Muu päätös 3226/2015

Yleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset (Inari)

Antopäivä: 11.11.2015
Taltionumero: 3226
Diaarinumero: 920/1/14 ja 963/1/14

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1) A ja B sekä C ja D

2) Inarin Luonnonystävät ry ja saamelaiskäräjät

Päätös, jota valitukset koskevat

Rovaniemen hallinto-oikeus 19.2.2014 nro 14/0054/1

Asian aikaisempi käsittely

Inarin kunnanvaltuusto on 13.12.2012 tekemällään päätöksellä (§ 65) hyväksynyt Ukonjärven osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Inarin Luonnonystävät ry:n vastauksessaan esittämän uuden valitusperusteen. Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa ja Inarin Luonnonystävät ry:n valitukset Inarin kunnanvaltuuston päätöksestä sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

(---)

Inarin Luonnonystävät ry:n vastauksessaan esittämä uusi valitusperuste

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Kun otetaan huomioon kuntalain 93 §, maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 6 momentti ja valtuuston päätökseen liitetyn valitusosoituksen sisältö, sekä lain että annetun valitusosoituksen mukainen valitusaika on päättynyt, ennen kuin yhdistyksen vastaus on saapunut hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi yhdistyksen vastauksessaan esittämä uusi valitusperuste on kuntalain 100 §:n ja hallintolainkäyttölain 26 §:n 1 momentin ja 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutki­matta.

Valtuuston päätös 29.3.2012 § 15, oikeastaan 13.12.2012 § 65

Kaavoitustilanne, kaava-alue ja kaavan tarkoitus

Ukonjärven yleiskaava-alueella on voimassa valtioneuvoston 27.12.2007 vahvistama Pohjois-Lapin maakuntakaava. Maakuntakaavassa Ukon­järven alue on osoitettu metsätalous- ja poronhoitovaltaiseksi alueeksi (M-1 4562), joka sisältyy matkailun vetovoima-alueeseen, matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueeseen (mv 8404). Suunnittelualue kuuluu kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeään alueeseen (ma 5965).

Inarijärven osayleiskaava rajoittuu Ukonjärven yleiskaava-alueeseen. Inarijärven osayleiskaavan muutos ja laajennus on vireillä. Lukuun ottamatta Rahajärven ranta-asemakaavaa Ukonjärven yleiskaavan alueelle tai sen välittömään läheisyyteen ei ole laadittu asemakaavoja eikä ranta-asemakaavoja. Ukonjärven yleiskaava-alue rajoittuu alueeseen, jota koskevan ranta-asemakaavan (Rahajärven ranta-asemakaava) valtuusto on hyväksynyt 28.2.2013.

Ukonjärven yleiskaavan laatiminen on aloitettu jo vuonna 2001. Kunnan tavoitteena on ollut laatia alueelle oikeusvaikutteinen yleiskaava ohjaamaan rakentamista ja mahdollista detaljikaavoitusta. Kaava on laadittu sille osalle Ukonjärven ranta-aluetta, joka on jo vuonna 1974 todettu niin taajasti rakennetuksi, että lääninhallitus on tuolloin määrännyt alueelle laadittavaksi rantakaavan. Määräys on sittemmin rauennut maankäyttö- ja rakennuslain tultua voimaan.

Ukonjärvi sijaitsee Ivalosta Inariin vievän tien varrella noin 10 kilometrin etäisyydellä Ivalosta ja on oikeastaan yksi Inarijärven lahdista, jonka erottaa Inarijärvestä kapeahkot salmet ja runsas pienimuotoinen saaristo. Yleiskaava-alue sijaitsee järven eteläpäässä ja käsittää Ukonjärven rantojen lisäksi Kattajärven ympäristöineen, Kattajärven pohjoispuolisen Välivaaran lähes kokonaan sekä Kattavaaran lännen puoleiset rinteet. Yleiskaavan alueella on yhteensä 4 kilometriä Ukonjärven ja 3 kilo­metriä Kattajärven rantaviivaa. Kaava-alueella olevat Ukonjärven rannat ovat suurimmaksi osaksi jo varsin tiheästi rakennettuja, ja myös Kattajärven rannalla on useita kesämökkejä, mutta muu osa kaava-aluetta on rakentamatonta.

Kaava-alueella asuu pysyvästi alle 10 henkeä. Yleiskaava-alueella on 16 loma-asuntoa Ukonjärven rannalla ja 6 loma-asuntoa Kattajärven rannalla. Kaava-alueella sijaitsee Ukonjärven lomakylä -niminen matkailuyritys, joka käsittää ravintola- ja vastaanottorakennuksen sekä lähes 20 majoitusrakennusta, joissa on noin 100 vuodepaikkaa. Kaava-alueen länsilaidalla olevalla alueella on aikaisemmin toiminut vesilentosatama, jonka toiminta on lakannut ennen kaavoituksen käynnistymistä. Kaava-alueen maat omistaa noin 30 yksityistä maanomistajaa, minkä lisäksi maata alueella omistavat Metsähallitus, valtio ja Inarin kunta.

Pääosa yleiskaava-alueesta on osoitettu asemakaavoitettavaksi (as). Kaavamääräysten mukaan yleiskaavaa ei saa käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena asemakaavoitettavaksi määrätyllä osa-alueella. Suoraan yleiskaavan perusteella on mahdollista myöntää rakennusluvat vain yhteensä seitsemälle uudelle rakennuspaikalle (RA), joista kaksi sijaitsee Ukonjärven rannalla ja viisi Kattajärven rannalla. Loma-asuntoalueita koskevan kaavamääräyksen (2.2) mukaan yhdelle rakennuspaikalle saa rakentaa yhden loma-asuinrakennuksen.

Asemakaavoitettavia osa-alueita koskee seuraava suunnittelumääräys:

Asemakaavan laatimisessa on otettava huomioon alueen luonnonympäristö ja maisema-arvot. Korttelialueet, tiestö ja rakennukset on asemakaavassa osoitettava niin, että mahdollisimman vähän muutetaan alueen luonnonoloja, rikotaan maanpintaa ja kaadetaan puustoa. Asemakaavoituksessa on erityistä huomiota kiinnitettävä pintavesien ohjaamiseen niin, että korttelialueilla likaantunut pintavesi ei pääse vesistöön eikä polttoaineiden jakelualueelta myöskään maaperään. Maisemassa erityisen näkyvillä alueilla asemakaavalla tulee määrätä rakennuksen suurin sallittu korkeus ja pohjapinta-ala sekä antaa määräykset rakennuksen ja sen osien väreistä. Asemakaavamääräyksellä tulee kieltää tonttien aitaaminen, ja asemakaava-asiakirjoista tulee käydä ilmi, että alue on poronhoitoaluetta. Porot saavat laiduntaa myös asemakaava-alueella, ja poroja saa paimentaa asemakaava-alueen läpi.

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Yleiskaavassa osoitetaan alueiden käytön pääpiirteet kunnassa. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen.

Lain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin (132/1999) mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus.

Lain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Lain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Lain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Lain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Lain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista.

Lain 51 §:n (1441/2006) mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Lain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Lain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 10 lukuun (Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset) sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Lain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Pykälän 2 momentin mukaan, sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään, saadaan lupa kuitenkin myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on lisäksi edellytyksenä, että ihmisten terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy vaatii luvan myöntämistä taikka suunnitelman hyväksymistä tai vahvistamista. Viimeksi mainitussa tapauksessa asiasta on hankittava komission lausunto.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

Artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

E:n ja F:n valitus

Valittajat ovat katsoneet, että kaavassa osoitetun ohjelmapalvelualueen (RM-1) osalta kaavaratkaisu ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin eikä kaavaratkaisu siten täytä lain 39 §:n 2 momentissa säädettyjä vaatimuksia luonnonarvojen vaalimisen ja ympäristöhaittojen ehkäisemisen osalta. Kaavaratkaisu aiheuttaa maanomistajille kohtuutonta haittaa. Lisäksi valittajat ovat todenneet, että kyseiselle alueelle suunnitellut satamatoiminnot olisi mahdollista sijoittaa noin 1,5 kilometrin etäisyydelle nyt suunnitellusta paikasta olevalle nykyisen laskuliuskan alueelle. Koska Ukonjärven alueelle ei ole tarpeellista tehdä kahta satamaa, sataman sijoittaminen nyt kysymyksessä olevaan paikkaan on tarpeetonta.

RM-1-alue sijaitsee yleiskaavassa asemakaavoitettavaksi määrätyllä alueella. Asemakaavoitettavan alueen osalta on kaavassa annettu suunnittelumääräys, jossa on todettu muun muassa seuraavaa:

Asemakaavan laatimisessa on otettava huomioon alueen luonnonympäristö ja maisema-arvot. Korttelialueet, tiestö ja rakennukset on asemakaavassa osoitettava niin, että mahdollisimman vähän muutetaan alueen luonnonoloja, rikotaan maanpintaa ja kaadetaan puustoa. Asemakaavoituksessa on erityistä huomiota kiinnitettävä pintavesien ohjaamiseen niin, että korttelialueilla likaantunut pintavesi ei pääse vesistöön eikä polttoaineiden jakelualueelta myöskään maaperään. Maisemassa erityisen näkyvillä alueilla asemakaavalla tulee määrätä rakennuksen suurin sallittu korkeus ja pohjapinta-ala sekä annettava määräykset rakennuksen ja sen osien väreistä.

RM-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa satamatoimintaan liittyvää rakentamista. Alueelle ei saa sijoittaa majoitusrakennuksia. Kysymyksessä oleva noin 2,8 hehtaarin suuruinen alue sijaitsee asemakaavoitettavaksi määrätyllä alueella valtatien vieressä melualueella. Alueella on aikaisemmin toiminut vesilentosatama. Alue on tarkoitettu lähinnä ohjelmapalvelu- ja välinevuokrausta harjoittaville matkailupalveluyrityksille.

Kaavoitusasiakirjoista on pääteltävissä, että RM-1-aluevarauksella on haluttu osoittaa ohjelmapalvelualueen yhteyteen rakentamismahdollisuus Ukonjärveä ja lähialuetta palvelevalle venesatamalle asianmukaisine venepaikkoineen. Yleiskaavassa ei ole osoitettu kyseiselle alueelle polttoaineiden jakelupistettä, vaan sen toteuttamismahdollisuudet tulevat selvitettäväksi alueen asemakaavoituksen yhteydessä. Aluetta koskevan kaavamääräyksen perusteella ei vielä voida tarkemmin määritellä, minkälaista ohjelmapalvelutoimintaa alueelle tullaan sijoittamaan. Asia jää siten myös tältä osin selvitettäväksi asemakaavoituksen yhteydessä. Kyseessä on siten vasta vain alustava aluevaraus suunnitellulle venesatamalle ja ohjelmapalveluille, joiden tarkempi laajuus ja laatu eivät vielä ole tiedossa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yleiskaavavaiheessa ei vielä ole ollut käytettävissä asianmukaisten vaikutusarviointien tekemiseksi vaadittavia riittävän yksityiskohtaisia tietoja. Kaavaratkaisussa on kuitenkin osoitettu ympäristöhaittojen leviämistä ehkäisevä useamman sadan metrin levyinen lähivirkistysalue (VL) kyseisen alueen ja RA-alueiden väliin. Kun lisäksi otetaan huomioon asemakaavoitettavaa aluetta koskeva suunnittelumääräys ja kaavaratkaisun tarkoitus nyt kysymyksessä olevan aluevarauksen osalta sekä se seikka, että asemakaavalle muun muassa terveellisyyden, turvallisuuden ja viihtyisyyden osalta asetetut sisältövaatimukset huomioon ottaen asemakaavassa on tarvittaessa annettava alueelle sijoitettavien ohjelmapalveluiden osalta maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentissa tarkoitetut määräykset ympäristöhaittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi, yleiskaavaa laadittaessa on selvitetty ja huomioitu ympäristön ja luonnonarvojen huomioon ottamiseksi tarvittavat seikat lain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla siinä määrin kuin Ukonjärven yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Kaavaratkaisu perustuu siten nyt kysymyksessä olevalta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin selvityksiin ja tutkimuksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin vaatimus siitä, että yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa, on suhteutettava lain 39 ja 73 §:ssä mainittuihin sisältövaatimuksiin ja kaavaratkaisun muodostamaan kokonaisuuteen maanomistajan kannalta. Kysymyksessä olevan noin 850 metrin etäisyydellä valittajien kiinteistöistä sijaitsevan RM-1-aluevarauksen ei edellä ilmi käyvissä olosuhteissa voida katsoa aiheuttavan valittajille puheena olevassa lainkohdassa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Sillä seikalla, että kyseisille RM-1-alueelle sijoitettaville toiminnoille olisi osoitettavissa myös toinen vaihtoehtoinen paikka kaava-alueen ulkopuolelta, ei ole merkitystä kaavan lainmukaisuutta arvioitaessa. Edellä lausuttu huomioon ottaen syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen valittajien esittämillä perusteilla ei siten ole.

A:n ja B:n sekä C:n ja D:n valitukset

1. Kaavan yhteisvaikutus muiden kaavojen kanssa Ukonjärven maisema- ja luonnonarvoihin sekä Inarijärven Natura 2000 -alueeseen

Valittajat ovat katsoneet, että Ukonjärven yleiskaavan ja vireillä olevien Rahajärven ranta-asemakaavan ja Inarijärven osayleiskaavan yhteisvaikutus Ukonjärven maisema- ja luonnonarvoihin olisi tullut selvittää. Valittajien mukaan kokonaistarkastelun puute rasittaa myös Natura-arvioinnin tarveharkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan vaikutuksia koskevat selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Vastaavan asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Laissa tai asetuksessa ei ole erikseen säädetty, miten yhtä aikaa vireillä olevien kaavoitushankkeiden yhteisvaikutukset kaava-alueiden ulkopuolisille alueille tulee selvittää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa ja 66 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia arvioitaessa hanketta tai suunnitelmaa on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta huomioon ottaen tarkasteltava kokonaisuutena sekä yhdessä yhteisvaikutuksia aiheuttavien muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa.

Euroopan komissio on vuonna 2000 julkaissut tulkintaohjeen "Natura 2000 - alueiden suojelu ja käyttö, Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset". Tulkintaohje ei ole oikeudellisesti sitova vaan ilmaisee komission käsityksen mainittujen säännösten tulkinnasta.

Tulkintaohjeen kohdassa 4.4.3. esitetään yhteisvaikutusten huomioon

ottamisesta muun ohella, että joukko yksinään vähäisiä vaikutuksia voi muodostaa yhdessä merkittävän vaikutuksen. Direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa pyritään ottamaan tämä huomioon viittaamalla suunnitelmien tai hankkeiden yhteisvaikutukseen. Kyseisessä kohdassa ei määritellä yksiselitteisesti, mitkä suunnitelmat ja hankkeet kuuluvat yhteisvaikutusta koskevan säännöksen soveltamisalaan. On tärkeä huomata, että tämän yhteisvaikutusta koskevan säännöksen taustalla on pyrkimys ottaa huomioon kumulatiiviset vaikutukset, jotka myös usein tulevat ilmi vasta ajan myötä. Suunnitelmat tai hankkeet, jotka on hyväksytty aikaisemmin, mutta joita ei ole toteutettu tai saatettu loppuun, on sisällytettävä yhteisvaikutusta koskevan säännöksen soveltamisalaan. Tulkintaohjeen mukaan oikeusvarmuuden vuoksi näyttäisi tarpeelliselta rajoittaa yhteisvaikutusta koskevan säännöksen soveltaminen sellaisiin suunnitelmiin ja hankkeisiin, joiden suunnittelu on jo päättynyt.

Alueella on voimassa Pohjois-Lapin maakuntakaava, jossa on jo yleispiirteisesti sovitettu yhteen kunnan maa- ja vesialueiden käyttö. Maakuntakaava on ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Kaavaa laadittaessa on mahdollista ottaa huomioon suunnitelmat tai hankkeet, jotka ovat jo päättyneet, hyväksyttyjä mutta keskeneräisiä tai joiden suunnittelu ei ole vielä lopussa. Hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että arvioitaessa yleiskaavan laatimisen perusteena olevien tutkimusten ja selvitysten riittävyyttä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n sekä luonnonsuojelulain 65 §:n kannalta tarkastelu on oikeusvarmuuden vuoksi tarpeellista rajoittaa vain sellaisiin muihin suunnitelmiin, joiden käsittely on jo päättynyt.

Inarijärven osayleiskaava kattaa huomattavan osan Inarijärven ranta-alueesta ja kaavan laatimisprosessi on vielä kesken. Myös Ivalon alueen osayleiskaavan laatimisprosessi on kesken. Pienialainen Ukonjärven yleiskaava on hyväksytty 13.12.2012 ja Rahajärven ranta-asemakaava 28.2.2013. Kyseiset kaavat eivät siten Ukonjärven yleiskaavaa käsiteltäessä ole olleet sellaisia valmiita suunnitelmia, joiden vaikutuksia olisi tullut arvioida yhdessä nyt kysymyksessä olevan ranta-asemakaavahankkeen, oikeastaan osayleiskaavahankkeen, kanssa. Kaavoituksen yhteydessä tehtyjä luonto- ja maisemaselvityksiä sekä Natura-arvioinnin tarveharkintaa ei näin ollen ole valituksessa esitetyllä perusteella pidettävä puutteellisena. Kaavaratkaisu perustuu siten nyt kysymyksessä olevalta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin selvityksiin ja tutkimuksiin.

2. Yhdyskuntarakenteen ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottaminen

Valittajat ovat todenneet, että kaavassa osoitetut uudet alueet eivät millään tavoin liity kunnan muihin jo olemassa oleviin matkailupalvelualueisiin, joten ne eivät edistä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä edellytettyä yhdyskuntarakenteen ekologista kestävyyttä eivätkä ne tukeudu mainitun lainkohdan ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämin tavoin olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen.

Yleiskaava-alueella asuu pysyvästi alle 10 henkilöä, ja alueella on noin 20 loma-asuntoa. Alueella toimii matkailuyritys, jossa on ravintola- ja vastaanottorakennus sekä noin 100 vuodepaikkaa. Läheisen Sovintovaaran laella on matkailupalvelualue, jossa on ulkoilmamuseo, matkamuistomyymälä ja maisemaravintola. Kaavaselostuksessa on todettu olemassa olevien yhdyskuntarakenteiden hyödyntämisen ja palveluiden sijoittumisen osalta seuraavaa:

Inarijärvi on yksi Inarin kunnan merkittävämpiä matkailun vetovoimatekijöitä, mutta järven matkailullinen hyödyntäminen on ollut toistaiseksi vähäistä. Sijoittamalla Inarijärvelle suuntautuvan matkailun palvelut kuntakeskuksen Ivalon läheisyyteen, valtatien varteen ja jätevedenpuhdistamon suhteen taloudellisesti saavutettavalle etäisyydelle, turvataan yhdyskuntarakenteiden hyödyntäminen niin hyvin kuin se Inarijärven sijainti huomioon ottaen on mahdollista.

Edellä ilmi käyvät olosuhteet huomioon ottaen kaavaratkaisu täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamiselle ja 39 §:ssä kaavan sisältövaatimuksille asetetut vaatimukset yhdyskuntarakenteen toimivuuden, taloudellisuuden ja ekologisen kestävyyden osalta. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen nyt kysymyksessä olevalla valitusperusteella ei siten ole.

3. Yleiskaavan sisältövaatimukset

3.1. Maakuntakaavan huomioon ottaminen

Maakuntakaavassa Ukonjärven alue on osoitettu metsätalous- ja poronhoitovaltaiseksi alueeksi (M-1 4562), joka sisältyy matkailun vetovoima-alueeseen, matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueeseen (mv 8404). Suunnittelualue kuuluu kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeään alueeseen (ma 5965).

Maakuntakaavassa on osoitettu merkinnällä M-1 pääasiassa metsätalouteen ja poronhoitoon tarkoitettuja alueita, joita voidaan käyttää pääasiallista käyttötarkoitusta sanottavasti haittaamatta ja luonnetta muuttamatta myös muihin tarkoituksiin. Merkinnällä mv on osoitettu matkailun vetovoima-alueita, jotka ovat matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueita. Kyseisiä alueita tulee kehittää matkailukeskusten, maaseutumatkailun, palvelujen ja reitistöjen yhteistoiminnallisena kokonaisuutena alueen pääkäyttötarkoituksen kanssa yhteen sopivalla tavalla. Maakuntakaavassa alueelle osoitettu ma-merkintä huomioon ottaen alueen suunnittelussa on turvattava merkittävien kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavan tulee olla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Maakuntakaavassa esitettyjen aluevarausten laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavassa muuttaa tai aluevarauksesta voidaan myös tietyltä osin luopua, mikäli maakuntakaavan keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät tämän johdosta vaarannu.

Kaava-alueen pääasiallisiksi maankäyttömuodoiksi on maakuntakaavassa osoitettu metsätalous ja poronhoito. Alue sisältyy kuitenkin myös maakuntakaavassa osoitettuun matkailun vetovoima-alueeseen, jossa on tavoitteena kehittää matkailua ja virkistystä. Maakuntakaavassa on siten osoitettu alueelle kolme maankäyttömuotoa, jotka tulee kaavoituksessa sovittaa keskenään yhteen.

Yleiskaavassa asemakaavoitettavaa aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan asemakaavamääräyksellä tulee kieltää tonttien aitaaminen ja asemakaava-asiakirjoista tulee käydä ilmi, että alue on poronhoitoaluetta. Porot saavat laiduntaa myös asemakaava-alueella ja poroja saa paimentaa asemakaava-alueen läpi.

Kunnanhallituksen valitusten johdosta antamista lausunnoista käy ilmi, että yleiskaava toteuttaa maakuntakaavan tavoitteita keskittämällä rakentamisen ja siitä aiheutuvat maisemavauriot yhdelle alueelle, jolloin maakuntakaavassa osoitetulle pääasialliselle maankäyttömuodolle jää mahdollisimman laajat ja yhtenäiset alueet. Kun lisäksi otetaan huomioon poronhoidon turvaamiseksi yleiskaavassa annettu suunnittelumääräys, maakuntakaavassa osoitetun M-1-alueen laajuus ja yleiskaavassa matkailuun ja vapaa-ajanasumiseen osoitettujen alueiden määrä, yleiskaavaratkaisussa osoitettu maankäyttö ei sanottavasti haittaa tai muuta toiseksi maakuntakaavassa osoitettuja alueen (M-1 4562) pääasiallisia käyttötarkoituksia eli metsätaloutta ja poronhoitoa. Yleiskaavaratkaisu ei siten vaaranna maakuntakaavan keskeisiä ratkaisuja ja tavoitteita nyt kysymyksessä olevalta osin, ja maakuntakaava on siten ollut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen nyt kysymyksessä olevalla valitusperusteella ei siten ole.

3.2. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 73 §:n 1 momentissa yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset

Nyt kysymyksessä olevissa säännöksissä säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät useiden eri suuntaisten näkökohtien yhteensovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksissä mainittuja tavoitteita ei ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Esimerkiksi kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten huomioon ottaminen siten, että kaavassa osoitetaan alueita matkailupalveluiden käyttöön, voi säännöksissä asetettua huomioonottamisvelvollisuutta rikkomatta johtaa myös välttämättä haitallisiin muutoksiin ympäristössä, maisemassa, vesistössä ja luonnossa.

Siltä osin kuin valittajat ovat vedonneet siihen, että kaava ei täytä vaatimusta olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäytöstä, hallinto-oikeus on viitannut edellä lausuttuun. Muilta osin hallinto-oikeus on todennut, että yleiskaavassa on osoitettu erilaisia maankäyttömuotoja ja sovitettu yhteen yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja erilaisia ja osittain keskenään ristiriidassa olevia sisältövaatimuksia. Valittajat ovat katsoneet, kantaansa yksityiskohtaisemmin perustelematta, ettei yleiskaavaratkaisu täytä valituksista ilmi käyviltä osin puheena olevissa säännöksissä asetettuja sisältövaatimuksia. Pelkästään valittajien yleisluontoisen väittämän perusteella ei voida vetää sellaista johtopäätöstä, että valituksissa mainitut yleiskaavan sisältövaatimukset eivät riittävässä määrin täyty sen johdosta, että kaavassa kunnan elinkeinoelämän edellytysten turvaamiseksi osoitettujen matkailupalvelu- ja loma-asuntoalueiden toteuttaminen aiheuttaa haittaa noiden sisältövaatimuksien täyttämiselle. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen nyt kysymyksessä olevalla valitusperusteella ei siten ole.

4. RM-1-alue ja maanomistajille aiheutuva haitta

Siltä osin kuin valittajat ovat vaihtoehtoisesti vaatineet valtuuston päätöksen kumoamista RM-1-alueen osalta, hallinto-oikeus on viitannut edellä E:n ja F:n valituksen yhteydessä lausuttuun. RM-1-alueesta ei näissä oloissa voida katsoa aiheutuvan valittajille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen valituksissa esitetyillä perusteilla ei ole.

5. Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, valittajille ei tule määrättäväksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Inarin Luonnonystävät ry:n valitus

1. Vuorovaikutus

Yleiskaavaluonnos ja -ehdotus on ollut useamman kerran maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n sekä vastaavan asetuksen 19 §:n mukaisesti nähtävillä muistutusten antamista varten. Lisäksi eri viranomaisille on varattu mahdollisuus lausunnon antamiseen. Kaavaprosessin aikana on pidetty kolme yleisötilaisuutta. Näissä oloissa kaavoitusprosessia ei voida pitää vuorovaikutuksen osalta lainvastaisena pelkästään sillä perusteella, että Inarin Luonnonystävät ry:n lausunnossaan antamia tietoja ei ole otettu huomioon yhdistyksen haluamalla tavalla.

2. Selvitysten riittävyys

2.1. Arkeologinen kulttuuriperintö

Arkeologisen kulttuuriperinnön osalta Saamelaismuseo Siidan lausunnosta käy ilmi muun muassa seuraavaa:

Kaava-alueella sijaitsee yksi mahdollinen muinaisjäännös eli Ukon­järven vesilentosataman kivikautinen asuinpaikka, joka on inventoitu vuosina 1986 ja 1988 sekä tarkistettu Museoviraston toimesta 25.– 26.6.2003. Kivikautisen asuinpaikan jäännöksen lisäksi Museovirasto on tarkastanut kyseisenä ajankohtana koko kaavoitettavan alueen osana kaavaselvityksiä. Tarkastuksen perusteella Museovirasto on antanut lausunnon, jossa todetaan entisen vesilentosataman kohdalla havaittujen merkkien kivikautisesta asutuksesta olevan siinä määrin vähäisiä, että kohdetta ei ole tarpeen merkitä kaavaan. Paikalla mahdollisesti ollut esihistoriallinen asuinpaikka on käytännöllisesti katsoen kokonaisuudessaan eroosion ja myöhemmän maankäytön tuhoama. Myöskään muualla kyseisen kaavan kattamalla alueella maastotarkastuksissa ei ole havaittu esihistoriallisia tai historialliseen aikaan liittyviä kohteita.

Saamelaismuseo Siidan lausunnosta ilmi käyvä huomioon ottaen kaavaratkaisu perustuu arkeologisen kulttuuriperinnön osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin selvityksiin ja tutkimuksiin.

2.2. Luonto- ja maisemaselvitykset sekä RM-1-alue

RM-1-aluevarauksen osalta hallinto-oikeus on viitannut edellä E:n ja F:n valituksen yhteydessä lausuttuun.

Pääosa yleiskaava-alueesta on määrätty asemakaavoitettavaksi ja asemakaavoituksen osalta kaavassa on annettu edellä E:n ja F:n valitukseen annettujen perustelujen yhteydessä kuvattu suunnittelumääräys alueen luonnonympäristön ja maisema-arvojen huomioon ottamisesta. Suoraan yleiskaavan perusteella on mahdollista myöntää rakennusluvat vain seitsemälle loma-asunnolle.

Yleiskaava-alueelta on tehty vuonna 2001 luontoselvitys sekä maisema- ja ympäristöselvitys. Kaavaselostuksessa on käsitelty lyhyehkösti luonnonsuojeluohjelmia; luonnonsuojelu-, metsä- ja vesilain suojelemia kohteita; kulttuuriympäristöjä ja perinnetooppeja sekä muita arvokkaita luontokohteita; kasvillisuutta; linnustoa sekä maisemaa ja muinaismuistoja. Viranomaisneuvotteluissa 18.10.2012 ELY-keskuksen edustaja on todennut, että luontoarvoissa ei todennäköisesti ole tapahtunut muutoksia, ja katsonut, että luontoselvitykset on tehty riittävällä tarkkuudella.

Kun otetaan huomioon suoraan yleiskaavalla mahdollistetun rakentamisen vähäinen määrä sekä asemakaavoitettavalle alueelle annettu suunnittelumääräys, hallinto-oikeus on katsonut, että yleiskaavaa laadittaessa on selvitetty ja huomioitu maiseman, ympäristön ja luonnonarvojen huomioon ottamiseksi tarvittavat seikat lain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla siinä määrin kuin Ukonjärven yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Kaavaratkaisu perustuu siten nyt kysymyksessä olevalta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin selvityksiin ja tutkimuksiin.

2.3. Lähialueiden kaavoituksen yhteisvaikutus ja vaikutukset Natura-alueelle

Siltä osin kuin on kyse nyt kysymyksessä olevan kaavahankkeen sekä Inarijärven osayleiskaavan, Ivalon alueen osayleiskaavan ja Rahajärven ranta-asemakaavan ja mahdollisesti myös muiden vireillä olevien kaavahankkeiden yhteisvaikutusten arvioimisesta, hallinto-oikeus on viitannut edellä A:n ja B:n sekä C:n ja D:n valituksien yhteydessä lausuttuun. Kyseiset kaavahankkeet eivät vielä Ukonjärven yleiskaavaa käsiteltäessä olleet sellaisia valmiita suunnitelmia, joiden käsittely oli jo päättynyt.

Paavisvuono-Apajalahden ranta-asemakaava on hyväksytty 29.3.2012, eli kysymyksessä olevan kaavahankkeen suunnittelu oli Ukonjärven yleiskaavaan hyväksyttäessä jo päättynyt. Ukonjärven yleiskaavan alueesta pääosa on osoitettu asemakaavoitettavaksi (as). Suoraan yleiskaavan perusteella on mahdollista myöntää rakennusluvat vain yhteensä seitsemälle uudelle loma-asunnolle, joista kaksi sijaitsee Ukonjärven rannalla ja viisi Kattajärven rannalla. Asemakaavoitettavaksi määrätyn alueen rakentamisen tarkempi sijoittuminen, määrä, laatu ja tehokkuus selviävät vasta asemakaavoitusvaiheessa, mikä tässä vaiheessa vaikeuttaa vaikutusarviointien tekemistä. Asemakaavoitettavan alueen maankäyttöä koskevat suunnitelmat ovat siten keskeneräisiä, ja alueelle osoitettavan rakentamisen vaikutukset tulevat tarkemmin selvitettäväksi asemakaavoituksen yhteydessä. Suoraan yleiskaavan perusteella tapahtuvalla rakentamisella voi olla lähinnä vain vähäisiä välillisiä vaikutuksia luontoarvoihin johtuen lisääntyvästä Ukonjärven ja ympäristön virkistyskäytöstä.

Valittaja on vaatinut, että Ukonjärven yleiskaavan ja Paavisvuono-Apajalahti ranta-asemakaavan toteuttamisen yhteisvaikutukset tutkitaan. Kun otetaan huomioon pelkästään suoraan Ukonjärven yleiskaavaan perustuvan rakentamisen vähäinen määrä, laatu ja sijoittuminen ja se seikka, että tehdyt arviot voivat olla vain likimääräisiä ennusteita välillisistä vaikutuksista, suoraan Ukonjärven yleiskaavaan perustuva rakentaminen ei ennalta arvioiden lisää luontoon ja Natura-alueelle kohdistuvaa virkistyskäyttöpainetta siinä määrin, että sillä olisi merkittävää vaikutusta yhteisarvioinnin lopputulokseen. Näissä oloissa hallinto-oikeus on katsonut, että syytä valituksenalaisen valtuuston päätöksen kumoamiseen sen johdosta, mitä valittaja on lausunut Paavisvuono-Apajalahden ranta-asemakaavan ja Ukonjärven yleiskaavan yhteisvaikutusten arvioinnista, ei ole.

3. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 73 §:n 1 momentissa yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset

Kuten edellä on todettu, nyt kysymyksessä olevissa säännöksissä säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät useiden eri suuntaisten näkökohtien yhteensovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksissä mainittuja tavoitteita ei ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Yleiskaavassa on osoitettu erilaisia maankäyttömuotoja ja sovitettu yhteen yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja erilaisia ja osittain keskenään ristiriidassa olevia sisältövaatimuksia.

Suoraan yleiskaavan perusteella on mahdollista myöntää rakennusluvat vain yhteensä seitsemälle uudelle loma-asunnolle, joiden rakennuspaikoista kaksi sijaitsee Ukonjärven rannalla ja viisi Kattajärven rannalla. Pääosa yleiskaava-alueesta on osoitettu asemakaavoitettavaksi, ja asemakaavoitettavan alueen osalta kaavaan on otettu edellä mainittu suunnittelumääräys (as). Näissä oloissa ja kun otetaan huomioon yleiskaavan tehtävä ja tarkoitus, hallinto-oikeus on katsonut, että yleiskaava täyttää riittävässä määrin puheena olevissa lainkohdissa yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen nyt kysymyksessä olevalla valitusperusteella ei siten ole.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Aila Kovala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Rovaniemen hallinto-oikeuden ja Inarin kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Toissijaisesti he ovat vaatineet, että valtatien vieressä sijaitseva RM-1-varaus kumotaan. Inarin kunta on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Alueen maankäyttöä ollaan suunnittelemassa yhtä aikaa kolmella eritasoisella kaavalla, eikä kaavojen aluevarauksia ole sovitettu yhteen yleispiirteisemmällä suunnittelumekanismilla. Kunnassa ei ole tehty vaihtoehtotarkasteluja siitä, minne matkailupalvelualueet voitaisiin sijoittaa ja mitkä alueet eivät luonnonominaisuuksiltaan ja maisema-arvoiltaan sovellu tehokkaaseen matkailukäyttöön.

Rahajärven ranta-asemakaavassa osoitetaan RM-1-alue Ukonjärven osayleiskaavan RM-1-alueen viereen valtatien luoteispuolelle. Ukonjärven osayleiskaavassa osoitetaan vielä RM-alue hieman edellä mainituista alueista etelään ja kaksi R-aluetta Sovintovaaran rinteeseen. Inarijärven yleiskaavaluonnoksessa osoitetaan noin 1,5 kilometriä edellä selostetusta RM-alueiden ryppäästä pohjoiseen RM-1/v-alue. Tämän suuren matkailualueiden keskittymän vaikutuksia ei ole selvitetty yksittäisten varausten eikä niiden yhteisvaikutusten osalta. Varausten sijoittamisen ja vaikutusten arvioinnin tulee perustua laajempaan yhteisvertailuun joko koko suunnittelualueen kattavassa yleiskaavassa tai maakuntakaavassa. Myös ELY-keskus on Ukonjärven osayleiskaavan valmistelun yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että Inarijärven alueella on vireillä useita eri kaavoja, joissa kaikissa ollaan osoittamassa järven rannoille huomattavasti matkailupalvelurakentamista.

Ukonjärven osayleiskaavassa merkittävä matkailupalvelukeskittymä on sijoitettu Ukonjärven ranta-alueelle maisemallisesti arvokkaalle ja aralle paikalle. Tämä olisi edellyttänyt sellaista ympäristövaikutusten vaihtoehtotarkastelua, jossa vastaavat toiminnot olisi sijoitettu jo olemassa olevien valtatien varressa sijaitsevien matkailupalvelualueiden yhteyteen ja säilytetty Ukonjärven ranta-alueen luonto ja maisema koskemattomana.

Nykytilanteeseen verrattuna maankäytön muutos on suuri. Nykyiset Ukonjärven matkailupalvelutoiminnot eivät tosiasiassa vaikuta Ukonjärven maisemakuvaan. Sovintovaaran laella oleva näköalakahvila ja matkamuistomyymälä sijaitsevat niin korkealla vaaran laella, etteivät ne näy Ukonjärvelle tai valtatielle. Ukonjärven lomakylä puolestaan on erämainen matkailukohde, joka ei näy häiritsevänä muutoksena rantamaisemassa eikä valtatielle.

Ukonjärven osayleiskaava ei siten perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kokonaistarkastelun puute rasittaa myös kaavaselostuksen Natura-arvioinnin tarveharkintaa, jossa on tarkasteltu suppeasti vain Ukonjärven osayleiskaavan mahdollisia vaikutuksia Inarijärven Natura-alueelle. Natura-arvioinnin tarvetta ei ole arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Uudet matkailupalvelualueet eivät liity kunnan jo oleviin matkailualueisiin. Ukonjärven osayleiskaava ei siten edistä yhdyskuntarakenteen ekologista kestävyyttä eikä tukeudu olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen. Nykyinen Ukonjärven matkailutoiminta nojautuu alueen koskemattomaan luontoon ja hienoihin maisemiin, joten uusi matkailualuekeskittymä vaarantaa alueella nyt toimivien yrittäjien elinkeinotoiminnan. Ukonjärven etäisyys Ivaloon on noin 10 kilometriä ja Ukonjärven alue muodostaa kauniin erämaisen osuuden ajettaessa Ivalosta Inariin. Tälle välille sijoittuu jo Karhunkiven matkailupalvelukeskittymä noin neljä kilometriä Ukonjärven pohjoispäästä Inarin suuntaan. Ukonjärven osayleiskaavan seurauksena Ivalon ja Inarin välillä ei olisi enää lainkaan koskematonta Inarijärven luontoa, vaan tienvarret olisivat täynnä matkailuyrityksiä.

Ukonjärven osayleiskaavan R- ja RM-varaukset ovat maakuntakaavan vastaisia. Maakuntakaavan matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealue -rajaus ulottuu yhtenäisenä vyöhykkeenä Inarin kirkonkylän länsipuolelta Nellimin kylän itäpuolelle, joten se on hyvin laajasti ja karkeasti rajattu alue, jolla ei voida perustella alueen varsinaisista maakuntakaavavarauksista (M-1 ja ma) poikkeavia yleiskaavaratkaisuja. Alueen maakuntakaavassa osoitetun pääkäyttötarkoituksen ensisijaisuus on todettu myös matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealue -merkintään liittyvässä kaavamääräyksessä.

Ukonjärven luonto- ja maisema-arvoiltaan merkittävän alueen osoittaminen tehokkaaseen matkailupalvelukäyttöön, joka vielä RM-1-varauksen seurauksena painottuisi järven vesialueella tapahtuviin ohjelmapalveluihin, on ristiriidassa yhdyskuntarakenteen ekologista kestävyyttä, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttöä, ympäristöhaittojen vähentämistä sekä maisema- ja luonnonarvojen vaalimista koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten kanssa. Luonnontilaisten ranta-alueiden rakentaminen matkailukäyttöön loukkaa maisema- ja luonnonarvoja. Kun kaavavarausten vaikutuksia ei ole arvioitu, ei myöskään voida esittää yksityiskohtaisesti niistä aiheutuvien ympäristöhaittojen ehkäisytoimia. Ukonjärven rannalle osoitetusta ohjelmapalvelutoiminnasta ja siihen liittyvästä polttoaineen käsittelystä sekä mahdollisesta polttoaineen jakeluasemasta aiheutuu merkittävä vesistön pilaantumisriski. Vesialueella moottoriajoneuvoilla liikkumiseen perustuvasta ohjelmapalvelutoiminnasta aiheutuu lisäksi merkittävää meluhaittaa. Kaavaratkaisu on myös ranta-alueen yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädettyjen erityisten sisältövaatimusten vastainen. Vapaan ranta-alueen säilymisen osalta on otettava huomioon eri kaavaratkaisujen yhteisvaikutus Ukonjärven rantaviivaan.

Kaikki Ukonjärven osayleiskaavan vaikutusselvitykset ovat nyt jo noin 10 vuotta vanhoja, joten kaavoitustyön pohjaksi tehtyjen tutkimusten ja selvitysten riittävyys voidaan perustellusti kyseenalaistaa tältäkin osin. RM-1-varaus on nykyisen sisältöisenä lisätty kaavaehdotukseen valmistelun viime vaiheessa. Tällöin kaavamääräykseen lisättiin maininta siitä, että alueelle saa sijoittaa satamatoimintaan liittyvää rakentamista. Kaavaselostuksessa ei todeta mitään RM-1-varauksen vaikutuksista. Tämä osoittaa, että varauksen vaikutuksia muulle kaava-alueelle tai Inarijärven herkälle luonnolle ei ole selvitetty eli vanhoja selvityksiä ei ole edes päivitetty tältä osin. Osayleiskaavaan otettu varaus on alueen tulevaa asemakaavoitusta sitova ohje. Tästä syystä varauksen vaikutukset on selvitettävä jo yleiskaavavaiheessa.

RM-1-varauksen sisällöllisestä väljyydestä johtuen alueelle voitaisiin sijoittaa lähes minkälaista ympäristöhäiriöitä aiheuttavaa toimintaa tahansa vesiskootteri- ja moottorikelkkasafaritoiminnasta massiiviseen venesatamaan. Tällainen toiminta sijoittuisi aivan valittajien rantakiinteistöjen edustalle aiheuttaen merkittävää meluhaittaa ja ympäristön pilaantumisen riskin vesialueella, jota valittajat käyttävät muun muassa talous­veden ottoon. Tällainen toiminta ei myöskään sovellu yhteen alueen olemassa olevan matkailutoiminnan kanssa mukaan lukien A:n ja B:n Idoli Oy, jonka arvot ja edellytykset pohjautuvat toimintaympäristön erämaisuuteen ja esteettisyyteen.

Kaavan sisältövaatimusten vastaista ja maanomistajille kohtuutonta varausta ei voida perustella sillä, että alueella on ollut joskus aiemmin jonkinlaista häiriötä aiheuttavaa toimintaa. Lentosatamatoiminta on loppunut jo noin 20 vuotta sitten ja nykyinen asutus on muodostunut pääosin toiminnan päättymisen jälkeen. Jossain määrin puuston suojaaman tien aiheuttama meluhaitta ei ole verrattavissa avoimella vesialueella tapahtuvan ohjelmapalvelutoiminnan aiheuttamaan meluun. Vesialuetta hyödyntävän ohjelmapalvelutoiminnan haittoja ei voida ehkäistä ranta-alueelle sijoitetulla suojavyöhykevarauksella. RM-1-varauksen haitat kohdistuvat valittajien kiinteistöille juuri vesialueen kautta ja häiriö­lähteet tulevat kulkemaan aivan valittajien tilojen edestä.

Kaavavalmistelu on ollut erityisen puutteellista RM-1-varauksen vaihtoehtojen vaikutusten vertailun osalta. Inarijärven yleiskaavassa on vain noin 1,5 kilometriä pohjoiseen valtatien varteen sijoitettu toinen vastaava venesatamatoiminnoille osoitettu RM-1/v-alue, jolle on mahdollista rakentaa myös majoitusrakennuksia. Tämän varauksen alueella sijaitsee jo olemassa oleva venesatama, eikä sen läheisyydessä ole vakituista asutusta.

2) Inarin Luonnonystävät ry on valituksessaan vaatinut, että Rovaniemen hallinto-oikeuden ja Inarin kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Toissijaisesti yhdistys on vaatinut, että asemakaavoitettavaa aluetta ei uloteta Kattajärvelle eikä sinne osoiteta rakennuspaikkoja myöskään osayleiskaavassa ja että Ukonjärven rannalle osoitettu RM-1-alue poistetaan osayleiskaavasta.

Valituksen liitteenä on saamelaiskäräjien 28.3.2014 päivätty kirjoitus Ukonjärven osayleiskaavasta, jossa saamelaiskäräjät ilmoittaa yhtyvänsä yhdistyksen valitukseen.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavaan liittyneet maisema- ja luontoselvitykset on tehty vuonna 2001 ja ne ovat puutteellisia. Luontoselvityksen maasto-osuus on tehty lyhyessä ajassa, eikä selvityksessä ole kasvillisuusinventointia. Lisäksi selvitys koskee lähinnä kaava-alueesta pois jätettyä Sovintovaaran aluetta. Linnustosta mainitaan muutaman lintulajin havaitseminen alueella. Selvitys on oletettavasti tehty kevätmuuton aikaan yhden päivän aikana. Selvityksessä ei ole sanaakaan kasvillisuudesta, nisäkkäistä, sammakkoeläimistä tai selkärangattomista. Selvityksessä mainitaan vain muutamia kasvillisuustyyppejä.

Yhdistys on lausunnoissaan todennut luontoselvityksen puutteelliseksi ja vanhentuneeksi sekä toimittanut melko tarkan lajilistan alueen linnustosta, mutta kaavoittaja ei ole reagoinut asiaan eikä vuorovaikutus ole ollut todellista. Asiaa ei auta se, että ELY-keskuksen virkamies on kaavoittajan mukaan todennut viranomaisneuvottelussa vuonna 2012, ettei luontoselvitystä tarvitse päivittää. Luontokartoitus on harvinaisen ohut, kun sitä verrataan vastaaviin myöhempiin lähiseudun kaavoituksen yhteydessä tehtyihin luontokartoituksiin. Lisäksi uhanalaisluokitukset ovat kaavoituksen aikana muuttuneet. Yhdistyksen oma selvitys alueen pitkä­aikaisesta linnustosta on valituksen liitteenä.

Luontoselvityksen ainoan olennaisen havainnon mukaan Kattajärvi on pääosin lähteistä vetensä mitä ilmeisimmin saavana herkkä pilaantumaan. Kattajärvelle ei ole rakennettu 40 vuoteen kuin yksi asuinrakennukseksikin kelpaava rakennus. Alueen mökeillä vieraillaan harvakseltaan, minkä vuoksi Kattajärvi on poikkeuksellisen rauhallinen pienjärvi. Kattajärvi on tyypiltään erittäin kirkasvetinen ja niukkaravinteinen ja sen veden vaihtuvuus on hidasta. Kattajärven noin 30 hehtaarin alue ei kestä asemakaavan tuomaa huomattavaa rakennusmäärän lisäystä. Kattajärven vedestä on 2000-luvun alkupuolella mitattu hälyttävän alhainen pH-pitoituus. Syytä pH:n laskuun ei saatu selville, mutta parissa vuodessa se palasi ennalleen. On kuitenkin ilmeistä, että järven luonteesta johtuen sen puskurikyky on heikko.

Muinaismuistoselvitys on puutteellinen. Inarijärven yleiskaavoituksen yhteydessä tehty arkeologinen inventointi ei ulottunut Ukonjärven kaava-alueelle. On erikoista, että viereiseltä Rahajärveltä löydettiin kymmeniä muinaisia kenttiä ja nuotiosijoja, mutta Ukonjärveltä vain yksi ennestään tunnettu, vaikka Ukonjärvi on muinaisten inarinsaamelaisten kaikkein pyhin järvi ja kaavoitettava alue rannoiltaan ilmeisin muinaisen asutuksen kohde. Kattajärven asemakaavoitettavaksi esitetyllä alueella sijaitsee vanha asuinkenttä, jonka alkuperää ei ole selvitetty. Siitäkään ei ole mainintaa muinaismuistoselvityksessä, mikä osoittaa, ettei varsinaista maastokartoitusta ole tehty. Maastotarkastus tuntuu keskittyneen Ukonjärven perukassa olleen jo tunnetun kohteen tutkimiseen.

Kattajärven erityisasema ei tule osayleiskaavassa tarpeeksi esiin eikä järven pohjoisosaa tule sisällyttää taajan rakentamisen sallivaan asemakaavoitettavaan alueeseen. Kattajärvi ympäristöineen on myös merkittävä lintujen pesimä-, ruokailu- ja muutonaikainen levähdysalue. Yhdistys on vuonna 2006 lausunnossaan kunnalle esittänyt linnuista erillisen luettelon. Tämän jälkeen Kattajärvestä on tullut myös merikotkan suosima saalistusalue. Merikotkia näkee alueella säännöllisesti yksin tai pareittain koko sulanveden ajan. Järven rantasuolta on tehty myös ilmoitus viitasammakon ääntelystä. Läheisellä Ivalojoen suistoalueella sijaitsevat Suomen pohjoisimmat tunnetut viitasammakkoesiintymät. Havainto olisi syytä varmistaa perusteellisemmalla selvityksellä kutuaikaan, jolloin laji on helppo tunnistaa äänen perusteella.

Kattajärvi kuuluu kokonaisuudessaan Ukonjärven-Myössäjärven maisema-alueeseen, joka on merkitty maakuntakaavaan. Maisemamerkintä on seurausta siitä, että tätä Jäämerenkäytävän tieosuutta pidetään eräänä Suomen kauneimmista. Lisäksi Sovintovaaralle on rakennettu erillinen näköalapaikka, josta katsottuna Kattajärven pohjoispään asemakaavoitettavaksi esitetty alue on etualalla. Lisärakentaminen heikentää tätä maisemakokonaisuutta. Kattajärvi on itsessäänkin erinomainen maisemakohde, joka tulisi rauhoittaa lisärakentamiselta.

Ukonjärven länsipään RM-1-alue on lisätty osayleiskaavaan vasta kaavoituksen loppuvaiheessa. RM-1-aluetta ei siten ole otettu huomioon kaavan tarkastelussa eikä sen merkitystä ole kaikilta osin arvioitu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kannalta. Myöskään matkailupalveluiden tarkkaa laatua ei ole paljastettu. Lahden perukassa sijaitsevan RM-1-alueen toiminnot ja vesiaktiviteetit häiritsevät koko yleiskaava-aluetta. Alueen sijoittaminen nykyisen venesataman yhteyteen kaava-alueen ulkopuolelle pari kilometriä pohjoisemmaksi olisi järkevämpää.

RM-1-alueen vaikutukset Inarijärven Natura-alueelle tulee arvioida uudelleen kaikkien lähialueiden kaavasuunnitelmien yhteisvaikutukset huomioon ottaen. Muita valmisteilla olevia kaavoja ovat Ivalon alueen yleiskaavan Inarijärven rantoja koskevat osat ja Inarijärven yleiskaava sekä Ukonjärven osayleiskaavaan rajautuva Rahajärven ranta-asema­kaava.

RM-1-merkintä ja Rahajärven ranta-asemakaava sulkevat käytännössä poronkuljetusreitit Ukonjärveltä ja Rahajärveltä Vittakurun erotusaitaan. Neuvottelu Hammastunturin paliskunnan kanssa on käyty vuonna 2005, jolloin ei ollut tietoa tulevasta Rahajärven ranta-asemakaavasta. Neuvottelussa ei siten ole voitu arvioida kahden kaavan yhteisvaikutuksia porojen kuljettamiseen erotusaidalle ja sieltä pois. Paliskunnan mukaan uusia neuvotteluja ei ole käyty, vaikka tilanne on poronkuljetusreittien suhteen olennaisesti muuttunut.

Kaavoittajan vuorovaikutus niiden tahojen kanssa, joiden etuun kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, ei ole täysin toteutunut. Saamelaiskäräjien kanssa ei ole oltu riittävässä vuorovaikutuksessa eikä saamelaiskäräjille ole tiedotettu kaavan lopputuloksesta, joten se ei ole voinut valittaa puuttuvasta saamelaiskäräjälain mukaisesta viranomaisneuvottelusta.

Inarin kunnanhallitus on valitusten johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitukset hylätään.

A ja hänen asiakumppaninsa sekä Inarin Luonnonystävät ry ovat antaneet vastaselitykset.

Saamelaiskäräjät on tänne 17.2.2015 saapuneessa kirjoituksessaan todennut yhtyvänsä Inarin Luonnonystävät ry:n valitukseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Inarin Luonnonystävät ry:n ja saamelaiskäräjien valitusta saamelaiskäräjien tekemänä.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Inarin Luonnonystävät ry:n valitusta siltä osin kuin valituksessa on vaadittu Rovaniemen hallinto-oikeuden ja Inarin kunnanvaltuuston päätösten kumoamista poronhoitoon ja saamelaiskäräjien osalta noudatettuun menettelyyn liittyvillä valitusperusteilla.

3. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

4. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Saamelaiskäräjät ei ole valittanut Inarin kunnanvaltuuston päätöksestä Rovaniemen hallinto-oikeuteen. Sen vuoksi sillä ei ole oikeutta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2. Inarin Luonnonystävät ry ei ole valituksessaan Rovaniemen hallinto-oikeudelle vaatinut Inarin kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista poronhoitoon ja saamelaiskäräjien osalta noudatettuun menettelyyn liittyvillä valitusperusteilla. Kuntalain 90 §:n 3 momentti huomioon ottaen nämä valitusperusteet on vasta täällä esitettyinä jätettävä tutkimatta.

3. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

 
Julkaistu 11.11.2015