Muu päätös 3240/2015

Kunnallisasiaa koskeva valitus (omavelkainen takaus, Tavase Oy, Kangasala)

Antopäivä: 12.11.2015
Taltionumero: 3240
Diaarinumero: 3721/3/13

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat A ja B, Kangasala

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.10.2013 nro 13/0652/3

Asian aikaisempi käsittely

Kangasalan kunnanvaltuusto on 11.6.2012 (42 §) kunnanhallituksen 28.5.2012 (124 §) tekemän esityksen mukaisesti päättänyt, että Kangasalan kunta sitoutuu Tavase Oy:n puolesta vastavakuudetta enintään 366 500 euron suuruiseen omavelkaiseen takaukseen Tampereen kaupungin yhtiölle myöntämän 5 000 000 euron lainan takaisin maksamisesta korkoineen ja muine lainaehtoineen ja että takauksesta ei peritä takausprovisiota.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja B:n valituksen Kangasalan kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Valtuuston päätöksen valmistelua koskeva valitusperuste

Kuntalain 23 §:n 1 momentin ja 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa valtuuston päätösten valmistelusta.

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kunnanvaltuusto on voinut sille kuuluvan harkintavallan nojalla arvioida, että asiassa suoritettu valmistelu on ollut riittävää, jotta asia on voitu sen perusteella ratkaista. Valtuutetuilla on ollut mahdollisuus käyttää kyselyoikeuttaan valtuuston kokouksessa. Kunnanvaltuusto on pitänyt asiassa suoritettua valmistelua sekä asiasta valtuuston kokouksessa annettua selostusta takaussitoumuksen tarkoituksen ja muiden ehtojen osalta riittävänä, jotta takaussitoumus on voitu antaa. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, joka osoittaisi, että asiassa suoritettu valmistelu on ollut sillä tavoin puutteellista tai virheellistä, että kunnanvaltuustolla ei olisi ollut edellytyksiä arvioida kunnanhallituksen esityksen merkitystä ja sisältöä.

Pääasiaratkaisu

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 13 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan valtuuston tulee päättää takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 9 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä.

Asiassa saatu selvitys

Tampereen ja Valkeakosken seudun kunnat ovat perustaneet Tavase Oy:n, jonka toimialana on 5.12.2002 allekirjoitetun osakassopimuksen sopimusehtojen mukaan hankkia tarvittava pohjavesi, valmistaa tekopohjavesi ja myydä se osakkaille. Osakassopimuksen mukaan osapuolet, Kangasalan kunta mukaan lukien, sitoutuvat tarvittaessa antamaan yhtiön sitoumuksille omavelkaiset takaukset omistamiensa osakkeiden suhteessa.

Tampereen kaupunginhallitus on 23.5.2012 päivätyllä kirjelmällä pyytänyt Tavase Oy:n osakaskunnilta eli Akaan ja Valkeakosken kaupungeilta sekä Kangasalan, Lempäälän ja Vesilahden kunnilta näiden omistusosuutta vastaavan omavelkaisen takauksen antamista Tampereen kaupungin Tavase Oy:lle myöntämän rahoituksen vakuudeksi.

Takaushakemuksesta ilmenee, että Tavase Oy:n toimintaa on tähän saakka rahoitettu yhtiön osakepääoman sekä Tampereen kaupungin myöntämän viiden miljoonan euron luottolimiitin turvin. Nämä rahat on kaikki käytetty pohjavesihankkeen tutkimusvaiheen aikaisen toiminnan rahoittamiseen. Luottolimiittiä yhtiö on käyttänyt 4,74 miljoonaa euroa. Tavase Oy:n yhtiökokous on 23.4.2007 myöntänyt yhtiön hallitukselle valtuudet ottaa yhtiölle 4,1 miljoonan euron laina parhaaksi katsomillaan ehdoilla. Tämä laina on nostettu Tampereen kaupungin myöntämänä luotollisena tilinä.

Valituksenalaisen valtuuston päätöksen selosteosasta ilmenee takaushakemuksen sisällön lisäksi, että Tavase Oy:lle annetusta luottolimiitistä peritään korkoa käytetyn määrän mukaan yhden kuukauden euribor-korko lisättynä 0,25 prosentilla. Muita kuluja ei ole. Luotto on voimassa toistaiseksi, eikä sillä ole lyhennysohjelmaa.

Kangasalan kunnan omistusosuus Tavase Oy:stä on 7,33 prosenttia.

Kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan valtuusto on päättänyt olla perimättä takausprovisiota valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetusta takauksesta, koska kaikki Tavase Oy:n osakkeenomistajana olevat kunnat ovat antaneet takaussitoumuksen perimättä takausprovisiota kyseiselle yhtiön suurimman osakkeenomistajan eli Tampereen kaupungin myöntämälle luotolle. Tampereen kaupunki on sitä myös edellyttänyt. Tavase Oy harjoittaa sellaista toimintaa, jota kunta voisi harjoittaa ja rahoittaa myös omana toimintanaan.

Oikeudellinen arviointi

Kunnanvaltuuston toimivaltaan kuuluu kuntalain 13 §:n 2 momentin nojalla päättää takaussitoumuksen antamisesta toisen velasta. Se millaisin, esimerkiksi takausprovisiota koskevin ehdoin takaussitoumuksen antaminen voi tapahtua, on kunnan harkintaan kuuluva asia. Kunnan harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet, kuten yhdenvertaisuusperiaate ja harkintavallan väärinkäytön kielto.

Kunnanvaltuuston valituksenalainen päätös on perustunut Tavase Oy:n jäsenkuntien tekemän osakassopimuksen sopimusehtojen mukaiseen velvoitteeseen takauksen antamisesta tarvittaessa yhtiön veloista. Takausmäärä on perustunut kunnan omistusosuuteen yhtiöstä.

Valituksenalaisessa kunnanvaltuuston päätöksessä ei ole kyse luoton vaan takauksen myöntämisestä. Muutoinkin se, millaisin vakuuksin luotto myönnetään, on luotonantajan eli Tampereen kaupungin ja velallisen eli Tavase Oy:n keskinäiseen sopimukseen perustuva asia. Sillä seikalla, että Tampereen kaupungin Tavase Oy:lle myöntämälle luotolle on haettu takausvakuus vasta luoton myöntämisen jälkeen, ei ole merkitystä valituksenalaisen Kangasalan kunnanvaltuuston päätöksen laillisuuden kannalta. Myöskään sillä seikalla, miten Valkeakosken kaupunginhallitus ja valtuusto ovat käsitelleet takaushakemusta koskevaa asiaa omalta osaltaan, ei ole merkitystä Kangasalan kunnanvaltuuston päätöksen laillisuuden kannalta.

Kunnanvaltuusto ei kunnan ylimpänä toimielimenä ole sidottu omiin aikaisempiin päätöksiinsä, vaan se voi ottaa aiemmin ratkaistun asian uudelleen käsiteltäväkseen. Kunnanvaltuusto on siten voinut aiemman takauksia ja takausprovisiota koskevan periaatepäätöksensä estämättä päättää, että Tavase Oy:lle myönnettävästä takauksesta ei peritä takausprovisiota. Sillä seikalla, ettei valituksenalaisessa päätöksessä ole mainintaa valtuuston aiemmasta periaatepäätöksestä, ei ole oikeudellista merkitystä asiassa. Kunnanvaltuuston 9.1.2012 (6 §) ja 16.4.2012 (29 §) tekemissä päätöksissä ei ole ollut kyse takauksen myöntämisestä vaan valtuuston kannanotosta tuolloin käsiteltävinä olleisiin Tavase Oy:tä koskeviin asioihin. Noiden päätösten perusteella kuntalaisille tai muillekaan ei ole syntynyt hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuja oikeutettuja odotuksia takausta koskevassa asiassa.

Kunnanvaltuuston valituksenalaisen päätöksen selosteosasta on yksiselitteisesti ilmennyt myönnetyn luoton, käytetyn luoton sekä Kangasalan kunnan takausvastuun määrä ja peruste. Kunnanvaltuuston päätös täyttää riittävästi hallintolain 9 §:n 1 momentin mukaiset selkeän ja ymmärrettävän kielenkäytön vaatimukset.

Kunnanvaltuusto on voinut sille kuuluvan harkintavallan nojalla ja rajoissa päättää takauksen myöntämisestä Tavase Oy:n lainalle. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 45 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Marja Tuominen ja Samuli Laulumaa. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Kangasalan kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittäneet vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kangasalan kunnanvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Laina ja takaus oli myönnetty Tampereen kaupungille viisi vuotta ennen kuin se on tuotu Kangasalan valtuuston käsittelyyn. Lisäksi takauksen ilman valtuuston päätöstä myöntänyt taho on ylittänyt toimivaltansa. Jos virkamies ja osakeyhtiö voivat kunnan puolesta lainata rahaa ja myöntää takauksia ilman valtuuston päätöstä, menettely on ristiriidassa kuntalain 1 ja 13 §:n kanssa.

Jos kuntien omistama osakeyhtiö voi yhden osakaskunnan päätöksellä ottaa lainaa ilman muiden kuntien suostumusta, kysymys on valtuuston toimivallan merkittävästä siirtämisestä pois valtuustolta. Tämä on ristiriidassa kuntalain 14 §:n kanssa, jonka mukaan toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioissa, joista valtuuston on tässä tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä.

Valtuuston päätös on myös lainvastainen, koska takauksen myöntämistä oli jo kerran käsitelty Kangasalan kunnanvaltuustossa 9.1.2012 (§ 6), jolloin päätös on ollut kielteinen. Tämä on vahvistettu valtuuston yksimielisellä päätöksellä 9.9.2013 (§ 100).

On kyseenalaista, voidaanko takaus myöntää peräti viisi vuotta jälkikäteen, kun kysymys on huomattavasta summasta ja koko maakunnan vesihuoltoon liittyvästä hankkeesta. Asian esittely ja esittelijän valtuuston kokouksessa kysymyksiin antamat vastaukset olivat puutteellisia ja ristiriitaisia, eikä esittely kokonaisuutena mahdollistanut lainmukaisen päätöksen tekemistä.

Vastausta ei ole saatu siihen, miksi Tavase Oy:n lainojen takauksista ei peritä takausprovisiota ja miksi mainittu yhtiö siten on suosituimmuusasemassa muihin yhtiöihin verrattuna. Hallinto-oikeuden ratkaisu on ristiriidassa hallintolain 6 §:n kanssa. Ratkaisusta ei myöskään ilmene, miksi Kangasalan kunnanvaltuuston pitäisi noudattaa toisen kunnan tekemää kuntalain 13 §:n kanssa ristiriidassa olevaa päätöstä.

Kangasalan kunnanhallitus on antanut selityksen ja asiassa aikaisemmin lausumansa uudistaen vaatinut, että valitus hylätään.

Kangasalan kunnanvaltuusto on kuntalain (365/1995) 13 §:n 2 momentin 6 kohdan nojalla ollut toimivaltainen päättämään takaussitoumuksen antamisesta. Mikään muu toimielin tai kukaan henkilö ei ole päättänyt kysymyksessä olevan takauksen antamisesta tai myöntämisestä eikä ylittänyt toimivaltaansa.

Valituksessa mainitut valtuuston päätökset 9.1.2012 (§ 6) ja 9.9.2013 (§ 100) eivät koske nyt kysymyksessä olevan takauksen antamista. Ensimmäisessä on kyse kunnan osallistumisesta Tavase Oy:n osakepääoman korotukseen. Toisessa on puolestaan kyse Tampereen kaupungin 24.6.2013 tekemästä takauspyynnöstä, joka on koskenut omavelkaisen takauksen antamista Tampereen kaupungin Tavase Oy:lle vuonna 2013 myöntämän lisärahoituksen vakuudeksi. Tämä valtuustossa myöhemmin käsitelty takauspyyntö on siis koskenut lisärahoitusta eli eri takaussitoumusta kuin valtuuston valituksen kohteena oleva päätös. Edellä mainituilla päätöksillä, joilla valtuusto on päättänyt olla osallistumatta Tavase Oy:n osakepääoman korotukseen ja päättänyt olla antamatta takausta Tavase Oy:lle myönnetyn lisärahoituksen vakuudeksi, ei ole merkitystä valituksenalaisen valtuuston päätöksen laillisuuden kannalta.

Takausta ei ole valituksessa esitetyllä tavalla myönnetty viisi vuotta ennen kuin se on tuotu valtuuston käsittelyyn, vaan takauksen antamisesta on päätetty nyt kysymyksessä olevalla valtuuston päätöksellä. Kuntalaki tai mikään muukaan laki ei määrittele sitä, minä ajankohtana valtuusto voi päättää takauksen antamisesta. Kuten hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, sillä seikalla, että Tampereen kaupungin Tavase Oy:lle myöntämälle luotolle on haettu takausvakuus vasta luoton myöntämisen jälkeen, ei ole merkitystä Kangasalan kunnanvaltuuston päätöksen laillisuuden kannalta.

Valituksenalaisessa valtuuston päätöksessä ei ole kyse Tavase Oy:n lainan ottamisesta, eikä yhtiön lainan ottamisesta päättäminen kuulu kuntalain tai minkään muunkaan lain nojalla yhtiön osakaskuntien valtuustojen toimivaltaan. Asiassa ei ole kyse kuntalain (365/1995) 14 §:ssä tarkoitetusta valtuuston toimivallan siirtämisestä.

Valituksessa ei ole yksilöity, miltä osin esittely on ollut puutteellista ja ristiriitaista. Kuten hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, valtuusto on pitänyt valmistelua sekä kokouksessa annettua selostusta riittävänä eikä asiassa ole esitetty selvitystä, joka osoittaisi, että asiassa suoritettu valmistelu olisi ollut sillä tavoin puutteellista tai virheellistä, että valtuustolla ei olisi ollut edellytyksiä arvioida kunnanhallituksen esityksen merkitystä ja sisältöä.

Valtuusto on voinut harkintavaltansa nojalla päättää takausprovisiosta. Takausprovision perimättä jättämiselle on ollut asialliset syyt. Takausprovisiota ei ole peritty, koska kaikki Tavase Oy:n osakkeenomistajina olevat kunnat ovat antaneet takaussitoumuksen perimättä takausprovisiota kyseiselle yhtiön suurimman osakkeenomistajan eli Tampereen kaupungin myöntämälle lainalle. Tampereen kaupunki on myös edellyttänyt, ettei takausprovisiota peritä.

Lisäksi on otettava huomioon, että Tavase Oy:n toiminnassa on kyse sellaisesta toiminnasta, jota kunta voisi harjoittaa ja myös rahoittaa omana toimintanaan. Samanlaista takausasiaa ei ole aiemmin ollut valtuuston käsiteltävänä. Asiassa ei ole tullut esille mitään sellaista, joka osoittaisi, että valtuuston päätös olisi hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen.

Valtuusto on kuntalain (365/1995) 13 §:n nojalla ja harkintavaltansa rajoissa päättänyt takauksen myöntämisestä Tavase Oy:n lainalle. Valtuusto tai mikään muukaan taho ei ole ylittänyt toimivaltaansa asiassa. Kangasalan kunta katsoo edellä esitetyin perusteluin, että valtuuston päätös ei ole myöskään syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muutoinkaan lainvastainen.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen. Kangasalan kunnanvaltuusto oli 9.1.2012 ja 16.4.2012 päättänyt, että kunta ei takaa Tavase Oy:n lainoja ja haluaa irtautua kalliiksi ja tarpeettomaksi osoittautuneesta vesiyhtiöstä. Päätös olla takaamatta yhtiön lainoja uudistettiin yksimielisesti 9.9.2013 (§ 100).

Valtuuston valituksenalainen päätös on tehty vastoin valtuuston aikaisemmin selvästi ilmaisemaa tahtoa. Valtuuston kokouksessa uskoteltiin, että takaamalla tämä Tavase Oy:n laina kunta pääsee eroon kyseisestä yhtiöstä. Näin ei kuitenkaan tapahtunut, vaan takauksen avulla saadut varat käytettiin tekopohjavesilaitoksen toiminnan käynnistämiseen.

Asian esittely valtuustossa ei ole täyttänyt hallintolain mukaista asiallisen valmistelun ja selkeän kielenkäytön vaatimusta, vaan on ollut epäselvää ja tulkinnanvaraista. Epäselväksi on jäänyt, mistä johtuvat erot luottolimitiissä sekä haetussa ja käytetyssä lainassa. Päätösesitys on ollut ristiriidassa tavoitellun päämäärän kanssa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 12.11.2015