumäärällä 239. Valtiovarainministeriön kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:n 5 momentin mukaisesti vahvistama oppilaskohtainen kotikuntakorvauksen perusosa kaavilaisesta oppilaasta on ollut 8 572,03 euroa ja juankoskelaisesta oppilaasta 7 936,92 euroa ja kotikuntakorvaukset kaavilaisista oppilaista yhteensä 232 159,14 euroa ja juankoskelaisista oppilaista yhteensä 575 426,70 euroa. Laskelmassaan Juankoski on ottanut tuloina huomioon myös pidennetyn oppivelvollisuuden korotuksen kaavilaisista ja juankoskelaisista oppilaista yhteensä 46 425,11 euroa. Kun tulot yhteensä 854 010,55 jaetaan kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden yhteismäärällä, oppilaskohtaiseksi tuloksi on saatu 3 573,27 euroa. Oppilaskohtaisten kustannusten 4 281,77 euroa ja oppilaskohtaisten tulojen 3 573,27 euroa erotukseksi saadaan 708,50 euroa. Kaavilaisten 65 oppilaan osalta veloitettavien kustannusten määräksi muodostuu näin yhteensä 46 052,37 euroa.
Kaavin kunta on hyväksynyt Juankosken kaupungin laskelman siltä osin kuin kysymys on kustannusten laskennassa käytettävästä oppilasmäärästä: kustannusten osalta tulee käyttää laskentavuoden syyskuun 20 päivän mukaista oppilaiden lukumäärää, mikä on ollut Kaavin osalta 65 oppilasta. Kuntien välisessä tilityksessä tulojen osalta on Kaavin kunnan mukaan sen sijaan otettava huomioon kaavilaisista oppilaista todellisuudessa saadut valtionosuudet 112 oppilaan mukaisena.
1.4 Ratkaisun lähtökohdista
Korkein hallinto-oikeus, huomioon ottaen hallintolain 66 §:n ja hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin, katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että asian tutkiminen on perusopetussopimuksen oikeuspaikkalausekkeesta huolimatta kuulunut hallinto-oikeuden toimivaltaan.
Valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuvat perusopetussopimuksen 8 §:n 2 momentissa edellytettävään kuntien väliseen vuotuiseen tilitykseen ajalta 1.8.–31.12.2010, jolloin perusopetus on järjestetty pelkästään Juankosken kaupungissa. Edellä todetuista osapuolten vaatimusten perusteina olevista laskelmista voidaan todeta, että osapuolilla ei ole ollut erimielisyyttä siitä, miten oppilaskohtainen meno ajalta 1.8.–31.12.2010 lasketaan kuntien välisessä tilityslaskelmassa. Oppilaskohtainen meno 4 281,77 euroa on saatu laskemalla yhteen kaikkien 20.9.2010 yhteistä perusopetusta saaneiden oppilaiden, siis sekä kaavilaisten että juankoskelaisten oppilaiden, perusopetuksesta viideltä kuukaudelta aiheutuneet menot ja jakamalla summa kaavilaisten (65 oppilasta) ja juankoskelaisten (175 oppilasta) oppilaiden yhteisellä lukumäärällä 239.
Erimielisyyttä on sen sijaan tilityslaskelman tulopuolesta. Erimielisyydet koskevat kahta seikkaa: (1) tehdäänkö tulopuolen laskelma vain kaavilaisten oppilaiden perusteella saadun valtionrahoituksen pohjalta vai otetaanko laskelmassa huomioon myös juankoskelaisten oppilaiden perusteella saatu valtionrahoitus sekä (2) otetaanko laskelmassa huomioon se, että Juankoskelle on maksettu kotikuntakorvausta useammasta kaavilaisesta oppilaasta kuin yhteiseen perusopetukseen on osallistunut.
1.5 Tilityslaskelman tulopuoleen liittyvä oikeudellinen arviointi
1.5.1 Lähtökohtia
Yhteisen perusopetuksen tilityslaskelmaa ajanjaksolta 1.8.–31.12.2010 laadittaessa lähtökohdaksi on otettava Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisen perusopetussopimuksen 7 ja 8 §:n määräykset. Asiassa on kysymys perusopetussopimuksen 7 §:stä ilmenevien yhteisen perusopetuksen rahoituksen periaatteiden soveltamisesta ja tulkinnasta tehtäessä 8 §:ssä tarkoitettua vuotuista lopullista tilitystä.
Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välinen perusopetussopimus on solmittu vanhan opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksesta annetun lain (635/1998) ollessa voimassa. Vanhassa järjestelmässä perusopetuksen käyttökustannuksia varten myönnetty rahoitus määräytyi oppilasmäärän ja oppilasta kohden rahoituslain nojalla määrätyn yksikköhinnan perusteella. Rahoitus myönnettiin opetuksen järjestäjälle. Vuoden 2010 alusta toteutetun valtionosuusuudistuksen jälkeen esi- ja perusopetuksen valtionosuudet on maksettu kunnille kunkin kunnan oppilasikäluokan perusteella. Tästä syystä oppilaan kotikunnalle on säädetty velvollisuus maksaa opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvausta 6-15-vuotiaasta tai muusta oppivelvollisuutta suorittavasta oppilaasta silloin, kun oppilas saa opetusta muualla kuin oman kuntansa järjestämässä opetuksessa.
Perusopetussopimus on edellä todetun mukaisesti laadittu aikana, jolloin opetustoimen rahoitusjärjestelmä otti tarkasti huomioon kunakin varainhoitovuonna toteutuneen toiminnan laajuuden. Varainhoitovuoden lopussa valtionrahoitus tarkistettiin varainhoitovuoden keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi. Vanhan rahoitusjärjestelmän oloissa Juankoski olisi syksyltä 2010 saanut valtionosuutta vain niistä oppilaista, jotka tosiasiassa olivat yhteisessä perusopetuksessa.
Perusopetussopimuksen määräykset yhteistyön rahoittamisen periaatteista ja vuotuisesta lopputilityksestä lähtevät siitä olettamasta, että valtionosuudet saadaan vuosittain todellisten oppilasmäärien mukaisina. Valtionosuusuudistuksen tultua voimaan tämä lähtökohta ei uudesta lainsäädännöstä johtuen vastaa todellisuutta, vaan kotikuntakorvausten määrä perustuu aiemman vuoden toteutuneeseen oppilasmäärään.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että perusopetussopimusta sovellettaessa ja tulkittaessa huomioon on otettava sopimuksen taustalla ollut valtionrahoituksen aiempi järjestelmä. Tästä syystä yhteisen perusopetuksen rahoituslaskelmissa ja lopputilityksissä on lähtökohtana edelleen pidettävä toteutuneita oppilasmääriä ja sopimusosapuolten välisen kustannusvastuun tarkastelua ja toteutumista kunakin vuonna erikseen.
1.5.2 Tuloja koskevan laskelman perustaminen vain kaavilaisista oppilaista maksettuun valtionrahoitukseen vai myös juankoskelaisista maksettuun valtionrahoitukseen?
Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan kannat ajanjaksoa 1.8.–31.12.2010 koskevan lopputilityksen laatimisperiaatteista poikkeavat toisistaan ensinnäkin siinä, tehdäänkö yhteisen perusopetuksen tuloja koskeva laskelma vain kaavilaisten oppilaiden perusteella saadun valtionrahoituksen (kotikuntakorvaukset ja pidennetyn oppivelvollisuuden tai erityisopetuksen korvaukset) pohjalta vai otetaanko laskelmassa huomioon sekä kaavilaisten että juankoskelaisten oppilaiden perusteella saatu valtionrahoitus. Kaavin kunta katsoo, että laskelma tulee tehdä vain kaavilaisten oppilaiden perusteella. Juankosken kaupunki puolestaan katsoo, että laskelmassa on otettava huomioon myös juankoskelaisiin oppilaisiin perustuva valtionrahoitus Juankoskelle vahvistettua kotikuntakorvauksen määrää apuna käyttäen. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan omaksunut Kaavin kannan ja katsonut, että laskelmassa otetaan huomioon vain Kaavin oppilaista saatu valtion rahoitus.
Perusopetussopimuksen solmimisen aikaan sillä, lasketaanko vuotuista tilityslaskelmaa tehtäessä tulot kaikkien oppilaiden vai vain kaavilaisten oppilaiden perusteella, ei ollut tilityslaskelman lopputuloksen kannalta juuri taloudellista merkitystä, kun valtionosuuden perusteena ollut yksikköhinta oli kaikkien oppilaiden osalta sama. Kysymykseen annettavan vastauksen taloudellinen merkitys valtionosuusuudistuksen jälkeen liittyy siihen, että kunnille vahvistetut kotikuntakorvaukset olivat vuonna 2010 eri suuruiset.
Korkein hallinto-oikeus tulkitsee perusopetussopimuksen 7 §:n määräyksiä yhteisen perusopetuksen rahoituksen periaatteista siten, että sopimuksen osapuolten tarkoituksena on ollut luoda rahoitusjärjestelmä, jossa kaikki yhteisen perusopetuksen käyttökustannuksiin kohdistuvat tulot ja menot otetaan laskelmissa huomioon. Korkein hallinto-oikeus katsoo siten samoin kuin Juankosken kaupunki, että tilityslaskelmassa on tuloina otettava huomioon sekä kaavilaisista että juankoskelaisista oppilaista saatava valtionrahoitus, siis kotikuntakorvaukset sekä pidennetyn oppivelvollisuuden tai erityisopetuksen korvaukset.
1.5.3 Juankosken saamien kotikuntakorvausten ja opetukseen osallistuneiden kaavilaisten oppilaiden määrän ero
Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan laskelmat poikkeavat toisistaan toiseksi siinä, miten laskelmassa otetaan huomioon se, että yhteiseen perusopetukseen osallistuneiden kaavilaisten oppilaiden määrä on poikennut siitä oppilaiden määrästä, jonka perusteella Juankosken kaupungille on maksettu kotikuntakorvauksia kaavilaisista oppilaista. Juankosken kaupungin mukaan laskelma tulee tehdä opetukseen tosiasiassa osallistuneiden oppilaiden määrän perusteella ottamatta huomioon sitä, kuinka monesta kaavilaisesta oppilaasta Juankoski on saanut kotikuntakorvausta. Juankosken arvion mukaan sen kaavilaisista oppilaista kotikuntakorvauksina saama valtionrahoitus tasoittuu nyt esillä olevaa ajanjaksoa seuraavina vuosina, kun opetuksessa Juankoskella on enemmän kaavilaisia oppilaita kuin niinä edeltävinä vuosina, joiden oppilasmäärien perusteella sen saamat kotikuntakorvaukset tulevina vuosina määräytyvät. Kaavin kunnan mukaan laskelmassa on sen sijaan sen hyväksi otettava huomioon se, että Juankoskelle on maksettu kotikuntakorvausta useammasta kaavilaisesta oppilaasta kuin mitä oppilaita on ollut Juankosken järjestämässä opetuksessa.
Hallinto-oikeus on lähtenyt siitä, että varsinainen laskelma tehdään tosiasiallisten oppilaiden lukumäärän perusteella. Hallinto-oikeus on edelleen katsonut, että siltä osin kuin Juankosken kaupungille on mahdollisesti maksettu valtion taholta liikaa valtionosuuksia (kotikuntakorvauksia), asiassa on kysymys Juankosken kaupungin ja valtion välisestä oikeussuhteesta ja siten nyt käsillä olevaan Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan väliseen oikeudenkäyntiin nähden erillisestä asiasta.
Juankosken kaupungille on maksettu varainhoitovuonna 2010 kotikuntakorvausta 112 kaavilaisesta oppilaasta. Tämä on perustunut kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 ja 70 §:ään sekä kaavilaisten oppilaiden määrään 70 §:n mukaisena laskenta-ajankohtana 20.9.2009.
Kuten edellä kohdasta 1.2.2 selostetusta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 174/2009 vp) ilmenee, kotikuntakorvausasioissa valtiovarainministeriö on vain korvauksen toimeenpanija ja asianosaisia ovat vain kunnat keskenään tai kunta ja opetuksen järjestäjä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo siten toisin kuin hallinto-oikeus, että siltä osin kuin Kaavin kunnan vaatimus perustuu siihen, että Juankosken kaupungille on maksettu kotikuntakorvauksia useammasta kaavilaisesta oppilaasta kuin yhteiseen perusopetukseen on osallistunut, asia on ratkaistava tämän perusopetussopimuksen soveltamista koskevan hallintoriita-asian yhteydessä.
Perusopetussopimus on solmittu ennen vuoden 2010 valtionosuusuudistusta. Aiemmin opetuksen järjestäjille myönnetty valtionrahoitus tarkistettiin vuosittain jälkikäteen vastaamaan kyseisen vuoden toteutunutta toimintaa. Koska valtionosuusuudistuksen jälkeen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:ssä tarkoitettu kotikuntakorvaus maksetaan varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuodenvaihteen tietojen perusteella (varainhoitovuonna 2010 poikkeuksellisesti 20.9.2010 tietojen perusteella), varainhoitovuoden todellinen oppilasmäärä voi poiketa kotikuntakorvauksen perusteena olleesta oppilasmäärästä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun mukaisesti, että perusopetussopimusta sovellettaessa ja tulkittaessa huomioon on otettava sopimuksen taustalla ollut valtionrahoituksen aiempi järjestelmä. Tämän mukaisesti lähtökohtana on edelleen pidettävä toteutuneita oppilasmääriä ja sopimusosapuolten välisen kustannusvastuun tarkastelua ja toteutumista kunakin vuonna erikseen. Valtionosuusuudistuksesta johtuen Juankosken kaupungille lainsäädännön perusteella maksettavat kotikuntakorvaukset kaavilaisista oppilaista voivat poiketa tästä lähtökohdasta suuntaan tai toiseen merkittävästi. Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, kuten Kaavin kunta, että ajanjaksoa 1.8.–31.12.2010 koskevassa tilityslaskelmassa on Kaavin kunnan hyväksi otettava huomioon se, että Juankosken kaupungille on maksettu kotikuntakorvausta 112 kaavilaisesta oppilaasta, vaikka yhteisessä perusopetuksessa on ollut vain 65 oppilasta.
Korkein hallinto-oikeus katsoo edelleen, samoin kuin Juankosken kaupunki, että oppilaskohtaiset tulot, samoin kuin oppilaskohtaiset menot, on laskettava yhteistä perusopetusta saavien kaavilaisten ja juankoskelaisten oppilaiden lukumäärän perusteella. Sopimusosapuolet ovat olleet yhtä mieltä siitä, että oppilaskohtaisia menoja laskettaessa kaavilaisten oppilaiden määränä käytetään 65 oppilasta. Samaa kaavilaisten oppilaiden määrää on käytettävä oppilaskohtaisia tuloja laskettaessa. Vastaavalla tavalla Juankosken saamana valtionosuutena otetaan huomioon 174 oppilaaseen perustuva kotikuntakorvausten määrä, kun tätä oppilas³määrää on käytetty myös menolaskelmissa. Myös Juankosken osalta laskelmaan otetaan siten valtionosuudet yhteistä perusopetusta saaneiden oppilaiden lukumäärän perusteella eikä Juankosken kaupungin asukkaiden sen ikäluokan suuruuden perusteella, johon Juankosken saama valtionosuus on uudessa rahoitusjärjestelmässä perustunut.
1.5.4 Tilityslaskelman lopputulos
Edellä todetun perusteella kuntien välisessä ajanjaksoa 1.8.–31.12.2010 koskevassa tilityslaskelmassa oppilaskohtainen meno on sekä Juankosken kaupungin että Kaavin kunnan käsityksen mukaan 4 281,77 euroa.
Oppilaskohtainen tulo lasketaan seuraavasti: kaikkien oppilaiden kotikuntakorvausten perusosat ja pidennetyn oppivelvollisuuden korotukset tai erityisopetuksen korvaukset lasketaan yhteen ja jaetaan yhteistä perusopetusta saavien oppilaiden määrällä. Oppilaskohtainen tulo lasketaan siten Juankosken kaupungin hallinto-oikeudessa esittämästä täsmennetystä vaatimuksesta ilmenevällä tavalla, joka on selostettu edellä kohdassa 1.3. Oppilaskohtaiseksi tuloksi muodostuu siten 3 573,27 euroa.
Laskelmassa päädytään siten siihen, että oppilaskohtaiset menot ovat olleet 708,50 euroa suuremmat kuin oppilaskohtaiset tulot. Kaavin kunnan olisi tämän perusteella maksettava Juankosken kaupungille 65 oppilaan perusteella laskettuna maksuosuutena 46 052,37 euroa.
Koska kuntien välisessä perusopetussopimuksessa lähdetään kustannusvastuun vuosittaisesta tarkistamisesta, tilityslaskelmassa on oppilaskohtaisten tulojen ja menojen lisäksi otettava huomioon se, että Juankosken kaupungille on maksettu kotikuntakorvauksia Kaavin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta 112 oppilaan perusteella, vaikka yhteisessä perusopetuksessa on ollut vain 65 kaavilaista oppilasta. Kotikuntakorvaus 47 kaavilaisesta oppilaasta viideltä kuukaudelta on 167 868,92 euroa, mikä summa siis on otettava lopputilityksessä huomioon Kaavin eduksi.
Edellä todetun mukaisesti Juankosken kaupungin on maksettava Kaavin kunnalle ajanjaksoa 1.8.–31.12.2010 koskevan lopputilityksen perusteella 121 816,55 euroa.
1.6 Kohtuullistamisvaatimukset
Molemmat osapuolet ovat esittäneet sopimuksen kohtuullistamiseen liittyviä vaatimuksia siltä varalta, että heidän vaatimuksensa eivät menesty.
Kun otetaan huomioon osapuolten vaatimukset ja se, mitä edellä on näiden vaatimusten johdosta todettu, vaatimukset perusopetussopimuksen kohtuullistamisesta on hylättävä.
1.7 Viivästyskorkovaatimukset
Kaavin kunnalla on edellä todetun mukaisesti Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisen perusopetussopimuksen ja siihen perustuvan ajanjaksoa 1.8.–31.12.2010 koskevan tilityslaskelman nojalla 121 816,55 euron saatava Juankosken kaupungilta. Kaavin kunta on vaatinut saatavalle maksettavaksi viivästyskorkoa hallintoriitahakemuksen tiedoksiantopäivästä lukien. Asiakirjoista ilmenee, että hakemus on annettu Juankosken kaupungille tiedoksi 10.8.2011.
Perusopetussopimuksen 8 §:n 4 momentin mukaan, jos sopimuksessa mainitut suoritukset viivästyvät yli eräpäivän, on niistä maksettava viivästyskorkoa kulloinkin voimassa olevan vuotuisen koron mukaan, jolleivät osapuolet yksimielisesti muuta sovi. Perusopetussopimuksen 8 §:n 2 momentista ilmenee, että vuotuisen tilityksen perusteella laskettu maksuosuus kultakin vuodelta on maksettava seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä.
Korkolain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan korkolakia ei sovelleta julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvaan velkasuhteeseen. Kaavin kunnan saatava Juankosken kaupungilta perustuu kuntien väliseen hallintosopimukseen. Korkolaki ei tule asiassa sovellettavaksi.
Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta ovat kuitenkin tasavertaisina osapuolina sopineet viivästyskoron maksamisesta perusopetussopimuksesta ilmenevällä tavalla. Molemmat osapuolet ovat myös vaatineet viivästyskorkoa saatavilleen.
Edellä todettuun nähden Juankosken kaupunki on velvoitettava suorittamaan Kaavin kunnan saatavalle viivästyskorkoa ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen hallinto-oikeudessa
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja se, että asia on ollut oikeudellisesti epäselvä, asian laatuun nähden ei ole kohtuutonta, että Kaavin kunta ja Juankosken kaupunki ovat joutuneet hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty Kaavin kunnan ja Juankosken kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset, lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.
3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Samalla perusteella kuin oikeudenkäyntikulujen osalta hallinto-oikeudessa ei ole kohtuutonta, että asianosaiset joutuvat vastaamaan itse oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan puolin ja toisin esittämät vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten hylättävä.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.